中国社会的利益集团及其政府政策探析

第一篇：中国社会的利益集团及其政府政策探析

中国社会的利益集团及其政府政策探析

改革开放以来，随着中国社会经济、政治、文化的巨大变迁，各种利益集团的产生和发展及其对中国经济、政治、文化、社会产生重大而深远的影响已是不争的事实。本文旨在借鉴前人研究成果的基础上，在马克思主义政治学基本理论的指导下，运用历史分析、利益分析等分析方法，对中国社会利益集团的历史流变、基本特征、社会影响进行剖析，并在提出相应的应对政策。

1.中国社会利益集团的历史流变

中国社会利益集团的产生和发展经历了从自在的利益群体到自为的社会利益集团的过程。改革开放之前，中国仅存在一些自在的利益群体，改革开放后，中国的利益集团开始产生并迅速发展，出现了能自觉代表相关社会群体利益的自为性社会利益集团。

1.1改革开放前中国的利益集团

建国之初，随着新民主主义革命的胜利和新民主主义纲领的实施，中国的大资产阶级集团被消灭，帝国主义侵略势力基本上被赶出大陆，中国还存在着工人利益集团、农民利益集团、城市小资产阶级利益集团、民族资产阶级利益集团。各利益集团在共同纲领的框架内的表达自己的经济、政治诉求。1956年中国社会主义改造完成后，旧中国中的一切代表剥削阶级的利益集团都被彻底摧毁。此后一直到改革开放前，中国在政治上实行中国共产党的一元化领导，经济上实行高度集中的计划经济体制，意识形态上主张人民利益高度一致，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从整体利益。这种政治、经济和意识形态上的特点，使中国社会利益结构呈现出高度的整体性，尽管当时中国社会也存在着简单的阶级、阶层结构，但是代表局部利益的利益集团不应该也不容许存在。

1.2改革开放后中国的利益集团

1978年改革开放后，随着社会和经济的双重转型，政治权力、资本、劳动在社会主义市场经济的场域中重新洗牌，中国社会高度整体性的利益结构不断解构、分化与重组，出现了能自觉代表相关社会群体利益的自为性社会利益集团。

首先，经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转换为中国利益集团的产生创造了经济基础。其次，中国社会主义民主政治的发展为符合社会主义原则的利益集团的存在和发展提供了强有力的政治保障。再次，意识形态领域的去“以阶级斗争为纲”、“泛政治化”和“以经济建设为中心”观念的重建，为中国社会利益集团的“集团意识”的形成提供了思想基础。最后，科学技术的快速发展也为中国社会利益集团的产生和发展提供了技术支撑。

2.中国社会利益集团的基本特征

利益集团作为人们维护和实现其利益的工具和途径，必然受制于一定的经济、政治、文化条件。中国改革的模式既定为渐进式改革，这种改革模式决定了中国社会经济、政治、文化的变革呈现出自己独有的特征。这种具有中国特色的具体情况也决定了中国社会利益集团表现出许多不同于西方国家利益集团的基本特征。

第一，利益集团的政府主导性。这种政府的主导性表现：一是脱钩与管理相结合。一方面政府规定所有社团组织都必须与党政机关脱钩，另一方面，尽管中国政府认识并承认了中国利益集团存在的客观性，但政府对它们的态度也不是听之任之。二官办性。中国社会中的是许多集团的形成与政府有着密切的联系，有些甚至是由政府扶持成立的。如村（居）委会、工会、妇联等利益集团。

第二，利益集团发展的不平衡性。从其产生和发展程度来看，有的利益集团有完整固定 1的组织结构形式，有的则是组织程度很低的“准利益集团”，有些利益集团甚至以虚拟组织的形式存在。从其对政府的影响力来看，各类利益集团对政府的影响力差别很大。

第三，利益集团的组织结构和角色功能的不完善性。中国大多数利益集团无论是其组织形式还是功能发挥，都还不成熟、完善，其非政府性、自愿性、独立性、自主性的特征的表现还不明显，对政府的影响方式也鲜有程序性、规范性。

第四、利益集团之间矛盾的对抗性有增强趋势。随着中国改革进程的逐步深入，不同利益集团之间利益的此消彼长，特别是既得利益集团依靠其强大的资源阻扰新的变革，使得社会利益结构的合理化、均衡化进程受阻，由此造成利益集团之间，以及利益集团与公共利益之间，矛盾的对抗性有逐渐增强的趋势。

3.中国社会利益集团的社会影响

3.1中国社会利益集团的积极影响

第一，强化代议功能。规范化、程序化和法制化的利益集团的利益诉求行动，促成辩论和讨论，产生充足的社会信息资源，能够在一定程度上弥补人大代表由于信息不对称而产生的对重大事务的忽视，强化其代议功能。

第二，推动民主政治发展。民主政治一定是大众参与政治。利益集团凭借其组织优势和拥有的各种资源，提供一种有别于传统政党政治的选择和提供草根行动主义的机会，扩展了政治参与的范围和渠道，提高公民政治参与的有效性，从而调动公民政治参与的积极性，推进我国民主政治的发展。

第三，制衡公共权力、保护公民合法权利。利益集团的产生和发展，社会成员可以通过各种不同类型利益集团与政府进行协商谈判，影响政府决策，从而维护自身不同诉求的利益最大化，利益集团能够为地方政府决策提供信息来源，从而提高地方政府决策的效率、公平；同时，还能对政府决策和实施过程进行监督，对政府形成一种“社会制约”，确保国家受到充满活力的市民社会的制衡而保护自由。

第四，维护政治稳定。在中国，稳定压倒一切。利益集团的存在和发展，提供政府和人民之间的沟通渠道，使输出与输入一致，有利于社会成员各种利益诉求的表达，从而缓和社会矛盾，有助于维护政治的稳定。

3.1中国社会利益集团的消极影响

第一，各利益集团之间发展不平衡，影响政府决策的公平与公正。

第二，形成既得利益集团，成为深化改革的阻力。

第三，利益集团行为的非法制化，败坏社会风气，激化社会矛盾。

4.中国利益集团的发展应对政策

第一，进一步转变政府职能，理顺政府与利益集团的关系。我国合法存在的利益集团主要以社团形式存在，而政府的行政权力不同程度地渗透到各个社团中去，使得这些社团成为变相的政府机构或准政府机构；同时，政府因为社团组织功能的缺失，成为利益冲突的一方。因此，我国政府要转变职能，理顺与利益集团的关系，克服社团组织政治化倾向，将自身居于各利益集团之上，成为社会公共利益的代表者和维护者，以及各利益集团之间矛盾的调节者和仲裁者。

第二，加强政府执政能力建设，提高政府的调控能力，加强对利益集团的科学管理。随着社会经济的发展，社会成员的利益诉求将越来越多元化、异质化，利益意识会越来越自觉，利益集团会越来越多，组织化程度会越来越高，利益集团之间的关系会越来越复杂，政府必须不断提高自身对利益集团的调控能力，针对不同的利益集团采取不同的方调控政策。首先，要打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团，以维护社会的公共利益。其

次，要关心、救助弱势群体。再次，限制和规范某些特殊利益集团。同时，要提高地方政府的自主性，防止政府被某些利益集团支配、防止政府自身成为特殊利益集团、防止利益集团与政府内部特殊利益集团的结盟。

第三，加强民主法制建设，实现利益集团参与决策的程序化、制度化、法制化。一方面，只有建立起相对完善的民主制度和相关机制，才能保障利益表达渠道的顺畅，才能调整和规范各利益集团的利益表达行为。另一方面，在各不同利益集团表达利益诉求、参与政治博弈时，必须要有一套完整的法律机制加以保障，实现民主程序的法治化。

第二篇：关于当代中国社会结构及利益集团分析

关于当代中国社会结构及利益集团分析

(何新2006年)

1.阶级与分级利益集团

什么是阶级？直观的观察即可看出，任何社会之内部，都划分为不同的政治、经济等级。社会中的每个人处于不同的社会地位上。这种社会地位阶层的区别，来自社会中各种人群之间经济、政治与文化的差异。（由此可见，阶级是人类社会中天然存在的，任何社会制度只要有社会分工就有所谓的阶级）

这种来自经济、政治与文化差异而形成的社会地位的差别划分，就是社会中之阶层划分。表面和初始地看，阶层分化起源于社会分工。但阶层之体制化，世袭化、非流动化，导致阶级的形成。因此，富人是一个阶级，穷人是另一个阶级。世袭掌权者是一个阶级，被管制的受统治者是另一个阶级。不同的阶级组成不同的利益集团。阶级相同的人，自然具有共同利益，共同语言，因此思想、感情与价值取向往往近似。

近代法国历史学派以及马克思主义认为：不同阶级的人由于利益的差别，必然发生矛盾和争攘，这就是阶级矛盾和阶级斗争。自新石器时代晚期（距今约1万年的玉石黄金文化期）至今，近一万年以来人类的历史都是阶级社会史以及阶级斗争史。其间围绕国家统治权力之争夺和经济利益及经济资源之分配而发生的政权嬗变，经济制度及政治制度变迁，根本原因都是来自阶级斗争所引发的社会矛盾。

政党是代表和实现某阶级利益集团的组织。国家是阶级矛盾和阶级关系的调节机器。但是，如果国家机器落入特殊权贵利益集团的操控，变成特殊集团攫取社会资源的工具，失去调节功能，社会矛盾则将高度激化而爆炸。

2.资本豪族利益集团欲主导中国

2006年5月16日，署名“亦文”在其博客发表《文革是社会主义制度的必然产物》文，其文指出推进“私有化”经济改革之最终目的，文中说：

“必须借助于经济改革，逐步实现生产资料的私有化，使执政党逐步失去对国家经济命脉的控制。经济私有化可以为不同政党的出现提供经济层面的支撑。政治也是个市场，不同政党的出现，使每一政党在执政时，要受到制衡和竞争，使之难以形成一个主义，一个政党，一个领袖垄断政权的局面。军队在多党并存的情况下，将脱离政党的支配，归国家所有。”

上述论点言简意赅地代表了主流精英20年改革“攻坚”的核心观念。实际可以看作自由主义“改革派”关于“深化改革”的一个总纲。

我认为，中国未来十年的确面临着爆发社会突变的极大可能性。当前，国际经济已经进入一个动变莫测的危机时期。中国未来几年面临爆发严重通货膨胀和金融危机的巨大危险。

由于以下三大原因：

（1）国际能源价格仍将持续上升

（2）国际市场原材料价格仍将持续上升

（3）中国国内市场劳动力工资价格仍将持续上升。

势必会发生严重的通货膨胀。一旦经济危机引发社会政治危机，则“白色”革命的爆发是非常可能的。

3.当代社会的阶级构成要预知未来，首先必须清醒地认知现实。多年以来，从马克思主义阶级分析的角度观察内外形势的方法已被国内主流学者所抛弃。

但是我仍然认为，如要清醒地观察内外形势，首先有必要实事求是地认知当今中国社会的阶级结构。只有在阶级分析的基础上，才会知道当今社会中各种利益集团的利益和目标所在，知道一些专家学者们究竟在为谁的利益讲话，以及各种政策方针究竟对哪些阶级或集团有利。据我观察，当代中国队社会阶级构成大体如下：

注：进行阶级分析，就是要区分社会不同人的利益需求。

（一）新兴资本利益集团

这个集团由以下几种成份组成：

1、大资产所有者，新兴经济豪族（富可敌国，拥资数百亿的私家富豪，已有上百位。）

2、买办资产者，跨国企业在中国的利益代表

3、知识分子中的权贵人士，以及内外利益集团高佣金收买的代言人（包括某些经济学家、法学家、社会学家）

这个集团正在通过操纵媒体及舆论，而深刻地介入以至转变中国的政治经济制度。

注：有中国特色的社会主义，财富积累到一定阶段，不能让财富聚集到少数人的手里，而应该实现财富的公平占有。

（二）权势文官阶层（）

主要为官员及国企的行政管理者。

1949——1976年（毛泽东时代），主导政策取向是对内抑制民间资产集团的形成，对外抵御西方势力的渗透和入侵。

（注：发展到今天，说不定又来一次八国联军侵华，只是这次侵华，人家运用的是经融武器，只要看看中国抱有大量美国废纸就知道了。）

但是近年来，为了发展私营经济和引入外资，对内扶植民间富豪一族的发展，对外则鼓励和吸引跨国资本的进入。

（注：市场也是资源，不能无限制的让出市场。）

在这一过程中，干部文官体制官僚化，衍生为一个特权阶层。由于各级行政权力失去监督和制衡，腐败现象严重，官僚体系发生了深刻的政治蜕变和组织蜕变。

（注：中央政令不出中南海，地方官员生活腐化堕落，权利失去监督，这是体制问题。其实只要把人民的权利真真还给人民，人民真真实现当家作主的权利就能解决腐败，党内反腐，虽有成效，治标不治本。）

（三）下层社会

主要由四部分人组成：

（1）城镇工薪小资产者，（注：看来我就是处于这个阶层，往上发展有可能会成为权势文官阶层，向下发展，失业就成为真真的无产阶级了）

（2）农村小土地所有者（小农），（3）城乡下岗失业及无业者（无产阶级），（4）城乡流民（流氓无产者）。

（注：这个阶级是当今社会的危源，也就是所谓的弱势群体，无政治地位、无经济来源，其中许多铤而走险，走上违法犯罪的道路。）

城镇工薪小资产者：主要是有较稳定工薪收入和小量资产的人、包括蓝领工人、白领职员（中下层知识分子）。

小农：今日中国的农业经济是极其脆弱而不稳定的个体小农经济。所谓小农，实际是乡村中的小资产农户，家庭拥有小块土地及微量农业收益，家中主要劳力出外打零工以补货币收入之不足。

4.面临生存危机的中间阶层

由城市工薪小资产者（小市民）和乡村小农组成的小资产阶层，在当今中国社会现实中，实际是一个介于经济两极：一极是富豪（资产者），另一极是赤贫者（无产者及流民）之间的所谓“中间阶层”。

但是，这个中间阶层的总人数及其家属在中国总人口比例中，占据了绝大多数，这个中间阶层的安定，构成中国社会稳定的主要基石。

过去二十年的改革，使这个中间阶层在生活形态上普遍有所受益，表现在土地、房屋等小资产的获得，以及基本生活状况的改善。

但是当前，随着泛市场化改革的进一步深入，这个中间阶层也面临着深刻的生存危机。他们赖以生存的经济生态正在被急剧发展的两极分化所破坏。这个中间阶层当前普遍面临四大危机，即：

1、医疗危机，2、养老危机，3、子女教育危机，4、住房危机。

此四大危机在民间被称作新“三座大山”和作房地产豪商的“房奴”。

（实际上，所谓“新左派”，主要就是这个中间阶层利益的言论代表。）

耐人寻味的是，目前部分精英所正在鼓吹的“深化改革”，无非包括四大措施：

（1）土地私有化

（2）国家资源全面私有化

（3）金融自由化

（4）共产党放弃政治领导权，国家放弃经济管理权。

如果国民经济沦为无国家主导、任由资本大鳄兴风作浪的”自由经济“，则将直接危及这个中间阶层的生存状态。例如，一旦实施农村土地自由私有化，则多数农民自由在市场上出卖小块土地。虽然一些农民可以由此获得小笔金钱，但多数农民将从此永久失去土地资源。

众多失地、失房农民及其家属将成为彻底无业、无产、无生计的新生无产者。同时，大型国企进一步私有化后，也将使大批产业工人“下岗”而成为失业者。

金融自由化将导致通货膨胀和使商业银行破产危机浮出水面。

在上述情势下，目前相对稳定而挣扎在温饱线上的中间阶层（小市民、小农），势必由于上述“改革”的深化和“攻坚”成功，而最终走上破产化之路。

5.“无产阶级”新生

毛泽东时代，共产党被称作“无产阶级”的政党（国家称作“无产阶级专政”），但当时中国并没有多少真正的无产阶级。至少在名义上，当时国家全部资产由全民所有，全民都是“有产阶级”。

但今天，中国确已生成一个新生的无产无业的“无产阶级”。其主要成份为：

1、失业者（下岗工人、农村赤贫者、无业社会青年）

2、流浪行乞者

在全部历史和任何社会中，无职业、无财产、无前途、无希望的社会人员，都是极其危

险的反社会力量。更值得注意的是，在当今中国社会这一新生的“无产者”阶层中，相当多数是失学、失业、有生命活力而无发展前途的青年人。

这个新无产者阶层，是中国当今多数反社会犯罪分子产生的渊薮，实际也是一支具有颠覆现存社会秩序趋势的潜在政治力量。

然而，随着自由市场中两极分化的加剧，未来也许会有愈来愈多的城乡小资产者及农民面临进一步被剥夺的命运，从而沦入这个反社会的阶层中。

6.政治意识形态危机

共产党之所以叫“共产党”，是因为其立党纲领以实现“共产主义”为最终目标。“共产”的对立词是“私产”（私有财产）。

“共产党”不是“资产党”或“私产党”。只要党仍在入党誓词及党章中宣称党以实现“共产主义”为最终目标——那么，这种意识形态势必与现实中正在完全转向资本主义市场化的“改革”方向和政策相背离，以至发生尖锐矛盾。

这个矛盾，根源在共产主义的意识形态，与改革以来的资本主义经济政策和社会现实之间，发生深刻矛盾。正是这种矛盾，导致深刻的意识形态危机。

（注：我近几年出版的《论政治国家主义》（2004年，时事出版社），《新国家主义经济学》（2001年，时事出版社）中曾谈过：要摆脱这一矛盾，共产党所可能的选择是重提列宁在1921年的“新经济政策”，以及毛泽东（中共中央）在50年代初所设想的“国家资本主义”即“新民主主义”。）

7.国家应主导市场经济

但是，国家资本主义意味着：共产党不应放弃对资本主义市场经济的领导权，不应放弃对内抑制国内资产阶级利益集团，对外抵抗外部跨国资本赤裸裸的扩张和经济侵略。

共产党作为执政党，应该以国家政策和国家机器，抑制内外资产阶级无限制地牟取本阶级经济私利，而牺牲国内其他阶级利益特别是牺牲贫苦阶层利益的贫婪本性。

共产党作为执政党应代表全民利益（包括贫苦大众利益）调节阶级关系，不应对内外资本利益集团屈服投降。

只有在这样的执政眼光和基础上，共产党才能重新获得社会中劳苦大众的拥护，共产党的执政地位才能得到长久的巩固。

8.国家不能放任市场自流

近年来的泛市场主义改革发生了重大失误，引发了诸多极其严重的社会问题。因此，泛市场主义的所谓“改革”方向，已受到广大人民和社会公众广泛的、必然的、合理的质疑！

而在新的历史阶段，为了整合和解决泛市场化和引入资本主义所已经带来的严重社会冲突和众多严重社会问题，必须将混乱无序的市场经济，提升为自由市场与国家计划双调节的混合经济。实施自由市场与国家计划相结合，民营企业、外资企业与国有国营企业平等兼容的混合经济。

我认为，与当今主流经济学家要求党和国家全面退出经济生活的鼓吹相反，为了防止国家陷入崩溃和**，党和国家对市场经济的调控，国有经济在国民经济中的主导地位，均不能削弱和放松。

国家有必要重新制订国家长远发展计划，包括医疗计划，社会教育计划等，廉租房计划、就业计划，国防计划。必须将当前无序混乱引起百姓严重不满的泛市场经济，提升为有管理有科学计划的新市场经济。这样，才能与党的共产主义理念相协调，才能与共产主义的党章

及宪法相容。

9.GDP不是唯一

作为国家的政治统治集团，由于上述政治意识形态根本性矛盾的存在，导致古典共产主义意识形态的崩溃，因之共产党干部及全体党员的传统政治信念近年间几乎已经完全丧失。（当今入党已形同儿戏，甚至不须作宣誓。因誓词内容与现实难以调和。）

这种理想信念的丧失，加剧了党内严重腐败的发生。实际上，各地之党组织不应当丧失政治和意识形态功能，而完全变成一个“捞钱党”。工作中心不应当都是围绕着追求“GDP。”

10.“MBO”实际是对国企管理层的一种赎买

国有企业管理人作为经济官员，通过MBO（一种极其奇怪的“合法化”腐败）以及“转制”后的高薪化而彻底资产阶级化。

这种高薪赎买政策，最初实际是来自美国伊·萨克森关于“休克疗法”的改革建议：“在私有制转轨中，对共产党官员实施赎买政策，从而使他们由改制转轨的阻力变为动力”。

这种私有化转轨的最终目标是为了从根基上搞挎国有企业经济体制。具有讽刺性的是，出钱赎买国企管理层，使之转变为国企掘墓人而为此买单的，竟然正是gcd自身。

11.跨国资产阶级利益集团已在中国扎下深根

港、台、西方在华跨国资本及企业管理人，通过多种经济政治以及意识形态渠道，已经深刻地影响、以致甚至谋求左右中国官方政策，例如极力要各地政府坚持对外资实施特殊优惠的政策，反对国内企业与合资企业平等纳税的政策等。对此，共产党从国家民族和全民利益的角度，不应听之任之。

应当指出，与改革初期形势完全不同，当今中国并不是资本不足，而是资本过剩，所以本国企业正在积极谋求向海外进行投资。而国外当局从未对中国投资给予任何特殊优惠政策。

12.警惕突发社会**

当前，中国社会矛盾日趋尖锐，随着通货膨胀长期化的社会压力，以及众多人口就业困难，社会矛盾从中长期看，有爆炸化突发的危险。当前，社会矛盾主要表现于三方面：

1.尖锐的贫富矛盾。

2.官民矛盾。

3.警民矛盾。

众多小资产阶层的命运，正在掠夺化的私有化政策下遭受损害和被剥夺。这种剥夺，在未来几年可能通过更严酷的金融“改革”（严重通胀以及商业银行破产的金融危机）进一步发生。当城乡中的多数小资产者被彻底剥夺而沦入生计渺茫之时，中国势必发生频繁的社会动荡。

实际上，近年城乡中已频繁发生的征地危机，就是由于部分城乡小资产者（特别是作为小土地所有者的农民），在土地及住房被开发商廉价剥夺后，进行抗争而引发的小型社会危机。

这种小型危机本身就是一种预警的信号。

通过上述社会结构分析，即可以看清今天究竟是哪些利益集团决定着中国的方向，谁在通过舆论（所谓“话语权”）而影响着中国的政策。

同时也说明了何以乱象频仍，当前中国仍能保持着社会大局的基本稳定——就是因为仍然存在着一个庞大的中间阶层，这个中间阶层乃是维持当前中国社会稳定的主要基石。

但是，自由主义精英当前所极力鼓吹的某些“深化改革措施”：土地私有化、国企全面私有化，以及党政彻底分离，国家退出国民经济管理等，正是最终将中国引向全面社会动荡的最好步骤。

（注：本文草于2006年6月2日）

第三篇：中国社会利益集团影响地方政府决策的内容

中国社会利益集团影响地方政府决策的内容

从媒体公开报道的有关利益集团活动的案例，以及实地调研所获得的材料看中国利益集团对地方政府决策的影响，主要集中于以下几个方面：

1）地方政府干部人事任免地方政府机关的职位本身，不仅是一些利益集团试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益集团影响地方政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。一些地方实力派人物，或因经济实力，或因人脉关系，或两者兼而有之，对地方基层政府的干部人事安排，也有着重要影响力。如据笔者参与的某课题组调研获悉，南方某市区有两位“大名鼎鼎”的区人大代表，分别是其所在居委会的主任及居委会所属股份公司的董事长，是典型的地方实力派人物。基于地缘、血缘和共同的经济利益，他们所在的每个居委会及公司，都是一个特殊的利益集团，而这两位区人大代表，就是其所在利益集团的代言人。由于长期在当地基层任职，有较高的地方声望和广泛的人际关系，又由于其是当地“土著”代表，能影响较多的区人大代表，因而他们常常能够影响、乃至左右该区的党政干部人事任免，甚至能够左右处级重要干部人事任免。一名接受访谈的干部曾指出：“区里的干部一般不敢随便得罪他们，不能说他们有能力想让谁上谁就能上，但他们确有能力在需要由区人大通过投票决定干部任用时，不想让谁上谁就上不成，该区党政领导均对他们礼让三分”。

2）地方政府公共投资地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团，总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目（公园、道路、桥梁等城市基础设施），或是这些项目的规划（规模、选址等）更符合自己的利益。如在一些大中型城市，由汽车及其配件制造商、经销商、汽车消费者群体等共同形成的利益集团，就可能极力要求所在地方政府，调整城市规划思路，加快城市道路、停车厂等基础设施建设，斥巨资为汽车修造二环、三环乃至四环、五环等道路工程等。

3）地方政府财政资金分配由地方政府财政部门负责的财政资金分配预算决策，也是一些利益集团竞相角逐的重要领域。地方政府财政部门，在编制财政预算计划时，常常会遇到这种情形，即各部门、各单位都强调自己工作的重要性，或通过主管领导打招呼，或借助上级文件依据，或通过编制发展规划等，争取获得尽可能多的财政预算资金。这是政府内客观存在的特殊利益集团（各部门或单位都有自身的特殊利益，都可以视为利益集团），影响地方政府财政资金分配决策的典型。

4）地方政府财政税收不少地方企业或企业集团，除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与地方政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。一些实力强大的企业（集团），甚至干脆要求地方政府减免税负，给以税收优待，否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体，也可能向地方政府税收决策施加影响。例如，据笔者调研得知，按照国家现行政策规定，南方某市从2001年起，要比照“个体工商户的生产经营所得” 应税项目，对执业律师征收个人所得税。按此计算，执业律师40％以上的业务收入要用于纳税（营业税5.5％，个人所得税35％）。为了维护自身利益，执业律师们通过该市律师协会，一致要求市政府减轻税赋，否则他们便考虑迁往广州、北京、上海等地执业。为此，市司法局专门向市委、市政府报送一份紧急报告，促成政府修改了律师条例，并参照北京、上海等地的规定，将律师个人所得税核定为总收入的6％，减轻了律师税赋。

5）地方政府政策法规的制定政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对地方政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标的“高级”手段。如围绕在中国汽车工业周围形成的两个“泛利益集团”，曾推动了不同的政策法规的制定：由汽车及其配件制造商、经销商、油品燃料经销商、汽车消费者群体（主要是运输公司和富人）、交管部门、以及为汽车工业发展进行合理性论证的专家学者等组成的“车族”利益集团，因其代表着中国汽车工业的发展导向，极力要求调整财税政策，特别是消费政策；有计划地实施产业调整援助政策，大力发展汽车贸易与服务业；推动地方政府出台带有地方保护色彩的汽车贸易条例、政策，取消地方性交通和车辆收费项目等。由深受汽车污染之害的普通居民（尤其是交通要道旁居民、呼吸道病患者）、环保主义者、汽车替代品生产及其经销商、以及对（私人）汽车消费文明持保留或批判态度的专家学者等组成的“反车族”利益集团，则推动地方政府出台了旨在限制噪音污染、排放污染的管制措施，制定了有关安全、环保与节能方面的强制性标准等。

二、中国社会利益集团影响地方政府决策的方式

在中国，利益集团施加影响的方式，主要有以下几种：

1）贿赂即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽，“暗箱”操作。一些利益集团往往通过“请客送礼、拉关系、走后门以至贿赂政府官员，使之成为自己的代言人，以便将小集团的利益取向复合到行政决策中，从而获取政策可能带来的潜在收益”。

2）个人关系网络即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。合法利益集团有时会通过正式的制度管道（如报告制度），将本集团的利益诉求输入地方政府决策中，但更多地则是通过非正式的形式（家族血缘、同学、老乡或私人情谊），直接接触相关决策者，表达其特定利益诉求。

3）说服即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说。劝说的理由，往往不在于劝说者自身的利益，而是投其所好，分析如此这般对各方的好处。与个人联系不同的是，说服活动是通过正式渠道、“公事公办”式进行的。

求助于“精英人物”即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式，将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。如据南方某市私营企业主协会秘书长向笔者参与的课题组透露，该市私营企业主协会每年都通过组织会员中的人大代表或政协委员，以提案的形式，反映相关的利益要求，而且“效果比较好”。

5）通过主管部门及其领导这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。一方面，合法存在的利益集团，一般都有其业务主管单位或上级主管部门，它们之间存在一种事实上的上下级关系；另一方面，政府决策机构和人员又实行分管制度，分管领导既可以直接有效地接近、影响相关决策者，也可能直接参与制定政策决策。这样，利益集团既可以通过正式的制度管道，也可以通过非正式、非制度化的渠道与方式，将本集团的利益诉求输入政府决策体系，而主管部门及其领导，既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式，也可以通过“打招呼”、“写条子”等非正式形式回应利益诉求。

6）借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力即向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是，利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

7）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律近年来，中国推行的决策听证会，正成为各相关利益集团表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关（俗称“民告官”），以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为，这是各利益集团，尤其是民间性利益集团，经常采用的方式。

8）施压性集体行动这种方式的具体表现形式有：在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿，集体上访，游行示威，非法举行集会游行，围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。近年来，施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例，2000年，全国31个省（区、市）县级以上党政信访部门，受理的群众集体上访批次、人次分别比1995年上升2.8倍和2.6倍。2000年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次，分别比上年上升36.8％和45.5％，2001年，同比又上升36.4％和38.7％。同时，施压性集体行动的强度也不断提高，而且有些群体往往选择重大政治活动（如人大、政协召开两会期间）和重要节日进行这类行动，以便形成更大的社会影响力。

9）参与或操纵选举随着中国政治民主化的客观进程，特别是党的十五大以来基层民主的发展，以及党内民主的逐步推进，不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序，参与地方的政治博弈。这将是中国民主政治发展的必然趋势。特别值得注意的是，在当前乡镇换届选举过程中，一些非法利益集团，可能通过暴力手段威胁选民、请吃喝拉拢选民、用金钱美色贿赂乡镇主管干部等各种非法手段，参与甚至操纵基层民主选举，给地方政治发展带来一定的负面影响。

在现实政治生活中，利益集团往往并非只采用单一的方式，对地方政府决策施加影响，也未必沿用上述影响方式的一种或多种。一些利益集团可能会通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等，直接或间接影响地方政府决策。某些公益性利益集团，也可能运用物质性资助等方式，宣传自己的理念，以影响政府决策。

从总体上来讲，利益集团影响地方政府的方式，有以下几点值得注意：第一，利益集团影响地方政府的方式的正式性、合法性、公开性、透明性程度不足。第二，民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限，合法渠道不畅，导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第三，合法利益集团往往利用非制度性方式，影响地方政府，获取正当利益，也往往利用合法手段（部门立法、地方立法等）实现不当利益。第四，一些利益集团对地方政府的渗透，往往与权力的寻租相结合，甚至直接利用基层政权的力量，来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会，与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙，往往通过各种非法手段，直接染指农村基层政权，对农村基层政权建设造成极坏的影响。

三、中国社会利益集团影响地方政府决策的几点评价

中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式，对地方政府干部人事任免、公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响，这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等，都有积极的作用，具体表现在：

第一，能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利益表达。各利益集团在参与过程中，往往由于争夺利益而发生冲突，而这种冲突“会促使竞争性利益表达机制的形成与完善，有效地疏导转型社会的利益表达渠道，及时排除体制内隐患”。各集团若能通过合法的利益表达渠道及程序，来表达其特定的利益诉求，一般就不会通过行贿、非暴力对抗乃至暴力等方式，来谋求其特定利益或宣泄其不满情绪，从而能够化解非法的、抗议性的利益表达，并因而有利于地方政治稳定及其发展。

第二，能够为地方政府决策提供信息。由于利益集团对多元化、分殊化、异质化的利益诉求，以及反映这种诉求的“民意”，进行了一定程度地整合，地方政府在决策过程中，若能充分汲取各不同利益集团所表达的利益聚合和民意整合信息，则能更好地代表“民意”，代表本地区最广大人民的根本利益，使决策更符合实际。同时，利益集团的参与，还有利于减少政府收集信息的成本，提高政府决策效率。

第三，有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。各不同利益集团之间的博弈结果，通常要求政府在制定公共决策时，按照“公平”原则做出回应。这样往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性，从而有利于提高政府公共决策的公正性、公开性和合理性。

第四，有利于推进基层民主发展。处于转型期的社会，利益集团的积极参与，往往能有效地疏通和拓展利益表达渠道。利益集团进入地方政府决策过程，提高了公民政治参与的有效性，扩大了公民政治参与的渠道，从而有利于调动和发挥公民的政治积极性。

显然，上述积极作用的发挥，必须具备一定的条件，如利益博弈规则的公平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。从实际情况看，利益集团影响地方政府决策可能、甚至已经在一些层面产生消极后果：

第一，力量强大、资源充裕、组织良好，尤其是与政治权力结合起来的强势利益集团，有可能损害整个地区的公共利益和广大公众的利益，特别是严重损害社区弱势群体的利益，影响社会的正义和社会政治的稳定。

第二，一些利益集团，可能因其具有雄厚的经济实力，无须施压或游说，即可让地方政府俯首听命，使地方政府决策的公正性和合理性受到影响。如一些地方出现的“领导傍大款” 现象，就很能说明此种情况。

第三，一些利益集团，则可能利用其强大的权力资源，进行“权力寻租”、“钱权”交易或其他违法活动。这是目前“集体腐败”或“组织性腐败”的根源。它既败坏了社会风气，破坏了党风廉政建设，也使有关政策或法律得不到有效执行。如在某地就形成了一个包括党委、政府主要负责人、司法人员等在内的庞大的、黑白合流的非法利益集团。这个非法利益集团，几乎控制了当地的正式国家机关组织，危害一方，嚣张至极。

第四，一些经合法组织异化而形成的利益集团，往往以企业、事业单位等组织的合法外衣为依托，以经济、政治利益为纽带，运用合法组织的资源，欺压、剥削 人民群众，瓜分集体财产，谋取其成员的非法利益。

最后，也是最为严重的后果是，一些利益集团，可能凭借其拥有的组织资源、文化资源、尤其是盘根错节的关系性资源，通过控制地方政权（或某一政府部门、机构），谋取本集团的非法利益。如厦门远华走私集团、湛江海关走私集团，之所以能够长期地、大批量地、反复地从事非法走私贩卖活动，主要就在于此类走私集团，均与当地党政部门主要负责人、海关等执法机关负责人结成特殊利益集团，并编织了一张严密的“关系网”，使这些地方的政权机关实际上掌控在走私集团手中。

姓名：李曼曼

学号：1165001213565

2011年4月30日

第四篇：中国社会利益集团影响地方政府决策的内容

中国社会利益集团影响地方政府决策的内容

一、从媒体公开报道的有关利益集团活动的案例，以及笔者经实地调研所获得的材料看中国利益集团对地方政府决策的影响，主要集中于以下几个方面：

1）地方政府干部人事任免地方政府机关的职位本身，不仅是一些利益集团试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益集团影响地方政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。一些地方实力派人物，或因经济实力，或因人脉关系，或两者兼而有之，对地方基层政府的干部人事安排，也有着重要影响力。

2）地方政府公共投资地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团，总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目（公园、道路、桥梁等城市基础设施），或是这些项目的规划（规模、选址等）更符合自己的利益。

3）地方政府财政资金分配由地方政府财政部门负责的财政资金分配预算决策，也是一些利益集团竞相角逐的重要领域。地方政府财政部门，在编制财政预算计划时，常常会遇到这种情形，即各部门、各单位都强调自己工作的重要性，或通过主管领导打招呼，或借助上级文件依据，或通过编制发展规划等，争取获得尽可能多的财政预算资金。这是政府内客观存在的特殊利益集团（各部门或单位都有自身的特殊利益，都可以视为利益集团），影响地方政府财政资金分配决策的典型。

4）地方政府财政税收不少地方企业或企业集团，除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与地方政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。一些实力强大的企业（集团），甚至干脆要求地方政府减免税负，给以税收优待，否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体，也可能向地方政府税收决策施加影响。

5）地方政府政策法规的制定政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对地方政策法规的制定施加影响，是利益集团实现利益目标的“高级”手段。

二.中国社会利益集团影响地方政府决策的方式

在中国，利益集团施加影响的方式，主要有以下几种：

1）贿赂即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段，且形式隐蔽，“暗箱”操作。一些利益集团往往通过“请客送礼、拉关系、走后门以至贿赂政府官员，使之成为自己的代言人，以便将小集团的利益取向复合到行政决策中，从而获取政策可能带来的潜在收益”。

2）个人关系网络即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带，直接接触相关决策者。这是中国各类利益集团，包括合法利益集团，最常用、也是最直接、最有效的影响方式。合法利益集团有时会通过正式的制度管道（如报告制度），将本集团的利益诉求输入地方政府决策中，但更多地则是通过非正式的形式（家族血缘、同学、老乡或私人情谊），直接接触相关决策者，表达其特定利益诉求。

3）说服即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说。劝说的理由，往往不在于劝说者自身的利益，而是投其所好，分析如此这般对各方的好处。与个人联系不同的是，说服活动是通过正式渠道、“公事公办”式进行的。

4）求助于“精英人物”即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式，将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。如据南方某市私营企业主协会秘书长向笔者参与的课题组透露，该市私营企业主协会每年都

通过组织会员中的人大代表或政协委员，以提案的形式，反映相关的利益要求，而且“效果比较好”。

5）通过主管部门及其领导这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。一方面，合法存在的利益集团，一般都有其业务主管单位或上级主管部门，它们之间存在一种事实上的上下级关系；另一方面，政府决策机构和人员又实行分管制度，分管领导既可以直接有效地接近、影响相关决策者，也可能直接参与制定政策决策。这样，利益集团既可以通过正式的制度管道，也可以通过非正式、非制度化的渠道与方式，将本集团的利益诉求输入政府决策体系，而主管部门及其领导，既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式，也可以通过“打招呼”、“写条子”等非正式形式回应利益诉求。

6）借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力即向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是，利用互联网网络，将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。

7）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律近年来，中国推行的决策听证会，正成为各相关利益集团表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关（俗称“民告官”），以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为，这是各利益集团，尤其是民间性利益集团，经常采用的方式。

8）施压性集体行动这种方式的具体表现形式有：在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿，集体上访，游行示威，非法举行集会游行，围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。近年来，施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例，2000年，全国31个省（区、市）县级以上党政信访部门，受理的群众集体上访批次、人次分别比1995年上升2.8倍和2.6倍。2000年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次，分别比上年上升36.8％和45.5％，2001年，同比又上升36.4％和38.7％。同时，施压性集体行动的强度也不断提高，而且有些群体往往选择重大政治活动（如人大、政协召开两会期间）和重要节日进行这类行动，以便形成更大的社会影响力。

9）参与或操纵选举随着中国政治民主化的客观进程，特别是党的十五大以来基层民主的发展，以及党内民主的逐步推进，不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序，参与地方的政治博弈。这将是中国民主政治发展的必然趋势。特别值得注意的是，在当前乡镇换届选举过程中，一些非法利益集团，可能通过暴力手段威胁选民、请吃喝拉拢选民、用金钱美色贿赂乡镇主管干部等各种非法手段，参与甚至操纵基层民主选举，给地方政治发展带来一定的负面影响。

在现实政治生活中，利益集团往往并非只采用单一的方式，对地方政府决策施加影响，也未必沿用上述影响方式的一种或多种。一些利益集团可能会通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等，直接或间接影响地方政府决策。某些公益性利益集团，也可能运用物质性资助等方式，宣传自己的理念，以影响政府决策。

从总体上来讲，利益集团影响地方政府的方式，有以下几点值得注意：第一，利益集团影响地方政府的方式的正式性、合法性、公开性、透明性程度不足。第二，民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限，合法渠道不畅，导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第三，合法利益集团往往利用非制度性方式，影响地方政府，获取正当利益，也往往利用合法手段（部门立法、地方立法等）实现不当利益。第四，一些利益集团对地方政府的渗透，往往与权力的寻租相结合，甚至直接利用基层政权的力量，来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会，与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙，往往通过各种非法手段，直接染指农村基层政权，对农村基层政权建设造成极坏的影响。

第五篇：中国社会政策和社会工作研究—本土化和专业化

中国社会政策和社会工作研究本土专化

范明林 徐迎春

（范明林 上海大学社会学系副教授、博士）（徐迎春 上海大学社会学系 硕士研究生）

本文选自《社会》2007年2期

在国内,应用研究通常被视作“下里巴人”而难以登堂入室,这种状况也在本文的文献搜集过程得以体现。社会政策,尤其是社会工作,主要从事的是面向社会弱势群体的服务方案订定和具体扶助输送的工作,但在学术思想和学术声音发表的领地里,社会政策和社会工作研究却基本属于“弱势群体”,主要的媒体空间都被宏大的社会理论及其研究所占据,诸如社会政策和社会工作这类应用性研究只能在其中的夹缝里发出微弱的声音且为名士大家所不屑。所以,本文采用的文献除了在权威和核心刊物上登载的很少一部分外,为了保证论述的完整性,也只能从非核心刊物上引用相当一部分质量较高的文献。对于这种困境和无奈,希望读者能够理解。

本文把社会政策和社会工作的文献放在一篇中讨论,因为从西方学术界在这个领域中发展的历程来看, “社会政策”决定服务的理念、原则和方向, “社会服务”决定服务的项目和内容,而“社会工作”则是把根据社会政策订立的社会服务之内容输送到社会中有需要的人群的手段和过程,因此,两者之间的关系非常密切。

本文综述主要分为两大部分:第一部分为2004~2006年国内有关社会政策研究的述评,以从社会政策的价值基础!社会政策的发展方向和社会政策的行动体系三个方面作为逻辑线索;第二部分则是2004~2006年中国大陆社会工作文献回顾,以专业化引入和本土化探索作为论述主线“在每一部分之后,本文都有一些思考或问题提出,以供进一#步讨论。

一、社会政策的价值基础!发展方向和行动体系

在过去的三年里,科学发展观、和谐社会等新的治国方略和发展战略的提出,使社会政策的意义凸显,以致有学者提出中国即将迎来“社会政策时代”(王思斌,2004),加强政府社会政策制定的能力建设成为学者们的共同呼吁(王思斌,2004!2006;徐月宾,2005;杨团)。与此对应,学者们从政策规范、价值选择、福利制度和行动体系的四维视角,以及从表里!动静等两种关系来理解和认识社会政策之类的理论研究开始逐渐增多(徐道稳,2005)。(一)灵魂的追寻:社会政策的价值基础

社会政策学的一个显著特点是从不讳言自己的价值立场(唐钧,2004)”。社会政策制定的起点不是社会问题和需要,而是其背后隐藏着的对理想社会的希望和信念,是社会发展(童敏,2004)。既

然社会政策涉及人们对社会福利的有意识、有目的的主动追求,涉及人们期望的社会生活状况,这就必然与利益、价值、信仰等发生联系,因而社会政策本身必然具有价值取向的特点,这正是社会政策研究具有开放性和挑战性的重要原因之一(杨伟民,2004)“可以这样说,价值选择是社会政策的灵魂(徐道稳,2005)。

在谈到社会政策的核心价值时, “公正”是被提及最多的字眼(唐钧,2004;吴忠民,2004;顾昕、李海燕,2005;徐月宾,张秀兰,2005;夏学銮,2006)。但是,公正本身是个极其抽象和复杂的概念,它往往由一些次级的价值观念体现,而这些价值观念之间又可能相互矛盾。另一方面,学者们认为当前中国社会政策存在着价值观缺失的问题(杨团,2006),缺乏相应的价值基础与价值理念,形成“有政策框架,无价值基础”的状况(刘继同,2006)。同时,社会福利观念的更新是中国社会福利制度创新的突破口,是福利制度改革中最困难和关键的领域(刘继同,2004)。因而,从不同层面和角度对社会政策的价值基础进行研究,就成为学者们的诉求之一。1.具体政策的研究

吴忠民(2004)对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、特征和走向进行了详细的梳理和分析。他认为,改革开放以来我国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大变化,即由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。

李春成(2004)以美国公共救助政策改革为个案,阐明了价值观念对社会福利政策选择的基础作用”他认为:(1)价值观影响着社会福利政策设计的各个方面;(2)各种不同的价值观念相互并存并相互竞争地影响着政府社会政策的安排;(3)不同的价值观念往往选择不同的信息基础,配以不同的社会问题视景,偏好不同的社会政策方案,形成不同的社会评价;(4)在特定的时空范围内,在特定的福利“场域”,各种价值观念的现实表达存在某种优先顺序;(5)主流社会价值观决定着社会福利政策的基本取向,并导致具有较大稳定性的福利模式的出现“ 2.福利思想的反思钱宁(2004)试图从福利哲学、福利思想的高度,通过对现代社会福利政治道德观念的历史演变过程的分析,以及对全球化背景下社会福利理论的价值取向的反思,对我们深入了解社会福利在现代社会中的地位和作用,对中国正在进行的社会福利制度的改革起到理论建设的作用。一方面,他剖析了社会福利思想从人道主义到公民权利的发展,指出在现代社会福利的理论与实践中,公民权利观念的确立是社会福利思想的重大变革,它把社会福利从一般的道德要求提升到了政治道德的高度,使福利脱离了慈善救济的人道关怀的局限性,使之成为人人拥有的经济与社会权利。作为公民权利的社会福利观的形成,将现代社会福利与传统社会福利从根本上区分开来,充分体现了现代社会追求平等自由和正义的理想。另一方面,他认为,新自由主义和“第三条道路”的新社会民主主义的福利观对社会的平等、正义和福利集体主义的价值观形成了严重的挑战,主张建立一种平等和多元发展的福利集体主义价值观,维护社会福利的公正作用(钱

宁,2005)。3.文化视角的考察

价值取向和价值判断属于文化的范畴,从文化角度研究社会政策是社会政策学科特性的内在要求(毕天云,2006)。毕天云(2004)把对社会福利进行文化透视的理论观点归纳为“文化起源论”、“文化背景论”、“文化传播论”、“文化决定论”和“福利文化论”等五种,展现了价值观念对社会政策、社会福利的影响作用。更进一步,他以具有包容性的“福利文化”这一概念来描述福利实践中的深层,即价观念的作为中国社会政策和社会工作研究用,认为福利文化在福利系统中起着维系功能,为相应的社会福利制度提供思想基础和理论支持,同时也是解释不同福利制度(模式)差异的一个关键变量,是影响和塑造社会政策和社会福利制度的一个重要参数,任何一个国家的福利制度建设,都必须充分考虑本国民族的福利文化传统(毕天云,2005)。

二、两种分析框架:社会政策的发展方向

梳理国际流行的社会政策理论,并以之为鉴,对中国的社会政策或社会福利制度的构建进行反思,提出方向、原则或框架性的指导,是学者们在2004~2006年期间比较关注的一个论题。相关文献主要围绕以下两个主题展开。1.从福利国家到福利社会

彭华民(2006;彭华民、黄叶青,2006)系统梳理了福利多元主义的社会政策分析范式,认为该范式主张社会福利来源的多元化,既不能完全依赖市场,也不能完全依赖国家,福利是全社会的产物,福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责、共同完成。由于各国的经济环境!意识形态的差别,福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别。福利多元组合部门互动所产生的力量可能形成社会排斥,也可能形成社会融合。

在福利多元组合范式的框架下,关键的问题是国家、市场、家庭、民间组织等不同主体在福利体系中的适当定位、相互关系和分工互补。作为对西方福利国家危机的一种应对方式,西方国家在这种范式下强调政府的社会福利责任的减退和新的治理结构的形成,中国学者借鉴这种范式,对中国福利多元组合中的政府角色的定位进行了反思。

徐月宾和张秀兰(2005)认为,导致当前中国的经济社会发展失衡的重要原因之一,是我们在经济体制改革和对外开放初期,忽视了国情的差异,不恰当地学习了西方福利国家私有化改革的经验,在认识上陷入了“政府职能转变=政府退出”、“高福利的负面效应”、“市场机制的高效率”误区。政府从社会福利领域的退出和缺位使我们付出了巨大的社会代价。就现阶段的中国来说,政府不仅不能退出,还必须在社会福利领域中发挥主导作用,其具体表现就是要承担起社会福利的投资主体角色。在没有相应的承接载体和尚未对载体进行有效监控、评估的手段与能力之前，政府只有先进入才有退出的条件。

1990年代初期大力推行的社会福利社会化改革的实质是福利多元主义(刘继同2005)。有学者在对这场改革进行反思的过程中,重新思考国家在社会福利中的角色定位”对/社会化0的错误理解,是造成社会福利社会化改革存在一系列问题的主要原因之一。社会福利社会化不等于社会福利市场化,也不是减少甚至放弃政府的责任,而是政府提供服务的方式发生变化,是形成政府和社会共同办福利的机制和环境。政府必须发挥资金投资主体的角色,积极培育和支持公民社会组织的发展,实施积极的财税政策以鼓励企业和民间资金进入社会福利服务的领域,采取适用我国具体情况的社会福利管理工具,同时也要注意避免把国家和个人的责任对立起来,或过分强调国家和政府,或过分强调个人与家庭的福利责任的观念(张秀兰、徐月宾,2006;易松国、丁华,2006)。徐道稳(2006)在讨论农村社会福利的制度转型和政策选择时认为,在西方福利国家改革中的政府退位趋势,从福利责任意义上说对中国农村并不适用,因为中国政府在农村的福利责任一直以来都是坚守最后的底线,都是以最后施舍者的角色出场,如果再往后退,政府在农村的合法性基础就有可能受到质疑“相反,政府要积极、适度地介入农村社会福利,政府的角色要从“最小-最强国家”变为责任政府,从市民政府转向公民政府,同时政府应当构建积极的家庭政策,使家庭在社会福利中发挥积极的作用。2.从再分配到社会投资

全球化背景下,国际上对社会福利和社会政策的作用正在形成一个新的共识,这也代表着当今社会政策的一个新的发展方向和政策模式。社会政策既有再分配的功能,也有社会投资的功能。社会政策是对社会资本和人力资本的投资,社会政策也是生产力要素之一,其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。因而,社会政策不只是促进社会公平,对经济效率也有重要贡献。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担,经济政策与社会政策不是相互排斥的,应该实现二者(效率与公平)的协调发展(梁组彬,2004;徐月宾!张秀兰,2005)。把社会政策看作生产力是近年来社会政策基础理论最具突破性的进展(徐月宾,张秀兰2005),第三条道路的思想和发展型社会政策都可归入这个范式中。

中国社会政策和社会工作研究在对这种社会政策范式进行借鉴时,张秀兰(2004)认为,发展型社会政策和科学发展观具有着内在的契合性,发展型社会政策可以作为科学发展观在社会政策领域的操作化模式。构建我国发展型社会政策的思路是:(1)投资现在和未来的劳动人群,这是发展型社会政策最根本的立场;(2)增强全社会抗击风险的能力;(3)在政策设计中逐步纳入并强化“发展”的维度;(4)建立发展型的公共支出体系。

但是,社会政策和社会福利总是嵌入在社会中发展的(彭华民!宋祥秀,2006),其表现就是社会政策是一种复杂的政治过程,有它不可缺少的政治前提(徐道稳,2006)。因此,学者们在借鉴这种新的

社会政策范式时,也试图从更广的层面上设计政策嵌入的社会框架。

彭华民、宋祥秀(2006)借鉴吉登斯第三条道路的超越构想的整体性,首先设计了中国社会政策的新社会框架:(1)责任提倡,特别是要复兴个人和社会对他人的责任感;(2)推动建立能动性政治,推动多元部门的发展;(3)社会政策议题对话,建立对话民主,通过对话过程产生社会政策;(4)从消极福利的社会政策模式转化为积极福利的社会政策模式。在这个新的框架下,彭华民进一步构想了中国社会政策改革发展的原则路径

徐道稳(2006)从社会政策建立的政治前提的角度出发,提出作为社会政策中更为基本的东西,同时结合中国当前的实际情况,有几条原则是构建中国发展型社会政策应当强调和遵循的,即:以公正为基础,以民主为手段,以自由为目的。

三、实现政策目标的保证:行动体系

任何一项社会政策都必须在政策过程中才能确定和实现它的价值,这是认识社会政策的动态视角(徐道稳,2005)。学者们也从这个视角进行了分析。

从行动和过程的角度,王思斌(2006)提出“社会政策实施”的概念,指的是一项社会政策变为社会现实,即它在实际上被呈现的社会过程。这是一个行动与过程的概念,与传统社会行政!、社会政策执行过强的目的性、预先设定的程序性不同,社会政策实施更强调复杂的事实,它包含了社会政策执行者、社会政策对象及政策实施环境中的诸多要素之间的相互影响及其结果。社会政策实施与社会政策的制定、政策实现的组织体系、社会政策变为具体的社会服务的方法,以及在这一过程中参与各方的互动有直接关系。

从过程的角度看,社会政策的制定是社会政策过程中的重要环节。尽管改革开放以来我国的利益表达机制不断完善,利益表达方式逐步多元化,但是多数利益表达渠道的象征意义大于实际意义(徐道稳,2006),社会政策在制定程序中存在着明显的不规范性,民主参与!公开性和技术手段方面都存在问题(吴忠民,2004)。我国社会政策中最基本、常见的政策决策模式是“无过程决策”，决策权力通常集中在极少数权力精英手中,普通百姓和广大公民没有充分参与决策的过程”不过,这种“无过程决策”模式出现了向“咨询式决策”模式的转变(刘继同,2006)。此外,社会政策的执行不到位和忽视政策评估也是我国社会政策过程中存在的问题(刘继同,2006;吴忠民,2004)。

从行动体系的角度看,社会政策实施中的工具和技术也是学者们较为关注的一个方面。顾昕、李海燕(2005)强调政策实施中的筹资渠道和服务递送方式问题“他们认为,社会政策的实施依赖多种筹资手段的相互配合,政府应该灵活运用税收和收费、借贷、彩票、保险、强制储蓄和动员民间融资等多种手段进行筹资”从中央和地方政府在筹资中的定位来看,中央补助金制度是一个

基本方向“在服务的递送方面,把服务的生产者!消费者和安排者加以区分,政府公共服务的递送从各种直接的方式转向为间接的方式,注重间接性政策工具的开发,是值得我们思考的方向(顾昕!李海燕,2005;杨团,2004)。杨团以建立“公共服务市场和公共服务产业”来指称一方式(杨团,2004)。此外,李培林从技术的角度提出,需要建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系,并使之成为一个普遍运用的社会技术,以确保科学发展观的落实。(李培林,2004)(四)简评

从2004年到2006年,学者们从不同层面和视角对社会政策进行的探讨,在一定程度上丰富和深化了我们对于社会政策的认识,但是研究中也存在着一些不足之处。

1.概念理解和使用的混乱。研究者们对于社会政策、社会福利和社会保障等核心概念有着不同的理解和使用。由于学术背景、学术旨趣的不同,学者们对社会政策、社会福利的概念的理解和使用涵盖了从狭义到广义的不同层次,有的甚至在同一篇文章中同时使用两种涵义,中国社会政策和社会工作研究不加以严谨的界定和区分,这在某种程度上影响了学术交流与对话的顺利进行。因此,营造一个共同的学术交流平台,在同一平台上进行对话和讨论,是学术研究健康发展的需要。

2.本土化的社会政策的理论研究相当匮乏。

2004~2006年间,学者们对社会政策的研究较多地集中在具体领域的社会政策的对策研究,而对社会政策和社会福利的基础理论研究却相对匮乏,尤其是本土化的理论研究欠缺。这与社会政策的介入性和实践取向有一定关系,理论研究的欠缺必然对社会政策的整体和长期发展造成相当不利的影响。社会政策的理论研究应该包括:社会政策的价值理念、社会政策的内涵、社会政策与经济政策的关系、社会政策的角色与功能定位,以及“社会政策战略性框架设计”(杨团,2006)等。

3.国外理论的借鉴及对中国实践的反思。吸收、借鉴国外的先进理念与做法是发展自身的一个重要渠道,学者们在此基础上对中国社会政策的发展提出了有益的建议。但是,这些建议往往是零散的,指向不同的面向,有注重政治前提的,有注重社会框架的,还有强调社会政策本身的理念及走向的。“中国经验”的特殊性是对中国学者智慧的考验(李培林,2004)。如何进一步把国外的先进的理论及范式与中国的实践进行整合是一个值得深入研究的问题,这包括不同范式之间可供借鉴之处的整合,理论范式与中国实际国情的结合,以及最终如何在这个基础之上构建出一个包含不同层次和面向的、指导中国社会政策和福利制度建设的整体性的框架。

二、社会工作专业化和本土化的艰难调适

社会工作诞生于西方的社会环境之中,其理念、理论、原则乃至实务模式和技巧都体现了西方 的宗教理念、乌托邦思想和福利国家思想等等,这种具有浓厚的西方文化色彩的助人制度被引入中国的社会和文化环境,不得不面临着艰苦而漫长的和本土文化与本土经验相互调适的历程。(一)对西方论述的醒觉:西方社会工作论述的引入及其反思

西方社会工作思想、理论和方法的引入,是社会工作本土化的第一步和必要条件。在国内,社会工作的发展虽然已有20多年的历史,但是比较系统和规范地介绍最新和权威性的西方社会工作的论述则是在2000年以后的事情,这种情形的产生可能是由于国内社会工作实务发展的需要,也可能是海外社会工作的留学生逐渐回国投入社会工作领域之缘故,因此,在2004~2006年期间,有国外社会工作评估模型的探讨(吴伟东,2004;陈钟林,2005);有当代西方社会工作领域中管理主义和专业主义争论的介绍(郭伟和,2004);有对西方社会工作领域中新近兴起的“以证据为本”的社会工作实践之基本理念和操作架构的系统阐述(何雪松,2004;陈树强,2005);有对西方后现代主义思潮对当代社会工作影响的诠释(熊跃根,2006),也有对当代西方社会工作的十大发展趋势的详细阐析,即实践方法的嬗变;认识论的多元化;介入取向的持续论争;证据为本的实践的兴起;介入聚焦的转移;专业关系的重构;短期治疗和折衷模式的盛行;研究的重要性日益凸现;社会服务机构的新管理主义取向;社会工作教育的不断革新(何雪松!陈蓓丽,2005)。

更有价值和意义的是,与2000年以前有关西方社会工作论述的引入相比较,2004~2006的文献更加注重反思这些西方论述在中国文化处境下的适用性(乔世东,2004;何雪松,2005;熊跃根,2006)”这些反思引出对专业化的一个认识:社会工作专业化是为了给服务对象提供更好的帮助,还是为了人为设置专业篱笆以建立专业霸权?熊跃根(2006)在比较深入地探讨了后现代主义思潮对西方社会工作的影响的前提下,清醒地指出后现代主义对发展中国社会工作的理论反思意义和本土社会工作实践的意义。从理论层面看,在学习与借鉴西方社会工作理论与实践知识的同时,要避免专业发展中的“专业帝国主义”因素的负面影响,把本土的实践经验同国际化交流有效地结合起来。对中国而言,推进社会工作专业的建设必须积极肯定本土理论与实践模式的价值,在充分考虑到文化敏感性要素的同时,努力促成本国社会工作专业工作者与发达国家同行就实践经验与理论模式的互惠交流“。

(二)艰难的跋涉:社会工作本土化的理论探索

对西方社会工作论述的批判性反思、消化以及在国内社会工作实践需要的驱动下,2004~2006年国内出现了不少社会工作本土化的理论建构文献(范斌,2004;顾东辉,2004;刘华丽,2004;郭景萍,2005;郭伟和,2005;王思斌,2006;童敏,2006;陈钟林,2006)。

王思斌(2006)从对“中国社会的求-助关系”的分析和对国内中国社会政策和社会工作研究层贫弱群体接受帮助行为的理论模型的建构出发,指出,中国既没有社会工作专业制度,也不是西方那样的个人理性主义文化,而且又有长期的计划经济体制和与之相联的社会福利制度的影响，再加上中国正处于社会转型时期,于是,作为西方经典的理性主义的社会工作模式在中国的适用性,以及如何向有需要的人群提供有效的服务就是值得讨论的问题。为此,他主张从了解国内服务对象的复杂的需要结构、了解和分析国内受助者的问题世界,以及建构符合中国文化情境的帮助-受助过程等层面来展开中国社会工作本土化建设的尝试。

童敏(2006)从社会工作实习和督导的层面上对中国社会工作本土化议题作出了比较深入的思考,指出,中国本土社会工作专业实践的基本处境与发达国家和地区不同,督导者面临的主要任务除了服务机构的协调、理论学习和专业实践活动的结合、专业服务需要的评估!专业身份和专业自我的确认以及专业服务的跟进以外,还包括专业服务的设计、专业服务需要的转化、日常专业服务的指导和专业服务的培育等。因此,中国本土社会工作专业实践中的督导者承担的基本角色也与发达国家和地区的督导者不同,包括专业服务的设计者、专业服务需要的转化者、日常专业服务的指导者以及专业服务的培训者等”。

“增权”理论是西方社会工作研究的一个重要理论,范斌(2004)在论述增权概念的内涵及其假设前提和价值取向的基础上,从客体和主体两个方面分析弱势群体的无权状况,进而区分弱势群体自我发展所需的个体增权、人际关系增权和社会参与增权等三个层次,并结合中国弱势群体的现状和增权途径,讨论了“主动增权模式”和“外部推动增权模式”的关系及其适用性问题(范斌,2004)。

陈钟林(2006)则另辟蹊径,从社会工作研究的角度来探讨社会工作本土化的理论问题。她认为,西方社会工作研究的知识体系主要包含以下四个基本的构成要素:理念-伦理;人类多元化议题;理论架构;研究方法。在社会工作范畴内,社会工作研究首先是对以社会工作的价值理念和工作伦理为指导的助人活动的理念、内容和方法的分析,遵循多元化观念,强调研究必须注重人类群体在民族!性别!年龄等多方面的差异。在这些要素中,人类多元化议题与社会工作本土化的倡导基本上是一致的。作者以天津市为研究背景,在弱势群体问题研究的过程中尝试实践了对社会工作研究的本土化,其本土化的努力集中体现在以下几方面:助人理念的明确和对整个研究过程的主导;“人类多元化”视角的警觉和遵循;对西方社会工作理论架构的操作化;对西方社会工作理论的系统整合和研究框架的建构;研究方法的单一运用和整合运用。

显然,有关中国社会工作本土化的理论研究在2004~2006年中已经被国内的研究者有意识地放入到具体的社会环境和服务领域或者植入本地文化情境中加以讨论,这和若干年前国内学者对于社会工作本土化的泛泛而论,实在是一个长足的进步。不过,这样的讨论仍然有巨大的拓展空间,这种拓展至少包括:(1)更多的社会工作的实践领域的涉及和讨论,比如国内社会工作教育的本土化议题就显得十分的迫切和紧要;(2)对中国文化的更全面和更深入的把握以及将其与中国社会工作实践的更紧密的联系;(3)对中国社会工作的服务对象及其行动逻辑的更深刻的剖析以及

与社会工作服务提供方式的结合和思考;(4)对以权威主义为指导的中国行政架构和组织体系的分析以及与社会工作服务资源!社会工作支持系统的相互关系的讨论。(三)在处境化中追索:社会工作本土服务模式的实践和探寻

此处所谓的社会工作服务模式系指为特定的人群,如青少年、老人、妇女或病患提供直接的、具体的且比较经常化和固定化的帮助方式。一个十分有趣的现象是,2004~2006年关于医务社会工作和康复社会工作的文献有大幅度增加之趋势(刘继同,2006;童敏,2006;邓锁,2006;唐文,2006;安民兵,2006),或许这是医务领域和康复领域的社会工作介入在目前的社会环境中的迫切性日益突出之缘故,其中,刘继同和童敏的研究颇具代表性。

刘继同(2006)认为,在社会转型和卫生部门等机构改革的过程中,以增进健康公平!提高医疗服务质量等为核心的医患关系,是目前中国社会政策议程与健康照顾服务领域中最紧迫和最关键的议题。有鉴于此,在健康照顾服务领域与服务内容中,如何改善医患关系,重构医护人员与医疗卫生服务的社会形象、专业地位,提高服务质量,将是当前医务社会工作发展与介入的最佳领域。而医务社会工作长远的优先领域是健康促进与健康教育,未来发展的战略重点是城乡社区组织动员!社区健康服务和基本医疗服务,对象是各类高危人群(刘继同,2006)。邓锁(2006)的研究建基于制度主义,认为从制度学习的视角,我们看到医疗社会工作不仅是一种工作的方法或形式,同时也是镶嵌于医疗健康体制领域内的一项制度安排。而作为一项制度安排的专业化医疗社会工作,要实现良好的运行和发展,应该具有专业化和规范化的特点,这既是医疗社会工作发展的目标,也是其获得进步的一个必要条件。

童敏(2006)较长时间致力于精神病患者的社区康复研究。他指出,西方精神病康复服务是与非院舍化和社区照顾运动紧密相关的,它改变的不仅仅是精神健康服务的场域和服务手法,而是从原有的问题治疗转向精神病人能力的发掘和社会功能的发展“这样的服务理念与社会工作所倡导的案主自觉、对案主独特性的尊重、在环境中理解个人以及追求更为平等、更为合理的社会等基本原则非常相似,为社会工作的发展提供了很大的空间。中国大陆急需精神病康复服务,这为社会工作的发展提供了广阔的空间。但是,中国大陆精神病康复的社会工作服务介入方式与西方不同,以精神病人家庭为服务介入对象,在家庭成员之间的责任关系基础上深入理解每个家庭成员的生活愿望和意义,调动每一位家庭成员的能力和资源,在发展中结合治疗,通过整合内部心理调适和外部社会支持,在日常生活中发展专业化的社会工作服务方式。

除了医务和康复领域的社会工作讨论外,2004~2006年国内其他领域的社会工作介入及服务手法等话题也有提及。赵海林、金钊(2006)认为,在目前青少年矫正服务过程中迫切需要引入“充权”的理念和相应的服务方案;王瑞华(2006)讨论了在构建和谐社会的新背景下,中国的企业社会工作加强专业介入的必要性和介入策略”费梅苹(2005)在对上海社区青少年服务目标、服务原则、服务内容、服务方法和策略经验研究的基础上提出“融和”社区青少年社会工作服务模式的概念“她认为,社区青少年社会工作服务体现了多元优势融合、和谐发展的特征。“融和型”社区青少年社会工作服务模式的形成,反映了中国社会工作实践的本土性特点。

四、简评

综观2004~2006年国内有关社会工作实务方面的研究文献,基本上可以作如下评价: 1.与2004年以前相关文献只是局限于青少年、老人等传统的社会工作领域这样一种状况相比较,2004~2006年社会工作研究文献涉及到更多的领域,如企业社会工作、康复社会工作、医务社会工作、矫正社会工作、戒毒社会工作、儿童社会工作以及社会工作职业化问题,等等。这种态势说明,国内社会工作被社会的认同程度正在逐渐提升,社会工作为大众接受的迫切性也在增强,这对于中国社会工作的推广和专业化发展实在是一件大幸之事”。

2.目前国内社会工作实务领域中的研究仍然缺乏学术性而流于经验总结,缺失理论概括和指导(哪怕是很薄的理论)而成为泛泛之谈。虽然可以看到有些研究已经在尝试摸索和建构本土化的社会工作模式(一种低概括度的理论),但是仍然很不成熟;也有些研究试图引用西方的社会工作理论以作为实践和研究的指引,但难免有生搬硬套之嫌疑,也缺乏在中国处境下的深刻反思,这些情形自然反映了中国社会工作尚不够充分发育和发展的这样一种现实。3.最为关键的是,通过对2004~2006年国内社会工作文献研究

(无论是理论研究,还是实务领域中的研究)的探讨,可以发现国内社会工作界仍然存着一个很大的认识上的偏差或缺陷,即基本上没有意识到社会工作知识和其他社会科学学科(如社会学、政治学、哲学等)相比所表现出来的特殊性,没有领悟到基本上社会工作知识来自于真实情境中的实践而非课堂上的灌输,来自于对处境化了的社会生活实践的反思,而非教科书上的教条及其背诵;一句话,社会工作本质上是一种“默会知识”。如果我们不对这种社会工作知识的性质具有比较深刻的体悟和掌握,那么,这种缺陷始终会影响国内社会工作研究乃至整个社会工作的发展。

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