巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告[合集]

第一篇：巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告

巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告

按照农业部农垦局和自治区农牧业厅农牧场管理局的要求，现就我局国有农场管理体制改革专题调研的情况报告如下：

一、基本情况

巴彦淖尔农垦的前身是解放初期的劳改农场，1969年组建兵团，1975年在原北京军区内蒙古生产建设兵团一、二、三师的基础上成立巴盟农牧场管理局，行政隶属于内蒙古自治区农牧场管理局。1983年移交巴盟行署实行属地管理，成为原巴盟行署的职能局。从1995年起，原巴盟盟委、行署对农管局按旗县区实行目标考核。2002年建立农垦局财税体制，成立农垦财政分局、地税分局，将农垦经济和社会发展纳入全市统一规划。

农垦是在特殊的体制和环境中创建和发展起来的，经过50多年的发展，已成为综合性的经济社会系统，是全市经济社会的重要组成部分。全局下辖16个农牧渔场，155个分场，3个事业单位。辖地面积2080平方公里，其中，耕地45万亩，水面53万亩，林地39万亩，草牧场112万亩。垦区总人口5.6万人，其中国营职工2.6万人。

二、2002年以来体制改革情况

2002年初，自治区以内党办[2002]2号文件下发了《关于加快推进全区国有农牧场改革的通知》，要求在年底前完成全区农垦体制改革任务。按照改革精神，在原行署分管副盟长的领导下，组织农垦、财政、地税、国税、计委、体改等部门深入垦区进行了一年多的调查研究，反复论证，结合外地垦区的经验，广泛征求有关方面意见，拟定了三套改革方案。一是农垦解体，农牧场转为乡镇体制运行；二是成立农垦管理区，行使旗县政府职权；三是理顺农垦财税体制，通过政策扶持，解决农垦自身存在的问题。在此过程中，自治区国有农牧场改革领导小组三次来我局调研，并对改革作出了指导性意见，要求农垦改革必须结合实际，采取“一盟一策、一场一策”的办法，既要有利于解决农垦存在的问题，又要有利于农垦的稳定和发展。权衡三套方案的利弊，第一套方案虽然改革比较彻底，但要维持稳定，必须增加地方财政3亿多元的社会保险支出和当年3500多万元的行政经费支出，改革的成本高，代价大。第二套方案最有利于农垦的发展，但增加机构设置和人员编制，操作难度大；第三套方案符合巴彦淖尔实际，改革成本低，震动小，易操作，也符合自治区“自费改革，适当补助”的精神。2002年12月18日，原盟委召开第18次盟委会议，对农垦体制改革的三套方案进行了认真的研究，并形成了[2002]5号盟委会议纪要。一是理顺农垦管理体制，将“巴盟农牧场管理局”更名为“巴盟农垦管理局”；二是理顺农垦财税体制，成立农垦财政分局、税务分局；三是将农垦经济和社会发展纳入全盟统一规划。自治区农业厅、农管局领导对巴彦淖尔农垦的改革给予了充分肯定，认为巴彦淖尔农垦是全区农垦改革最成功的一家。2003年5月5日，自治区党委副书记杨利民同志视察巴彦淖尔农垦，高度评价了巴彦淖尔农垦体制改革的成功经验，他强调指出：“农垦进行了体制改革，是很重要的事情，农垦不改就没有出路。但农垦这面旗帜不能倒，这个机构不能撤，这支队伍不能散”。

2005年，经过大量的调查研究，借鉴安徽农垦等地的先进经验，市委、政府决定在保持土地、水面等自然资源国有性质不变、农垦职工身份不变、现行财税体制不变“三不变”原则的基础上，推进土地经营方式改革、费用承担办法改革、农牧场机构人事改革和剥离农垦教育。

土地经营方式和社保费用承担办法改革。土地经营方式实行社保田和租赁田“两田制”改革，对已加入社保的农牧场在册在职职工(含管理人员、教师)，每人配置10亩左右的社保田，作为其统筹单位和个人每年所应缴纳养老保险金的补偿，除社保田以外的其它耕地为租赁田，公开发包。全系统共为6542名参保职工配置社保田，占应配置人数的99%。社保田配

置面积4.9万亩，占总耕面积的12%。租赁田配置38万亩，占总耕地面积的88%。通过清丈土地，全系统新增计费面积4.2万亩。

机构人事改革。农牧场机关由过去7个以上科室统一合并为4个职能科室，管理人员由原来的919人减少为501人，分流418人，并实行严格的编制管理。干部管理由委任制改为聘任制，由党政双轨制改为单轨制，正职职数由原来的32人减少为16人，对场长进行了重新聘任。农牧场领导统一设置为5人，书记兼场长1名，专职副书记1名同时兼任纪检书记、工会主席，副场长设置为3名。在农牧场机构人事改革之后，局机关相应进行了改革，23个职能科室合并为9个部门，人员由171人减为118人，分流53人。

剥离农垦教育。农垦所属18所学校的学生、校产全部移交属地旗县区，共移交小学11所，九年制学校7所，移交教学班174个，在校生5072人，学校资产3475.5万元；在职教师共移交352人，每人每年带资1万元，未能移交的363名教职人员由农牧场分流安置。目前，职工中专和退休教师的移交工作正在有序进行。

“三改一剥离”工作历时一年多，圆满完成了改革任务，取得了明显成效。一是从根本上化解了制约农垦经济发展的社保机制不稳、土地占有不公、机关人浮于事、社会负担沉重等矛盾。二是干部由委任变为聘任，薪随岗变，建立起了干部能上能下的管理机制，调动了干部的积极性，为农场建立现代企业制度奠定了基础。三是解决了教育投入无法争取国家投资的问题，将农垦学校纳入了农村牧区教育资源整合中，在剥离企业办社会方面向前迈进了一大步。四是缩减管理人员、实行“先交费、后种地”，降低了农牧场管理成本。五是农工社保费用单位统筹部分用土地置换，变为由农工直接承担，使社保工作不再受农牧场的经营风险影响，初步建立起了农工参保的长效机制。2006年6月，自治区人民政府副主席雷·额尔德尼在听取了汇报后对农垦改革及剥离教育工作给予了充分肯定，他指出，“巴彦淖尔农垦内部改革成效显著，而且改革波动小，非常平稳。”

三、今后农垦改革的总体思路

今后农垦改革的总体思路是：过渡期实行“两套马车”运行，即保持局场两级体系，同时启动总公司和子公司，通过加快自身发展解决历史遗留问题。终极目标是实现产业化、集团化、股份化。从现在开始重点减轻农垦及职工、农民负担，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及职工身份“两转变”，平稳推行产业化、集团化、股份化。

首先，减轻职工、农民负担，解决医保、低保等问题，免除职工、农民承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费，比照周边乡镇农民人均土地面积分给4亩左右零负担耕地。其次，以产业化发展为主线，组建一批专业产业公司，选取条件成熟的农场如乌梁素海进行公司化改革试点，积累经验。

再次，利用国有资源的核心优势及组织化等优势，谋求与全国知名大企业合作，形成农垦核心企业。然后以核心企业为主体，以资本为纽带，采取资产重组、并购、联合等多种方式，培育跨地区、跨行业、跨所有制的集团公司。农牧场全部变成集团公司的基地和成员，并进行公司化改制，转为集团子公司，土地全部进入市场折资入股集团公司，形成集团公司内部与其全资、控股、参股企业之间以资本为纽带的母子公司关系。鼓励国有资本、集体资本、中外私有资本特别是职工个人资本参股，尽快改造成规范的股份制企业，提高非国有股权比重，使农垦企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。

第四，在集团企业稳定运行的同时，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及国营职工身份“两转变”。剥离农场社会职能，事权由农垦局统一收回管理，转变经营机制，实行公司化经营，仍挂农场牌子，保留争取投资的渠道，待运行情况好转之后彻底脱离。农垦局过渡时期的行政职能逐步退出，实现向现代企业制度转变。在职国营职工19324人，其身份转换实行“老人老办法，新人新办法”。“四老人员”1859人在5年内可全部达到退休年龄，按政策自然退休，不再进行身份置换；其余年轻职工全部进行身份置换，脱离国营职工

身份，整体上转为集团公司员工；3万多农民与年轻职工并轨，全部转为集团公司员工。第五，强化农垦生态建设，乌兰布和沙区六个农场增挂国有林场牌子，使其更好地发挥巴彦淖尔生态屏障作用。

保持以上运行体制，逐步向“三化一减轻”过渡，主要基于以下理由：

（一)有利于农垦的发展。

巴彦淖尔农垦自兵团体改以来，前后经历了大大小小十几次改革。通过2002年的体制改革及2005年的“三改一剥离”，对资源配置进行了合理优化，提高了农场效益，有效的解放了生产力，激活了农垦经济，为农垦今后的发展找到了出路，也为农垦今后推行“产业化、集团化、股份化”，减轻农垦及职工负担，创造了条件。2002年的体制改革市里仅给了一条“财税独立、计划单列”的政策，没有增加市政府的财政负担，改革成本代价最小，改革后的巴彦淖尔农垦呈现出强劲的发展态势。

一是国民经济持续快速增长。2005年，全系统国内生产总值完成7.2亿元，较改革前的2002年增长4.87亿元，3年间平均增速45.6%。二是产业结构发生了深刻变化。工业从无到有，全面复苏振兴，三次产业比例由2002年的69∶12∶9演进为2005年40∶40∶20。三是投资渠道逐步理顺。农、牧、林、水、农业综合开发、计划生育等领域已按旗县对待实行计划单列，每年争取项目投资约2000万元，农牧场油路建设、电力建设纳入了全市统一规划之中，税费改革、粮食直补等财政转移支付资金全部落实到位。四是解决了职工全员参保问题。2004年，自筹资金4910万元完成了社保缴费任务，职工全员加入社保，干部职工企盼多年的老有所养的问题得以解决。五是农垦财税体制运行良好。三年来共完成税收4545万元，完成财政收入6574万元，争取上级各类资金1.03亿元。

实践证明，财税体制的建立，为农垦经济发展注入了新的生机和活力，解决了农垦的政策断层问题，保持了农垦事业发展的整体性和连续性，为保留上级农垦部门的投资渠道，争取各方面的项目和资金创造了良好的条件。农垦靠发展二、三产业，增加自我积累解决了部分历史遗留问题，为维护垦区长期社会稳定奠定了基础。

（二)有利于农垦的稳定。

农垦经过半个多世纪的发展，几经变革。在运行机制方面曾多次进行过调研，但终因农垦的情况特殊，其固有矛盾和问题无法从根本上解决，未能彻底解决，而每一次调研论证，都在农垦干部职工中引起强烈的震动和反响，引发一系列不稳定因素。巴彦淖尔农垦本身又具有其特殊性，人口构成复杂。在兵团体改后，大批农民进入农垦，经过30多年的发展，形成了职工与农民杂居、土地互相交织的特殊现状。而且在一个家庭中，父辈是职工、子女是农民；父辈是农民，子女是职工；夫妻之间，一为职工、一为农民的现象比较普遍，无法进行简单的分离。2005年进行土地经营方式和社保费用承担办法改革，调整和稳定了土地，如果重新划分农民和职工的土地，难度很大，容易造成波动。2002年体制改革以来，特别是2005年推行“三改一剥离”后，垦区呈现社会稳定、人心思进的良好局面。按现行机制运行，对解决农垦实际问题，减少社会矛盾，保持农垦的长期稳定非常有利。

(三)推行“三化”农垦具备的优势及条件。

“三化”是较大垦区改革的主要模式，《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》(国发[2005]24号)中明确指出，“国有农场的改革方向是，实行政企分开，按市场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。”推行“三化”，有利于整合垦区资源，保护和发展农垦先进生产力，提高农垦的市场竞争力，使农垦的优势和示范作用得到充分发挥。巴彦淖尔农垦本身具备发展产业化、集团化、股份化的优势和条件。

一是土地资源丰富且属国有性质。农场丰富的国有土地便于规模化生产，有利于运用现代农业技术集约化经营，降低生产成本。特别是国家近年来实行严格的耕地保护政策，农垦土地的国有性质在发展工业征地方面的优势更加凸显。2005年，巴彦淖尔市委、政府批准

成立了农垦国土资源分局，为农垦进一步招商引资发展二、三产业，加大巴彦淖尔市最大的一块国有资源的开发，奠定了坚实的基础。二是形成了优势产业。经过50多年的实践，农垦产业化经营取得明显成效，积累了丰富的经验，形成了一批具有农垦特色的优势产业。玉米制种、无公害农产品种植等传统优势产业进一步发展壮大，已经初步形成了规模化、集约化的产业体系，加以整合即可作为产业做大做强；农场共建设了12个高标准奶牛养殖小区及配套奶站，先后2次从澳大利亚进口高产荷斯坦奶牛2800头，现已发展到6000多头，有集约化发展奶产业的优势；农垦水域面积近55万亩，占全市水面的70%以上，组建专业公司发展水产养殖潜力巨大；旅游资源得天独厚，东有乌梁素海、中有镜湖、西有纳林湖及乌兰布和各海子，发展旅游产业前景广阔。特别是今年引进内蒙古金泰煤业公司投资3.2亿元开发乌梁素海生态旅游，将建设年收入近亿元的4A级旅游景区。纳林湖的旅游开发也即将全面启动。三是具有组织优势。农垦“统”的功能强，农工的组织化程度较高，特别是资源的国有性质，有利于它的合理配置，在推进产业化、集团化等方面具有较强的优势和较大的潜力。

总之，巴彦淖尔农垦通过2002年及2005年的改革，现在全系统社会稳定、经济发展，当前正处于发展的黄金时期。还是应该因地制宜，根据实际情况选择最适合农垦发展的路子。

第二篇：巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告（共）

巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告.txt假如有一天你想哭打电话给我不能保证逗你笑但我能陪着你一起哭。坚强的基本，就是微笑。

面具戴久了丶就成了皮肤≈巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告

按照农业部农垦局和自治区农牧业厅农牧场管理局的要求，现就我局国有农场管理体制改革专题调研的情况报告如下：

一、基本情况

巴彦淖尔农垦的前身是解放初期的劳改农场，1969年组建兵团，1975年在原北京军区内蒙古生产建设兵团一、二、三师的基础上成立巴盟农牧场管理局，行政隶属于内蒙古自治区农牧场管理局。1983年移交巴盟行署实行属地管理，成为原巴盟行署的职能局。从1995年起，原巴盟盟委、行署对农管局按旗县区实行目标考核。2002年建立农垦局财税体制，成立农垦财政分局、地税分局，将农垦经济和社会发展纳入全市统一规划。

农垦是在特殊的体制和环境中创建和发展起来的，经过50多年的发展，已成为综合性的经济社会系统，是全市经济社会的重要组成部分。全局下辖16个农牧渔场，155个分场，3个事业单位。辖地面积2080平方公里，其中，耕地45万亩，水面53万亩，林地39万亩，草牧场112万亩。垦区总人口5.6万人，其中国营职工2.6万人。

二、2002年以来体制改革情况

2002年初，自治区以内党办[2002]2号文件下发了《关于加快推进全区国有农牧场改革的通知》，要求在年底前完成全区农垦体制改革任务。按照改革精神，在原行署分管副盟长的领导下，组织农垦、财政、地税、国税、计委、体改等部门深入垦区进行了一年多的调查研究，反复论证，结合外地垦区的经验，广泛征求有关方面意见，拟定了三套改革方案。一是农垦解体，农牧场转为乡镇体制运行；二是成立农垦管理区，行使旗县政府职权；三是理顺农垦财税体制，通过政策扶持，解决农垦自身存在的问题。在此过程中，自治区国有农牧场改革领导小组三次来我局调研，并对改革作出了指导性意见，要求农垦改革必须结合实际，采取“一盟一策、一场一策”的办法，既要有利于解决农垦存在的问题，又要有利于农垦的稳定和发展。权衡三套方案的利弊，第一套方案虽然改革比较彻底，但要维持稳定，必须增加地方财政3亿多元的社会保险支出和当年3500多万元的行政经费支出，改革的成本高，代价大。第二套方案最有利于农垦的发展，但增加机构设置和人员编制，操作难度大；第三套方案符合巴彦淖尔实际，改革成本低，震动小，易操作，也符合自治区“自费改革，适当补助”的精神。2002年12月18日，原盟委召开第18次盟委会议，对农垦体制改革的三套方案进行了认真的研究，并形成了[2002]5号盟委会议纪要。一是理顺农垦管理体制，将“巴盟农牧场管理局”更名为“巴盟农垦管理局”；二是理顺农垦财税体制，成立农垦财政分局、税务分局；三是将农垦经济和社会发展纳入全盟统一规划。自治区农业厅、农管局领导对巴彦淖尔农垦的改革给予了充分肯定，认为巴彦淖尔农垦是全区农垦改革最成功的一家。2003年5月5日，自治区党委副书记杨利民同志视察巴彦淖尔农垦，高度评价了巴彦淖尔农垦体制改革的成功经验，他强调指出：“农垦进行了体制改革，是很重要的事情，农垦不改就没有出路。但农垦这面旗帜不能倒，这个机构不能撤，这支队伍不能散”。

2005年，经过大量的调查研究，借鉴安徽农垦等地的先进经验，市委、政府决定在保持土地、水面等自然资源国有性质不变、农垦职工身份不变、现行财税体制不变“三不变”原则的基础上，推进土地经营方式改革、费用承担办法改革、农牧场机构人事改革和剥离农垦教育。

土地经营方式和社保费用承担办法改革。土地经营方式实行社保田和租赁田“两田制”改革，对已加入社保的农牧场在册在职职工(含管理人员、教师)，每人配置10亩左右的社保田，作为其统筹单位和个人每年所应缴纳养老保险金的补偿，除社保田以外的其它耕地为租赁田，公开发包。全系统共为6542名参保职工配置社保田，占应配置人数的99%。社保田配置面积4.9万亩，占总耕面积的12%。租赁田配置38万亩，占总耕地面积的88%。通过清丈土地，全系统新增计费面积4.2万亩。

机构人事改革。农牧场机关由过去7个以上科室统一合并为4个职能科室，管理人员由原来的919人减少为501人，分流418人，并实行严格的编制管理。干部管理由委任制改为聘任制，由党政双轨制改为单轨制，正职职数由原来的32人减少为16人，对场长进行了重新聘任。农牧场领导统一设置为5人，书记兼场长1名，专职副书记1名同时兼任纪检书记、工会主席，副场长设置为3名。在农牧场机构人事改革之后，局机关相应进行了改革，23个职能科室合并为9个部门，人员由171人减为118人，分流53人。

剥离农垦教育。农垦所属18所学校的学生、校产全部移交属地旗县区，共移交小学11所，九年制学校7所，移交教学班174个，在校生5072人，学校资产3475.5万元；在职教师共移交352人，每人每年带资1万元，未能移交的363名教职人员由农牧场分流安置。目前，职工中专和退休教师的移交工作正在有序进行。

“三改一剥离”工作历时一年多，圆满完成了改革任务，取得了明显成效。一是从根本上化解了制约农垦经济发展的社保机制不稳、土地占有不公、机关人浮于事、社会负担沉重等矛盾。二是干部由委任变为聘任，薪随岗变，建立起了干部能上能下的管理机制，调动了干部的积极性，为农场建立现代企业制度奠定了基础。三是解决了教育投入无法争取国家投资的问题，将农垦学校纳入了农村牧区教育资源整合中，在剥离企业办社会方面向前迈进了一大步。四是缩减管理人员、实行“先交费、后种地”，降低了农牧场管理成本。五是农工社保费用单位统筹部分用土地置换，变为由农工直接承担，使社保工作不再受农牧场的经营风险影响，初步建立起了农工参保的长效机制。2006年6月，自治区人民政府副主席雷·额尔德尼在听取了汇报后对农垦改革及剥离教育工作给予了充分肯定，他指出，“巴彦淖尔农垦内部改革成效显著，而且改革波动小，非常平稳。”

三、今后农垦改革的总体思路

今后农垦改革的总体思路是：过渡期实行“两套马车”运行，即保持局场两级体系，同时启动总公司和子公司，通过加快自身发展解决历史遗留问题。终极目标是实现产业化、集团化、股份化。从现在开始重点减轻农垦及职工、农民负担，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及职工身份“两转变”，平稳推行产业化、集团化、股份化。

首先，减轻职工、农民负担，解决医保、低保等问题，免除职工、农民承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费，比照周边乡镇农民人均土地面积分给4亩左右零负担耕地。

其次，以产业化发展为主线，组建一批专业产业公司，选取条件成熟的农场如乌梁素海进行公司化改革试点，积累经验。

再次，利用国有资源的核心优势及组织化等优势，谋求与全国知名大企业合作，形成农垦核心企业。然后以核心企业为主体，以资本为纽带，采取资产重组、并购、联合等多种方式，培育跨地区、跨行业、跨所有制的集团公司。农牧场全部变成集团公司的基地和成员，并进行公司化改制，转为集团子公司，土地全部进入市场折资入股集团公司，形成集团公司内部与其全资、控股、参股企业之间以资本为纽带的母子公司关系。鼓励国有资本、集体资本、中外私有资本特别是职工个人资本参股，尽快改造成规范的股份制企业，提高非国有股权比重，使农垦企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。

第四，在集团企业稳定运行的同时，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及国营职工身份“两转变”。剥离农场社会职能，事权由农垦局统一收回管理，转变经营机制，实行公司化经营，仍挂农场牌子，保留争取投资的渠道，待运行情况好转之后彻底脱离。农垦局过渡时期的行政职能逐步退出，实现向现代企业制度转变。在职国营职工19324人，其身份转换实行“老人老办法，新人新办法”。“四老人员”1859人在5年内可全部达到退休年龄，按政策自然退休，不再进行身份置换；其余年轻职工全部进行身份置换，脱离国营职工身份，整体上转为集团公司员工；3万多农民与年轻职工并轨，全部转为集团公司员工。

第五，强化农垦生态建设，乌兰布和沙区六个农场增挂国有林场牌子，使其更好地发挥巴彦淖尔生态屏障作用。

保持以上运行体制，逐步向“三化一减轻”过渡，主要基于以下理由：

（一)有利于农垦的发展。

巴彦淖尔农垦自兵团体改以来，前后经历了大大小小十几次改革。通过2002年的体制改革及2005年的“三改一剥离”，对资源配置进行了合理优化，提高了农场效益，有效的解放了生产力，激活了农垦经济，为农垦今后的发展找到了出路，也为农垦今后推行“产业化、集团化、股份化”，减轻农垦及职工负担，创造了条件。2002年的体制改革市里仅给了一条“财税独立、计划单列”的政策，没有增加市政府的财政负担，改革成本代价最小，改革后的巴彦淖尔农垦呈现出强劲的发展态势。

一是国民经济持续快速增长。2005年，全系统国内生产总值完成7.2亿元，较改革前的2002年增长4.87亿元，3年间平均增速45.6%。二是产业结构发生了深刻变化。工业从无到有，全面复苏振兴，三次产业比例由2002年的69∶12∶9演进为2005年40∶40∶20。三是投资渠道逐步理顺。农、牧、林、水、农业综合开发、计划生育等领域已按旗县对待实行计划单列，每年争取项目投资约2000万元，农牧场油路建设、电力建设纳入了全市统一规划之中，税费改革、粮食直补等财政转移支付资金全部落实到位。四是解决了职工全员参保问题。2004年，自筹资金4910万元完成了社保缴费任务，职工全员加入社保，干部职工企盼多年的老有所养的问题得以解决。五是农垦财税体制运行良好。三年来共完成税收4545万元，完成财政收入6574万元，争取上级各类资金1.03亿元。

实践证明，财税体制的建立，为农垦经济发展注入了新的生机和活力，解决了农垦的政策断层问题，保持了农垦事业发展的整体性和连续性，为保留上级农垦部门的投资渠道，争取各方面的项目和资金创造了良好的条件。农垦靠发展二、三产业，增加自我积累解决了部分历史遗留问题，为维护垦区长期社会稳定奠定了基础。

（二)有利于农垦的稳定。

农垦经过半个多世纪的发展，几经变革。在运行机制方面曾多次进行过调研，但终因农垦的情况特殊，其固有矛盾和问题无法从根本上解决，未能彻底解决，而每一次调研论证，都在农垦干部职工中引起强烈的震动和反响，引发一系列不稳定因素。巴彦淖尔农垦本身又具有其特殊性，人口构成复杂。在兵团体改后，大批农民进入农垦，经过30多年的发展，形成了职工与农民杂居、土地互相交织的特殊现状。而且在一个家庭中，父辈是职工、子女是农民；父辈是农民，子女是职工；夫妻之间，一为职工、一为农民的现象比较普遍，无法进行简单的分离。2005年进行土地经营方式和社保费用承担办法改革，调整和稳定了土地，如果重新划分农民和职工的土地，难度很大，容易造成波动。2002年体制改革以来，特别是2005年推行“三改一剥离”后，垦区呈现社会稳定、人心思进的良好局面。按现行机制运行，对解决农垦实际问题，减少社会矛盾，保持农垦的长期稳定非常有利。

(三)推行“三化”农垦具备的优势及条件。

“三化”是较大垦区改革的主要模式，《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》(国发[2005]24号)中明确指出，“国有农场的改革方向是，实行政企分开，按市场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。”推行“三化”，有利于整合垦区资源，保护和发展农垦先进生产力，提高农垦的市场竞争力，使农垦的优势和示范作用得到充分发挥。巴彦淖尔农垦本身具备发展产业化、集团化、股份化的优势和条件。

一是土地资源丰富且属国有性质。农场丰富的国有土地便于规模化生产，有利于运用现代农业技术集约化经营，降低生产成本。特别是国家近年来实行严格的耕地保护政策，农垦土地的国有性质在发展工业征地方面的优势更加凸显。2005年，巴彦淖尔市委、政府批准成立了农垦国土资源分局，为农垦进一步招商引资发展二、三产业，加大巴彦淖尔市最大的一块国有资源的开发，奠定了坚实的基础。二是形成了优势产业。经过50多年的实践，农垦产业化经营取得明显成效，积累了丰富的经验，形成了一批具有农垦特色的优势产业。玉米制种、无公害农产品种植等传统优势产业进一步发展壮大，已经初步形成了规模化、集约化的产业体系，加以整合即可作为产业做大做强；农场共建设了12个高标准奶牛养殖小区及配套奶站，先后2次从澳大利亚进口高产荷斯坦奶牛2800头，现已发展到6000多头，有集约化发展奶产业的优势；农垦水域面积近55万亩，占全市水面的70%以上，组建专业公司发展水产养殖潜力巨大；旅游资源得天独厚，东有乌梁素海、中有镜湖、西有纳林湖及乌兰布和各海子，发展旅游产业前景广阔。特别是今年引进内蒙古金泰煤业公司投资3.2亿元开发乌梁素海生态旅游，将建设年收入近亿元的4A级旅游景区。纳林湖的旅游开发也即将全面启动。三是具有组织优势。农垦“统”的功能强，农工的组织化程度较高，特别是资源的国有性质，有利于它的合理配置，在推进产业化、集团化等方面具有较强的优势和较大的潜力。

总之，巴彦淖尔农垦通过2002年及2005年的改革，现在全系统社会稳定、经济发展，当前正处于发展的黄金时期。还是应该因地制宜，根据实际情况选择最适合农垦发展的路子。

第三篇：云南农垦深化体制改革调研报告

云南省农垦深化体制改革调研报告

[国研专稿]体制融入地方 管理融入社会 经济融入市场 ——云南省农垦深化体制改革调研报告 2012-03-16

内容摘要：2009年以来，云南省农垦坚持“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”的改革方向，开展了以创新管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的体制改革，取得了初步成效，积累了有益经验。但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。

关键词：云南省农垦，体制改革

云南省农垦经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的特大型国有农业企业集团，建有我国最好的天然橡胶基地，也为保持边疆稳定，促进生产发展，繁荣区域经济做出了重要贡献。2010年，云南省农垦生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的1/3，约占全国总产量的1/6，有效保障了橡胶这个国防和工业建设重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊政治、经济、社会体制下，导致云南省农垦形成了“非政非企，非城非乡、非农非工”的形态，与地方经济社会“两张皮”。近年来，云南省农垦更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，农垦企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗、待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出台了《中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》（以下简称“19号文件”），在属地管理、产权到场、承包到户，创新管理机制、激活经营机制，调整利益分配、理顺劳动关系，健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。为了解云南省农垦改革发展情况，近期，国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，深入保山、德宏、西双版纳等州（市），与当地政府有关部门、农垦和农场相关负责人进行座谈，与一线管理干部、职工深入交流，现将云南省农垦改革主要举措、初步成效和经验报告如下：

一、云南省农垦体制改革背景

云南省农垦建于1951年，垦区涉及西双版纳、红河、临沧、普洱、德宏、文山和保山7个州市28个县（市、区），约32万人，39个农场和18个橡胶分公司，经营国有土地346.2万亩，其中橡胶209万亩、茶园6.8万亩、果园近10万亩，企事业单位共70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦已经成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业企业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，做梦都想成为农场人；现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的主要问题表现在以下几个方面：

（一）一线职工劳动强度大、收入低、负担重

一是劳动强度大。云南省农垦在前几年实行“减员增效”之后，大量一线职工下岗，职工承包任务加重。2010年，农垦人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩多的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动、疾病缠身，早衰早亡的情况突出。

二是收入低。2009年农垦职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资（26992元）的40%，比较贫困的农场职工收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，人均茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。特别是种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的农业工人（不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称农工）收入更低，年均工资只有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”，变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困之中。

三是负担重。职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65%～70%。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险和社会管理费用。农垦职工以云南省上一年平均工资的60%为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。

（二）管理层与一线职工收入、待遇差距大，干群矛盾深

一方面，农垦管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦在岗职工9.4万人左右，其中生产队以上管理人员就有10071人。根据2008年年底调查数据，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，大渡岗农场下属茶厂党委书记的岗位工资为4.5万元（不含效益工资），而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工，还会出现入不敷出的现象。

另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别很大。农场、企业管理层一直按照缴费基数的28%缴纳养老保险费用，个人只承担8%；而一线职工只能按照缴费基数的18%缴纳养老保险费用，个人全部承担；一线职工怨言很多。

（三）农垦企业负担重、负债率高、亏损面大

农垦经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担沉重，农垦企业承担着医院、道路、饮水基础设施建设，承担廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职职工、离退休职工的社会管理服务等职能，2009年，农垦社会负担达3.88亿元。农垦企业负债率高，平均负债率高达95%，潞江农场负债率更高达273%。农垦企业亏损面大，39个企业亏损面在45%以上，而原因之一就是农垦管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元，管理费用居高不下。

（四）垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重

农垦系统各个利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，大规模群体性事件防不胜防，这些矛盾单靠农垦系统无法及时有效地处理解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业、下岗、失业人员。问题主要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点。

云南省农垦共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西双版纳垦景洪农场415名解除劳动合同人员，在非法组织“退休人员维权会”的策划下，为解决养老保险、医疗保障和独生子女费等问题，酿成的集体上访事件，事件一度蔓延至西双版纳垦区，后在地方政府的及时、有效、正确处理下得以平息。]后，各种矛盾和问题集中暴露，地方政府维持边疆地区社会稳定压力的逐渐增大。

（五）垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后

由于体制没有融入地方，农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。

一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42%，4座小

（二）型病险水库威胁着职工生命和财产安全；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已经远远落后于当地农村，严重影响了农垦职工的生产生活。

二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。农垦管区现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大，呈现出“棚区就是农垦的，新楼房就是当地老百姓的”景象。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧，职工筹资困难，建筑材料价格大幅度上涨等原因，危房改造工作举步维艰，仅开工300户。

二、云南省农垦改革主要举措

根据云南省“19号文件”精神，云南省农垦在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生矛盾和问题的根源，主要举措有：

（一）农垦属地化管理

一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。

二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市（州）政府直属的农垦局，职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市（州）政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作等。

三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参公参事。省农垦总局管理的39个农场，42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县（市、区）对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考察考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。

（二）农垦集团大部分资产下划到农场及企业

农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62%。农垦集团根据《公司法》和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元（其中：银行贷款3.4亿元），所有者权益16.3亿元。

按照“19号文件”要求，农垦系统各个单位根据相关政策规定对下划单位的资产，负债及所有者权益情况进行了全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，所有的农场和州市工商企业（含农垦分局）已完成资产下划工作。

（三）推行家庭承包经营，收益大头归职工

改制之后，农场作为独立的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场80%以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对于农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。

一是推行普遍家庭承包。农垦坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”，“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州（市）垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可参加承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整，统筹兼顾的办法，在原有基础上稳定、完善职工家庭承包制度。

二是收益大头归职工。农场根据相关政策要求大幅度降低职工上缴比例，家庭承包橡胶林销售总收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他经济作物上缴比例降低到20%左右。

（四）彻底剥离社会职能

过去几年，云南省农垦已经基本完成了中小学校、公安，后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革的过程中，农垦主要是剥离医疗机构，当前，农垦已经把124所农垦医疗机构、人员移交属地到县（市、区）管理。

农垦系统医疗机构以及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险。2011年1月起，农场企业8.5万名在职职工和5.9万名退休职工的养老保险账户系统由地方社保机构管理。农垦医疗机构移交地方前，负债由农垦集团解决；移交后，所需人员经费由各市县财政承担。属地政府接收农垦医疗机构，所需经费按照政府办乡（镇）非营利性医疗机构补助标准给予补助，前3年过渡期由省财政全额核拨，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年递减的方式给予补助。

三、云南省农垦体制改革取得的初步成效

（一）职工、农工负担减轻、收入提高

云南省农垦落实农场生产经营自主权、推进家庭承包经营机制改革，初步消除了制约垦区发展的体制机制障碍，减轻了职工、农工负担，提高了收入，取得了较好效果。

一是职工、农工负担减轻。地方政府出台相关政策，严格控制家庭承包经营的缴费项目和收费标准，减轻了职工、农工负担，提高了他们的生产积极性。改革之前，承包橡胶林的职工需上缴收入总额的70%左右给农场，改革之后，上缴比例大幅度下降到40%左右。西双版纳州委、州政府明确提出“橡胶农场及胶林承包经营的，农工家庭所得比例建议在51%～70%之间，尽最大努力提高农工家庭承包经营的所得比例。”承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的职工、农工家庭所得比例更高，大渡岗农场承包茶园的职工，不需上缴收入，农工则只需上缴20%给农场管委会。

二是职工、农工收入快速增长。根据云南省农垦总局提供的数据，2010年农垦职工人均收入增长较快，达到13201元，比上年增加2694元，增长25.6%，农工人均收入达到12989元，比上年增加2569元，增长24.7%。

（二）逐步化解深层次矛盾，边疆社会进一步稳定

云南省农垦深化体制改革过程中，深层次矛盾和问题集中凸显出来，农垦通过推进普遍家庭承包、解决历史遗留问题、提高维稳能力等措施消除隐患、解决问题，边疆社会进一步稳定。

一是妥善解决了农垦待业、下岗人员的劳动就业问题。改革之前，农垦待业、下岗人员较多，垦区就业压力很大。据统计，云南省农垦系统有近2万待业人员，黎明农场未就业青年就有2500多人，占农场总人口的15%；临沧农垦管区内待业、失业人员5000多人，占垦区总人口的16%。这些人员缺乏职业技能，没有劳动岗位，生活将越来越困难，势必成为影响垦区稳定的重要因素。部分垦区通过推行普遍家庭承包，把农垦下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工、临时工家庭纳入到承包人范畴；西双版纳垦区把户籍在农场、年满18周岁的人员全部纳入承包人范畴；有效解决了这部分人的就业与生活问题。

二是妥善解决农垦系统劳动关系、社会保障遗留问题。改革过程中，农垦对原有职工劳动关系进行清理，分类落实相关政策，依法办理劳动合同的续签、变更、终止等手续，完善了职工档案管理。中央、地方财政、农垦三方分担了农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元，解决了部分社会保障遗留问题，消除了不稳定因素。

三是解决了农场发展时期带地进场、征地等历史遗留问题。各个垦区在制定家庭承包经营方案的过程中，广泛征求各个群体的意见，兼顾各个利益群体的诉求，将历史遗留问题分类划分，逐一梳理，统一解决，推动改革顺利进行。大渡岗农场的盘江橡胶作业区在组建时，旧衙门、顺安两个寨子9户47人带地进场，现在提出解决征地补偿、安排就业岗位、给予困难补助等要求，当地农场在改革过程中予以统一解决。

四是通过建立属地管理责任制、群防群治体系等，地方政府提高了群体性事件的预警能力和处置能力；通过完善突发性事件应急预案，地方政府增强了维护经济社会稳定的能力；改革过程中，当地公安机关开展基层“大走访”活动，进一步做好不稳定人员的情绪控制和疏导工作，使之成为农垦改革发展的动力和社会稳定的基础。

（三）管理体制进一步理顺

农垦通过属地化管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市）；农垦集团公司成为法人实体和市场主体，落实农场生产经营自主权，实行家庭承包经营，放活了职工、农工家庭经营自主权，进一步理顺了管理体制。

一是农垦集团公司成为法人实体和市场主体。农垦集团按照市场规律和国有企业改革的一般要求进行改组之后，进一步理顺股权关系，完善法人治理结构，成为以加工、销售和研发为重点的法人实体和市场主体。

二是优化产业结构。改制之后，国有资本从非主导产业和其他中小企业中退出，通过重组国有优质资产、优势资源，积极培育优势产业，集中力量建设天然橡胶等具有规模和产业优势、富有市场竞争力的专业集团和农业产业化龙头企业。

三是落实农场生产经营自主权。农场改革过程中，农垦集团将大部分产权下划到农场，农场作为独立的法人实体，切实履行国有工商企业出资人的职责，确保国有资产的保值增值，并履行社区公共事务管理职能，维护社会稳定。

四是完善家庭承包经营。农场实行家庭承包经营之后，充分体现统分结合的要求，发挥农场统一服务功能，放活职工、农工家庭经营自主权，提高了职工、农工收入。

（四）基础设施建设加快，促进农垦融入地方经济

云南省把垦区的道路、水利、饮水、棚户、电网改造等民生工程和基础设施建设项目纳入全省统一规划中。云南省要求有关部门把垦区道路建设纳入全省畅通工程；把垦区纳入全省中低产田改造以及“五小水利工程”实施范围；把垦区职工饮水困难和不安全问题纳入全省农村饮水安全计划；把垦区棚户区改造纳入全省保障性住房建设计划，把垦区电网改造与建设纳入全省电网改造工程。

改革后，西双版纳州把农场建设纳入全州“十二五”规划，并提出力争3年左右的时间，完成1200公里道路建设、4.5万亩中低产田地改造，基本解决垦区9.58万群众的饮水安全问题，完成13192户危房改造及廉租房建设、6个电源点改造、30个电网改造等工程任务；将垦区503个生产队的社会公益性事业建设和队容队貌整治纳入全州新农村建设统筹规划。地方政府对垦区相关投资项目给予倾斜，实行单独列报、切块下达，力争在短期内实现垦区基础设施建设的明显改善。

四、云南省农垦改革的成本分析

（一）地方财政承担农垦人事制度改革成本

从2010年开始，云南省财政每年将支付1.8亿元推进农垦人事制度改革。

云南省财政统一拨付农场、分场两级机关2894名参公参事人员工资和办公经费合计约8000万元/年，包括工资7756万元/年，办公经费221万元/年。其中，西双版纳农垦参公人员共510名，工资总额916.7万元/年，参事人员共730名，工资总额1177.4万元/年。

云南省财政拨付农垦近4000个生产队干部（分属1080个生产队）的补助总额近3000万元/年。云南省参照村干部补助方式对农垦生产队干部给予补助，边境县每人补助600元/月，合计7200元/年；非边境县每人补助500元/月，合计6000元/年。其中，补助西双版纳州农垦生产队干部约2219.2万元/年。

云南省财政对各州县参公参事人员以外的农垦管理人员拨付补贴。核实需补贴786人，每人补贴700元/月、8400元/年，总额为660万元/年。其中，补贴西双版纳州参公参事人员以外的农垦管理人员共计359.9万元/年。

另外，农垦医疗机构属地化管理之后，由云南省财政对3500名医疗工作人员进行补助，人均补助2万元/年，从移交开始，前3年由云南省财政全额承担，总额为7000万元/年，后3年分别按照70%、40%、10%给予补助。初步核算，加上其他配套经费，云南省财政为人事改革每年要支付1.8亿元。

（二）中央、地方、农垦分别承担解决社会保障问题的成本

按照农垦系统5.7万退休人员，人均7484元计算，农垦退休人员医疗保障补缴费用共计4.3亿元。按中央财政53.2%，云南省、市（州）财政各10%，农垦26.8%的比例分摊。除此之外，云南省地方财政还要承担离休干部医疗经费减免的成本。

一是中央财政承担解决农垦退休人员医疗保障问题的大部分成本。4.3亿元补缴费用中，中央财政承担53.2%，约2.3亿元。

二是地方财政承担解决农垦退休人员、离休干部医疗保障问题的部分成本。第一是解决农垦退休人员医疗保障问题，云南省、市（州）财政各承担4.3亿元总费用的10%，共计8500万元。第二是地方政府把离休干部医疗保障纳入属地统筹管理，离休干部医疗经费减免共计1000万元/年。

三是农垦承担解决退休人员医疗保障问题的部分成本。在农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元中，农垦集团公司分摊26.8%，承担1.2亿元，但目前农垦集团公司只支付了一半，仍欠费6000万元。

（三）地方政府、农垦共同承担改革过程中维护社会稳定的成本

云南省财政一次性补助7000万元，用于支持农垦系统处理历史遗留问题；地方政府在西双版纳州农垦“1·20”事件中分担40%的费用，约4397万元；并且，改革过程中，地方政府出台相关政策，采取各种措施，维护垦区社会稳定。比如，西双版纳州要求各县、市，州公安局机关开展基层“大走访”活动，进队入户，与垦区群众一起吃、一起劳动。了解和倾听群众的愿望呼声，做好群众特别是不稳定人员的情绪控制和疏导工作，引导群众走正常的上访渠道。

农垦系统主要是承担了改革过程中解决突发事件的部分费用。西双版纳州农垦在“1·20”事件分担60%的费用，约6596万元。

五、深化农垦体制改革亟待解决的问题及建议

云南省农垦体制改革在一定程度上消除了产生矛盾和问题的根源，取得了初步成效，但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。

（一）养老保险历史欠账多，需要财政支持解决

一线职工养老保险欠费3.7亿难解决。2004年以来，云南省允许农垦系统从特殊情况出发，根据不同产业确定不同的养老保险缴费比例，对从事第一产业的职工，统一按照云南省城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费18%的比例执行，导致农垦企业2004～2008年连续5年差欠养老保险费10%，共计3.7亿元。其中，西双版纳州农垦系统养老保险欠费达到2.1亿元，在西双版纳12个农场中，欠费最高的东风农场差欠4405.5万元。

养老保险欠费导致一线职工应退休但未能退休（所谓“应退未退”）问题，亟待解决。近年来，云南省社保部门要求农垦按“补一退一”的原则进行处理，即：农垦系统当年达到退休年龄的人员必须先把历年养老保险欠费补齐方可办理退休手续。农垦企业困难，负担较重，致使一部分农垦职工不能正常办理退休手续，导致了“应退未退”问题。部分职工到70岁仍不能正常办理退休手续，有些职工直到去世也未能正常退休并领取养老金，“应退未退”问题已经成为当地社会稳定的重大隐患。目前，农垦每年有2800名职工达到退休年龄，按要求需要补缴2000多万元，相关部门才能给予办理退休手续。

农垦积弱已久，民生欠账很多，解决农垦一线职工社会保障历史遗留问题，事关农垦系统改革、发展和稳定全局。中央、云南省财政要加大支持力度，协助云南农垦集团公司妥善解决由于体制和历史原因而产生的社会保障历史欠账问题，协助解决农垦职工家庭抚恤金、丧葬费、养老补助等问题，尽快将农垦一线职工全部纳入当地社会保障体系，化解民生欠账，促进垦区社会事业的发展。

（二）基础设施建设负债较高，应分类予以化解

长期以来，农垦由于体制上的特殊性享受不到中央许多惠农政策，农垦农场在水、电、路等基础设施建设方面进行了大量投入，但也有较高的负债。截至2011年6月，西双版纳州12个农场通过向国家申请补助和农场自筹资金，在基础设施建设上累计投入16.6亿元，目前仍负债4985.8万元。其中投入与欠付较多的为：景洪农场累计投入4.9亿元，欠付1471万元，东风农场累计投入3.6亿元，欠付1436万元。推行普遍家庭承包经营之后，各个农场将这些负债列入家庭承包费收取项目，最终还是要依靠职工、农工承包家庭来偿付。

区别对待基础设施建设负债，分类进行处理，是切实减轻农场和一线职工家庭负担、提高职工收入的关键环节。对于农场形成的公益性、政策性基础设施建设历史负债，财政、金融部门要认真研究，妥善处理，减轻改革后农场的历史负担。对于生产经营性历史负债，农场要本着切实减轻承包户负担的原则，清楚界定负债，认真进行协商，划定承包户的债务承担期限、数量，明确收取标准、形式，彻底加以解决。

（三）一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，需全面纳入属地化管理

一线职工今后的社会保障是难题。按照相关政策规定，家庭承包经营之后，农垦职工身份不变。职工个人养老、医疗保险等缴费比例合计为30%左右，按2010年云南平均工资2515元/月的60%的基数计算，人均缴纳养老、医疗等保险费用超过5000元/年。今后一是部分职工、农工将不会缴费，自动退保。近年来，因缴费基数过高，停保、退保的职工达15819人；二是部分职工、农工将缴不起。承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一线职工收入不高，大渡岗农场承包茶园的职工年收入不到5000元，无法缴纳社会保险。这部分人员达到退休年龄而没有养老保障，必将成为社会隐患。

并且，农垦职工失业、工伤、生育保险参保率较低。截至2010年底，垦区职工参加当地失业保险的只有4.1万人，参保率只有57%；参加当地工伤保险的4万人，参保率只有56.9%；参加当地生育保险的4万人，参保率只有56.3%。长期以来，农垦企业经济困难，职工负担很重，欠费、退保问题突出。临时工社会保障问题难以解决。据统计，云南省农垦尚有31229名临时工，农垦没有与这3万多名临时工签订劳动合同，更没有为其建立起社会保障。西双版纳大渡岗农场总人口10286人，农工6901人，其中长期在农场工作，但是未签订劳动合同的临时工就有3620人。推行家庭承包后，这部分临时工自主经营、自负盈亏、收入很低，医疗、养老等社会保障问题难以解决。并且，年老临时工的社会保障也是个难题，目前，垦区31229名临时工中，需发放年老生活补助的超过2000人，每年需要资金540万元以上。

妥善解决养老、医疗等保障问题，必须将职工、农工（包括部分临时工）、退休职工、年老农工等群体的社会保险纳入属地管理，总体费用由中央及地方财政、农垦集团利润、农垦系统资产租赁出让收入、以及承包家庭上缴收入共同承担。一是将农垦职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险全面纳入属地管理；二是将农工以及未签订劳动合同的临时工等全部纳入当地新型农村合作医疗和农村社会养老保险范畴；三是将具有农垦职工身份的待业、下岗、失业人员等全部纳入当地城镇低保范畴；四是将年老农工，包括年老临时工等人员纳入农村社会养老保险范畴；妥善解决他们的医疗、养老等社会保障问题。

（四）农垦长期形成的特色产业优势保持难，亟待加强行业服务、指导和管理

一是行业管理有待规范。云南省农垦橡胶加工存在工厂多、设备工艺落后、管理粗放、加工能力不高等问题。比如，西双版纳州是云南省的橡胶主产区，年生产加工干胶23.9万吨，其中农垦超过10万吨，然而，整个西双版纳州有加工企业57家，年均企业加工能力只有4200吨。二是农垦改制之后组建的新公司与种植基地农户（职工）之间的利益联结机制尚未建立起来。农垦系统的生产、加工、经销企业尚未充分发挥龙头企业的加工、品牌和营销方面的优势，还存在与种植农户争利的状况。三是农垦长期形成的农业装备优势、规模化、标准化生产优势，以及队伍素质优势、先进农业技术优势和现代农业组织管理等优势难以发挥出来。改革之后，国有土地承包到户、经营核算到户、经营盈亏到户，承包家庭很难做到技术措施、质量标准、病虫害防治、林木更新“四统一”，产前、产中、产后的社会化服务体系也尚未建立起来。四是农垦特色产业优势难以保持。改革之后，农垦橡胶、茶叶、热带水果、咖啡等特色优势产业，采取租赁、承包等方式分包给了职工、农工家庭。如何保持这些优势产业的良好发展势头，如何加强科技推广、良种繁育、品种优化、产业布局等，是下一步农垦发展需要解决的问题。

改革完成之后，云南省农垦总局成建制转为经济实体，组建为云南省农垦集团，各州市农垦分局改制为州市政府直属的农垦局。随着农垦体制改革的深入，地方农垦应如何与农业部农垦局对接，也是地方颇为关注的问题。

解决上述问题，迫切需要加强行业技术指导和社会化服务工作，推进橡胶、茶叶、热带水果等特色优势产业发展，提升产业竞争力。在种植环节，要大力发展农民合作经济组织，完善农业社会化服务体系。探索建立龙头企业与农户之间的利益联结机制，保护农户合理利益。在加工环节，要促进农产品精深加工产业发展，向市场提供科技含量、附加值较高的中、高端产品。依托特色农产品基地，建立一批市场型、科技型和效益型的农副产品加工企业。在社会化服务环节，要逐步建立起一支相对稳定、素质较高的科技推广队伍，提高产前、产中、产后社会化服务水平。

国务院发展研究中心“云南省‘三农’发展政策”调研组

调研组成员：张玉台

韩俊

何宇鹏

来有为 秦中春 张云华

樊雪志 伍振军

执笔：韩俊 伍振军

第四篇：巴彦淖尔市新能源发展调研报告

巴彦淖尔市新能源发展调研报告

目录

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巴彦淖尔新能源资源丰富，特别是风能、太阳能资源位居全区前列。近几年来，全市上下对新能源开发利用高度重视，广开思路、超前运作，大力开发风能、太阳能和生物质能等绿色能源,全市新能源产业已呈现出健康、快速发展的态势。

为全面了解我市新能源发展状况，尽快把我市发展成为自治区重要的新能源生产基地，近期，我们对全市新能源发展情况进行了调研，现将调研情况汇报如下：

一、我市新能源资源情况：

风能，资源主要集中在乌拉特中旗、乌拉特后旗、磴口县阴山以北地区以及乌拉特前旗乌拉山北坡。据初步估算，我市的风能资源总储量为1亿千瓦，技术可开发量6000万千瓦。

太阳能，据有关数据表明，我市年总辐射约1637～1685千瓦时/平方米、年日照时数约3100小时，属全国高值，仅次青藏高原，与阿拉善同居全国第二位。

生物质能，依据2010年全市农作物产量测算，全市各类秸秆产量约500多万吨。按可利用系数测算，约有农作物秸秆200多万吨，其中葵花秸秆141万多吨，小麦近10万吨，玉米37万多吨。此外，全市林木采伐废弃树枝、枝杈，柠

特许权项目正在做项目招标、国电蒙电4万千瓦预计7月份开工建设。

生物质能发电，目前，我市已有4个生物质发电项目获自治区发改委核准，核准生物质热电厂规模约12.6万千瓦，分别是五原县麦绿2×12MW项目、杭后盛华4×12MW项目、五原华鑫2×12MW项目和临河兆鑫2×15MW项目。

杭后盛华4×12MW项目，2009年7月25日开工建设。目前烟囱基础工程已完成，冷却塔准环基基础施工完毕。今年到目前为止该项目仍然没有开工，主要是因为建设资金短缺，目前正在积极融资。

临河兆鑫2×15MW项目，项目总投资3.1亿元，2011年开工建设，到目前项目完成投资1.9亿元，主车间、冷却塔、烟囱已建成，一台发电机组已安装完成，另一台发电机组正在安装，正在建设配套附属设施的化学水厂房、综合泵房、循环水泵房供热首站等。预计今年12月建成投产。

五原华鑫2×12MW项目，30%设备已招标，25%土建工程已完工，因资金问题暂时停工。

五原麦绿2×12MW项目，因业主方资金困难，本工程目前尚未开工。生物质燃料乙醇，今年，国家已核准中兴能源生物质燃料乙醇项目10万吨，目前已建成投产3万吨，预计年产7万吨燃料乙醇项目2013年开工建设。

三、我市新能源发展规划情况

风能，“十二五”末，严格按自治区规划我市455万千瓦开展前期工作。

太阳能，十二五末，我市按确保80万千瓦，争取突破100万千瓦进行前期工作。

生物质能，十二五末，规划生物质发电装机总容量为15万千瓦。

四、我市新能源发展存在的主要问题

但企业发展意愿强烈，正在想方设法进行筹措。二是抢夺原料问题。鄂尔多斯杭锦旗现已建成一家生物质电厂，已在我市进行原料收购，现已出现县域与地域争夺原料现象，要尽快制定企业收购原料办法，制止恶性竞争。

五、我市新能源发展思路

新能源是我市“十二五”打造重点，我市发展意愿强烈，但发展制约因素太多，主要是负荷消纳问题。我市处于蒙西电网末端，蒙西受制约最大的就是我市。如果蒙西电网不能实现网对网输送，鉴于电网实际，一方面我们在提高自有负荷情况下，想方设法进行外送，目前，蒙古国外送线路已建成。蒙西至长沙特高压起点定在鄂尔多斯准格尔旗，我们可以通过建设德岭至包西输电线路，通过风光打捆外送风电。

风能，十二五期间，自治区已规划我市风电455万千瓦，目前已核准200万千瓦，百万基地180万千瓦预计今明两年核准，剩余近80万千瓦我们积极办理支持性文件，尽快核准。

一是争取乌拉特中旗180万千瓦百万基地核准；二是清理整顿已核准多年未开工项目。主要涉及后旗天兰和基和东方风电项目。二个项目于2005年核准，现仍未开工建设，按照国家核准权限，有效期二年，现项目已作废。严格按照自治区控制企业投资主体进行操作，对小型企业和同一家企业多个投资主体进行整合。三是抓紧分散式风电前期工作。

太阳能，由于太阳能占地较多，根据我市区域特点，我市发展太阳能重点区域为乌拉特半荒漠草原、乌兰布和沙漠，套区地区利用现有荒地或设施农业，并利用现有建筑物发展太阳能。下步，在重点发展风光同场的同时，采取企业自建或与农业大棚企业合作的方式，有序推进农业大棚光伏，并与财政等有关部

第五篇：陕西省农垦国有农场分离办社会情况的调研报告

陕西省农垦国有农场分离办社会情况的调研报告

陕西省农村综合改革办公室

陕西省农垦集团总公司

农垦是一个特殊的系统，其基本属性是企业，但又主要从事农业生产。由于农场土地面

积大，区域广，既具有“三农”的特点，又具有社会属性和区域属性，因此农垦长期实行的是政企合一的管理体制，在开发建设、发展经济的同时，还承担着大量的行政性、社会性管

理职能。在计划经济条件下，这种政企合一的体制为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要

作用。但随着社会主义市场经济体制的建立完善，企业逐步成为市场竞争的主体，大量的行

政性、社会性、公益性事务成为农垦企业的沉重负担，极不利于农垦参与市场竞争，严重制

约了垦区经济社会发展。为了借鉴其他省份分离农垦办社会的经验，摸清我省农垦国有农场

办社会情况，为下一步帮助我省农垦卸掉包袱，轻装上阵，平等参与市场竞争创造条件，省

农村综合改革办公室与省农垦总公司组成联合调研组，于今年7-8月对我省农垦国有农场办

社会情况进行了实地调研，并赴外省考察学习。通过实地调研和学习，对我省国有农场办社

会中存在的问题进行了深入剖析，在此基础上，提出分步实施、逐步分离、统一财政规划、纳入“一事一议”财政奖补等若干具体解决方案和政策建议，为下一步推进我省国有农场分

离办社会改革试点提供参考和借鉴。

一、农垦办社会情况

我省农垦和全国其他垦区相比，虽然规模较小，但有许多共性，所以在创办和建设期间，也

同时兴办了一批社会事业等单位，真可谓“麻雀虽小，五脏俱全”。

（一）农垦办社会的现状。

陕西省农垦集团有限责任公司是我省农垦的省级管理部门，属企业性质，业务归口省农业厅

管理，人员、资产由省国资委监管。省农垦集团受省政府委托履行行业管理职能，除直接经

营管理10个企事业单位外，还行业管理榆林、延安、西安、汉中等农垦企事业单位，同时

受农业部农垦局行业指导。10个企事业单位，即渭南垦区管理处、华阴农场、沙苑农场、朝邑农场、大荔农场、冯原牧场、农垦职工医院、陕西机电技工学校（农垦技校）、农垦干

休所、农垦培训中心。另外，还有1个控股公司即陕西英考鸵鸟股份有限公司，1个海外全

资公司即中喀（喀麦隆）英考农业开发有限公司，1个参股公司即陕西农垦矿业资源有限公

司。行业管理的榆林、延安、西安、汉中农垦下属8个农场和1个乳业总场。榆林垦区规模

最大，共有6个农场，其中南郊、鱼河、牛家梁、马合等4个农场由榆阳区农垦局管理，石

马坬和新桥农场分别由横山、靖边县政府直管。

我省农垦办社会职能主要有：社会行政职能、社会事业职能和社会服务性职能三个方面。

一是社会行政职能。属于相关政府部门授予或者委托相应行政执行的职能，主要有：土

地管理、小城镇和居民点建设与管理、环境卫生与绿化管理、计划生育管理、综合治理（主

要是治安管理和环境保护）、安全生产管理、农场道路管理、农田水利基础设施管理、林木

管理、农机管理、水资源和渔政管理、动物防疫。

二是社会事业职能。属于相关政府部门授予或者委托相应管理权的事业性管理职能，主

要有：民政（包括抚恤、敬老、助残、扶贫济困、最低保障、赈灾）、社会保险（包括养老、医疗、工伤和生育保险）、离退休人员管理、人武部、司法所、文化宣传和就业培训、幼儿

园、科研站所、电视广播。

三是属于为农场及所属企业生产、职工生活服务的社会公益事业、服务性事业，主要包

括：危房改造、水电取暖等管理与服务、物业管理与服务、医疗卫生管理与服务。以上三类

合计共有30余项之多。

截止2010年底，我省农垦国有农场办社会职能机构总数343个，分布在全省农垦各主管部

门、国有农场及其各分场，办社会职能职工人数920人。

（二）办社会带来的问题。

我国已经基本确立了社会主义市场经济体制，国有农场作为经济主体，第一属性是企业，也要与其他企业一样平等参与市场竞争。但是由于其仍然承担着办社会职能，这些沉重的支出压力，严重削弱了其市场竞争力，制约了农场发展。主要表现在以下方面：

1、削弱了农场生产经营能力。一是农场既要参与市场竞争，追求经济效益，又要承担办社会职能，兼顾社会效益，经营目标不明确，影响了竞争力；二是农场在从事日常生产经营活动的同时，又要负责社会职能单位的各项事业正常开展，日常管理事务繁多，不利于集中精力从事生产经营。

2、加重了农场负担，影响了职工增收。农场作为企业，既要按政策向国家缴纳税费，又要承担办社会经费支出，这种双重支出，影响了企业自我积累和自我发展能力。随着国家税费改革减轻农民和农工负担政策的实施，农场不可能直接向农工摊派办社会费用，这些费用表面上由农场承担，但农场通过提高土地承包费的办法变相增加了农工负担用于社会性支出，同时由于农场盈利能力变弱，农工福利待遇也受到影响。

3、制约了农场社会事业发展。由于农场资金普遍困难，社会事业仅能维持低水平运转：一是基础设施落后。农场社区管理、水、电、暖、交通、道路、环境保护、危房改造等由于缺乏资金，发展滞后，有的场区甚至落后于当地农村。二是部分机构设备陈旧，管理落后。比如医疗卫生单位，长期以来，农场对这些单位投入不足，医院设备得不到更新，房舍简陋，医护人员业务水平不高，致使病源日益减少，各医疗机构处在艰难维持运行状态。三是规模小。为了减轻人员负担，压缩开支，农垦办社会机构一再精简，人员缩编到极致，有些机构甚至只有1名工作人员，有些机构由其他岗位人员兼职。四是缺乏人才。由于办社会机构人员待遇低，生活条件差，直接导致人才进不来、留不住，农场只能聘用农工代替，工作水平越来越差。

4、影响了农垦经济持续健康快速发展。由于农场办社会支出巨大，农场经济效益差，社会事业、公益事业、服务事业落后，导致职工收入低、场区环境差、生产生活很不方便，极大地影响了农垦职工对建设农垦、建设美好家园的信心。

存在以上问题的主要原因是，长期以来，我省农垦国有农场社会事业自我兴办，自成体系，游离在各级政府的社会管理体制之外，缺乏公共财政有效支持。目前，国有农场场域社会事业还没有列入当地政府的经济社会发展规划，不利于政府对农场社会公益事业的统筹规划、投入和管理，不利于政府把农场内应该由政府管的事情管好、管到位。政府对农垦社会事业的管理服务渠道不通，政策不明确。农垦是国有企业，从事的又是农业行业，国家给国有企业的政策因农垦是农业行业而享受不到，国家的强农惠农政策因农垦是国有企业也享受不到，农垦被“边缘化”问题比较突出。

二、农垦分离办社会进展情况及面临的困难

（一）分离办社会的进展情况。

党的十四届三中全会以后，特别是党的十五届四中全会明确提出分离企业办社会职能、切实减轻国有企业社会负担的要求以后，我省农垦以此为契机，在分离办中小学校方面，迈出了实质性步伐。

一是2003-2004年，榆林市垦区各农场共移交中小学校21所；2006-2009年，在省财政厅、省国资委的支持下，省直农垦、延安市农垦、榆林市农垦将其余中小学校全部移交地方政府，共移交中小学校11所。

二是顺利化解了九年义务教育债务。2009年，省财政共给农垦解决化解九年义务教育债务资金1807万元。以上两项，已经基本解决了农垦办教育负担。

（二）分离办社会存在的困难。

分离国有农场办社会是一项十分复杂的系统工程，政策性强，任务艰巨，难度很大，面临不少困难和问题。

从农垦自身看，主要是一些农场对分离办社会职能的决心不够坚定、方向不够明确、措施不够得力。这也是农场游离于当地区域经济社会发展之外，“政策边缘化”问题不能有效解决的重要原因。造成这种局面主要有三方面原因：一是农场地处偏僻，长期以来，当地政府对农场发展建设重视不够，处于放任自流状态，农场担心社会职能移交后，地方政府仍然不承担应有的责任，反而影响场域社会事业的发展。二是受传统体制及思维定势影响，农场对办社会习以为常，不仅缺乏忧患意识，而且缺乏改革的意愿和动力。三是农场认为自己办社会可以统筹垦区农场经济社会发展，便于管理，便于职工生产生活，减少与属地政府和相关部门矛盾，如果移交地方，反而会产生新的矛盾。

从外部环境看，部分地方政府承接农场办社会职能的积极性不高，动力不足。主要也有三方面原因：一是政府对农垦在新时期的定位和改革方向不确定，影响了农垦管理体制改革及国有农场分离社会职能等改革措施的推进。二是农场办社会支出较大，而且还在逐年增加，并形成大量办社会债务，加上农场办社会基础差，要赶上周边农村水平，需要继续付出大量资金、时间和工作，绝不是一朝一夕之事，当地政府对承接农场办社会职能望而生畏，感到很棘手。三是农场在分离办社会职能过程中确实存在不少亟待解决的问题，这些问题不单纯是钱的问题，如原有人员的安置和待遇问题、原机构遗留的债务问题，地方政府对农场社会如何实施规范管理、农场社会职能和农村社会职能协调平衡问题等，都需要研究解决。即使是实行内部政企分开，也存在内设机构的合法性及经费如何保障，与农场经营职能如何划分等问题。这些问题也都直接或者间接影响了地方政府接收的决心。

以上问题，都需要统一思想，提高认识，认真研究，循序渐进，在稳步推进的原则下积极加以解决。

三、政策建议

目前，推进我省农垦分离办社会职能的时机基本成熟。一是党的十七届三中、四中全会对此做出过明确要求；二是2006年推进的深化国有农场税费改革，进一步规范了国有农场各项收费，推进了国有农场管理体制改革，为分离办社会职能奠定了基础；三是改革开放以来，我国国力不断增强，各级财政逐步具备了承担农垦社会职能的能力；四是全国其他垦区在分离办社会职能上的试点，为我省提供了经验。

根据赴外省农垦考察了解的情况和参阅其他垦区的资料，全国农垦分离办社会职能的方式主要有：

（一）将农垦企业所承担的行政性和社会性公益性职能、机构、人员及相关资产移交给地方政府管理。主要有两种具体方式：一是一次性全部移交，如北京垦区等。二是分项分批移交，成熟一项移交一项，如辽宁、江西垦区等。

（二）将农垦所承担的社会职能及社区管理机构、人员、经费预算等在农场内部与生产经营职能分开。主要是在农场内部设立社区管理委员会等机构，专门负责社会管理等工作，如江苏、安徽、宁夏垦区等。

（三）将具备条件转化为经济实体的社会机构推向市场，向社会开放，实行自主经营、自负盈亏。如内蒙古、江苏、安徽、福建、河南、广东等垦区等。

（四）在农场辖区内建立新的政府机构或政府派出机构，负责社会管理，经费纳入财政预算。主要有两种形式，一是保持农场建制不变，同时在农场设立县或乡政府机构，如上海垦区等；二是在农场区域设立管理区、开发区等派出机构，建立财税体制，赋予行政管理职能，与农场一个机构，两块牌子，如河北、湖南垦区等。

（五）撤场建政，以新建立的县、乡（镇）机构取代农场等，如河北、湖北、湖南等垦区部分农场。

综合以上情况，全国其他垦区情况各不相同，差异很大，我省农垦虽与他们没有可比性，但在很多方面可以借鉴。根据全国农垦分离办社会职能的经验，结合我省的实际，对我省农垦分离企业办社会提出以下建议：

（一）总体思路。

按照建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求，坚持生产经营市场化、公共服务均等化、生活服务社会化，进一步解决农垦政企不分、社企不分问题，促进农垦和区域经济社会全面协调发展。

（二）基本原则。

一是统一思想，达成共识。各级政府和财政部门要进一步重视农垦，关心农垦，支持农垦的发展，帮助农垦减轻办社会职能负担。我省农垦曾经为新中国的建立，为国家经济建设做出过重要贡献。近年来，农垦在经济建设方面取得了显著成绩，在农业经济结构战略性调整、现代农业建设、农产品质量安全、带动农民增收致富、农业“走出去”等领域发挥了一定的示范带动作用，在自身经济效益有所增长的同时，创造了大量社会财富，取得了显著社会效益。农垦作为共和国“子民”，理应同等享受改革开放成果，享受公共财政。为此，省、市、县各级政府和财政部门，应该尽快制定落实政策，为农垦同等享受公共财政疏通渠道，排除障碍，确保国家惠农强企政策顺利覆盖农垦。

二是明确目标，坚定信心。一是农垦自身要坚持深化改革，坚定企业化改革方向，坚持以生产经营，追求经济效益最大化为目标。二是农垦要主动加强与当地政府和有关部门的沟通、协调，主动汇报，争取了解、理解和支持。农垦的各项改革都离不开各级政府部门的支持，要在农业部农垦局、省国资委及各级政府的指导帮助下，明确发展方向，准确定位在当地区域经济社会中的地位和作用，融入当地社会，不能长期游离于区域经济社会之外。三是要下决心分离办社会职能，充分认识办社会职能给农垦带来的利与弊，打消各种顾虑和担心，主动配合当地政府把国有农场社会事业办得更好，为农场经济发展和职工群众生活提供更好的服务。

三是循序渐进，稳步实施。我省农垦办社会和全国农垦其他垦区一样，由来已久，情况复杂，应该借鉴全国农垦“循序渐进，稳步实施”的经验。改革方向和思路明确后，逐步推进，不强求一步到位。既要考虑农垦的需要，又要考虑地方政府管理水平和承受能力。从全国农垦的情况看，一次性将全部社会职能移交地方政府的垦区和农场还是少数，大多数采取先易后难，先分项、分期、分批移交，先内部分开，后彻底分离。

四是因地制宜，多策并举。我省农垦管理体制比较复杂，有省直管的，如省农垦集团；有市管的，如延安、汉中、榆林榆阳区农垦局；有县管的，如横山县石马坬、靖边县新桥农场，还有行业管理的，如省农垦集团对全省农垦的行业管理、榆林市农垦服务总站对榆林市农垦的管理。因此，在推进分离办社会职能时，应按照不同的体制和当地的情况，从实际出发，分别采取不同的办法和政策，不能搞“一刀切”。

五是坚持自愿，维护稳定。推进农垦分离办社会职能牵扯到不同群体之间的利益关系，政策性强，工作难度较大。各项工作一定要在农场自愿、各级政府部门自愿，特别是农垦职工群众自愿接受的前提下开展。要处理好改革、发展、稳定的关系，切实维护职工群众利益，让他们享受到改革成果。要做好职工群众思想工作，掌握思想动态，深入开展宣传、讲清形势、交待政策、扎实工作，避免因政策不到位，造成不同群体利益反差引发不必要矛盾，影响农垦稳定。

（三）具体措施。

一是分离农垦办社会职能先采取内部分开，再逐步过渡到彻底分离的办法。建议农垦各级主管部门和各农场，将办社会部门、职能、人员、机构、经费、资产、财务、会计核算等在内部分开，成立专门的社区管理委员会，统管农垦社会事业。

二是各级政府应将农垦社会事业纳入统一规划和财政预算。国家出台的有关涉农涉企政策，要积极向农垦倾斜安排。

三是省农垦集团每年向省财政厅统一上报全省农垦社会事业经费预算，由省财政厅核准批复后下拨各社区管理委员会和农场社区机构。市、县财政部门也要安排一定的农垦社会事业配套资金。

四是对农垦2010年以前发生的办社会事业债务，由中、省财政帮助化解。

五是为了加速国有农场社会事业的发展，建议将农垦国有农场自行实施的道路硬化、小型水利、人畜饮水、电力设施、环卫、绿化等公益项目纳入村级公益事业“一事一议”财政奖补范围。