政府在劳资关系中的角色定位与职责研究评述

第一篇：政府在劳资关系中的角色定位与职责研究评述

政府在劳资关系中的角色定位与职责研究评述

浙江金融职业学院 赵国忻*

（浙江杭州 310018）

摘要：本文分别从政府介入劳资关系的必要性，在劳资关系中的地位与价值取向，角色定位，行为边界与角色职能转换，政府的具体责任等五个方面对国内外相关研究进行了评述，并提出了今后研究的方向。

关键词：劳资关系 政府 角色定位 职责 评述

作为市场经济体制的基础性关系，劳资关系对中国的经济增长、社会发展和市场经济体制走向都会产生重要影响，如何构建和谐的劳资关系是建设社会主义和谐社会的一个具有全局性、普遍性、基本性意义的重大课题。由于政府掌握政策和资源，政府的施政态度对于劳资关系具有决定性作用。一方面，我国政府正在从计划经济时期的劳资关系中淡出，另一方面，当前社会生活中已出现比较尖锐的劳资关系矛盾，因而如何重新确定政府在劳资关系中的角色定位与行为界限，引起了国内外学者的广泛关注。众多学者从各自不同的角度对这一问题展开了研究，并已在许多方面形成了共识，但同时也存在一些争议。及时对相关研究进行总结，将促进该研究的进一步深入，有利于为政策制定提供更有效的参考意见。

政府与劳资关系领域的研究基本上围绕政府介入劳资关系的必要性，政府在劳资关系中的地位与价值取向，政府在劳资关系中的角色定位，政府的行为边界与角色职能转变，政府在构建和谐劳资关系中的责任等五个方面展开。

1、政府介入劳资关系的必要性

政府介入劳资关系的理论基础是政府干预理论。对此，西方经济学一直存在两种针锋相对的观点，集中体现为经济自由主义与国家干预主义。以凯恩斯为代表的政府干预理论认为，由于垄断、公共产品、外部效应、收入分配不公等原因，市场机制存在缺陷，需要政府干预以纠正市场失灵（Stiglitz,1998）。以弗里德曼等为代表的各种新自由主义思潮则认为，由于信息及市场不完全，再分配不公平及经济寻租活动等原因，政府干预市场同样存在低效或无效，而且会破坏市场功能的正常发挥，主张向自由市场制度“复归”。对此，以萨缪尔森等为代表的新古典综合派则提出，应将政府干预与市场有机结合，科学把握政府干预经济的方式、程度与界限。与此对应，国内学者也有两种观点，一种侧重从我国转轨期市场机制的缺陷出发论证政府干预的必要性（徐滇庆等，1999），另一种则关注政府干预失灵的问题（吴敬琏,2002；王一江,2008）。

具体到政府干预劳资关系的必要性，国内学者分别从劳资关系的特殊性、政府的本质、发达国家的经验进行了阐述。

首先，与资本相比，劳动力流动成本非常高，壁垒多；劳动者人数众多，组织集体行动困难重重；劳动力市场供大于求等，使得劳动与资本在博弈中天然处于弱势地位。随着资本国际化，这种强资本弱劳动状态更加严重，仅靠市场机制很难改变，需要政府公权力介入[1]。

其次，政府是阶级权力和社会公共权力的结合，既要代表统治阶级的意志和利益，又要综合代表社会各方利益，以缓和社会矛盾，控制冲突。我国政府更是要代表最广大群众的利*作者简介：赵国忻(1963-)，男，管理学博士，教授。研究方向：中小企业经营管理。现就职于浙江金融职业学院，任经营管理系主任。通讯地址：杭州市下沙高教园区东区 浙江金融职业学院（310018），Tel：0571--86739111，Email： zhaogx2002@126.com

益，保证社会、经济稳定、可持续发展[2]。

再次，西方发达国家在进入垄断资本主义时期以后，政府对劳资关系进行了全面干预，通过建立一套完善的法律体系，行之有效的协调、制衡机制及发挥工会作用等，保证了劳资关系的和谐，这些为我们提供了有效的借鉴[3]。

第四，我国劳资关系问题的特殊性。我国转型期，由于法律制度不完善，劳资双方主体发育不成熟等种种问题，劳资矛盾在非公有制企业比较突出，如果任由其发展，将影响企业发展和经济结构升级，危及改革发展成果；而且我国政府拥有较多的社会资源，从而决定了其必须在构建和谐劳资关系中发挥重要作用[4]。

总之，国内大部分学者对于政府干预劳资关系基本持肯定态度。但也有一些学者认为，市场机制可以有效保护劳工权益，政府对企业怎样使用劳动力干预越强，对解雇工人限制越严格，经济发展就越慢，失业率越高，资本外流越严重。把过多责任加到企业头上，使之不能按效益原则，最终企业受损，劳动者权利同样受损，因而政府干预最终损害的是劳动者[5]。

2、政府在劳资关系中的地位与价值取向

就政府在劳资关系中的地位问题，我国劳动法学著名专家常凯认为，劳动法所调整和规范的劳动关系，包括企业中的个别劳动关系和企业层面的集体劳动关系，政府是劳资关系的特殊主体，其目的是以国家强制力来保障劳动者权利，以实现劳资自治。其中，政府在和劳动者的法律关系中是义务主体，保障劳动者的权利是国家最基本的责任；在和雇主的法律关系中，政府则是权利主体，通过行使劳动行政管理权，来规范雇主行为，排除对劳动者的侵害。可见政府作为劳动法律关系的主体之一，是以裁决者和公证者的身份，来代表社会公正和社会利益。这种公正，是通过保障劳动者行使权利，监督雇主履行义务来实现的，这即是要追求法律的实质的平等[6]。

关于政府的价值取向，总的来说无非是提高效率和维护社会公平。但这两个目标往往不一致。如果仅以效率最大化作为基本的价值倾向，任由劳资双方通过市场机制实现双向选择，就会加剧劳方的弱势地位，从而影响社会的稳定，破坏经济的发展，效率也就无从谈起。而且市场经济也不可能解决全社会范围内的失业、养老、工伤事故、医疗保健等社会问题。而这些正是保证市场经济正常运行的重要条件。因而政府的基本价值取向，应该是既要提高效率又要维护社会公平，做到两者的真正兼顾][7]。

3、政府在劳资关系中的角色定位

英国利物浦大学教授罗恩．比恩将政府在劳资关系中扮演的角色概括为五种，简称为“五P”角色，即：劳动者基本权利的保护者，集体谈判与雇员参与的促进者，劳动争议的调停者，就业保障与人力资源的规划者，公共部门的雇佣者。作为保护者和规划者，政府应积极而主动地完成任务；作为促进者和调停者，政府应采取中立和不多干预的态度；至于作为雇佣者，政府则应真正为私营企业做出表率。

国内学者也从不同角度研究了政府的角色定位，如刘玉生（2006）认为，政府应是中立公正执法者、公众利益代表者、弱势群体维护者。政府应定位于公共服务、协调利益、调节分配、提供社会保障、保障市场秩序、维护社会稳定。

李炳安和向淑青（2007）经过综合，提出当前政府在劳资关系中应扮演九种角色，即：

（1）劳工政策的制定者。具体表现在对工资、工时、职业培训、保险福利、女职工和未成年人特殊保护和劳动者安全卫生等方面，以使得双方有法可依。（2）劳工权利的保护者，使劳动者分享社会进步和经济发展的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。（3）

劳工就业的促进者。包括：建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率；完善经济结构，避免低劣性就业；维护劳动市场秩序，营造公平竞争的就业环境；促进残疾人员的职业康复，扶助特殊社会群体就业等。（4）劳动法制的践行人。作为公共部门的雇主，应恪守劳动法律法规，自觉接受劳动法律规范的调整。（5）劳动安全的守护神，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。（6）人力资源的开发管理者。包括：实现人力资源的有序开发、科学管理，促进高质量就业，以建立我国的人力资源竞争优势，为社会发展和经济建设提供人才保证。（7）劳动基准实施的监督者。对劳动基本标准组织实施和监督检查，并监督地方劳动和社会保障部门的工作。（8）劳动争议的调停者。保证劳动行政司法行为能够及时、便捷、专业化地解决纠纷，化解劳资矛盾，保持社会稳定，促进社会和谐。（9）劳资和谐的倡导人。努力建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系，不断增进劳资双方的理解与合作，实现共赢[8]。

4、政府的行为边界与角色、职能转换

我国各级政府在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作，近年来取得了令人瞩目的成就，但距离理想状态还有相当大差距。表现在：政府责任行政的基本理念尚未普及，劳动法优先保护劳动者权益的价值取向尚未明显体现出来；部分官员担心劳权保护会影响投资环境和经济发展，甚至认为，工人权益受侵犯是经济发展的必然代价；政府对相关社会政策与劳工权益的维护较为忽视，与协调劳资关系相配套的一系列法律法规还不健全；一些地区把“执政能力”简化为GDP增长能力，为吸引投资，不惜牺牲劳工权益；劳动监察部门执法监督不力，行政干预仍存在等。其根本原因是政府充当了经济建设主体和投资主体的角色[9]。

为此，必须转变政府的角色和职能。首先，在管理理念上，重视公平的价值取向，树立以人为本的理念，将矫正市场失效、提供公共产品、维护市场公平竞争、保持社会经济稳定作为其主要角色；在价值取向上，以公正正义为核心原则；在政策内容上，加强对弱势群体权益的保障；在政策结构上，加强社会政策制定；在政策过程上，建立和完善利益诉求的表达机制（陈华、张芬芬，2005）。其次，要实现政府职能定位的“五个转变”，即从市场竞争主体向市场监管主体转变，从管制型政府向服务型政府转变，从直接行政干预向间接调控转变，从依靠内部政策办事向依法行政转变，由行政主导型政府向市场主导型政府转变（葛玉辉，2007）。

具体而言，政府要由过去的直接介入劳资关系转变为对于劳资关系宏观调控和居中调解；由过去的行政手段管理转变为主要运用立法、监察和服务手段进行管理。即在宏观方面主要是政策调控，在微观方面主要是监察和调解[6]。

为此，政府在处理劳资矛盾和劳资冲突时，首先应力图法治化，而不应政治化和行政化。包括：政府职能的法定化，政府权力的法定化，政府行政程序法定化及政府行为制约的法定化[7]。其次，政府在介入劳资关系过程中必须坚持市场化方向，破除行政干预的思维模式，应主要借助于法律手段和经济手段来构造以市场机制为基础的劳资关系调整机制 [9]。因而，政府对于劳资关系的调整应坚持三项原则，即：即市场化原则，政府行为必须遵循市场运行的基本规则，以维护公平竞争的秩序主要职能；保护弱者原则，在立法时倾向于对劳动者利益的保护，考虑实质的平等；衡平原则，即不仅要保护劳动者的权益，同时也要保护资本所有者的利益。

关于如何准确划分市场和政府力量的范围？总的要求是，凡是“政府不该管、可管可不管”的事情，都应交给市场去做。概言之，在遵守市场规律的前提下，政府要通过创建一系

列制度安排来规范、稳定和引导市场发展，并通过提供必要的公共产品来弥补市场供应的不足。

5、政府在构建和谐劳资关系中的责任

许多研究者针对国内实际，对政府在构建和谐劳资关系中的责任提出了许多具体对策建议。包括：

（1）加快调节劳资关系的法律法规体系建设，在立法中要向劳资关系中的弱者倾斜，以维持劳动关系的实质平等；建立健全相关法律法规体系，对已颁布的法律法规进行梳理，堵塞不利于劳动权维护的漏洞，通过制定《工伤事故赔偿法》、《劳动关系法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《工会法》、《劳动基准法》等，使得处理劳资关系中任何问题时都有法可依[1][4][7][9]。还有学者建议在各级人大下设立一个“企业调查员委员会”（巫继学, 2007）。

（2）改变地方政府、行政官员的激励目标。将劳资关系处理情况纳入地方政府、行政官员的业绩考核内容，改变重GDP增长轻公共管理服务的政绩观，增加其保护劳动者权益、协调劳资双方关系的动力[10]。

（3）建立、完善劳资关系协调机制。包括：推动、促进和影响集体谈判，完善相关法律规则，加大专业人才队伍建设，解决集体合同履行问题；限制和约束集体谈判内容，向谈判双方提供各种相关信息和数据；培育劳资双方集体谈判组织的发育 [1] [3][10]。

（4）建立劳资关系的三方协调机制。规范协商程序和办法，保证三方协调机制规范、有序和高效运作，促进劳资双方平等协商关系的建立[7][11]。

（5）完善劳动争议的处理制度，化解劳资矛盾。包括：劳动争议适用民事诉讼时效；诉讼举证责任部分倒置；规范和控制诉讼成本；借鉴国际上现有的做法，简化劳动诉讼程序，设立劳动法庭；对弱势群体的劳动争议诉讼实行救助[11]。进一步完善劳动争议仲裁制度，提高仲裁的权威与效率，实现对劳动合同争议的快立、快调、快审、快结；组建完善劳动争议调解队伍，健全群体性劳动争议联动处理机制。加强早期争端解决机制的研究与实践，尽早、尽快化解矛盾。开展维权知识和技能培训，提高劳动者维权能力，并建立有效的热线咨询和法律援助服务体系[11]。

（6）支持、建立一个独立、作用强大的工会组织。工会应只代表劳工利益，而不听命于任何其他组织或机构；建立和发展工会与政府联席会议制度，减少对工会的行政干预[4]；积极促进工会角色职能的转换，使之真正成为独立的民事主体；完善工会维权的相关法律法规和设置，推动新建企业成立工会，探索工会组织创建形式，尝试建立行业性工会、产业工会 [7]。

（7）加大劳动执法力度和增强劳动监察力量。尽快制定出台《劳动保障监察法》，提高劳动执法的法律地位；加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构，并向基层延伸，充实人员，提高素质，保障经费，完善监督检查网络；广泛深入开展日常巡视检查、举报投诉调查和专项执法检查，将劳动争议抑制在萌芽状态（陈亚敏，2008；匡小明，2007）；强化对劳动执法权力的监督和制约，包括工会监督、自下而上的监督、内部监督、上级监督[7]。

（8）促进劳动力市场的发育与成长。通过就业政策、人力资源政策调节劳动力市场供求，促进就业；改革户籍制度，消除劳动力流动障碍，推动全国统一劳动力市场的建立；完善市场信息传递机制，促进劳动力市场中介服务；为劳动者建立就业保障体系，包括职业培训、就业服务和失业保险等[3][4][7][9]。

（9）建立和完善由社会保险、社会福利和社会救济构成的全民基本社会保障体系，促进基本公共服务的均等化 [1][9]。同时，努力健全社会服务和紧急援助机制, 解决企业员工在子女教育、社会保障方面的后顾之忧（黄燕东,杨宜勇，2006）。

（10）引导和促进企业治理机制和管理方式的创新，建立利益平衡系统。在公司法中贯彻企业社会责任的理念，促进企业治理方式向共同治理方向转变（黄燕东、杨宜勇，2007）。企业的转制必须履行职工代表大会程序并尽力走公众股份制和职工持股的路子，形成利益共同体；实行劳资平等共决的企业组织制度，建立职工董事/职工监事等制度，完善职工代表大会制度，实行厂务公开，强化民主参与（匡小明，2007）。

此外，把合法用工纳入企业的诚信体系；在投资、税收、评优、宣传等方面对劳资关系融洽的企业进行倾斜，同时依法惩罚劳资关系尖锐的企业[12]。

6、研究评述

总体来看，国内外学者对于政府在劳资关系中的角色定位和职责已基本形成共识，如：劳资关系的特殊性和重要性使得政府必须介入其中并发挥重要作用，以构建和谐的劳资关系，使全社会成员共享改革发展成果，促进社会和谐；在劳动立法中要坚持劳权保护原则；政府应主要通过法律、经济手段进行干预，通过集体谈判、三方机制调整劳资关系；建立劳资争议的有效机制，加大执法和劳动检查力度；充分发挥工会作用等。但也存在一定的争议或疑虑，如强调政府干预可能引发政府对企业的行政干预问题，劳权保护可能增加国内劳动力成本，降低产品竞争力和资本吸引力问题，等等。这些问题理应引起研究者的关注。

国内研究中还存在一些不足，首先，中央政府和地方政府在劳资关系中的角色和职责是有区别的，但大部分文献仅将其作为一个笼统对象研究；其次，政府的角色定位是随着社会经济的发展而动态变化的，如对于转型时期的我国政府与市场机制较为成熟的欧美国家政府，其角色定位应该有所差异，但大部分研究者都未对此进行深入研究；第三，在我国转型时期，如何既发挥政府的作用，又避免政府行政干预，相关研究也不够深入。因而，今后的研究应重视下述几个问题：政府如何既纠正和弥补劳资市场失灵又防止政府干预失灵，政府如何权衡与兼顾效率与公平，当前与未来政府的角色与职责差异及当前的努力方向，各级政府在构建和谐劳资关系中的角色定位与职责划分。此外，近年来，国内部分地区已形成了一些行之有效的做法和政策，也要其进行总结升华以形成制度。

参考文献

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42798_4.htm.2008-01-23

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（http://.cn/）.2005-11-01

[8]李炳安, 向淑青.转型时期政府在劳资关系中的角色.中国党政干部论坛, 2007(6)

[9]刘颖.政府与私营企业间的劳资关系.长春师范学院学报(人文社会科学版), 2006(6)

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[11]吴宏洛.转型期的和谐劳动关系.社会科学文献出版社，2007(5)

[12]齐杏发.构建和谐劳资关系政府要有所作为 [N].中国劳动保障报，2007-03-06

第二篇：政府在城中村改造中角色定位

本科学年论文 第 0 页

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含义.....................................1

（二）城中村的现状........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位错误..........................3

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能..............3

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障........................7

三、在城中村改造中正确定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共设施的提供者.............................13

四、结束语.................................................15 参考文献...................................................16 本科学年论文 第 1 页

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含义

“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部1地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划2区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有3少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。

（二）城中村的现状

城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。

1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村 本科学年论文 第 2 页

改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。

2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。

3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：

1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。

3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。

4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的 本科学年论文 第 3 页

分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。

5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。

6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。

7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。

二、政府在城中村改造中角色定位错误

导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能

越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现： 本科学年论文 第 4 页

1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。

2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。

3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。

4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到 本科学年论文 第 5 页

每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。

5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。

6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。

7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱

角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：

1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。本科学年论文 第 6 页

2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。

3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。

4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似4于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只 本科学年论文 第 7 页

能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。

5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障

政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：

1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，本科学年论文 第 8 页

很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。

2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国 “未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。本科学年论文 第 9 页

就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。

3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。

三、在城中村改造中正确定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。本科学年论文 第 10 页

广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中 本科学年论文 第 11 页

村改造的参与者和受益者。

1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。

2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。

3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不

5可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，本科学年论文 第 12 页

政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。

1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。

2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。

3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负 本科学年论文 第 13 页

责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。

5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。

6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。

（三）政府是公共设施的提供者

城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。

1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备 本科学年论文 第 14 页

和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。

2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。

3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西 本科学年论文 第 15 页

进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园，方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。

四、结束语

城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚化，变成市民的村民在城镇医疗保险还没有普及的情况下又得面临看病难、看病贵的局面。由于知识和自身条件的限制，对国家的一些优惠政策信息不了解，使得居民的现有资金没有得到保值增值，而转变成以出租房屋为经济的主要来源的形式。由于城中村拥有大量的外来人口，村民的经济效益较好，人们可以不用辛苦劳动就获得较高的收入。因此出租更多的房屋就变成了城中村居民的唯一选择，由于缺乏制度规定，无人员管理，城中村居民违规修建更大更高的建筑，而且布局十分混乱，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光条件极差，缺乏卫生服务设施，导致城中村环境脏乱差。另外，人口稠密且管理不到位导致城中村成为“黄赌毒”的聚集地，治安事件频发。

造成这些现象的主要原因是由于政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，体现在政府角色越位、错位、缺位，在现实的城中村改造中，政府越位于市场机制本应由市场机制去完成的纯私人产品的供应以及由多方参与的混合性公共物品的供应，政府把市场机制排除在城中村改造外，反倒是应由政府提供的基本公共设施、卫生服务设施、安全保障设施、社会保障等却是严重的投入不足，甚至出现“真空”，存在严重的职能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。

政府是人民利益的代表者，要坚持把维护好和实现好人民利益作为出发点和落脚点，让利于民。还要为城中村改造制定行之有效的政策，实现公共利益，满足更多群体的需求，同时政府要做好本职工作，能不管的就 本科学年论文 第 16 页

不管、管不好的尽量少管，应由政府提供的公共服务设施要健全，以及城中村居民的医疗、养老、生育、就业、孩子教育等社会保障体系的完善。

因此政府要转变职能和执政理念，转变以往的主导角色，成为城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社会公共服务设施提供者，促进城中村改造顺利完成。

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第三篇：政府在我国非公有制经济劳资关系中的作用

摘要：我国非公有制 经济 的 发展，使得非公有制 企业 劳资关系 问题 成为重要的问题，由于劳资双方力量来源的不同，导致劳资双方力量的不平衡，这是劳资关系的主要问题。这一问题的解决要靠政府的介入，从健全有关 法律 法规体系、积极促进工会角色职能的转换、积极推进三方协调机制的建立、推动劳动力市场秩序的建设等四个方面入手，构建稳定协调的 现代 劳资关系。关键词：力量不平衡政府工会集体谈判制度 在我国市场化改革过程中,我国劳动关系的一个重要变化是,劳动关系当事人之间利益表现和利益冲突趋于明显和加剧。近年来,劳动关系双方矛盾增多,趋于紧张化,构成了当前劳动关系发展中一个令人忧虑的重要问题。其原因是多方面的。就我国非公有制经济来说，非公有制企业劳资关系的形成实质上是劳动力所有者与资本所有者力量对比及其博弈的过程。劳方与资方的力量是指各自所拥有的优势或有利的因素,这种力量的差异是 影响 劳资关系形成的基本因素。劳资关系的形成过程是一个契约形成的过程,劳资双方选择什么契约,契约的 内容 及其实现很大程度上取决于劳资双方的力量或讨价还价的能力。认识劳资双方力量对比及其差异是形成劳资关系的基本因素的意义所在,我们要建立稳定的、契约式的、合作性的劳资关系就必须通过种种途径改变劳资双方的力量。

一、我国非公有制经济中劳资关系的主要问题 我国 目前 的阶段，,从总体上看,在非公有制经济范围内,劳资关系的主要问题是双方力量的对比不平衡，更有利于资方,即在劳资双方契约的形成过程中资方处于有利的地位。主要表现在以下方面，（一）就资方的优势来看，体现在三个方面： 第一，自身的财产力量。在国有企业中，企业的财产属于国家，职工成为企业得主人。职工权益受到国家保护。但是在非公有制企业，企业的资产有企业主自己投入，虽然他们也是 中国 工人阶级的一部分，但是他们已经不同于国有企业的职工的“主人翁”地位。企业全部财产的所有权，决定了企业对诸生产要素的充分支配，表现在劳资关系领域，资方享有职工录用，工资待遇，晋级考核，培训 教育，辞退员工等方面的决定权，有的甚至上述规范化的权力范围。第二，市场力量，市场力量表现为劳动力市场的供求状况。如果充分就业，劳资双方就会“等价交换”；如果劳动力供大于求，劳资双方的力量就倾斜于资方；如果劳动力市场供不应求，劳方会享有更多的机会。而在我国现阶段，劳动力供给远大于需求。根据国家有关部门预测,１９９６—２０００年期间,全国城镇新增劳动力５,４００万,预计仅能安置３,８００万,尚有１,６００万失业;农村 新增劳动力和原有剩余劳动力合计２１,４００万,仅能安置７,７００万,尚有１３,７００万属剩余劳动力需要转移。这１５,３００万人的失业队伍,将劳工自己置于最软弱无力的境地,就业竞争为资方瓦解工人组织、拒绝劳工权益要求提供了最有力的武器。第三，政府方面，尤其是地方政府，在目前发展 社会 主义市场经济中，非公有制经济成为我国社会主义市场经济的重要部分，大力发展非公有制经济成为促进我国经济增长、解决很多社会问题的重要途径。尤其是在对外资方面，在开放的世界中,作为资金需求方的国家为着吸引资金,不得不实施较多的优惠政策。作为资金供给方的外资,在供不应求的情况下,利用各地区之间的竞争、攀比,获得超常规的优惠,甚至超经济的优惠,例如获得某些 政治、法律上的特殊照顾。这种特权,在劳资交时转换成资方对劳动力超市场规则的支配权,使劳资关系中资方已经过大的力量更加强大。而地方政府，直接得益于外资经济增长带来的财政收入和其他收入，为了本地地方利益及官员的政绩，对来本地投资的资方给予了更为优惠的政策与待遇，而对劳动务工人员却没有给予相关的待遇。当劳资双方发生矛盾时，一些政府又偏向了企业一方，这无疑又增强了资方的力量，给劳资双方力量的对比带了不平衡。

（二）就劳方来看，他们的力量来自三个方面： 第一是个人的的力量，非公有制企业劳工个人力量主要取决于个人的能力及其它方面的情况。一般而言，个人的技术能力、管理能力越强，其个人力量就越大。但是在我国非公有制企业中大量的是低层次的劳动人员，他们的工作岗位的替代性很大，其力量基础很薄弱，往往还不足以以个人身份于资方进行谈判与抗衡。第二是群体的力量，劳动力的供给呈分散、无组织和低素质状态。大量的农民工单个或小群体地四处寻觅就业单位，面对着极不充分的劳动力市场信息和劳动者之间激烈的就业竞争,他们只能成为现成雇佣条件的被动接受者。就业后,在无任何工人组织的企业里,工人能在企业内外建立的联系或形成的组织,往往是以亲缘、地缘、友缘为纽带的诸如同乡会、同学会、老友会等非正式组织。这些组织的狭隘性、松散性根本不可能使他们在利益一致、要求一致的基础上形成有力量的团体。同时，占人数绝大比重的农民工,他们“短期打工”、“青春打工”的就业目标取向使他们在就业时间、就业地区、就业企业上极不稳定,过于频繁的流动使他们很难结成稳定的非正式的群体组织，再加上没有法律的保障，就很难形成一个有力量的，能与资方谈判的团体。第三是工会的力量，工会是工人阶级的群众组织，是职工利益的代表。工会力量的基础来自会员团结一致以及国家法定权力。在我国发展非公有制经济的过程中，非公有制企业得工会组织不健全，员工入会的积极性也不高，工会力量比较薄弱。在加上在新时期工会的的角色转换没有跟上以及职能定位的模糊，工会没有真正起到维护职工权益的职责，工会仍然是企业内部的附属机构，没有独立性，在维护职权权益方面显得很软弱。在地方组织结构中，工会和政府的关系往往使工会处于尴尬的境地。不少政府官员一向将地方总工会视为一级政府机构，而企业工会的属地化管理原则又要求企业工会服从当地总工会的领导，这种实际存在的上下级关系，企业工会隶属于所在地市总工会，使工会在很多时候不得不服从于经济发展的大局致使企业的工会不去维护职工的权益，而站到资方一边，偏袒资方，这种对劳资双方力量的扭曲，造成了劳资关系的不稳定。

第四篇：我国城市化进程中政府角色定位

我国城市化进程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解决的问题很多，其中，对政府应担当的角色和所处的地位应该如何界定，是首先需要研究和解决的问题。

一、中国城市化进程中政府角色定位的两种主张及其评判

1、两种主张。第一种主张，认为中国城市化应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。其主要理由是：城市化从本质上看，是生产要素所有者为追求更高收益（经济收益和社会受益）而在城乡间重新配置要素的过程，只要要素的自由流动没有人为障碍，城市化就能和工业化与经济发展相适应。他们根据发达国家的经验，即高度城市化水平就是靠市场机制直接推动的，并联系我国过去在推进城市化过程中的教训，即政府的干预导致城市化滞后，得出结论：在当前加快城市化进程中，政府不适当的直接介入，不但不能解决城市化滞后问题，反而会导致“虚城市化”。第二种主张，认为中国的城市化进程必须加强政府干预，其理由是：在很多领域，中国经济的市场化程度还不高，市场机制还不够健全，信息流通渠道不畅通，此时若单纯依赖市场力量将难以实现资源的最佳配置，从而不能起到加快城市化发展的作用。特别是目前我国的城市与农村、工业与农业的“二元经济结构”的经济势差还较大的情况下，若政府不加管制地简单打开城门，人口的自然流动会使城市发展的环境进一步恶化，导致原本不够合理的城市结构体系更加“雪上加霜”。

2、评论。以上两种主张各有其合理的成分，但略加分析就会发现都有失偏颇：第一，我国城市化不能走完全市场化的道路。因为目前我国的人口就业压力大、工业化积累基础不够强大且第三产业对劳动力的吸纳能力不充分，加上城乡经济势差的客观存在，若政府对城市化进程放任自流，不仅会加剧城市的现存问题，而且会引发新的农村问题。所以城市化进程不可脱离政府的宏观调控。第二，我国的城市化也不能走政府主导的道路。随着市场化取向改革的推进，市场在我国经济活动中发挥越来越大的作用，目前我国城市化的加速若脱离市场的力量将一筹莫展。因为目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，且农民进城已不再是“盲流”而是他们的理性选择，少数条件较好的小城镇正在迅速城市化，且城市工业也具备相当的资本积累和自我发展能力。若政府不注意通过市场调动民间的力量，城市化的加速将是一句空话。

二、城市化进程中政府的角色定位、总体构思

在城市中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效率的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。

1、加快城市化的制度创新。我国城市化滞后的主要原因在于传统体制和政策造成的制度束缚，因此，加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。因为城市化的动因来自要素所有者对更高收益的追求，若生产要素的正常流动受到市场外力量（主要是制度和体制）的障碍，经济主体城市化的内在动力就会受到抑制，这样，城市化就难以和工业化相适应，必然导致城市化滞后。同样，若要素流动不是经济主体内在要求的产物，而是外力推动的结果，那将很容易导致“虚城市化”。因此，政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力。要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，促进农村小城镇的发展。同时，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革。因为这一制度是城市化能随工业化和经济的发展而正常推进的基本前提。要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制。要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能，逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移。第二，农村土地制度改革。建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍。第三，加快社会保障体系的建设。各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。

2、搞好城市化发展规划。政府的城市化发展规划不能简单的理解为城市规划，它应是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划，如产业发展、城镇发展、人口增长、土地利用等方面的规划，也包括城镇体系布局规划、城市规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制。宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率；微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。城市基础设施的外部性和基础性决定其主要由城市政府来供给，但由于政府财力的有限性限制了其供给能力，而且政府的直接投资和管理将缺乏提高效率和降低成本的动力，因此，政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知

名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看做是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。

总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用，更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。■

第五篇：管理者角色定位与职责学习心得

《管理者角色定位与职责》学习心得

本周二、周三参加了公司组织的《管理者角色定位与职责》的学习，听了冯进老师的精彩分享，感触很深。冯老师从管理背景、管理者角色定位、角色决定作为，立场决定行为三个方面详细讲解了管理者在企业发展中的重要性，管理者角色转换、角色定位等内容，老师分析的角色转换与角色定位所涉及的问题及解决的方法，印象深刻。现将此次学习收获简述如下：

在企业的发展中，经营是如何提高企业利润，抓的是效益，管理是如何提高劳动生产率，抓的是效率，两者相辅相成，缺一不可。作为高层管理者，是经营、管理两手抓，而且两手都要硬。良好的公司都有精简的结构和干练的员工，而高效的中层管理者作用尤为重要。但公司选拔中层管理人员一般都是“技而优则仕”、“销而优则仕”，都没有专业的管理知识和经验，进入管理岗位后，常常不能适应角色的转换，不能找准自己的位置，使工作陷入困境。因此，管理者的角色定位要找准。

提升为管理者后，会出现五大角色改变：从自我负责到为他人负责；从经营自我到经营组织；从业务专长到定向用人；从个人业绩到团队业绩；从专业精英到领导者的转变。角色的转变对提升的管理者来说，是比较困难的。主要存在 以下原因：一是定位误区。中层干部常见的角色错位有自认为是“土皇帝”，过分看重自己的级别，用级别看待遇，优越感强烈，官僚作风严重，喜欢搞“一言堂”，不懂得也不重视发挥团队的智慧，认为自己在本部门比上级更有专业权威。二是民意代表，一些中层管理者深得下属信赖和拥戴，于是处处站在下属的立场上义气用事，向上级提出一些不合理的要求，不自觉将自己定位为员工领袖和民意代表。事实上，中层干部是上司任命的，应该对上司负责。而取得下属的支持和拥戴，需要提高领导力，而不是做民意代表。三是把自己当成普通员工，殊不知，中层干部对上级代表下级；对下级代表上级；对同仁代表内部客户；对外部代表公司。代表部门发表的意见一定是部门内部讨论后形成的意见。四是上级领导的传声筒。不知道工作如何进展，问题如何解决，起不到中层干部的应有作用。

中层的管理者通常会出现两种病症：新任的管理者要么急于表现，新官上任三把火；要么过于缓和，害怕得罪人，充当好好先生，认为许多事务与其教员工做，不如自己做来的快，结果是团队疏于管理，缺乏凝聚力。老资格的管理者要么经验主义，要么好好先生，无功无过，得过且过，不敢管理，过于人情化。解决以上病症从以下几方面入手，新管理者，要善于学习管理、掌握技巧、要敢于管理，严格管理、还要有正确面对挫折和痛苦。对老资格的管理者，要不断警 示自己，不能安于现状，要适当的给自己、下属压力，努力创新，提升部门的活力。

管理过程中，还会经常遇到，管理过于严格，员工有可能产生抵触心理，并出现消极怠工现象，人际关系也会紧张。但是一味温情管理，员工又有可能对管理者不够尊重，分派工作时会出现讨价还价的“两难”现象。事实检验证明：员工爱戴严肃而有作为的领导，胜过爱戴懦弱无能的领导千百倍。作为中层干部，在工作中要做有情的领导用绝情的制度做无情的管理，方能摆脱两难困境。

通过学习中层管理者定位认知，清楚认知了中层管理者的角色。中层管理者是规划者，要把公司的整体战略和部门的工作目标制作成具体的执行计划和实施方案分解到每个人。中层管理者是执行者，监督公司战略目标和计划的执行。中层管理者是危机和问题的解决者。中层管理者是模范者，就是管理好自己，让自己成为最好的成员，取得大家的信任，大家才能寄托厚望与你；中层管理者是绩效伙伴，明确认识自己与团队其他成员是绩效共同体，一荣俱荣，一损俱损；中层管理者是监督、控制着；中层管理者是领导者，“要想火车跑得快，全靠车头带”，领导进步则团队进步，领导改变则团队改变；中层管理者是教练员，下属的素质就是领导的素质。要坚持“下属素质低不是你的责任，不能提高他的素质则是你的责任”的信念，扔掉教会徒弟，饿死师傅的旧 观念；中层管理者是内部客户，我们部门之间，同事之间，也是彼此的客户，也就是内部客户。你做到好不好，行不行，不是你说了算，而是有你的内部客户说了算。

通过这次学习，让我深刻了解到管理者角色转换及存在的困难，角色的定位误区，定位分析，定位认知等方面的专业知识，受益匪浅。在今后的工作中，要转换思想，逐渐认清自己的角色定位，努力成为一名合格的管理者。

二O一七年十月二十六日