从乡镇治理看政府改革

第一篇：从乡镇治理看政府改革

从乡镇治理看政府改革

赵树凯

2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势，人们似乎痛苦而无奈地发现，政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致功能障碍，难以出现真正的政治发展。

一、背景与问题

乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是对于中国农村问题的考察探索，还是对于中国政府与政治的分析判断，乃至对于中国国家与社会关系的审视解读，都绕不开乡镇。

1．乡镇政府与“三农”问题

上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现

象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

但是，政策导向转变，支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源于中央，但是，政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，不论在农民那里还是在社会上，都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，恰恰相反，乡镇政府问题如同冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。

2．乡镇政府与政府体系

显然，把“三农”问题全部归咎于基层政府是不公允的，因为问题的深处是政府体制甚或政治体制。在此，有必要廓清两个不同层面上的问题：一是，乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以“选择性”地执行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变，也并不必然带来“三农”问题的根本解决。近年来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差，也为此提供了新的论据。二是，尽管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府；但是，乡镇政府之所以出现问题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位，其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。因此，探索基层政府问题，离不开对政府体制的检讨和反思。

翻检正式的制度和法律，基层政府体系无论是在权力的配置上，还是在功能的设置上，都显得平衡而完备。但是，实际运作并非如此。一方面，基层政府的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为，缺乏具有操作性的制度规范。基层政府 “无法无天”，大量的矛盾冲突也由此滋生；另一方面，已有的诸多制

度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。基层政府实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，政府各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过“考核”与“检查”。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对于制度的运转却很少卷入。以基层政府的“政务公开”为例，中央政府推广这一制度的初衷，在于保障基层社会和公众的知情权，让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体，而基层政府是公众监督的对象。但实际上，政府虽然也会公开部分政务，但哪些部分公开、哪些部分不公开，往往取决于政府意愿而非公众需求。最后往往是大张旗鼓地公开，但与公众的监督无关，只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。这样的制度运转对于下级政府应对各种上级检查是必要的，但对于社会而言却形同虚设。

在政府体系中，“下级”与“上级”仍然是两个相对的概念。考察发现，在现实生活中，上、下级政府往往通过开展“合谋”来应对更上一级政府的检查监督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同体以应对来自外部的压力。由此可见，乡镇政府运作机制，折射出政府体系的特点与缺陷；而探讨乡镇政府在基层治理中的角色和功能，也不能离开对政府体系的分析。

3．乡镇政府与“国家-社会关系”

“三农”问题，包含农业、农民和农村三个向度，涉及农村经济、农村社会和农村政治三个层面问题。发展农业生产、增加农民收入，是其中的一个重要问题，但这并非问题的全部。生产发展了，收入增加了，农村社会并非必然稳定，农民对于政府的信任也并非必然上升。总体上看，农村面临的根本的问题在于如何构建稳定的基层生活共同体。对于乡镇政府来说，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，也需要设置渠道以便社

会公众表达利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动。

从国家与社会关系的角度来看，乡镇是农村的行政区域，中国农村分隔在超过三万个乡镇之中，每一个乡镇都变成了一个具有政府机构的社会共同体（community）。理论上说，乡镇政府作为国家在乡镇的代理机构，应该执行国家所制定的各项制度安排和政策措施，从而使得国家权力通过乡镇政府得以渗透到基层社会。但是，对于国家权力有没有顺利有效地渗透并控制社会，仍然存在争议。在这方面的研究中，有学者认为，改革开放之前国家权力渗透并控制着社会，而改革开放以后国家放权让利则导致地方主义的兴起（Andrew Walder，1986）；还有学者则认为，是上下分隔的、基层蜂窝状（honey comb-structure）的政体结构导致中央权威难以渗透和支配地方，直到改革开放以后，国家权力才借助市场的力量扩展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，乡镇基层政府在国家与社会的关系中起到了什么作用？是变成了中央国家的代理、代表中央国家来控制地方和社会，还是变成基层社会的代理、庇护着基层社会免于中央国家的强制？似乎有些吊诡的是，乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理，而是具有自主性；但这种自主的利益诉求又与基层社会的公共利益和诉求并不一致，并没有成为基层社会的利益代表。有研究者甚至进一步认为，乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标、帮助国家权力渗透到社会，反而离间了国家和社会，成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发了乡村社会的失序（张静，2000）。

从乡镇政府来看，政府权力所受社会制约较少。事实上，在乡镇政府与基层社会的关系上，无论是基层政府从农村社会汲取资源和获得支持的能力，还是基

层政府渗透基层社会、有效贯彻其政策的能力，都显得相当有限。此外，在基层社会对乡镇政府的影响上，一方面，基层政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并没有通过参与基层社会的日常生活，获得社会成员的信任和认同；另一方面，基层社会各群体对于基层政府又产生了不均衡的影响，这种影响受制于非制度化因素，具有不确定性，使得基层政府为特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有学者在解释中国经济发展时指出，地方政府和企业相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基层政府为特定的利益张目，形成了它在基层社会的利益冲突格局中“与民争利”的局面，成为诱发基层社会矛盾的重要因素。近年来大量上升的征地冲突中，往往能找到基层政府在其中的重要角色。

由此，就产生了有待进一步探索的问题：为什么乡镇政府与法定的制度规范之间出现了如此大的偏离？

第二篇：从食品安全看政府公信力

政府公信力被“食”

——重大食品安全事件后的政府公信力

政府在我国存在的历史长达数千年，在每个时代都起着举足轻重的作用。建国以来，面对满目疮痍、百待废兴的中国，我国领导人认真分析研究，总结过去政府在实行过程中的经验，最终选择了政府的层级管理体制，这同时也是由于我国特殊的国情和不同地区的不同特殊情况所决定的。政府在我们国家的所起的作用非常重大，在人民眼中政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。是发布行政命令、行政决策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等等的唯一主体。在过去，老百姓眼对政府的态度可以概括为信任、服从，政府在他们眼中无疑是公平、正义的化身，此时的政府公信力极高。

然而，随着一系列社会问题的出现（本文仅从食品重大安全事件方面来论述），政府公信力不断下降，政府的形象毁于一旦。三聚氰胺奶粉、双汇瘦肉精、染血馒头、塑化剂等等，重大食品安全事件接踵而来，屡见不鲜，给社会带来了严重损害。而此时老百信关心的不仅仅只是自身所受的损害，更多的则是面对这些重大食品安全事故政府的态度。为什么食品包装打着食品安全的标签里面却是有毒有害的食品？政府的监督管理职能到底哪里去了？人民究竟要政府来做什么？我们不否认现实社会终会有不安全食品的存在，也许一些商人会为了谋取利益而铤而走险，违法犯罪，可为什么食品安事件会屡禁不止呢？政府在其中难道就没有一点责任，这是不可能的。究竟是什么导致政府公信力的缺失？

首先，这与我国政府的设置有一定关系。我国的行政层级与世界任何一个国家相比是最多的。随着我国政治体制改革的不断深入、社会主义市场经济体制的逐步完善、生产

力水平的提高以及现代交通和通讯设施的发展，这种金字塔式的层级结构的弊端日益显现，主要表现在以下几个方面：第一，行政官员规模庞大，行政成本高昂，效率低下；第二，不利于信息传递，降低行政回应性；第三，利益主体增多，各层级之间事权难以界定，不利于发挥下级政府的积极性和创造性；第四，当前实行的市管县体制，不利于城乡分治和解决“三农”问题；第五，当前行政层级结构设置缺乏法治基础，不利于我国宪政建设。这些对政府发挥监督管理职能会有一定影响。在者，地方政府不可能成为全能政府，全责政府，不可能也没有能力去处理好每一件事。

其次，就是政府官员本身为追逐自身利益关企合作，期满社会。对地方党政干部来说，GDP是政绩最容易量化、最无可质疑的指标。GDP的增长的程度对地方党政干部的职业生涯有很大影响。为了追求GDP，地方政府把抓经济作为头等大事。地方政府的重视加上其对资源的控制，导致了 “地方政府公司化”，地方政府对企业，特别是对GDP有重大贡献的大型知名和高增长企业，珍爱有加，百般呵护，倾力支持，使这些企业在资源、税务和行政手续等方面一路绿灯。更有甚者，即便在法律面前，这些企业也无所顾忌，因为地方政府作为执法者站在它们一边，因此企业生产不安全食品，政府就是通行证。

第三，政府没有扮演好自己的角色。我认为很多时候政府同市场、社会组织以及法律之间的关系定位出现错位。首先是地方政府同市场的关系中不是中立的、公正的裁判者，而是为了自身财力的增长偏向于地方企业；其次，地方政府同社会组织的关系中不是平等的合作者，而是家长式的领导者；再次，地方政府同法律得关系中不是受法律约束的行为主体，而是凌驾于法律之上，可以以权代法的行为主体。

第四，我国的选举制度也存在一些问题，理论上是一套，实际操作又是另外一套。现 2

实中的选举是非常虚假的，一些候选人为达目标，不惜采用贿赂选民的方法，更有胜者则是采用胁迫暴力的方法，由此而选出的政府官员能代表人民的意志吗？会为人民的利益着想吗？当权力一旦到手，做出一些违法乱纪的事情是自然而然的。

第五，政府对食品安全的监督管理不合理，监管体制也存在一定问题。在相当长一段时期内，食品安全监督管理工作一直是事后防范，食品安全问题出现以后才会去调查和分析问题出现的原因，意避免以后类似危害的发生。但现代社会科技的法展、工业化的不断进步使得食品领域新的不安全因素不断出现，但这些不安全因素通常都带有很大的隐蔽性，一时难以发现。等到危害危害开始显现的时候通常已经造成了不可挽回的严重结果。为此，食品安全监督管理的事前防范成为近年来各国食品安全监管普遍采取的做法。所以现在应采取事前防范、事中监管、时候找回的做法。对于监管体制存在的问题主要有监管职责划分不够明确、科学，分段监管无法实现无缝衔接，检验检测设备相对匮乏，检验检测能力有待进一步提高，责任追究机制尚不健全，信息传导机制不完善。

第六，政府官员的腐败。俗话说“有钱能使鬼推磨”，生活中大量存在政府官员收受贿赂的事件。企业为了能给它们生产的不安全食品找到一张永久的通行证，于是想到了用金钱贿赂政府官员的办法，政府官员面对食品安全则采取睁一只眼闭一只眼态度，完全不顾道德的谴责和法律的约束。这不仅使政府公信力下降，同时也成为了老百姓最痛恨的做法。

最后，立法机关制定的有关食品安全的法律法规不完备，执法不严格，导致食品生产者、销售者有机可乘，而最终受害的就是消费者。

重大食品安全事件背后政府有不可推卸的责任，政府公信力的缺失并非偶然，有很多政府官员利用自己掌握的职权，在组织人事上，把权力变为商品，在经济管理上，把权力 3

变为谋利的筹码，在意识形态上，把权力变为捞取财物和谋取美色的桥梁，在工作交往中，把权力变为吃喝玩乐挥霍浪费的机会。政府也许应该在这些食品安全事件过后来反思一下自己的行为，重新给人民塑造公正、正义的形象。

我认为重大食品安全事件的出现，其责任也不能完全归于政府，纵然政府内部会有不廉之人存在，纵然政府的监督管理职能没有能很好实现，纵然政府官员中存在权钱交易者，但我们也应该看到政府好的一面，不能以此就完全否定有好官员的存在。人民群众应该用辩证的态度来看待这一问题，那些为己谋私的政府官员固然可恨，但总会有受到惩罚的一天，这一点现实生活中对违法乱纪的政府官员惩罚的这一类案件就是很好的证明。虽然政府现在的一些做法很多没有为老百姓的利益考虑，但我们目前经济取得的重大发展，是政府领导下取得的，这一点毋庸置疑，因此，我们还是应该相信政府，政府也应该站在人民利益的角度上，为人民服务，我相信政府和人民之间的关系一定会好转，将来的中国会变动的更加美好。

经济法学论文作业

论文题目：政府公信力被“食”

——重大食品安全事件后的政府公信力老师：张强

院系：人文社会科学系 班级：09法学 学号：20090251050 姓名：魏荣余

第三篇：从政府工作报告看改革走向

理顺五大关系 攻坚六大重点——从政府工作报告看改革走向 翻看政府工作报告，“深入推进重点领域改革”一章的篇幅长达两页半——“用这么长的篇幅专门讲改革问题，包括财税金融体制、价格机制、收入分配等多项体制改革，这在过去的４年来还是首次。”来自江苏的全国人大代表赵凤琦对记者说。

改革进入“深水区”，将在哪些领域攻坚克难？结合政府工作报告，代表委员畅谈改革发展新走向。

改革要尊重群众首创精神

１９７８年初冬，小岗村１８名村民冒着风险按下的红手印，掀开了中国农村联产承包责任制的改革大幕。从那时起，群众的首创精神为中国改革注入了巨大的活力。

政府工作报告提出，“必须按照科学发展观要求，尊重群众首创精神，大胆探索，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”

“温总理所做的工作报告，给我印象最深刻的是改革，听了让人非常振奋。”全国人大代表赵凤琦说出了许多两会代表、委员的共同感受。

“完善中国特色社会主义市场经济体制，还有许多工作要做，但改革的方向决不会动摇。” 国家发展和改革委员会主任张平指出，“改革仍然是我国经济社会发展的强大动力，也是我们的职责所系、任务所在。”

来自青海的全国人大代表娘毛先说，改革是解决我国经济社会面临种种问题的必由之路，过去３０多年经济社会发展成就已经充分说明了这一点。人民群众的智慧和创造力，是改革的原动力。我们的发展必须依靠改革，而改革必须依靠人民群众。

“今天我们已经进入了社会转型期，我们国家的各项事业和工作面临艰巨考验，尤其是经济社会长期健康发展中面临的体制性、结构性矛盾，都必须通过改革来破除和解决。如何破题，需要政府努力，更需要群众智慧。”来自四川的全国人大代表马元祝对记者说。

重点是理顺五大关系

政府工作报告明确提出，今后一段时期，在改革的重点领域和关键环节，要重点理顺五大关系：理顺政府与市场的关系；理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系；理顺城市与农村的关系；理顺经济与社会发展的关系；理顺政府与公民和社会组织的关系。

“这五大关系，涉及政府职能转变、财税体制改革、城乡统筹发展、经济社会协调发展和社会管理等几个层面，基本涵盖了当前我国发展中遇到的焦点、难点，也是改革的突破点。”全国人大代表、青岛港集团总裁常德传说。

“政府和市场的关系被列为第一位，是有道理的。”全国人大代表、西南财经大学ＭＢＡ培训中心主任易敏利说，我国转型期面临的所有经济问题都属于政治经济学范畴，解决这些问题需要政府重新定位，加快职能转变步伐。否则就只能是头疼医头、脚疼医脚的治标不治本。

国务院发展研究中心副主任刘世锦指出，调整中国已有的发展战略，其核心是转变政府职能，重新界定政府与市场、企业和社会的关系。政府职能的重点应从以提供基础设施等有形公共产品为主，转向以提供制度、规则和政策等无形公共产品为主，以优化资源配置，促进竞争和创新，降低风险与不确定性。代表委员认为，理顺五大关系，必须认真研究，统筹推进，这样才能为重点领域和关键环节的改革创造良好的环境。

攻坚六大改革重点

政府工作报告中，明确指出了今年改革的六项重点任务：深化财税金融体制改革；推动多种所有制经济共同发展；深化价格改革；深化收入分配制度改革；积极稳妥推进事业单位分类改革；加快推进政府改革。

“今年改革‘攻坚’的特点十分鲜明。”全国人大代表、台州市委书记陈铁雄说，政府工作报告用比较长的篇幅谈改革，为今后改革指明了方向，在重点领域和关键环节的改革布局突出了导向性、针对性和可操作性。

“现在社会矛盾复杂，改革的难度也较之以往更大、更难，要想有所突破必须要有更大的决心和勇气。”四川团的夏绩恩代表，如此理解政府工作报告中对改革“以更大的决心和勇气继续全面推进”的要求。

全国政协委员刘克崮常年关注财税金融体制领域改革，他对报告中提出的“规范发展小型金融机构，健全服务小型微型企业和‘三农’的体制机制”这句话很有感受。

“金融体系要和实体经济相适应。小微企业这类‘草根’经济体融资难的症结是中国金融体系结构失衡。部分商业银行贷款时眼睛向上，对小微企业设置了苛刻的条件，现在是该大力发展草根经济与草根金融的时候了。”他说。

“打破垄断，放宽准入”，鼓励民间资本进入铁路、金融等多个领域。改革章节中这段话引起了全国政协委员、天正集团有限公司董事长高天乐的注意。

“民营企业对这些政策非常在乎、非常振奋，因为关系到未来发展前景。民企最感兴趣的领域是基础设施和金融。”他说。

全国人大代表、中国人民银行济南分行行长杨子强说，改革收入分配制度，是保障民生、加快发展方式转变、促进社会公平和谐的重要措施。一是建立健全工资正常增长和制度保障机制；二是缩小劳动者之间收入分配差距；三是完善收入再分配机制，加大财政对民生领域投入。（记者齐中熙、吴雨、陈炜伟）

第四篇：从金融危机看政府的角色

从金融危机看政府的角色

２００８年爆发的美国金融危机以及随之而来持续多年的大衰退，是美国战后历史上的一件大事，也是认识美国社会各个方面的一个好机会。这些年来，关于金融危机的回顾和总结大多注目于华尔街和金融体系，而对于政府在应对危机中的作用，似乎只有政府内部的官员才有深刻反思。当年的财政部长鲍尔森（Hank Paulson）在２０１０年写了《千钧一发》（On the Brink）回忆录，记叙这一段的经历。但他在２００９年总统换届后就离职了，所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角，就是盖特纳（Timothy Geithner）。金融危机爆发时，他正好在“台风中心”，是纽约联邦储蓄银行主席。随后，他担任了２００９年至２０１３年的财政部长。可以说盖特纳在整个金融危机和经济衰退／恢复阶段都是美国政府财政金融政策的主导者之一。他在２０１４年初出版的自传《压力测试》（Stress Test: Reflection on Financial Crisis）是这个过程中政府运作更完整的记录。

在《压力测试》这本书中，作者记叙了２００８年以来美国和世界经济的好几件大事：金融危机的爆发与遏制，消除恐慌的“压力测试”，欧盟诸国财政危机，美国的经济刺激，金融法规改革以及围绕赤字与国债限额的两党争斗。贯穿全书的主要立场，就是政府在这些经济“非常时期”起着关键作用。没有政府的发力，自由市场就不能从危机中恢复。

盖特纳对于遏制金融危机的过程的记载相当全面和专业。和鲍尔森的故事一样，盖特纳讲述了那些对他们来说惊心动魄的日子，那些成功与失败的行动，以及很多背后的思考，争论与博弈。他反复强调一条主线：消除市场恐慌，恢复投资者信心是整个金融系统的稳定与恢复的关键，也是政府运作的首要任务。也就是说，这个考量压倒其它（如政府支出与赤字，救助肇事者引起的“道德风险”等）。而这个任务也只有政府能够担当。

虽然因为观念和法律限制，政府救援曾有重大失败和失误（例如未能阻止李曼（Lehman Brothers）崩溃而威胁到其它几家投资银行的健全，在华盛顿互惠银行（WashingtonMutual）倒闭过程中让债权人受到损失因而影响到其它银行债权人的信心等），但总的来说政府的应对是成功的。通过金融救援（TARP法案）对大金融机构注入资本以及进行公开的“压力测试”确认各个银行的健康程度，政府成功地重建了市场信心，制止了资金逃离。虽然美国是金融危机的“震中”和最重的灾区，但美国的金融运作与整体经济的恢复速度都远远高于欧洲。至今，政府金融救援的资金投入已经全部收回还有盈利（最新数据是一百五十亿盈利，相对于七千亿的投入资金）。与九十年代救援墨西哥比索的行动一样，美国政府的信用和金融实力扭转狂澜，实现了“双赢”的结果。尽管如此，对于政府救援的批评还是此起彼伏。盖特纳的书也花了很多篇幅进行辩护。这些辩论的主要焦点是在道德上怎样看待这样的事实：政府用纳税人的钱进行救助，而直接的受益人就是肇事者。而且在此同时他们还享受着优厚的工资，奖金，甚至被撤职时还有“黄金降落伞”。这样的事听起来非常不公平。盖特纳指出：接受救援的金融机构的股东们几乎丧失了所有资本（但他同时主张要保护债权人的经济利益，因为他们可能抽逃资金引起更大的动荡），而且政府无权改变以前已经签订的待遇合同。不管怎样，这本书显然不能终止这个争论。以后遇到类似情况，我们又将回到起点。

其实关于政府的角色，还有一个更重要的问题似乎没有得到人们的注意。上面讨论的是一个“理想政府”应该起的作用。但现实中的政府却远非“理想”。盖特纳和鲍尔森的书都包括了关于政府运作的痛苦体验。他们的行动受到种种法律的限制和各方面公众的质疑；想要得到国会授权需要克服重重政治和技术障碍；他们起草的提案被各种势力“搭便车”变得面目全非；漫无止境的国会听证会充满了政治作秀而没有理性的讨论。。这些制度性的问题严重束缚了他们的手脚，使得他们的应对的速度，力度和准确度都大打折扣。其它政府官员，如前国防部长盖兹，在回忆录中也表达了类似的愤慨和失望。

但问题是：虽然可以讨论改进政治制度的种种方法，但现实上我们都知道这些弊端至少在未来几十年内仍将存在。民主政体在执政效率方面就有本质性的弱势（相对于公司管理体制而言），而在现代的经济和科技条件下，民主政体如何适应和改善也不是能一蹴而就的。而且，美国的政治体系本来就是按着低效，稳定的目标设计的，其用意是保护国家的根本利益而不是有效地管理社会行政事务。盖特纳们看来满足于用“华盛顿”的种种缺陷来解释政府干预过程的失败和问题。言下之意是：政府干预本身没有错。错的，需要改进的，是目前的政治运作方式。这等于是说：如果有个上帝的话，他老人家怎样干预也不为过。但更具有现实意义的问题是：根据目前（及其可预见的将来）的政治体系，我们该如何来看待政府在经济和社会运作中的作用。这次金融危机中，政府的很多表现令人抓狂。谁也不能指望下次会做得更好。所以，我们如何能给予政府更多的权力和信任？

另一个问题是：怎样增强政府干预金融危机的能力？在盖特纳看来，关键是政府的权限：财权和行政干预权。在财权上，他希望政府有实际上无限的财力，可以为任何债务提供保证（而且不让债权人受到损失），或为任何金融机构注入足够资本。这样，政府就可以支撑起那些“关键机构”，遏制市场恐慌，拔掉金融危机的引信。而行政干预权，则是允许政府接管陷于困境的金融机构并将其“有序地解散”，力求不引起市场混乱。

其实，政府要发挥作用，除了法定的权力以外还有“软实力”，也就是对于金融机构的影响力。这个在金融危机中也有证明。例如很多银行和投资行之间的兼并就是政府背后促成的。这个在鲍尔森的回忆录中有更详细的记叙。在这种过程中，政府的影响力不仅是财力和权力，还有很多其他方面。首先，政府在金融界没有自己的利益，只是为了维护市场稳定。所以它在撮合“双赢”交易方面比较令人信服。相比之下，一个银行可以配合政府促成合作，但自己出来“挑头”就没人会听了。其次，银行们现在和今后仰仗政府的地方肯定不少，在危急时刻谁也不敢随便与政府顶牛。所以政府“不战而屈人之兵”的能力也不容小觑。在说服银行接受财务救助TARP条件时，鲍尔森和盖特纳就曾公然以“秋后算账”来威胁。最后，政府还可以用少量资金为风险最高的资产提供担保，为交易扫除最后障碍，如它在贝尔斯登与摩根大通的并购交易中所为（当然那次也涉及到很多法律与政策问题）。也就是说，我们不一定需要在权力和财力意义上的“大政府”，而需要善于利用影响力，促成双赢合作的“聪明政府”。前总统克林顿几年前出版的“回到工作”中谈到不少这样的例子。但遗憾的是，这个潜力并未得到很多人，包括盖特纳的重视。

比起应对危机，更重要的是防止下一次危机的产生。虽然危机总是来源于意外的因素，所以绝对防范是不可能的，但我们总是应该吃一堑长一智，至少不在同一个地方跌倒两次。为此，就要改革金融体制，堵上已经发现的漏洞。对于这个问题，盖特纳的思考也是以政府为中心的。除了通过权力和财力的增加而提升政府的抗灾能力外，他还提出了建立衍生产品交易市场，定期进行“压力测试”，提高银行和交易商资本储备标准等法规上的改革措施。但是他对于如何发展和增强有利于稳定的市场机制毫无考虑。而离开了市场机制，政府主导的改革必然是笨拙，僵硬的，很可能带来很多副作用。这恐怕也是这个改革法案（Dodd-FrankBill）至今仍有很大争议的原因之一吧。当然，盖特纳的整个职业生涯都是在政府部门，有这样的视角也正常。但遗憾的是他与类似知识结构的人似乎主宰了金融改革的决策过程。

第五篇：第六章 政府改革与治理案例

第六章

政府改革与治理案例

一、教学目标与用途

通过本章学习，重点掌握政府治理的理论背景、政府改革与治理创新的难点、中国政府改革的突破口、政府治理创新的方法和路径。在进行案例研读之后，能够深入体会到民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的重要作用。为适应变化着的社会经济环境，有效地履行其职能，政府自身也总是处于不断的改革与变化之中。

二、涉及知识点

（一）合作网络视角下的治理

1.全球治理 2.民族国家的治理 3.社区治理

（二）转型期我国的政府改革

1.我国政府改革存在的问题 2.政府改革的方向

（1）机构改革与其他配套改革的关系（2）实质理性和工具理性的关系（3）中央政府改革与地方政府改革

三、案例教学课堂安排

（一）案例教学重点

通过案例分析，能够理解我国政府在社会转型中面临的挑战，能够正确分析政府改革实践中存在的问题，在小组讨论后可以理性地提出政府为公众提供更满意的公共产品和服务的路径。

（二）课堂安排

课时安排：3课时（120分钟）/案例

案例阅读：30分钟 小组讨论及发言：1小时 要点分析：20分钟 随机提问及回答：10分钟

案例1 “网格连心、服务为先”的“仙林模式”

【引言】大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中，能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，推动传统政府向现代公共服务型政府转变。我国现正处于社会快速转型、经济转轨的关键时期，社会组织作为沟通社会与政府的桥梁，是社会矛盾的“减震器”、政府治理的“减肥剂”、社会公平的“代名词”，对社会的平稳和谐运行起着至关重要的作用。而破解社会组织发展处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面，促进社会组织又好又快发展，对于当前我国社会管理的创新具有重要的理论和现实意义。

【案例】

南京市栖霞区仙林街道在社会管理和公共服务的实践中，创造性地摸索出了“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”的路子。不久前，由南京大学、南京市有关部门和栖霞区委区政府联合举办的一次高层论坛上，仙林街道的“网格化”社会管理被誉为“仙林模式”，受到与会者的极大关注。所谓“网格连心”，就是指强调以群众为关注焦点，建立横向到边、纵向到底的社会管理网格化体系，使社会管理服务覆盖到街道每一个区域、覆盖到各类人群、覆盖到所有社会组织，同时在社会管理中减少中间环节，缩短管理过程，实施“贴心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心计划”，架起党委、政府与人民群众之间的“连心桥”；所谓“服务为先”，就是坚持以群众的需求为导向，通过街道干部制度化、常态化地下沉到底、深入群众、前移关口，更加准确地把握群众意愿、需求，及时发现社会管理中的矛盾和问题，强化风险应对、过程控制，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理；所谓“多元联动”，就是充分依靠群众的力量，优化街道内部干部岗责体系，打破机关干部与社区干部的条块分割，调动一切积极因素和可用资源，建立街道、社区、网格、驻街单位、社会组织、社会成员之间的联动机制，促进干部之间联动、干部与群众联动、政府与社会组织联动，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局；所谓“协同发展”，就是牢牢把群众利益放在首位，将经济发展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明、区域党建等工作统筹兼顾、整体推进，促进街道经济、社会、政治、文化及人的全面协调可持续发展。

“仙林模式”创建并实施以后，街道从过去传统、被动、分散的管理模式转变为现代、主动、系统的管理模式，街道社会管理能力、服务水平明显提高。社会大局日趋稳定，不仅实现了到省市区“零上访”，甚至到街道上访的都很少；街道综合治安治理工作由过去长期的全区排名靠后，到 2010 年底综合考核位居全区第二； 街道的城市管理工作自实施新模式以来，在全市月度考评中始终位居前三名，被列为 2010 年南京市城市管理十大创新项目；经济建设和社会建设协同发展，2011 年以来，在全区月度综合排名中始终位居前两名。

一、网格化：单位制与社区制的“无缝衔接”

毋庸置疑，相比较各类改革，我国的经济改革比较顺利和彻底。在农村，实施家庭联产承包责任制，放手让农民务工经商办企业，解散人民公社，确立村民自治制度，极大地调动了亿万农民的积极性，解放了农村生产力；在城市，企业通过市场导向的改革，逐步变成了自主经营、自负盈亏的独立的经济实体，剥离了过去承担的一系列社会职能；农村人和企业人都变成了“社会人”。另一方面，政治改革和社会改革相对滞后，机关事业单位的改革徘徊不前，种种迹象表明，近期内加快机关事业单位改革的可能性又不大，机关事业单位的人员仍然是“单位人”。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期。看来这个两类制度并存、两类人员共处的时期还将延续不短的时日。

市场经济的发展带来了越来越频繁、规模也越来越大的人口流动。“单位制”下的各机关事业单位都有严格的编制管理，“社区制”下各社区的管理又都以户籍为基础，这就导致单位中有大量的“非单位人”(包括合同人员、临时雇用人员等)，社区中有大量的“非本地人”。长期以来，我们一直奉行“谁的人由谁管好”的原则。现在，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理的对象到底覆盖哪些人群？各级政府公共服务(特别是其中的基本服务要求实现均等化)的对象又到底包括哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。

南京市仙林街道的“网格化”管理就是弥合并存的单位制与社区制，涵盖全体共处的单位人与社会人的好形式。它使政府的社会管理职能真正落到实处、公共服务职能真正普惠所有的辖区民众和驻街单位。单位制、社区制都是实行的“科层制”管理，它们有各自的等级级别，而且通常单位制的级别都明显地高于社区制。南京市仙林街道推出的“网格”彻底打破了等级制的束缚，按工作需要重新设置了 6 个一级网格、40 个二级网格、1144 个三级网格。其中作为三级的网格，大的有正厅级的大学或大型的广场、商场，小的则是一座楼栋甚至一个夫妻店。他们之所以能够打破等级束缚，将没有任何行政隶属关系、级别很高的驻街单位纳入其三级网格，依靠的就是“服务”、“互惠”。

二、网格化：管制型向服务型的“有效跨越”

诚然，实施“网格化”管理的并非南京市仙林街道一家，首次提出“网格化”管理的更不是南京市仙林街道。但据笔者所知，大多数地方基层政府构建的“网格”都是管制型的，主要由公安、维稳、城管等强力部门构建，执行社会治安、维护稳定、城市管理等相应的管制功能； 所不同的在于有的地方是不同的强力部门构建不同的管制功能网格，同一个地方(街道、区甚至全市)覆盖了好几张不同的网格，而有的地方不同的管制功能网格合一，实施信息互通、资源共享。而南京市仙林街道的“网格”则与众不同，它的功能是全方位的，几乎是所有的政府职能（社会管理和公共服务）都进了“网格”，既有管理功能，更有服务功能，而且是“服务为先”。他们建立了“服务下沉、预先管理、协调共建、责任监督、综合考评”五大机制，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，零距离、全方位地服务驻街单位和居民群众；他们开展“双枫十联”活动（“双枫”是栖霞区的标识，由两片枫叶合抱成“心”状，以示全区人民心连心，这一标识源于闻名于世的栖霞枫树；“十联”包括城市管理联抓、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、群众工作联做、民生保障联帮、科教人才联享、发展平台联办、精神文明联建、区域党建联动），密切与社区群众、驻街单位的联系；他们引导各类社会组织、居民群众积极参与社会管理，从源头上减少社会不和谐因素，维护社会安全稳定，促进社会协同发展。

要理解仙林街道“网格化”与其他各地“网格化”的不同，真正把握仙林街道“网格化”社会管理与公共服务的真谛，就不能忽视他们“一张网络、四个中心”的整体格局。四个中心就是：网格服务中心、高校服务中心、物业服务中心、现代服务业发展中心。这四个中心结成一张网络，承载着各项公共服务的职能。这就突出了建制下设、重心下移、人财物和责权利联动下沉，构筑起基层社会管理和公共服务的新体制和新机制。

政府职能的有效转换，离不开政府工作人员作风的切实转变。仙林街道所有的干部都下到“网格”，承包一块自己的“责任田”； 他们个人的手机号码全部对自己承包的“网格”中的民众公开，老百姓有事要解决、有问题需咨询，就直接打电话给街道干部;他们“人往格中去，事在网中办”，每天都要身穿黄马夹下“网格”工作，完全是一副服务人员或志愿者、“义工”的装束；他们准确把握群众意愿和需求，及时发现社会矛盾和问题，强化风险的应对和管理，努力做到“问题第一时间整改、纠纷第一时间化解、安全隐患第一时间处置”。他们正是依靠这种真心的服务，密切了干群关系，赢得了没有行政隶属关系的驻街单位的信任、尊重和支持。

仙林街道的这一创造，顺应了我国政府“管制型→建设型→服务型 ”转变的大趋势，因而是有生命力的。

三、网格化：公共治理与社会自组织的“平台”

公共治理与社会自组织是需要平台的，网格就是仙林街道提供的平台，包括制度化的网格联席会议，常规化的“为民服务网格行”载体，多样化的嵌入（政府资源嵌入驻街单位和社区）、吸纳（基层民主、诉求表达、志愿者服务等）、参与（驻街单位、辖区群众、社会组织等）机制，变“政府独奏”为“社会合唱”。

在网格平台上，真正实现了管理主体多元化。他们大力培育社会组织，展开开发园区、行业协会、商务楼宇等党组织建设，充分发挥街道中房地产开发公司、物业公司、商业网点、科研院所、驻街单位等各类社会组织的积极性和作用，街道商品房小区开发商和物业先后腾出约1200平方米用房免费给街道作为社区服务中心；开辟“志愿者互助站”、“教育培训园地”等阵地，组织有一定特长、热心公益事业的老党员、老干部、老教师、老医生等，为社会居民提供便民利民服务；借助高校学生资源，组建了 40多支“文明”、“平安”等领域的志愿者队伍，成立“志愿者人才银行”，开展形式多样的志愿服务活动；积极发动、引导公众依法有序地参与社会管理，形成了街道、社区、网格、驻街单位、各类志愿者之间的协同，构建了“街道领导、社会协同、公众参与、多元互联”的社会管理新格局。

四、网格化：“云”概念在基层社会管理中的运用

“云”概念及其在管理中的运用是个相当新、相当时尚的事情，目前基本仍局限在 IT 行业。然而仙林街道的同志已经开始自觉将其运用到基层社会管理中，这是非常可喜的。在他们的网格化社会管理中，1144 个三级“网格”每个都是信息的“触手”和“处理器”，四个“中心”每个都是信息存储和共享的“平台”。他们建立了“每日点评、短信互通，每周小结、简报通报，每月考评、公开排名”的机制实现信息在“云”中的全方位、无障碍流通；通过四个中心对信息集中梳理，对资源综合协调、统一调度，对问题与需求及时解决、有效满足，实现“云管理”的循环往复与可持续发展。这样做，有利于管理环节精细化、管理流程高效化，也有利于防止在网格化管理中出现新的条块分割。

（案例资料来源：童星：《社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起》，《江苏行政学院学报》2012年第1期）

【思考题】

1.我国城市社区管理体制改革的动因是什么？ 2.如何将政府行政管理与社区自治有机衔接起来？ 3.“仙林模式”的成功对深化城市社区管理体制有何启示？

案例2 深圳城管外包为何引来害群之马

【引言】近两年，一些地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等外包给物业公司或其他社会力量来打理。令人遗憾的是，多地“城管外包”都在实践中出现粗暴执法的情况，受到市民质疑，最后以被当地叫停收场。

【案例】

政府部门服务外包也就是从社会上购买公共服务，这本不新鲜，但城管服务外包却还比较少见，而且目前它不可避免地面临诸多挑战和现实难题。

深圳城管服务外包的最初动因就是执法人手不足，目前深圳全市正式在编的城市管理执法人员共1531人，与全市1500多万的实际人口相比，人手依然严重不足。最先于深圳西乡街道发端的城管服务外包，曾经一度被认为是城市公共管理和公共服务的创新之举而被推荐向深圳全市推广，2007年起，深圳市政府便以政府购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员，并逐渐形成“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。“西乡创新”模式最初还得到各方好评，但推广过程中出现了所谓“异化”。

深圳警方日前在开展“三打两建”活动过程中，打掉的一个黑社会性质组织，其成员就涉嫌利用城管协管员合法外衣，越权“执法”，大肆收取保护费，肆意敲诈小贩。而在此前，深圳就由于城管外包引发多起恶性事件而使城市管理者形象受到损害。

2011年9月9日22时30分许，龚波等人驾驶标有“南山城管”字样的电动车，对被告人赵某强的烧烤摊档进行清理。工作中，龚波将被告人烧烤摊掀翻。双方因此发生争执，其间赵某强用刀刺死龚波。事发后，为此龚波家属向街道办提出包括赔偿费、帮其遗孀找工作、给予龚波“烈士”称号等一系列诉求。龚波一度被渲染为英雄。

2012年7月10日，赵某强刚刚被判无期徒刑，但数日后，南山警方却宣布，龚波为涉黑团伙成员。警方破获案件时发现，龚波竟作为犯罪团伙骨干成员赫然在列。他们披着城管协管外衣，对辖区商贩大肆敲诈勒索收取保护费。该新闻引发热议，众多网友表示震惊。

“实在想不到，在深圳那么先进的城市，政府部门的人竟然有黑社会性质组织的。”日前，当得知以前一再欺负自己的辖区城管竟然因为涉嫌黑社会组织而被警方抓捕调查之后，56岁的小贩胡先强对此深感震惊。

公开的资料显示，黑社会团伙头目张强与汇运丰实业有限公司合作，利用该公司物业管理资格，采取“围标”等方式竞标到粤海街道的城管外包业务。2010年4月，粤海街道与该物业公司签约取得清理乱摆卖的权力后，该公司20多名“马仔”开始对粤海街道辖区的商贩收取保护费。

事实上，街道办显然对这支以张强为首的队伍失去了控制，更何况这是一支带着使命寄居进来的涉黑势力。在监督缺失的背景下，这些身穿迷彩服、脚蹬“城管”车的城管协管员，开始在当地为非作歹。每月2000来元的正规收入，不是涉黑团伙想要的“菜”，这支20多人的队伍，借城管之名，大肆驱赶小贩，霸占摊位，向摊贩收取“保护费”，攫取非法利益。而当地老百姓，也将这些身穿迷彩服的壮汉看成了城管执法队员，要么按月缴纳一笔保护费，得以在协管员的庇护下从事乱摆卖，要么就赶紧收摊走人。许多没有选择权的小生意者，只得忍气吞声地逐月缴纳数百至千元不等的保护费。

针对上述情况，近日深圳市城管局法制处处长冯增军对外作出回应，深圳市城管局将在两周内出台新政策取消城管服务外包。冯增军表示，今后深圳市将以街道的名义从正规的保安公司挑选一部分人员纳入执法队，对其培训后再上岗。同时，冯处长也表示，该类人员作为协管员执法时一定会有正式的执法队员在场，以保证执法公正、严明。

问题的要害在于，在当前的监督和约束机制下，城管系统是否有能力搞好外包？从深圳城管服务外包出现的“异化”来看，还是招标及监督和约束出现了重大漏洞。深圳外包来的协管员本无执法权，只能通过告知、提醒、劝导“六字诀”协助实施城市管理。但“六字诀”异化为越权执法、欺行霸市，则明白无误地表明，对于所授出的权力的监督和规范出了大问题。而如何在机制上予以补救，则成为城管服务外包能否健康持续下去的关键。

就当前城管系统给人的普遍印象看，城管的服务外包必定面临巨大的舆论压力。而舆论其实来源于现实中城管的所作所为。哪怕有不明真相的群众在妖魔化城管，有关部门所能做的，也只能是通过自己的行为来为自己正名。

【思考题】

1.何为公共服务外包？有无国际或国内经验可以借鉴？

2.从行政职能角度分析，“城管外包”为何被叫停收场，对于公共服务市场化有何启示？

3.从政府职能转变来看，城管服务外包是否可行？应如何实行？

案例3 广场舞大妈与居民的持续摩擦如何降温？

【引言】十八大过后，社会主义文化建设掀起了新高潮，各类文化活动如火如荼地开展着，但其中也出现了一些不和谐的音符，例如广场舞扰民问题。多地广场舞大妈与广场周围居民的摩擦持续升温，政府部门能否妙手回春，将广场舞引入社会主义文化规范建设的正轨？这个问题看似只是市井生活中的一个微小矛盾，却是对政府处理特殊事件能力的一个重大考验。

【案例】

从社会意义上来说广场舞是当下市民闲暇时间增长，健身、交流等诉求增加的一种自发行为，是在群体舞蹈、体育锻炼等形式下形成的小众文化，对于社区和谐、中老年人健康均有益处。市区广场舞多是临时组织，其组织形式主要有两种：一是在广场、公园等距离居住、机关等区域较远的公共场所开展，由组织者落实音响设备，市民自愿交纳一定费用形成的流动性强、集聚性强的组织形式，由于距离较远，干扰较小；二是在居住区附属绿地、宅旁广场以及社区周边空地开展，由组织者自愿提供音响设备，社区内邻里间形成的流动性弱、集聚性弱，队伍多、人数少的组织形式，鲜见收费现象，由于分布于住宅等区域周边，干扰大，投诉现象多，极易造成广场舞冲突。

一、广场舞文化引热议：大众还是低俗？

近年来，在中国的城市农村、大街小巷，广场热舞现象如雨后春笋般涌现。跳的人自得其乐，不跳的则大多嗤之以鼻。跳的人认为，广场舞能让他们结交朋友、锻炼身体、排遣寂寞，是一种新颖的集体活动形式，一种新的大众文化；旁观者认为，广场舞播放的音乐多为网络神曲，缺乏美感，噪音极大，影响他们的正常生活，并且广场舞大妈为了捍卫她们跳舞的权利做出的事也近乎疯狂，这种缺乏理性、不考虑他人感受的集体活动实在难以引起他们的认可和好感，也难怪他们将广场舞看作低俗文化。

港媒则称：“大妈广场舞是反体育的体育，是对奥林匹克精神的猥亵，我们该提倡的是乱哄哄的低俗表演，还是健康多元的力与美追求？相信中国体育文化、体育氛围、体育产业、体育信仰真正成熟建立的那一天，广场舞作为特殊时期的怪胎会永远尘封在历史的阴暗角落里。”部分网友则痛批港媒小题大做，认为体育没有高低贵贱之分，实在不必把广场舞和信仰缺失联系起来，也不必因为几个害群之马就把整个群体抹黑，许多跳广场舞的队伍还是很有秩序的。

一时间真理难辨，广场舞发展至今，受众之广、势头之猛却又不容小觑，并且它是以潜移默化的文化形式深入许多人内心，直接用强制手段遏制管理肯定是不行的，政府只能先搁置争议，从技术层面着手处理。例如，2014年第二届上交会上，复旦大学科学家表示已成功发明出广场舞噪音“逼停神器”——有源定向扬声器，它能把声波控制在特定区域内，在这个区域内的声波很强，而出了这个区域，声波就会很弱，甚至没有。

二、居民抗议广场舞噪音：从无奈到极端

广场舞丰富了群众的文化生活，但也影响了广场周边居民的日常生活。由于音乐声音过大，全国各地曾出现过各种抵制广场舞的行为。2013年3月，南京雨花南路邓府山村小区，广场舞活动场地被泼粪。2013年11月，郑州郑汴路与未来路交叉口一小区，跳广场舞大妈遭到居民泼水警告。

2014年3月29日傍晚时分，和往常一样，温州市中心去松台广场上歌舞升平，成群结队的大爷大妈们从四面集结而来，散成几个方阵，随着音乐跳起舞步。突然，在一阵急促的警报声后，松台广场上空不断地回荡着一段字正腔圆的男声：“请遵守中华人民共和国环境噪声污染防治法，立即停止违法行为！”声音是从松台广场对面新国光商住广场C幢4楼平台发出的。平台上架了6个大喇叭，正对着松台广场。从当天下午2点开始，“警告声”一直播放到傍晚5点多。一些广场舞大妈实在受不了了，陆续打道回府。

其实这也是业主的无奈之举。“新国光大厦”小区建成十余年了，以前跳广场舞的人少，没想到近两年来愈演愈烈。小区业委会主任吴先生说，“从早上6点左右开始，到晚上10点多结束，多的时候几百人在跳，业主们苦不堪言。”

一位业主说，今年他的儿子要高考，但是家里太吵，去年底他就把孩子送到了姐姐家，让孩子安静地复习。

为了避免近距离的纠纷，业主们想到了“远程音响对抗”。2013年10月，在业委会的牵头下，新国光商住广场600余位住户一起出钱，凑了26万元，买了一套扩音设备“还击”广场舞音乐。这套设备叫做远程定向强声扩音系统，可以把声音集中到一个方向远距离传播，并保持足够的声压强度。这么专业的设备，一般是用来强声驱暴、灾害事件（地震、洪水等）指挥调度的，很少有私人会买。

事件的结果是居民成功逼退了广场舞大妈。2014年3月31日，鹿城区委宣传部门已召集相关部门举行“广场噪声”协调会，确立以公安牵头，环保、行政执法、市公园管理处、街道等部门为主体，成立联合执法行动小组，各部门派专人在广场内巡查。3月31日下午，新国光业主委员会拆除了这套“远程定向强声扩音系统”，宣告这次“反击战”取得初步胜利。

但众所周知，在全国各地，广场舞大妈与居民的战役都是持久战，更有业主采取极端行为对抗广场舞而触及刑法，这类摩擦何时是个头？

2014年4月中旬，北京一物业公司在广场上撒下大量的渣土碎石，以对抗每晚来这里跳广场舞的人群。时值5月末，高考在即，广场舞噪音让一些考生家长很心烦。由于接到不少业主关于“广场舞扰民”的多次投诉，武汉市汉阳区新长江香榭琴台小区物业公司要求舞群暂歇或者另外选址，却遭到对方的拒绝，无奈之下只好在广场上拉起了百余米长的铁丝网，以阻止跳广场舞。但仅过了两天，舞迷们剪断并挪走了铁丝网，再次“占领”广场。

据媒体报道，2014年5月，广西北海市发生一起相关案件。一名年轻男子与家人发生争吵后，觉得广场的跳舞音乐太吵，持刀砍伤3名正在跳舞的市民。此前，2013年8月，56岁的北京市民施某在与广场舞大妈发生争吵后，拿出家中藏匿的双筒猎枪朝天鸣枪发泄，还放出自己饲养的3只藏獒冲散跳舞的人群。施某后因犯非法持有枪支罪获刑6个月。

三、政府执行力遭质疑：“公约”成摆设

2014年1月，“高音炮”对抗事件中的广场舞队伍就与鹿城区相关部门签订了《XX广场文明活动公约》，对于广场文化活动在场地、时长、时段、音量等方面都作了具体规定。公约签订后一周内，天天有政府部门工作人员来检查，拿着分贝仪测试，不过，一周后，工作人员却无影无踪了。待到三月底“高音炮”事件一出，他们才再次出动。政府执行任务挑日子，这种“选择性执法”的现象不禁令人怀疑其“为人民服务”的诚意，缺少诚意，执行力自然低下，公约便成了一纸空文。

区政府人员表示，公约执行过程中确有很多困难。一方面，公约本身不具法律效力，即使有人违反公约，惩处力度很弱；另一方面，执行过程中的“取证环节”也遇到了较大困难，往往执法人员一到，广场舞团体就把声音调小，执法人员一走，声音又调高了。

3月29日事发，4月1日区政府就召开了专题研究会，提出多项整治措施，如：使用场地登记制；在广场周围设置分贝仪和电子显示屏，方便广场舞团体自律，也方便周围居民监督；探索大型广场使用音响由政府掌控的办法等等。鹿城区委相关负责人表示，将以松台广场的这次噪音治理为契机，专题研究广场文明管理长效机制，并逐步向其他广场、公园、住宅区等公共场所进行推广，从而全面提升城市管理水平和效能。

事发不到三天时间，政府就提出了一系列对策，应该肯定政府的高效率，但由于《公约》执行情况的前车之鉴，加之新对策无疑比之前更需要调动人力、物力、财力，对于新对策的执行效果我们还需拭目以待。

站在和广场舞斗争多年的受害者角度，业主们给政府部门提了个建议：最好将广场分成不同的区块，跳广场舞的、唱卡拉OK的都在各自区块活动，由公园管理部门按规定的分贝数统一播放音乐。市民可以提供播放的内容，但不能自带音响。

吴先生说，对抗不是目的，他们只想引起政府部门的重视，寻找一条科学合理的解决途径。“如果解决不了，那以后他们放，我们也放。”

四、地方政府的关注：试点及专项整治

广场舞等社会生活噪声扰民现象，引起了部分地方政府部门的关注。据媒体报道，2014年4月，成都人民公园购买了100个无线调频耳机，让广场舞的团体戴上耳机跳舞。但还不到一月，试点就匆匆结束。有跳舞者表示，市民认为跳舞讲究的是气氛，不把音乐放出来，对着空气起舞，感觉“太奇怪”。

四川省社科院教授胡光伟表示，因为耳机数量、费用问题，以及人们追求广场舞的氛围等原因，“无声广场舞”是不可能长期持续的。还是需要政府颁布一份地方性的法律法规，确定广场舞是否扰民的最高分贝，对各广场舞区域进行强力的监管。

广西南宁警方表示，于2014年5月22日至10月31日，在全市范围内开展社会生活噪声专项整治工作。警方将按照先教育后处罚的原则，对屡劝不止、民众反复投诉、社会反映强烈的社会生活噪声违法行为，拒不服从和不按要求整改的单位和个人，可依法暂扣涉案物品、传唤单位负责人和相关责任人到公安机关进行询问，并依据《治安管理处罚法》、《南宁市环境噪声污染防治条例》等法律法规的相关规定从重处罚。

（案例资料来源：改编自《还击广场舞两天 温州高音炮被拆除》，《新京报》2014年4月3日A21版）

【思考题】

1.广场舞争端的根源是什么，反映了社区治理的哪些问题？ 2.本案例对政府提升执行力有何借鉴和启示？

3.可以采取哪些措施来解决广场舞问题，达到双赢的效果？