第一篇：从慈善机构看政府与社会组织关系
从慈善机构看政府与社会组织关系
摘要：至网络爆出“郭美美事件”后，与近年来快速扩大的捐赠规模相比，国内慈善事业信息公开的步伐明显落后。由此引发的信任危机着实害苦了需要帮助的同胞。本文由此事件为引，探讨社会慈善组织与政府关系。
关键字：“郭美美事件” 中国红十字会 玉树地震 民间慈善组织 政府 管理体制
一、“郭美美事件”、汶川地震和玉树地震
新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注，因为这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，由此而引发部分网友对中国红十字会的非议。博主“郭美美Baby”年仅20岁，新浪微博的认证名为“中国红十字会商业总经理”，在微博上多次发布其豪宅、名车、名包等照片，遂被网友发现，被指炫富。“红十字会”的“经理”身家居然如此富有，不由得让众多网友起了猜疑。这便是轰动一时的“郭美美事件”。
在汶川大地震面前，国人表现出了空前的团结和友爱，社会各界纷纷向受灾民众伸出了援手，这期间的慈善捐款也是达到了一个高峰，正如北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀说，汶川地震大大激活了全社会的慈善要素，“全社会正形成一个拉力，把慈善组织拉回到社会的怀抱之中”。但是据当时一位民办NGO负责人刘某透露，各级政府纷纷致电要求数千家民办NGO将救灾筹款交由红十字会统一支配管理，“剥夺了我们对筹款的使用权，事后也没有明确告知筹款的具体去向，这让我们非常被动，甚至在企业和公众面前丧失了信任基础。”这种做法几乎全部民办NGO不同意，但政府坚持要求。这次声势浩大的“拉锯战”最终以民间NGO落败告终。“最有力的理由是绝大多数民办NGO组织没有合法身份，因此不能筹款。”
随后的玉树地震虽然是大家始料不及的，但是社会各界仍是慷慨解囊，但是据一位民政局的官员说“玉树地震的时候，民间慈善基金会所收到的捐款是非常多的，但是，应用的数额、范围、方式都存在很大的争议，这导致钱用不到刀刃上。玉树地震时，灾民最需要的是医疗用品和食物，而很多民间慈善基金会随意发放“慰问金”，送来卫生不合格的衣物。“这会导致灾民抢‘慰问金’，传播瘟疫，这不是捣乱吗？”玉树地震后，青海省财政厅紧急下发了《关于加强玉树抗震救灾捐赠资金管理的通知》。通知要求，通过任何渠道接收的各类救灾捐赠资金，必须自接收捐赠之日起三个工作日内全部汇缴至省财政厅设立的“青海省财政厅玉树抗震救灾捐赠资金专户”统一管理，逾期不转入的视同违规处理。此举立刻引起了很多民间慈善基金会的强烈反弹。其中一位民间慈善机构负责人直言“这就使民间慈善基金会变成了善款中转站，我们的机构就失去了本来的意义，很多企业的捐款是要求我们提供善款去向和相关证明的，政府的介入使很多企业不再信任和支持我们了。”
二、我国民间慈善机构的处境
首先我们先来了解下NGO这个概念，NGO也被成为社会组织或民间组织，它被分为两种，一种是自上而下的NGO，具有较长历史和“半官方”特色，如中国红十字基金会等组织，通常被称为“官办社会组织”或“官办NGO”。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为“民办社会组织”或 “民办NGO”。在我国，官办NGO一直处于主导地位，它们的政府背景表现出极大的影响力，在很大程度上代表了国家意志。民办NGO更多的表现出‘草根精神’，甚至因为‘民间’的定位而一度被政府视为‘对立者’。
在汶川事件中政府对于民间慈善组织的不信任，是的民间慈善组织的发展举步维
艰，陷入了极其被动的局面。当然，这并不包括中国红十字会，作为“官办NGO”红十字应该是没有压力的，甚至我们都无从知道是哪个部门直接管辖，部门的相互推诿，闪烁其词，让民众的心伤了又伤。我们再来看一看民办NGO的处境，1998年，我国将社会组织按照主体特点和功能分为社会团体、基金会和民办非企业三大类，并颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》。按规定，所有社会组织的注册登记都需要两个部门的批准：一个是业务主管部门的业务审核，另一个是登记主管部门的登记审核。其中，业务审核最为重要，相当于同意‘挂靠’，对业务主管单位的范围限定也是十分严格的，“仅指与社会组织业务范围相关的政府职能部门，或者政府授权的单位”，而业务主管部门主要对社会团体负责，包括财务、人事、活动范围等具体事务的管理和监督等。这里就出现了一个制度缺口，什么样的单位算得上“相关”，这算不算一个可以互相推诿责任的合理借口呢？如是没有取得合法身份的入口，众多的民间慈善机构又是何去何从的呢。有些无法在民政局注册的社会组织选择在工商部门登记为企业，这就意味着要缴纳5.5%的企业所得税，这对于本就没有利润来源的民间慈善是个沉重的负担。而绝大多数民办NGO干脆不登记注册，当“黑户”。据民政部公布的数据显示，截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国实际存在的社会组织可能超过300万个，且年均增长率在8%至10%。这意味着，近九成民间组织处于“非法状态”。
三、政府与NGO关系 上述数据着实引人深思，政府这相关规定和某些做法透露出对于民间慈善组织的某种打压和抑制的意味，这并不是我们所乐于看到的，政府和NGO关系的实质其实是政府与社会的关系，这不应是对立的关系，应该是合作、共赢的关系。社会组织应该在一个政治宽松的大环境下自由竞争，独立自主的充分发挥社会的特有优势作用，在遵纪守法的前提下与政府一同更好的为公众服务，共同打造和谐社会。这里有存在“官办NGO”和民办“民办NGO”的问题，政府在两者的态度上一定要公正严明，不可徇私，中国红十字会近来的表现不尽人意，引发了一场不小的信任危机，不仅损坏了政府的权威性，挫伤了民众的慈善热情，更伤害了那些急需帮助的人。诚然，揪住郭美美是对慈善事业，对捐款人的伤害，但是这次事件让我们深深感觉到官办NGO改革迫在眉睫，一些民间NGO在夹缝中苦苦挣扎，他们为了将慈善之火延续，力求做得公开透明，挑不出错，难得不该给他们一个机会吗？
现如今我们应该理性地看到我国的社会组织存在着许多的问题，整个社会组织体系发展不够完善，立法不够健全，体制不健全，官员责任感不足，监督机制落后。而对于今后的发展我们尽心却也忧心，面对中国这样的国情，今后又应是怎样的一种发展模式呢？是全部放开，大力推进民间NGO发展，自由竞争，优胜劣汰，走官办NGO转型民营化的模式，还是坚持官办NGO，在此基础上去行政化。这是个值得考虑的问题。政府应该把握现在的契机，大刀阔斧的改革，挽回民众的信心，维护社会的安定团结。以下是对我国政府和社会组织关系问题解决的一些思考：
1、政府把握时机，积极主动的与社会组织建立战略合作伙伴关系，对社会组织的管理体制进行改革和规范。
2、推进立法建设的进程，将社会组织审批、审核制度纳入法律范围，保护合法权益。
3、对于有困难的社会组织，政府要及时、积极地给以政策或其它方面的支持。
4、完善监督机制，将行政监督、法律监督、舆论监督和社会监督统一起来，发挥合力，力争社会组织运营的公开化、透明化、权威化。
第二篇：政府与社会组织关系的未来走向
政府与社会组织关系的未来走向
——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究
刘传铭
2012-9-27 15:23:47来源：社会科学报 2012-08-02
政府与社会组织的五类关系
以社会组织与政府的关系密切程度为主线，政府与社会组织的关系可以归结为五类。
1．内生依附关系
内生依附关系指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。北京的K组织由政府推动成立，其初衷就是希望借助社会组织的形式，实现与现有大量社会组织对接，从而使政府的行政力量得以发挥，并凭借资源掌握、引导社会组织发展。
这些组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。一般由政府部门“自上而下”推动成立。政府基本上是以对下属单位的管理方式对其进行管理。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。
新中国建立后，社会问题丛生，亟待解决。面对无社会组织承担相应职能的现实，政府出资推动建立了一批官办的社会组织，这也是我国事业单位的前身。20世纪80年代后，我国社会组织发展出现了高潮，同时伴随政府职能转变，有部分政府部门及其工作人员需要分流，而许多政府部门也借此推动成立了自己管
辖的社会组织。同时，面对大量民间社会组织的出现，基于政府对于社会组织潜在的不信任和集权传统下的旧有权力观念，促使政府致力于建立自身主导的社会组织，以实现对其他社会组织的引导，使之朝着希望的方向发展。
2．工具性互惠关系
工具性互惠关系指社会组织基于专业能力或其他方面的相对优势，政府基于掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发建立的一种基于“工具性”的交换关系。
主要从事儿童社会工作的深圳P组织成立于2008年。筹办人之所以成立这家组织，就是因为感觉到政府已经开始认识到社会工作及社会组织对于社会的作用，而且会加大力度地进行支持。目前其所有项目几乎均来自政府购买。
这类组织注册形式一般为民间非企业单位，规模较小，在组织成立及注册问题上不同程度地遇到挫折，在发展的初期都存在资源缺乏和发展问题。
在权力对比中，虽然政府处于绝对强势地位，但在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织同政府间是一种基于契约的市场交换关系。
此种关系类型目前存在的潜在问题是，政府依然是社会资源的绝对掌握者，由于政府对社会组织可能存在偏见或因社会组织自身的一些问题，使得政府与社会组织的合作实际上不可能完全平等。
3．竞争关系
政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身的认识对有关政策进行批评，并通过舆论传播等形式，客观上对政府形成一定程度的压力；在微观层面上，社会组织可能不会直接和政府发生竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的服务，所以民间社会组织就可能与之发生竞争关系。
北京的A组织是一家国内NGO，主要致力于对草根社会组织的扶持，其独特之处在于有自己相对独立且稳定的资金筹集渠道。因为A组织时常会对有关政策进行评论甚至批评，所以经常被认为是与政府“作对”。某种程度上来说,这不仅使得A机构获得的政府购买项目支持大幅减少，同时也使其成为政府的重点关注对象。
通常来看，这类社会组织成立较早，在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府交往的经验；此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使短期内失去政府购买项目，也能够找到资源支持自身的发展；此类组织往往会因为公开发表一些对政府不利的言论而成为政府眼中的“刺头”，所以在日常管理中会被“特别留意”。
从政府方面看，这类组织往往会因为被认为与既有的一些组织(多为政府主导成立的官办社会组织)功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。在既有权力观念尚未完全转变，政府与社会在权力分配上绝对不对等的背景下，鲜有社会组织会公开对政府的政策及其做法进行评论或者指责。这也使得少数进行此类活动的社会组织的行为更显突兀，其某些言行更易被当做是对政府权威的挑战而遭到打压。
4．疏离关系
由于彼此间认同度低，出现了社会组织在满足基本条件前提下，与政府处于不同程度的脱离状态。在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织。
笔者通过在公益领域内的工作经历了解到，其实有相当数量的社会组织，尤其是那些具有国际背景的社会组织，其与政府的关系就属于这种类型。如某国际NGO，主要关注贫困地区儿童发展，资金主要来源于向国内外知名企业的筹集，主要通过与基层草根机构合作开展各类发展项目。虽然该组织每年都筹集到数量可观的资金用于贫困地区的儿童发展，但却一直未能突破注册难题，截至目前仍需为所筹集的资金纳税。
我国政府掌握着社会重要资源。从我们了解到的情况看，包括诸多国外在华民间机构在内的大量社会组织都希望能与政府建立良好的互动关系，但严格的社会组织准入制度(双重管理制度)使得只有相对少量的社会组织能够获得民政注册，而更多的社会组织则在民政注册无果的情况下选择工商注册，甚至不注册(因为工商注册需要缴纳较高的税)。政府相关部门很少或根本不了解该类组织及其开展活动的情况，使得该类组织处于政府既有的监管范围之外。这也是出现政府与社会组织之间此类关系的主要原因。
社会组织的身份及资格问题，以及由此带来的疏离关系，不仅影响社会组织自身的正常活动开展和进一步发展，而且使得对这些组织的监管成为盲区，甚至使之成为一些社会问题的隐患所在。这很有可能又进一步加深政府部门对于社会
组织的不信任，不利于政府与社会组织之间建立良好关系。
可喜的是，我们已经看到，广东、北京、上海等地已就社会组织的准入制度、双重管理制度等进行了一系列的改革尝试。目前已走出了一些关键步骤，但仍有许多制度障碍急需突破。
5．抑制关系
“抑制”主要指在社会组织与政府的互动中，社会组织因为不同原因而受到政府在各方面的限制、打压的情况。这类社会组织一般与政府关系更具对抗性，已经失去存在的合法性，面临被政府取缔的危险。比如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册、在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没经任何注册的草根组织。
由于已经处于“非法”身份，在组织资源获得上，此类组织一般依靠外部资金支持或者组织成员自筹；在组织管理方面，因其“非法”身份，此类组织有些成为政府部门重点关注的工作对象。
政府要做好“舵手”而非“划桨者”
在未来很长一段时间内，我国政府仍将是社会生活中的主导力量，仍将是最多社会资源的占有者和支配者，这意味着社会组织与政府间的“内生依附性”关系将在未来很长一段时间内继续存在；另一方面，随着我国社会组织在专业能力、独立性等方面的大幅进步和发展，随着社会组织与政府对各自功能定位认识的逐渐清晰，双方正在磨合进入一种基于比较优势而非不对称权力分布的合作关系。
工具性互惠关系和竞争关系的普遍存在就是很好的例证。我们也相信这两种关系将逐渐成为我国社会组织与政府关系的典型形式。
作为社会组织，应该从包括自身专业、与政府的关系等方面对自身进行明确的定位，应该在坚持自身原则的前提下争取与政府进行更多的合作。作为政府部门，在扶植自身信任的社会组织的同时，要将更多的精力放到对其它社会组织，尤其是对那些提供专业服务的社会组织的帮扶和支持上，要发挥自身资源优势，适时引导社会组织发展的方向，使之形成对政府功能的有效补充和弥补，使之朝着有利于建设和谐社会的方向发展，朝着有利于推进我国公民社会健康有序发展的方向发展。
（作者单位：北京市西城区民政局）
第三篇：从食品安全看政府公信力
政府公信力被“食”
——重大食品安全事件后的政府公信力
政府在我国存在的历史长达数千年，在每个时代都起着举足轻重的作用。建国以来，面对满目疮痍、百待废兴的中国，我国领导人认真分析研究，总结过去政府在实行过程中的经验，最终选择了政府的层级管理体制，这同时也是由于我国特殊的国情和不同地区的不同特殊情况所决定的。政府在我们国家的所起的作用非常重大，在人民眼中政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。是发布行政命令、行政决策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等等的唯一主体。在过去，老百姓眼对政府的态度可以概括为信任、服从，政府在他们眼中无疑是公平、正义的化身，此时的政府公信力极高。
然而，随着一系列社会问题的出现（本文仅从食品重大安全事件方面来论述），政府公信力不断下降，政府的形象毁于一旦。三聚氰胺奶粉、双汇瘦肉精、染血馒头、塑化剂等等，重大食品安全事件接踵而来，屡见不鲜，给社会带来了严重损害。而此时老百信关心的不仅仅只是自身所受的损害，更多的则是面对这些重大食品安全事故政府的态度。为什么食品包装打着食品安全的标签里面却是有毒有害的食品？政府的监督管理职能到底哪里去了？人民究竟要政府来做什么？我们不否认现实社会终会有不安全食品的存在，也许一些商人会为了谋取利益而铤而走险，违法犯罪，可为什么食品安事件会屡禁不止呢？政府在其中难道就没有一点责任，这是不可能的。究竟是什么导致政府公信力的缺失？
首先，这与我国政府的设置有一定关系。我国的行政层级与世界任何一个国家相比是最多的。随着我国政治体制改革的不断深入、社会主义市场经济体制的逐步完善、生产
力水平的提高以及现代交通和通讯设施的发展，这种金字塔式的层级结构的弊端日益显现，主要表现在以下几个方面：第一，行政官员规模庞大，行政成本高昂，效率低下；第二，不利于信息传递，降低行政回应性；第三，利益主体增多，各层级之间事权难以界定，不利于发挥下级政府的积极性和创造性；第四，当前实行的市管县体制，不利于城乡分治和解决“三农”问题；第五，当前行政层级结构设置缺乏法治基础，不利于我国宪政建设。这些对政府发挥监督管理职能会有一定影响。在者，地方政府不可能成为全能政府，全责政府，不可能也没有能力去处理好每一件事。
其次，就是政府官员本身为追逐自身利益关企合作，期满社会。对地方党政干部来说，GDP是政绩最容易量化、最无可质疑的指标。GDP的增长的程度对地方党政干部的职业生涯有很大影响。为了追求GDP，地方政府把抓经济作为头等大事。地方政府的重视加上其对资源的控制，导致了 “地方政府公司化”，地方政府对企业，特别是对GDP有重大贡献的大型知名和高增长企业，珍爱有加，百般呵护，倾力支持，使这些企业在资源、税务和行政手续等方面一路绿灯。更有甚者，即便在法律面前，这些企业也无所顾忌，因为地方政府作为执法者站在它们一边，因此企业生产不安全食品，政府就是通行证。
第三，政府没有扮演好自己的角色。我认为很多时候政府同市场、社会组织以及法律之间的关系定位出现错位。首先是地方政府同市场的关系中不是中立的、公正的裁判者，而是为了自身财力的增长偏向于地方企业；其次，地方政府同社会组织的关系中不是平等的合作者，而是家长式的领导者；再次，地方政府同法律得关系中不是受法律约束的行为主体，而是凌驾于法律之上，可以以权代法的行为主体。
第四，我国的选举制度也存在一些问题，理论上是一套，实际操作又是另外一套。现 2
实中的选举是非常虚假的，一些候选人为达目标，不惜采用贿赂选民的方法，更有胜者则是采用胁迫暴力的方法，由此而选出的政府官员能代表人民的意志吗？会为人民的利益着想吗？当权力一旦到手，做出一些违法乱纪的事情是自然而然的。
第五，政府对食品安全的监督管理不合理，监管体制也存在一定问题。在相当长一段时期内，食品安全监督管理工作一直是事后防范，食品安全问题出现以后才会去调查和分析问题出现的原因，意避免以后类似危害的发生。但现代社会科技的法展、工业化的不断进步使得食品领域新的不安全因素不断出现，但这些不安全因素通常都带有很大的隐蔽性，一时难以发现。等到危害危害开始显现的时候通常已经造成了不可挽回的严重结果。为此，食品安全监督管理的事前防范成为近年来各国食品安全监管普遍采取的做法。所以现在应采取事前防范、事中监管、时候找回的做法。对于监管体制存在的问题主要有监管职责划分不够明确、科学，分段监管无法实现无缝衔接，检验检测设备相对匮乏，检验检测能力有待进一步提高，责任追究机制尚不健全，信息传导机制不完善。
第六，政府官员的腐败。俗话说“有钱能使鬼推磨”，生活中大量存在政府官员收受贿赂的事件。企业为了能给它们生产的不安全食品找到一张永久的通行证，于是想到了用金钱贿赂政府官员的办法，政府官员面对食品安全则采取睁一只眼闭一只眼态度，完全不顾道德的谴责和法律的约束。这不仅使政府公信力下降，同时也成为了老百姓最痛恨的做法。
最后，立法机关制定的有关食品安全的法律法规不完备，执法不严格，导致食品生产者、销售者有机可乘，而最终受害的就是消费者。
重大食品安全事件背后政府有不可推卸的责任，政府公信力的缺失并非偶然，有很多政府官员利用自己掌握的职权，在组织人事上，把权力变为商品，在经济管理上，把权力 3
变为谋利的筹码，在意识形态上，把权力变为捞取财物和谋取美色的桥梁，在工作交往中，把权力变为吃喝玩乐挥霍浪费的机会。政府也许应该在这些食品安全事件过后来反思一下自己的行为，重新给人民塑造公正、正义的形象。
我认为重大食品安全事件的出现，其责任也不能完全归于政府，纵然政府内部会有不廉之人存在，纵然政府的监督管理职能没有能很好实现，纵然政府官员中存在权钱交易者，但我们也应该看到政府好的一面，不能以此就完全否定有好官员的存在。人民群众应该用辩证的态度来看待这一问题，那些为己谋私的政府官员固然可恨，但总会有受到惩罚的一天，这一点现实生活中对违法乱纪的政府官员惩罚的这一类案件就是很好的证明。虽然政府现在的一些做法很多没有为老百姓的利益考虑，但我们目前经济取得的重大发展，是政府领导下取得的，这一点毋庸置疑，因此，我们还是应该相信政府，政府也应该站在人民利益的角度上，为人民服务，我相信政府和人民之间的关系一定会好转，将来的中国会变动的更加美好。
经济法学论文作业
论文题目：政府公信力被“食”
——重大食品安全事件后的政府公信力老师：张强
院系：人文社会科学系 班级：09法学 学号：20090251050 姓名：魏荣余
第四篇：关于德国模式的思考 从政府服务和社会管理方面看
关于“德国模式”的思考 ——从政府服务和社会管理方面看：“德国模式”为什么受推崇？
2012年07月10日 10:20 来源：《发展研究》2012年2期 作者：许和木 字号
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【内容提要】 德国社会经济发展的成就被称为“德国模式”，中德两国虽然在国情上有很大的不同，但德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和制度设计，对我国目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。
【关 键 词】德国模式政府服务社会管理
德国近几年社会经济发展的成就被称为“德国模式”，很多国家都在总结研究。中德两国在国情上有很大的不同，在政府运作和具体社会管理措施上会有所不同。但是，行政权力运作和社会管理有其普遍规律，德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和制度设计,对我们目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。
德国面积35万多平方公里，总人口8200万，国内生产总值24.23亿欧元，是世界上第四大经济体，人均GDP达29500欧元。德国当前经济社会形势较好，是欧盟中受金融危机影响最小的国家之一，去年经济增长率同比增长3%，今年一季度比去年同期增长5.6%，失业率很低。德国是世界上社会管理制度、法律制度、福利制度较为完备的国家之一，提出并实行许多先进的社会管理理念和措施，积累和创造许多有益的经验和做法。
(一)确立以人为本、民主公开的政府管理体制
从社会经济发展的一般规律和趋势来看，有效的社会管理的前提是建立一个公正、民主、透明、高效的法治政府、责任政府和服务型的政府。德国在政府管理理念和建立科学民主公开的决策、执行、监督机制等方面很有特点。
德国是一个联邦制国家，共有16个联邦州。在联邦宪法的框架下，联邦州享有高度自治权。各级政府职能清晰。实行分权分税制，权利和责任统一，事权与财权一致，联邦政府主要负责国防、外交、货币政策、交通基础设施建设和全民社会保障等工作；州政府主要负责大中小学教育、司法、文化事业等工作；县市等地方政府主要承担水、能源供应、社会福利救济等职责。政府职能定位准确。德国政府在社会管理中，努力做到是一个有限高效的政府而不是无限万能的政府，也就是说“有所为有所不为”，工作重点放在为社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务上，注重社会公共服务，关注民生，保障社会公正与公平。比如，德国政府实行全民医保、养老等社会保障制度，保障公民教育权、就业权、居住权，提供便捷完善的公共交通网络，创造良好优美的生活环境等。同时，政府在社会管理过程中，更加注重利用市场化、社会化的手段，凡是市场能做到的，就交给市场。政府职能主要在于“掌舵”，而“划桨”的职能更多地由市场来完成。政府越来越重视发挥非政府组织(NGO)的作用，一些公益性的社会组织、基金会、工商协会、手工业协会也承担部分政府职能，担负服务民生的角色，如老年人护理、劳动者技能培训等社会保障工作。当然，德国各级政府除社会管理外，也有促进当地经济发展的责任，但不过多地干预具体经济活动，凡是市场机制能够发挥作用，国家就退出，政府主要是通过参股等形式，参与交通能源基础建设，参与和普遍服务有关的行业。政府主要任务是为市场主体发展创造公平竞争的环境，为经济发展创造良好的外部环境，保证较充分的就业，提升人民的生活水平,出台扶持政策帮助企业提高产业竞争力，鼓励节能、减排，促进经济可持续发展。由于中央和地方政府职责划分明确，政府公共服务到位，社会管理较为有效。
德国政府在社会管理方面，坚持以人为本的社会管理理念。政府要帮助困难的人，帮助真正需要帮助的人，并尽可能创造条件让他们重新融入社会。比如，在社会保障的制度设计上，既帮助处于困难的民众，保障每个公民不要承担过度风险，同时要有利于效率原则，制度措施有利于激励公众克服困难。德国法律规定，失业6个月，领取的失业金是原工资的80%，之后，如果再找不到工作，就领取社会救济，保障其基本生活。比如说，在国际金融危机的大环境下，为了降低社会失业率，德国劳工部采取了“短工形式”，即由原来每周工作5天，缩减至现在的4.5天，半天工资由劳动局出一半、企业出一半。2008年，仅这部分资金就发放16亿欧元。由于德国政府重视民生问题，全社会收入水平差距不大，据中德经贸合作中心提供的数据，德国独立开业者年均收入32900欧元，公司雇员14100欧元，工人11200欧元，公务员16200欧元，社会救济金领取者6000欧元，所以，社会比较公正公平、和谐稳定，体现了以人为本的执政理念。
德国在社会管理方面，建立了科学、民主的决策机制，注重依法行政和法治社会建设。德国经济和社会管理各个方面都有较完备的法律规范，并且根据实践的发展不断补充完善。政府运行和社会管理都是严格按照法律来执行的，比如，政府对产业依法进行补助，补助的重点是农业等弱势产业和可再生能源、新兴产业等，主要是为国家的发展未来进行补助；又如，政府对社会公众的保障和弱势人群的救济，都有相应的法律规定，只要条件符合，都可依法享有权利。德国政府重视听取民意代表的意见，着力建立公开、民主、透明的决策程序。政府是由民众选举产生的，为民众服务、保障公共利益是其存在的前提。所以，政府的重大决策都要让民众知晓，如政府重大建设项目安排及预算、城市建设规划、交通规划的制定、修订，要向社会公布，充分听取民众意见，同时，要经过议会的讨论批准。德国加强对公职人员事前警醒教育和各方面、全方位的监督考核，如上级人事部门和审计机构的监督考核，主管上司的监督、由社会各界人员组织的专门监督和新闻媒体的监督，政府公务员总体上比较廉洁、工作尽职，服务意识强。此外，德国政府注重信息化建设和管理，建立了公民个人信息档案，完善社会管理信息化服务网络，为科学决策、科学管理提供了技术支撑，提高了行政管理水平和效率。我们在学习考察中感到，德国政府机构对社会经济情况统计十分精确，如纽纶堡社会局对辖区内家庭总数、儿童、妇女、老年人人数、失业人员数量了如指掌，这样就能够做到及时服务、有效管理。
随着社会进步和发展，一个能真正解决社会问题、满足社会诉求的有效政府，已经成为各个国家和地区政府的共识。德国政府在社会管理方面的经验给我们的启示是：一是要牢牢确立以人为本的社会管理理念。尊重人、解放人、依靠人和为了人是当今社会发展的价值取向。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。在现实社会中，贫穷与富裕作为矛盾的双方，是利益斗争的核心问题，直接影响到社会的整体稳定。德国政府保障每个人的基本生活，并不断提高人民生活水平，传达的是一种社会公共管理的人本理念和普惠原则，这就会极大地缓解社会矛盾，减少不必要的社会冲突。因此，我们要借鉴德国的有益经验，适应经济社会发展的新形势新要求，转变社会管理理念，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要树立以人为本、服务为先的理念，强化政府服务职能，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到生活有保障，权益受到保护，为每一个公民建立平等的生存和发展的平台，满足人民群众多层次的社会性需求，使人们更有安全感、归属感及生活的尊严。二是要着力建立民主、公开、科学的政府决策机制。我们在加强和创新社会管理过程中，要坚持依法行政，依法决策，重视民意，不断扩大公民参与权和知情权，增加公共事务决策的透明度，让更多的公民参与到政府决策和行政过程中来。要通过严密的制度设计，加强对权力运行的监督，促进政府决策的科学化、民主化。三是要坚持不懈地推进政府职能转变。德国的经验说明，政府的作用是有限的，应该实现由“全能政府”向“有限政府”转变，从发展型为主的政府向服务型为主政府转变，进一步转变政府职能，改进政府服务，从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从以行政手段为主转向经济、法律、行政手段并重。政府在管理公共事务中，应该牢牢树立依法行政观念、行政现代化观念、行政社会化观念、行政高效化观念。政府作为行政的主体应该毫不例外地做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必“纠”；在管理社会公共事务中要充分利用和发挥现代科学技术的作用，大力发展电子政务，提高行政效率，减少行政成本；要积极培育和发展社会中介组织和社会民间团体，发挥其在管理社会事务中的作用，减少政府行政事务，提升公共服务效能。总而言之，要进一步加快行政管理体制改革，调整和精简政府机构，转变政府职能，完善社会管理领导体系，构建社会管理服务网络，健全社会管理基本法律法规，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。
(二)形成多方参与、民主自治的社会管理机制
德国地方政府有较多的自主权、自治权，尤其在社会管理领域方面。州和市政府可以在国家法律框架下，自主解决社会管理问题。同时，德国社会组织发达，成立了许多诸如工商会、职工委员会、医生协会等公法团体，形成了较为完善的社会自治系统。比如，在德国，工会组织力量很强大，法律规定工会是完全独立的组织，德国有3000万工人，650万是其工会会员，还成立了许多专门的工会，如公务员协会、火车司机工会等，工会组织在加强与雇主、政府部门的协调、沟通，维护工人合法权益等方面发挥了积极作用；德国实行的社会市场经济制度，企业实施企业主和工人的共决制，劳动者有参与企业管理的权利。德国企业没有设立董事会，监事会履行董事会职责，法律明文规定企业监事会应有一定比例的职工代表；又如：德国工商会和一些行业协会，都负有行业技能培训教育、促进就业等社会管理职能。据了解，德国有近50万个非政府组织，几乎涵盖整个社会的各个领域，政府允许和鼓励分散的公民个人加入这些组织，联合成一定规模的社会力量，参与利益博弈，合法表达诉求，这些非政府组织所做的工作与政府部门相辅相成，解决政府层面照顾不到的更广泛的问题和矛盾，通常被称为第三部门工作，为稳定社会发挥了重要作用。
德国在社会组织建设方面的经验，给了我们很大启示：社会管理不能都由政府来承担，完善社会管理，就需要培育和发展社会组织，加大第三部门工作力度。培育社会组织，实现社会自治，发展基层民主，是建设社会主义政治文明的基础，也是构建社会主义和谐社会必不可少的重要条件。我们要借鉴德国的有益经验，发挥社会组织的特有作用，把培育和发展社会组织作为一项维护社会稳定、促进社会和谐的一项重要工作内容。目前我国农村人口所占比例较大，基层组织自治功能发挥不够，城镇社区管理工作也较为薄弱。因此，要努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。社区服务是社会区建设龙头，社区服务搞好了，可以愉悦社区居民的心情，减少居民工作和生活的后顾之忧，融洽社区居民之间的关系，对于创建和谐社区具有十分重要的作用。要进一步发挥工青妇等群众组织、企事业单位社会管理和服务职责，支持人民团体参与社会管理，发挥群众参与社会管理的基础作用，发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，健全社会管理网络，形成社会管理合力，形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。
(三)构建惠及全民、健全完善的社会保障体系
考察期间，我有这么一个感受，德国社会治安状况较好，这至少得益两个方面因素：一是社会公众受教育的水平高，公民素质较好；二是社会保障制度完善。人人享有国家提供的社会保障，违法犯罪行为就较少。所以，德国完善的社会保障制度为社会的和谐稳定奠定了坚实的基础。
建立全民保障制度。德国政府百年来不断探索社会保障机制，强化社会管理服务网络。1883年德国就以法律的形式确立了全民医疗保险制度，国家规定，月收入低于3700欧元的，强制参加国家医疗保险，超过的可选择参加国家医疗保险，也可参加私人保险，目前医疗保险覆盖了所有人员，90%人员参加国家医疗保险体系，10%人员参加私人保险体系。1889年开始实施养老保险，1927年实施失业保险。1995年国家还颁布了护理保险法，保障公众在年老时需要得到护理的正当权益。此外，政府重视对失业青年加强就业技能教育，重视帮助残疾人就业，联邦和各市联署成立专门机构帮助失业人员重新就业，免费介绍就业，对劳动技能培训政府给予补助。当前德国就业形势很好，失业率降到5%以下。对找不到工作等社会低收入者，每月国家会提供359欧元现金、房租补贴等社会救济。目前，支付社会救济金已成为德国政府的第一大支出。
保障居民住房需求。德国政府重视解决居民住房问题，1965年以前，主要是由各个方面大量融资大规模重建或新建住房，包括以住房合作化方式建设居民小区。1965年以来，政府主要对低收入家庭给予住房补贴。目前，德国住房合作社建房228.8万套，占到全国所有住房的23.4%，地方政府建房274.4万套，占28.1%。据中德经贸合作中心提供的数据，2009年德国家庭平均住房面积89.6平方米(使用面积)，人均住房面积41.6平方米。全国拥有自有住房的占40%，租房占60%，较好地保障了低收入群体的住房问题。
德国政府在保障民生工作方面给我们留下深刻印象，对我们进一步改善民生，完善社会保障制度，很有启发。社会管理要搞好，必须要把保障和改善民生作为政府管理的根本出发点和落脚点。要加快推进和完善以养老、医疗、失业保险等为重点的社会保障制度改革，形成覆盖城乡居民的社会保障体系；要着力抓好就业这个民生之本，通过加强技能培训、免费职业介绍等方式，帮助困难群体再就业；要继续发展扶贫开发、妇女儿童事业，培育壮大老龄服务事业和产业，健全残疾人服务体系，对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会；要合理调整收入分配关系，解决社会收入差距过大的突出问题，使发展成果更好惠及全体人民；要下大力气解决民众的住房问题。住房问题是一个敏感问题，也是一个重大民生问题，这是摆在政府面前需要解决的一个难题。房地产有双重性，有市场属性也有社会属性，德国政府更重视其社会属性，做到“人有所居”、“住有所居“，对我们很有借鉴意义。政府要大力建设保障性住房和经济适用房，为普通群众和低收入群体解决住房问题提供帮助。
(四)实行人人享有、注重应用的公民教育制度
德国政府重视公民教育工作，实行12年制义务教育制度，公立学校学费全免，教科书等学习用品部分减免。关注儿童教育问题，对低收入家庭，政府会为儿童的扶养、教育给予补助，减少家庭支出负担。德国法律规定，家长必须送子女上小学学习，孩子到了入学年龄，地方政府就会在开学前给孩子的父母来函，指点、帮助、督促家长送孩子去上小学，并申明在办理过程中如果遇到困难，可向政府有关部门寻求帮助。这些措施的运用，促成了德国公民社会发育为“起点公平、规则公平、最终结果相对公平”的良性局面。德国国民教育体系注重应用技术和技能教育，根据国民经济发展需求和产业实际，举办6年制的实科中学和应用技术大学，培养高技能应用人才。青少年从12-13岁开始，就要选择就读文理中学(毕业后考综合大学)或实科中学。重视对劳动者的职业技能教育，各种行业协会承担着技术工人教育培训的组织工作，国家支持大企业和学校联合开展技能培训，提高劳动者就业能力。比如：德国对农业职业技能培训十分重视，从事农牧业工作，要经过5年的专门培训教育，持证上岗，培训费用由国家负责。同时，每年都要安排对农民进行相关行业新知识、新技能的培训，继续教育费用也由国家承担。德国政府在教育方面的成功经验，说明要充分重视和发挥教育在社会管理中的作用，通过教育，不断提升国民整体素质。当前，我国在教育方面也存在着困难家庭儿童失学、教育资源不均、素质教育重视不够等问题。因此，各级政府要坚持优先发展教育，突出教育的公益性，保障公民受教育权。要根据国民经济发展要求，深化教育体制改革，推进素质教育，特别是要重视教育公平问题，突出劳动者的职业技能教育培训。
(五)坚守严谨科学、务实合理的社会工作方法
学习考察过程中，我感到德国人做事严谨、管理科学、讲究规划、注重细节。这样，就使每项社会管理措施具体周密，可行性强，使全社会每一项基础设施的建设、每一个社会事业项目的发展，都是社会财富的积累，而不是低水平重复建设、造成资源的浪费。比如在社会保障制度设计方面，为了减少医疗保险费支出，减轻国家财政负担，政府出台政策，对医疗保险费使用少的人员，给予奖励；比如在城市建设、交通建设方面，十分注重合理规划，讲究朴实实用。城市公共交通中公共汽车、有轨电车、轻轨、地铁相互衔接配套，十分方便民众换乘。由于公共交通发达，乘坐公共交通出行的市民越来越多。居民小区为民众提供了很好休闲、起居的生活环境，且住宅区与商务区尽量规划在一起，有利于解决城市交通问题。德国许多市政设施、办公大楼、居民小区，都很注意节能减排和环保，通过采光设计、材料选用等尽量节省用电，同时，政府鼓励使用可再生能源，如太阳能、地热等。在能源开发与利用方面，德国政府作出一个重大决定，到2020年完全弃核。德国人认为，核能发电并不能保证绝对安全，而且核电的社会成本很高。所以，德国政府目前大力发展风力发电、太阳能发电、沼气等可再生能源。此外，为了保护好青山绿水，德国有关部门严格管理，注意集约用地，绿化美化国土山川。在全国土地总体规划利用中，工业用地仅占0.7%，交通建设占了4.8%，建筑物设施用地占6.7%，水域占2.3%，农村用地占53%，其中：70%为农作物用地(很多是种植牧草，国家对农牧业给予较多支持)，30%是常绿地。所以，整个国家生态环境优美，切实实现了城乡一体化，家庭花园、社区绿地、城市公园无处不在、交相辉映，宜居宜业。可见，德国许多社会管理方法是很值得我们学习的，全社会要克服浮躁心理和急功近利的心态，坚持科学严谨、实事求是的态度，注重规划，讲究细节，以人为本，谋划、推进社会发展和经济建设各项工作。要按照科学发展观的要求，着力转变经济发展方式，努力提升和改造传统产业，发展新能源、新材料等新兴产业和现代服务业，注重节能减排和环境保护，促进社会经济跨越发展、科学发展。
第五篇：从金融危机看政府的角色
从金融危机看政府的角色
２００８年爆发的美国金融危机以及随之而来持续多年的大衰退，是美国战后历史上的一件大事，也是认识美国社会各个方面的一个好机会。这些年来，关于金融危机的回顾和总结大多注目于华尔街和金融体系，而对于政府在应对危机中的作用，似乎只有政府内部的官员才有深刻反思。当年的财政部长鲍尔森（Hank Paulson）在２０１０年写了《千钧一发》（On the Brink）回忆录，记叙这一段的经历。但他在２００９年总统换届后就离职了，所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角，就是盖特纳（Timothy Geithner）。金融危机爆发时，他正好在“台风中心”，是纽约联邦储蓄银行主席。随后，他担任了２００９年至２０１３年的财政部长。可以说盖特纳在整个金融危机和经济衰退／恢复阶段都是美国政府财政金融政策的主导者之一。他在２０１４年初出版的自传《压力测试》（Stress Test: Reflection on Financial Crisis）是这个过程中政府运作更完整的记录。
在《压力测试》这本书中，作者记叙了２００８年以来美国和世界经济的好几件大事：金融危机的爆发与遏制，消除恐慌的“压力测试”，欧盟诸国财政危机，美国的经济刺激，金融法规改革以及围绕赤字与国债限额的两党争斗。贯穿全书的主要立场，就是政府在这些经济“非常时期”起着关键作用。没有政府的发力，自由市场就不能从危机中恢复。
盖特纳对于遏制金融危机的过程的记载相当全面和专业。和鲍尔森的故事一样，盖特纳讲述了那些对他们来说惊心动魄的日子，那些成功与失败的行动，以及很多背后的思考，争论与博弈。他反复强调一条主线：消除市场恐慌，恢复投资者信心是整个金融系统的稳定与恢复的关键，也是政府运作的首要任务。也就是说，这个考量压倒其它（如政府支出与赤字，救助肇事者引起的“道德风险”等）。而这个任务也只有政府能够担当。
虽然因为观念和法律限制，政府救援曾有重大失败和失误（例如未能阻止李曼（Lehman Brothers）崩溃而威胁到其它几家投资银行的健全，在华盛顿互惠银行（WashingtonMutual）倒闭过程中让债权人受到损失因而影响到其它银行债权人的信心等），但总的来说政府的应对是成功的。通过金融救援（TARP法案）对大金融机构注入资本以及进行公开的“压力测试”确认各个银行的健康程度，政府成功地重建了市场信心，制止了资金逃离。虽然美国是金融危机的“震中”和最重的灾区，但美国的金融运作与整体经济的恢复速度都远远高于欧洲。至今，政府金融救援的资金投入已经全部收回还有盈利（最新数据是一百五十亿盈利，相对于七千亿的投入资金）。与九十年代救援墨西哥比索的行动一样，美国政府的信用和金融实力扭转狂澜，实现了“双赢”的结果。尽管如此，对于政府救援的批评还是此起彼伏。盖特纳的书也花了很多篇幅进行辩护。这些辩论的主要焦点是在道德上怎样看待这样的事实：政府用纳税人的钱进行救助，而直接的受益人就是肇事者。而且在此同时他们还享受着优厚的工资，奖金，甚至被撤职时还有“黄金降落伞”。这样的事听起来非常不公平。盖特纳指出：接受救援的金融机构的股东们几乎丧失了所有资本（但他同时主张要保护债权人的经济利益，因为他们可能抽逃资金引起更大的动荡），而且政府无权改变以前已经签订的待遇合同。不管怎样，这本书显然不能终止这个争论。以后遇到类似情况，我们又将回到起点。
其实关于政府的角色，还有一个更重要的问题似乎没有得到人们的注意。上面讨论的是一个“理想政府”应该起的作用。但现实中的政府却远非“理想”。盖特纳和鲍尔森的书都包括了关于政府运作的痛苦体验。他们的行动受到种种法律的限制和各方面公众的质疑；想要得到国会授权需要克服重重政治和技术障碍；他们起草的提案被各种势力“搭便车”变得面目全非；漫无止境的国会听证会充满了政治作秀而没有理性的讨论。。这些制度性的问题严重束缚了他们的手脚，使得他们的应对的速度，力度和准确度都大打折扣。其它政府官员，如前国防部长盖兹，在回忆录中也表达了类似的愤慨和失望。
但问题是：虽然可以讨论改进政治制度的种种方法，但现实上我们都知道这些弊端至少在未来几十年内仍将存在。民主政体在执政效率方面就有本质性的弱势（相对于公司管理体制而言），而在现代的经济和科技条件下，民主政体如何适应和改善也不是能一蹴而就的。而且，美国的政治体系本来就是按着低效，稳定的目标设计的，其用意是保护国家的根本利益而不是有效地管理社会行政事务。盖特纳们看来满足于用“华盛顿”的种种缺陷来解释政府干预过程的失败和问题。言下之意是：政府干预本身没有错。错的，需要改进的，是目前的政治运作方式。这等于是说：如果有个上帝的话，他老人家怎样干预也不为过。但更具有现实意义的问题是：根据目前（及其可预见的将来）的政治体系，我们该如何来看待政府在经济和社会运作中的作用。这次金融危机中，政府的很多表现令人抓狂。谁也不能指望下次会做得更好。所以，我们如何能给予政府更多的权力和信任？
另一个问题是：怎样增强政府干预金融危机的能力？在盖特纳看来，关键是政府的权限：财权和行政干预权。在财权上，他希望政府有实际上无限的财力，可以为任何债务提供保证（而且不让债权人受到损失），或为任何金融机构注入足够资本。这样，政府就可以支撑起那些“关键机构”，遏制市场恐慌，拔掉金融危机的引信。而行政干预权，则是允许政府接管陷于困境的金融机构并将其“有序地解散”，力求不引起市场混乱。
其实，政府要发挥作用，除了法定的权力以外还有“软实力”，也就是对于金融机构的影响力。这个在金融危机中也有证明。例如很多银行和投资行之间的兼并就是政府背后促成的。这个在鲍尔森的回忆录中有更详细的记叙。在这种过程中，政府的影响力不仅是财力和权力，还有很多其他方面。首先，政府在金融界没有自己的利益，只是为了维护市场稳定。所以它在撮合“双赢”交易方面比较令人信服。相比之下，一个银行可以配合政府促成合作，但自己出来“挑头”就没人会听了。其次，银行们现在和今后仰仗政府的地方肯定不少，在危急时刻谁也不敢随便与政府顶牛。所以政府“不战而屈人之兵”的能力也不容小觑。在说服银行接受财务救助TARP条件时，鲍尔森和盖特纳就曾公然以“秋后算账”来威胁。最后，政府还可以用少量资金为风险最高的资产提供担保，为交易扫除最后障碍，如它在贝尔斯登与摩根大通的并购交易中所为（当然那次也涉及到很多法律与政策问题）。也就是说，我们不一定需要在权力和财力意义上的“大政府”，而需要善于利用影响力，促成双赢合作的“聪明政府”。前总统克林顿几年前出版的“回到工作”中谈到不少这样的例子。但遗憾的是，这个潜力并未得到很多人，包括盖特纳的重视。
比起应对危机，更重要的是防止下一次危机的产生。虽然危机总是来源于意外的因素，所以绝对防范是不可能的，但我们总是应该吃一堑长一智，至少不在同一个地方跌倒两次。为此，就要改革金融体制，堵上已经发现的漏洞。对于这个问题，盖特纳的思考也是以政府为中心的。除了通过权力和财力的增加而提升政府的抗灾能力外，他还提出了建立衍生产品交易市场，定期进行“压力测试”，提高银行和交易商资本储备标准等法规上的改革措施。但是他对于如何发展和增强有利于稳定的市场机制毫无考虑。而离开了市场机制，政府主导的改革必然是笨拙，僵硬的，很可能带来很多副作用。这恐怕也是这个改革法案（Dodd-FrankBill）至今仍有很大争议的原因之一吧。当然，盖特纳的整个职业生涯都是在政府部门，有这样的视角也正常。但遗憾的是他与类似知识结构的人似乎主宰了金融改革的决策过程。
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