11基于新农村导向下的政府在农村体育管理职能中的角色定位研究

第一篇：11基于新农村导向下的政府在农村体育管理职能中的角色定位研究

基于新农村导向下的政府在农村体育管理职能中的角色定位研究

朱建民

（天津科技大学经济与管理学院，天津 300222）

摘要：基于建设社会主义新农村需要发展农村体育公共事业基础上，来分析我国政府在农村体育管理职能上的现状及其存在的问题，并从五个角色定位上提出若干具有针对性的建议，旨在保证农村体育事业的顺利开展，加快新农村建设。关键词：新农村；政府管理；农村体育；角色定位

Research on Role positioning of rural sport management function under the new countryside Orientation

ZHU Jian-min

（Tianjin University of Science and Technology , Tianjin 300222,China）

Abstract ： Based on the building of a new socialist countryside need to develop the countryside sports public utilities, analysis the countryside sports management functions of our government on the current situation and existing problems, and from the five roles positioning raised a number of specific proposals, aimed at ensuring the cause of rural sports Smooth development, to accelerate construction of the new countryside.Keywords: New Countryside；Government management；Rural sports；Role Positioning 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；要求“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”；“逐步实现基本公共服务均等化”。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“各级党委和政府必须按照党的十六届五中全会的战略部署，始终把“三农”工作放在重中之重，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐”；“构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。” “加快发展农村社会事业”。而农村体育事业的发展是农村社会事业发展的有机组成部分。因此，这就要求政府的基本职能是提高政府体育公共服务能力，为农村提供与城市均等的体育公共服务。但由于我国“城乡分治，一国两策”的二元基本格局使得社会资源配置不公与要素的不平等流动，造成农村公共文化体育设施建设、农村居民获得的福利性体育服务远落后于城市。以体育场地设施来看，据第五次全国体育场地普查结果显示，全国共有各类体育场地850080个，其中分布在乡镇（村）

基金项目：天津市哲学社会科学研究规划资助项目（TJTY-004）

作者简介：朱建民（1974—），男，天津科技大学经济与管理学院教师，在读博士研究生，公共管理和教育学双硕士，主要从事于农村管理和农村建设研究。的体育场地有66446个。不难统计，占国土面积的16.5%和人口的39%左右的城镇，占全部体育场馆的比重为79.8%,而占国土面积83.5%并拥有61%左右人口的广大农村地区却只占20.2%的体育场馆资源。这与建设社会主义新农村，构建和谐社会极不相称。在这种背景下，研究政府在农村管理中如何进行职能转变、角色定位和进行有效管理，来保障和实现农村广大人民的健身需求，具有重要的理论意义和现实意义。社会主义新农村目标下发展农村体育的意义 1.1 建设社会主义新农村的必然要求

党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，提出了社会主义新农村的建设目标，把解决“三农”问题始终作为关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。社会主义新农村建设是一个系统工程，社会主义新农村建设的内容囊括了农村的政治、经济和文化等多个领域,理所当然包括了农村体育在内的公共文体事业的建设。社会主义新农村建设的重点之一是发展农村各项社会事业，而农村体育事业的发展是农村社会事业发展的有机组成部分。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出了“推动实施农民体育健身工程，积极开展多种形式的群众喜闻乐见、寓教于乐的文体活动”的建议。可以认为，这是建设社会主义新农村中发展农村体育事业的新举措。让积极、健康、有益的文体活动代替农村以往的“黄、赌、毒”等丑恶现象及非法宗教活动,引导农民形成健康、科学、文明的生活方式具有重要的意义，突出了建设社会主义新农村“乡风文明”的科学内涵，切实推动社会主义新农村的建设。诚如张发强同志在全国政协体育组委员小组讨论会上的建议所言：“在今年的主要任务‘扎实推进社会主义新农村建设’一节中，谈到加强教育、卫生、文化等农村公共事业建设时，我建议把体育两个字也加进去。发展农村体育花费并不大,但是凝聚力和号召力都比较强，而且体育还可以与农村文化事业的发展结合起来，对于建设社会主义新农村有着良好的推进作用。”

1.2 发展农村体育可以促进新农村的稳定和精神文明建设

农村体育是促进农村社会主义物质文明和精神文明建设的有效手段和重要载体，对改善农村精神面貌、抵制愚昧落后文化、丰富业余文化生活、提升农民人力资本素质、提高农业劳动生产力水平、繁荣农村经济、维护新农村稳定和建设文明和谐的社会主义新农村发挥着十分重要的作用，是用先进文化占领农村阵地的重要载体。如今是发展农村经济与提高农民生活质量并重的新时期，迈向“新农村”，不仅是农民生活水平的普遍提高，还应包括积极的生活态度和健康的生活方式，体育健身显然是必不可少的内容。

1.3 发展新农村体育是塑造社会主义新型农民的必要途径

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在“建设社会 2 主义新农村”部分中提出要“加快农村教育、技能培训和文化事业，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民”。事实上，新农村与新农民是相辅相成的关系。社会主义新农村建设必须以提高农民素质为重点，因为，农民是社会主义新农村建设的真正主体，新农村建设的目标能否实现关键在农民。而农民的身体素质不高是制约农村经济发展的重要因素。不言而喻，没有广大农民的身体健康，新农村建设便无从谈起。而农村体育活动恰恰能直接起到增进农民身心健康的功效，这是体力劳动所不能替代的。但是,农村体育的价值并非仅仅局限于增强农民的体质这一层面。它还能向人们展示一种积极的生活哲学，为新农村建设和新农民的成长给予宝贵的文化滋养，从而抵制农村“贫困文化”现象的影响。农村体育活动的开展，可以使广大农民潜移默化地受到体育自身蕴涵的竞争意识和拼博精神的熏陶，有利于培养其自尊、自信、自强不息的人格魅力，塑造一种不卑不亢、不屈不挠、不断进取的心理品质，促进其积极健康地适应社会，藉此防止和削弱贫困文化的影响。因此，在建设社会主义新农村中大力发展农村体育既有利于促进广大农民的身心健康，也为造就新农民提供了健康文明的文化环境，是塑造社会主义新型农民的必要途径。1.4 顺应构建“和谐社会”的时代要求

构建和谐社会是当前中国社会发展的趋势和必然要求。由于当时“计划经济”体制形成的城乡二元结构，导致了城乡人们思维方式和生活方式的差异，阻碍了我国全面构建“和谐社会”的步伐。建设社会主义新农村的原因之一就是因为农民享受到的政府提供的公共品，比如教育、卫生、文化等方面和城市差距非常大，显露出一些不和谐的地方。党的十六大报告提出“要在本世纪头20年，集中力量全面建设惠及十几亿人口的小康社会”，强调了更加广泛领域内的公平和缩小城乡之间、地区之间群众体育发展差距的取向，这种广泛性包括服务对象的广泛性与多元性、保障供给的广泛性与多元性、分享发展成果的广泛性与多元性。因此，应该把能体现社会和谐和公平的农村体育的发展放在体育全面发展的突出位置，增加对农村体育的投入力度，改善农村体育设施环境，构建农村体育健身服务体系，提高农民的身体素质和健康水平，千方百计使农村体育和城市体育协调发展，保证广大农民群众享有基本的体育服务，是顺应构建“和谐社会”的时代要求。从此种意义上来说，抓住建设新农村的契机，大力发展新农村体育，也就成了构建和谐社会必然要求，也是政府实践“三个代表”重要思想的具体体现和全面建设小康社会的可靠保证。政府在农村体育管理职能中角色定位的现状和存在的问题

2.1 政府在农村体育管理中的双重角色和“片面效应”

公共选择理论认为，政府也是“经济人”，在“政治市场”上追求自己的最大利益，而利益主要与政绩相关。政府一方面要实现社会福利最大化，另一方面又 要使自身效用最大化，这就会使政府的目标及行为与公共利益产生偏离。政府充当着体育事业的所有者、行政管理者、经营者等多种角色。因此，为了自己的“政绩”，政府官员往往会在农村体育投资中会出现较随意、盲目的短期行为，如一些农村地区出现体育场馆的不合时宜的标志性建筑、群众体育经费的挪用、虚假的农村体育人口数量和体育组织的虚有化等。此外，在计划体制思维定势的影响和自利性的驱动下，政府不仅对原计划配置的体育资源的运作赋予超经济的行为，而且试图对社会资本转移所形成的体育资源进行行政操控，并在一定程度上模糊了产权关系。使得政府可活动的空间、可选择的余地以及可创设的租金就越大，导致政府在体育管理中存在着错位、越位和缺位。如应当主要用于为农村公众体育健身服务的公共体育设施，为公众提供公共物品和公共服务，满足农民的基本公共体育需要的资金，可现实却是主要用于建设了竞技体育用的非公共体育设施。

由于农村体育是体育工作的难点，在较短的时间内难以显示出政绩，因此，政府往往以群众体育的总量平均和“窗口”包装来掩盖窘境与困境。为追求政治利益，政府常常是以城市、县城以至乡镇的群众体育成果来掩盖农村体育的真实状况。“总量平均”背后的七彩泡沫事实上是“积重难返”的尴尬境地。有些政府采取“窗口”包装，采取基于次数有限的“轰轰烈烈地开展农村体育活动”相关项目的业余比赛来代替农村体育开展的“轰轰烈烈”，而不是基于农村体育人口比重、农村人均体育场地面积等硬指标来反映农村体育开展的如何，出现社会体育的“片面效应”。

2.2政府在农村公共体育产品供给中职能的缺位

由于农村公共体育产品具有非竞争性，在既定的产出水平下，增加一个消费者的边际成本为零，这就意味着,若按边际成本定价，农村公共体育产品必须免费供给。而且，由于非排他性，私人部门供给农村公共体育产品的成本无法通过市场获得补偿，市场无法有效提供农村公共体育产品。正如我国著名的经济学家胡鞍钢所说：“政府的（体育）职能就是提供体育领域的公共物品”。从正在执行的财政分配体制来看，城乡“二元结构”依然存在。要素的不平等流动使得农村公共体育设施建设，农村居民获得的福利性体育服务远落后于城市。因此，在当前社会主义新农村的建设过程中应由政府承担农村公共体育产品供给的责任，也是各级政府的主要职能。当然，也应辅以其他供给方式。

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。但在实际中，中央与地方政府在农村公共体育产品供给的职能划分上界定不清晰，中央政府或高一级政府把有些事权下放得过低，交由基层政府承担和负责。如农村全民健身知识的普及、农村社会体育指导员的培训等均为国家发展体育事业的法定义务的体现，具有较强的正外部性，属于全国性公共产品，但这些事权目前主要由基层政府负责。基层政府尤其是乡镇政府 4 财力有限，无法足额提供这些公共产品，必然导致农村公共体育产品的匮乏。因此，由于我国中央政府与地方政府关于农村公共体育产品供给职能的界定不合理，导致农村公共体育产品供给存在着区域的不平衡、结构的失衡和供给的严重不足。2.3 政府在农村体育组织管理体制的不健全

农村体育顺利开展的关键有赖于健全的体育管理体制，20世纪国际大众体育的经验表明，健全的体育组织管理体制在推动大众体育的发展起到了关键的作用。在我国现行的体育组织,除了省、市、县有相应的固定机构外，市、县一级群众性的体育组织很少，有个区县还没有专职的农村体育工作者，即使有组织也很不健全,开展活动很少。至于对农村最直接管理和推动的乡、镇一级就根本没有专门的体育机构和体育组织，有些乡镇由政府宣传部门干部兼管体育，有的则由团委兼管，还有的根本无人管，也无处靠，呈自由形式。只是在各工厂、企业、单位组织活动时，才让镇文化站出面管理，或是当上级部门要开展某些体育比赛或文化活动时才临时招募应急人员。更没有体育协会、文体中心（有的即使有这个部门，但不从事于体育工作）和社会体育指导员。这种“救火队”式的基层农村体育管理形式不仅管理效率低下，而且使农村日常性的体育活动的开展长期缺乏有效指导。因此，虽然我国政府为保障和实现农村广大人民群众的体育健身娱乐等利益，曾实施“全民健身计划纲要”、“群众体育‘三边工程’”、“雪炭工程”、“体育下乡”和“亿万农民健身活动”等体育政策和措施。但事实证明，这些政策和措施存在着严重的“雷声大，雨点小”的特征，在广大的农村并没有得到有效的落实，这与管理体制的不健全有着很大的关系。可以说，“农村体育弱”是在“物质文化范畴”与“制度文化范畴”上进行的可观察、可测量、可评价的事实判断。2.4 政府在农村体育管理中的职能垄断

政府在很大程度上包办体育事业，运用计划手段调配体育资源在目前体制管理下，体育被看成纯“福利型”的事业，不承认其产业价值，抑制了社会办体育的积极性，致使体育事业在很大程度上成为了体育局系统内的事业，国家扮演了“全能型政府”的角色。对体育的非生产性的定位导致体育活动性质的政治化，造成体育活动与经济活动的分离，乃至将体育看成“上层建筑”组成部分，排斥了第三部门或私人的参与，使本来在农村投资资金欠缺的情况下更加匮乏，使本身不健全的体制更加的非系统化。这种理论定位使体育的其它功能难以体现，农村体育事业的发展运行只能处于低效率、低投入状态，不可能满足社会对体育的多层次需求。

2.5 农村体育法制建设与监督机制严重滞后，政府行为无法可依

政策法规对推进农村经济发展和全民健身活动持续健康发展提供保障，为经济发展注入了活力。但值得关注的是，目前“城乡分治，一国两策”的基本格局并没有发生根本性改变。我国体育立法明显滞后，体育法制建设跟不上体育事业 5 发展的需要，特别是有关农村体育立法。现行的相关法律、法规可操作性差、层次较低。主要表现在：部门规章繁多，效力普遍较低；一些过时的法规及部门规章尚未清理；很多急需的法律部门规章还不能及时制定；上位法与下位法之间、新法与旧法之间不协调。另一方面是具体内容过“粗”，许多条文只是原则性规定，缺乏必要的可操作性和适用性，缺乏与《中华人民共和国体育法》配套的法规体系。可以说，至今还没有一部关于农村体育的政策、法规，所以造成农村体育工作缺乏必要的政策和法规的保障，同时，也出现这样或那样的问题。如政府的不重视、体育公共物品供给的严重匮乏、组织的不健全等等。针对体育政策、法规的欠缺，造成了政府的行为无法可依，出现错位和行政不作为现象。

因此，政府应考虑在法治建设上要统筹城乡，协调发展，完善农村体育发展的法规政策。政府在农村体育管理职能定位研究

3.1 充分认识体育的核心价值，转变政府管理职能

政府职能部门必须要从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识新农村建设中农村体育工作的重要地位和作用。充分认识农村体育是提高农村劳动者素质的重要手段，是用先进文化占领农村阵地的重要载体，是广大农民奔小康的一个重要内容。《农村体育工作暂行规定》第五条规定：“农村体育应当纳入当地国民经济和社会发展整体规划，纳入社会主义精神文明建设和小康建设内容”。充分认识构建农村健身服务体系，提高农民身体素质和健康水平，统筹城乡体育协调发展是体育部门义不容辞的责任，也是体育部门践行“三个代表”重要思想的具体体现和必然要求。同时以正确的政绩观更新发展观念，要用全面的、实践的、群众的观点看待政绩，为造福人民而创造政绩，大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，增强运用科学发展观推进农村体育工作的自觉性和坚定性。要坚持以人为本，把广大农民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，不断满足体育需求。

《2001—2010年体育改革与发展纲要》明确提出了中国深化体育体制改革的目标：“进一步明确政府和社会的事权划分，实现政事分开，管办分离，把不应由政府行使的职能和社会能够办的事逐步转移给事业单位、社会团体和社会中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家体育方针，研究体育事业发展规划，制定体育行业政策，加强管理和提供服务上来。强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能。”《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；“优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”；“逐步实现基本公共服务均等化”要求。因此，农村体育工作应当坚持从实际出发，以农民为主要对象，以乡镇为重点，面向基层，服务农民。各级政府要从行政管制型管理转变为公共服务型管理，树立公共服务的理念。把为农村提供体育公共体育产品和公共服务作为体育管理中首要的职能。国家应根据国民经济增长比例，增加对农村体育的投入。

3.2 健全农村体育管理体制，加强农村体育组织网络化建设

农村基层体育组织是推进农村体育工作的一个重要环节，没有组织领导作保证，农村体育工作就难以实施。《农村体育工作暂行规定》第二条规定：“各级人民政府体育、农业部门应当根据各自职责，做好农村体育的管理和组织工作”。县级体育主管部门应当加强本行政区域农村体育工作，建立与当地农村体育发展相适应的工作机构，设置体育专职管理岗位，配备工作人员，保证农村体育管理的日常化，并会同有关部门共同推进农村体育事业的发展。特别是与农村联系最为紧密的乡镇干部中要有专人分管这方面的工作，抓住场地、组织、活动三个关键环节，做到工作有计划、锻炼有场地、活动有组织。如可以在乡镇设有乡镇体委，在乡镇政府的直接领导下开展工作。也可以在不设有独立的体育组织和专职体育干部的情况下，根据体育文化活动的性质，应当又文化站站长担当起体育组织、领导的责任。与农民联系最紧密的居委会应当加强对体育工作的领导，应当为群众参加体育活动创造必要的条件，支持和扶助群众性体育活动的开展。村民委员会、居民委员会和基层文化体育组织应当组织开展群众性体育活动。

同时，农村体育要注重加强农村体育组织网络化建设，形成政府管理、依托社会、全民参与、村民自治的社会化管理体制。首先，各级政府要把开展农村体育工作作为实践“三个代表”和保持共产党员先进性思想的一个重要举措，在机构改革进程中，体育机构只能加强，不能削弱，要充分发挥领导组织、协调、指导和落实的作用。其次，乡镇、村委会要培育农村体育中介组织，要坚持因势利导，既要不强迫，又要尊重农村农民的意愿和选择，也不放任，即团体活动要在现有的法律容许范围之内，严禁有悖于农村精神文明建设的行为。第三，要成立乡镇农村体育协会，依托于农村体育协会开展对农村体育指导员及体育骨干的组织和管理工作。并逐渐将部分行政的权力放给协会，转而行使政策扶持、资金投入、监督检查的职能。最后，培养农村体育骨干，为农村体育社团创造条件，开展有益于身心的体育活动。

3.3 充分发挥政府的主导作用，建立多元化筹资机制

《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《2001—2010年体育改革与发展纲要》和《农村体育工作暂行规定》等法律、法规和重要文件中都做了明确规定。“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费和体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划。”这表明,农村体育建设作为一项利国利民的工程,已经成为政府不可推卸的义务和责任。在农村体育的建设过程中，要想获得充足的资金保障，农村体育的融资渠道必须走市场化道路。

根据财政分权理论，全国性公共体育产品应由中央政府提供，地区性公共体育产品应由地方政府提供，而社区性公共体育产品应由社区提供。然而面对中国的具体的国情，该理论的在我国的实施中有其局限性。国家应根据我国的具体国情，建立起由中央、省、地方、农民四位一体的农村公共体育产品供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，着重解决好当前农村急需的公共体育产品的供给问题。如山西省大运体育走廊的建设就采取的是中央、省、地方、农民四位一体供给体制。

农村公共体育产品既可以由政府的公共预算直接供给，也可以通过政府的力量筹集资金而由非政府机构间接提供，也可以实行多种供给方式同时并行。现阶段，我国农村公共体育产品供给严重不足，一方面，在国家加大对农村公共体育产品投入的同时，应坚持以政府提供农村公共体育产品为主，引入民间资本和第三部门参与农村公共体育产品的提供，或者采取政府与私人共同供给。政府可以通过直接补贴、间接补贴、政府购买服务等多种提供方式，出台一系列优惠政策，如通过减免税收、提供低息甚至无息贷款等激励措施，来鼓励和帮助私人或第三部门参与提供农村公共体育产品，并充分调动广大农民群众参与农村公共体育产品生产的积极性，从而建立农村公共体育产品的多元化筹资机制和多主体的供给方式，确保农村公共体育产品的有效供给，以适应建设社会主义新农村对农村公共体育产品供给的需要。

另一方面，各级地方政府应尽快出台一系列优惠政策，对投资农村体育的行为给予相应的回报和奖励。如允许乡镇企业、农民个体、私营业主等投资主体通过对农村体育健身项目的投入，获取一定的、合法的经营收入，以此来充分调动他们参与农村体育投资的积极性。当然，各级地方政府和体育管理部门还应广泛吸纳来自社会其他方面的资金,如社会捐赠、基金会资助、团体和个人会费、体育彩票、体育旅游、场地出租以及门票收入等,以弥补开展农村体育活动之不足。3.4 政府要把农村体育方针纳入系统化管理，建立制度性保障

要把农村体育纳入国民经济和社会发展的总体规划，政府对事关农民身体健康和社会发展的体育事业要加强领导，统筹规划，充分发挥政府宏观调控的职能。各级体育局及相关部门如工会、共青团、妇联、民政局、建设局、卫生局等要明确在农村体育发展中的职责，加强公共体育政策的制定落实以及过程监督环节的调控，将农村体育健身设施建设纳入各地市的发展规划。

第一，各个县市应尽快制定和出台《地方农村发展规划》，各个乡镇也应该及时制定相应的《农村体育实施办法》，把农村体育发展的理论构想变成实施方案。使有关部门在开展农村体育时制度化、规范化，做到有法可依、有章可循，减少随意性和人为因素，优化农村体育发展环境。

第二，应将农村体育的发展目标纳入乡镇农村的社会、经济发展的指标体系。8 随着我国国民经济持续、快速、健康地发展，乡镇要将农村体育视为社会经济发展的必然产物和客观要求，通过加强农村体育建设来提高农民的健康水平和生活质量，并以此来促进农村的经济发展和社会进步。

第三，规划好农村体育目标管理和评估考核指标。将每年的农村体育目标任务作为领导和从事农村体育的工作人员的年度考核内容。

第四，将农村体育服务纳入农村整体的服务中，确保体育、文化、卫生等农村服务相结合，做到同步发展。

3.5 加强体育法治建设与监督机制，努力构建有效政府

《2001－2010年体育改革与发展纲要》明确提出：要坚持“依法行政，依法治体”。全面落实《中华人民共和国体育法》和其他体育方面的法律、法规，依法保障公民参与体育运动的权利，保障和监督政府行使职权和履行义务，要建立、健全保障体育事业健康发展的体育法规，严厉规范和惩处体育活动和体育工作中违反体育法规、破坏体育秩序、影响社会稳定的不良行为。在社会各界开展深入持久的体育法制宣传教育活动，不断提高依法行政、依法治体的意识和水平，保证体育事业在法制的轨道上良性发展。可以探讨农村体育工作中如何与文化部门加强合作的问题等等，使体育的各项工作更加常态化、制度化，并以法律法规作保障。

只有当执行法律的政府权力服从于明晰的、非人格化的法律控制时，社会才能建立起普遍的法律秩序，政府才能变成是自律性的责任政府，责任机制要求政府行为和政府官员行为必须接受民众的政治监督并接受法律的约束，通过政府行为过程的法治化和持续化，使政府对自身行为负责，防止政府行为的失控。应根据体育发展的形势需要以及亟待解决的问题，为保障我国体育事业的正常、稳定的发展，必须加强行政法制建设，建立一套完善的法律、法规，强化对行政权的制约，强化对行政执法的监督，遏止对权力的滥用；同时，要求理顺行政执法体制，加强廉政建设，保证行政执法机关合法、公开、公正、高效地执法；既要加强和完善行政系统内部层级监督及审计、财政等专项监督，还要强化司法监督、群众监督，使行政法治在政府权力的过程中全面铺开。

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作者联系方式：

天津市河西区大沽南路1038号天津科技大学经济与管理学院

邮编：300222 手机：*** 邮件：jianmin5678@tust.edu.cn

第二篇：政府在城中村改造中角色定位

本科学年论文 第 0 页

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含义.....................................1

（二）城中村的现状........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位错误..........................3

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能..............3

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障........................7

三、在城中村改造中正确定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共设施的提供者.............................13

四、结束语.................................................15 参考文献...................................................16 本科学年论文 第 1 页

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含义

“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部1地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划2区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有3少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。

（二）城中村的现状

城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。

1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村 本科学年论文 第 2 页

改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。

2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。

3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：

1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。

3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。

4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的 本科学年论文 第 3 页

分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。

5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。

6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。

7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。

二、政府在城中村改造中角色定位错误

导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能

越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现： 本科学年论文 第 4 页

1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。

2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。

3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。

4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到 本科学年论文 第 5 页

每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。

5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。

6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。

7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱

角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：

1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。本科学年论文 第 6 页

2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。

3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。

4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似4于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只 本科学年论文 第 7 页

能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。

5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障

政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：

1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，本科学年论文 第 8 页

很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。

2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国 “未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。本科学年论文 第 9 页

就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。

3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。

三、在城中村改造中正确定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。本科学年论文 第 10 页

广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中 本科学年论文 第 11 页

村改造的参与者和受益者。

1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。

2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。

3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不

5可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，本科学年论文 第 12 页

政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。

1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。

2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。

3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负 本科学年论文 第 13 页

责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。

5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。

6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。

（三）政府是公共设施的提供者

城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。

1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备 本科学年论文 第 14 页

和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。

2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。

3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西 本科学年论文 第 15 页

进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园，方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。

四、结束语

城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚化，变成市民的村民在城镇医疗保险还没有普及的情况下又得面临看病难、看病贵的局面。由于知识和自身条件的限制，对国家的一些优惠政策信息不了解，使得居民的现有资金没有得到保值增值，而转变成以出租房屋为经济的主要来源的形式。由于城中村拥有大量的外来人口，村民的经济效益较好，人们可以不用辛苦劳动就获得较高的收入。因此出租更多的房屋就变成了城中村居民的唯一选择，由于缺乏制度规定，无人员管理，城中村居民违规修建更大更高的建筑，而且布局十分混乱，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光条件极差，缺乏卫生服务设施，导致城中村环境脏乱差。另外，人口稠密且管理不到位导致城中村成为“黄赌毒”的聚集地，治安事件频发。

造成这些现象的主要原因是由于政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，体现在政府角色越位、错位、缺位，在现实的城中村改造中，政府越位于市场机制本应由市场机制去完成的纯私人产品的供应以及由多方参与的混合性公共物品的供应，政府把市场机制排除在城中村改造外，反倒是应由政府提供的基本公共设施、卫生服务设施、安全保障设施、社会保障等却是严重的投入不足，甚至出现“真空”，存在严重的职能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。

政府是人民利益的代表者，要坚持把维护好和实现好人民利益作为出发点和落脚点，让利于民。还要为城中村改造制定行之有效的政策，实现公共利益，满足更多群体的需求，同时政府要做好本职工作，能不管的就 本科学年论文 第 16 页

不管、管不好的尽量少管，应由政府提供的公共服务设施要健全，以及城中村居民的医疗、养老、生育、就业、孩子教育等社会保障体系的完善。

因此政府要转变职能和执政理念，转变以往的主导角色，成为城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社会公共服务设施提供者，促进城中村改造顺利完成。

参考文献

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第三篇：风险管理导向下的税源专业化管理研究

风险管理导向下的税源专业化管理研究

随着经济社会快速发展，纳税人数量急剧增长，税源结构发生深刻变化，跨国、跨地区、跨行业的大企业集团大量涌现，以网上交易为代表的新型交易形式迅猛发展，防范税收流失和出口骗税风险难度进一步加大，税源管理面临更大挑战。总局在研究“十二五”时期税收发展计划时提出：税收征管的核心是税源管理，要以实施税收风险管理为导向，以推进信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，建立税源专业化管理新模式。

一、税源专业化管理的内涵与特征

税收风险管理是一种基于对税收流失风险进行有效控管的管理方法。其目的就在于最大限度地提高纳税人的税法遵从度，控制和减少税收流失，最大化地提升税收征管效率、降低税收成本，维护国家社会经济利益。

税源专业化管理的核心内涵是以税收风险管理为导向，实施信息管税，根据税源结构及其风险特点，按纳税人规模、行业，兼顾国际税收等特定业务实行分类分级管理，根据税源科学分类和风险管理流程，贯彻专业化分工和逻辑扁平化原则，将税源管理的职责在不同层级、部门和岗位之间进行科学分解、合理分工。

税源专业化管理具有以下几项基本特征和基本要求： 第一，风险管理是税源专业化管理的导向，这是最本质的特征。以风险管理为导向的税源专业化管理就是把税收风险管理的流程作为税源管理专业化分工的主线，把税收风险管理的主要流程环节作为专业化分工的主要职能形式。

第二，广泛的税源信息采集是税源专业化管理的基础。通过情报体系、信息系统和税收管理人员，最大限度地获取完整、真实的税源信息，这是实施税源控管的基本前提。

第三，税源信息的集中应用是税源专业化管理的核心。对采集到的税源信息进行集中应用，对纳税人申报的真实性进行分析评估，发现税收异常，实施针对性的预防与纠偏管理，包括打击性稽查措施，这是有效控管税源的根本举措。

第四，优化税源管理模式是税源专业化管理的关键。对不同税源实施不同的管理方式，并对相关业务流程和组织机构、人员职责进行相应调整，以期达到人力资源和税源的最佳配臵，最大限度发挥税源管理的效能。

第五，信息化技术是税源专业化管理的支撑。税源专业化管理基于各部门之间信息的高度共享，必须有先进的技术平台作为支撑，否则，税源专业化管理的模式很难实现。

二、当前税源专业化管理中存在的问题

以税收风险管理为导向的专业化管理是全方位、立体型、深层次的专业管理，它的内涵更丰富，更加符合时代发展需要，能够更好地解决经济社会发展以及税收本身发展所面临的矛盾。但不可否认，在具体实施过程中还存在着一些问题，主要表现在：

（一）以提高纳税遵从度为目的的税源专业化理念尚未深入

一是对专业化管理的认识存在误区。在实行分类分级管理、风险管理、信息管税的内在流程逻辑关系上缺乏系统考虑，基层税务机关属地“包干式”为主的管理方式没有根本改变。二是各地各级实行新征管模式运行时对税源专业化管理内在运行规律缺乏必要的认识。没有考虑政府改革外部环境、纳税人高效办税的便捷、税务机关内部承受能力，没有考虑管理层、基层专业化管理能力情况，没有考虑专业化管理是一个复杂的系统过程，简单地把推进税源专业化管理等同于再次调整征管机构和重建征管模式。三是专业化管理目标不够明确。以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在，对实行税源专业化管理所带来的管理职能、职责等调整缺乏足够的理解和认识，影响专业化管理的深入推进。

（二）以风险管理为导向、分类分级为基础的专业化管理机制尚未建立

一是现行税源专业化管理缺乏统一的整体思考，对改革最终要形成什么样的发展目标尚不够明确。规范的岗责体系迟迟未建立，没有自上而下明确各级、各部门、各专业岗位专业化管理职责，没有理顺税务机关内部专业化管理机构、专业化管理岗位与纳税人分类之间的对应和衔接关系，各层级、各部门税源管理职责存在重复交叉。二是专业化管理制度尚未健全完善。没有建立系统的税法遵从导向指标，没有建立专业团队、专业机构、人才培养的有效管理机制，没有系统建立税法遵从导向指标、税源监控指标、绩效评价指标，专业化管理成效难以得到科学客观考核。三是管理层实体化缺少体制支撑，目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题。

（三）以实施信息管税为依托的专业化管理尚未突破“信息、人才瓶颈”的制约

一是受到信息化建设理念的制约。现行税收征管信息系统依据税收管理员制度设计，而专业化管理是对税收管理员制度进行改革，必然需要突破原有格局。二是信息化建设的现状难以满足税源规模和结构的深刻变动、税源流动日益频繁的特点，征纳双方信息不对称问题突出，税源管理工作质量和效率有待提高，专业化管理仍然停留在人工、经验为主的管理方式上。三是受到高层次专业化人才缺乏的制约。针对国际国内税源份额分配、关联企业运作方式多样、税收筹划核算水平提高、现金交易总额居高不下，以及企业财务处理团队化、电算化、智能化水平日益提高的新挑战，税务干部现有专业素质、信息技术水平不能适应专业化管理的高标准要求。四是受到第三方信息获取的制约。由于第三方涉税信息交换相关法律依据笼统，税务机关与政府其他部门数据信息交换存在部门壁垒和人为障碍，税收信息情报的驱动作用有待提高。

三、完善税源专业化管理的建议

推进税源专业化管理，根本目的在于管住管好税源，提高税法遵从度和税收征收率。推进税源专业化管理，必须在以下方面不断完善。

（一）切实加强教育培训，提高对税源专业化管理的认识

一是明确深化税源管理专业化改革的目标，即：有利于优化对纳税人的服务、有利于提高税收征管的质量和效率、有利于加强对税收执法行为的有效监督制约。二是通过各级各类的教育培训，准确理解和把握税源专业化管理的内涵，引导干部打破惯性思维，根除陈旧观念，从传统思维模式和管理方式中解放出来，认真贯彻落实税源专业化管理的各项工作要求。

（二）完善与税源专业化管理模式相配套的岗责及流程体系

按照现代税收管理理念，充分依托信息技术，打破物理空间局限，优化征管资源配臵，实现税源专业化管理的逻辑扁平化，发挥各层级税源专业化管理的比较优势。一是依据税源管理专业化管理要求，尽快对原有征管岗责体系进行修订完善。二是按照税收专业化管理要求和国际国内成熟的经险，遵循精简、效能、统一的原则，突破传统按属地划片配臵征管职能和资源的单一分类方法，实施征管机构集约化改革；以层级管理为基础，依托现代信息化技术的逻辑扁平化改革，合理调整基层税务组织配臵，形成职责明晰、控管严密、流程科学、运转顺畅的现代征管体系。三是以税源分类分级管理为基础，在调整、优化税源管理机构设臵和岗位职责分工的同时，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的税源管理一体化运行流程体系，推进税源管理专业化。四是探索建立与税源专业化管理模式相适应的考核评价体系、税法遵从管理体系。

（三）依托信息网络技术，完善税源专业化管理运行模式

在进一步规范申报受理、纳税评估、税收征收、税务稽查、法律救济等征管程序基础上，按照税收征管程序，在各层级建立横向运行机制，在不同层级间建立纵向运行机制。一是依托信息技术集成业务流程。借鉴顶层设计理念，按照“十二五”规划确定的征管基本程序，确定省、市、县三级管理重点；确定各层级、部门、岗位专业化管理职责，并将专业化管理业务流程、运行机制通过信息技术进行固化，构建信息畅通、操作简捷的税源管理系统，为深化专业化管理提供技术支撑。二是依据税源专业化管理模式要求，同步再造征管信息系统以及相关流程体系，强化税收风险数据信息的发布管理，统一发布平台、统一信息口径、统一任务要求、统一发下渠道，突出对风险信息采集、加工、排序以及风险任务下发等环节痕迹化管理。三是发挥层级管理比较优势，组建互补性专业团队，优化人力资源配臵，发挥各类专业人才知识、业务技能的互补性，构建数据应用、风险识别、重点剖析、归纳提炼、实践验证、全面推广的完整业务链条，对大企业、重点风险行业等实行分级组合管理。

（四）强化信息技术支撑，实现“信息管税” 一是促进信息管税的有效落实。从国家层面制定、完善涉税信息法律法规，完善税务机关获取第三方信息的法律依据。在现有法律法规中补充完善社会综合治税条文，对第三方涉税信息相关部门的职责义务、信息内容、提供时限、保密要求、使用权限、违规处罚等进行明确，借助法律法规的权威性和约束作用，打破部门壁垒，扫清人为设臵的各种障碍，提高信息采集的可靠性和及时性。二是提高数据信息应用效果。在梳理内外部数据情报目录的基础上，从总局层面编写涉税数据字典，运用数据仓库技术，搭建贯通各层级、部门、岗位的涉税数据分析应用平台，实现涉税数据整理存储、信息互通、加工分析、挖掘应用。加快与银行、保险等金融单位的全国联网，掌握纳税人全部银行帐号，通过云计算等技术，对纳税人收入、支出等进行网上比对。三是建立数据信息的采集、分析、应用等环节的管理规程、考核评价体系，提高数据信息应用效果。

（五）构建风险管理机制，不断提高风险管理能力 1.完善风险特征库，提高分析识别能力。风险识别是税源管理专业化的关键环节，要采取计算机和人工相结合的方法，利用税务机关掌握的大量信息，深入开展数据信息加工分析、提高数据分析应用水平，有序开展综合指标研究，设计系统性、聚类型、指标齐全、指向明确的风险特征指标索引库，建立由税收指标、财务指标、数据信息情报等组成风险指标群。做好风险指标分析筛选、优选优化、数据验证工作，全面提升风险指标的科学性、合理性、指向性，不断提高锁定纳税人“不遵从”行为的精确度。

2.实施分类管理和项目化管理，提高风险应对处理能力。风险应对处理是体现风险管理成效的关键环节，也是凸显税源专业化管理要求的核心环节之一。深化风险特征指标的解读和应用指导专题培训，解析风险特征指标和不遵从行为之间的内在规律性，指导风险特征指标在风险应对过程中的实践应用；针对大企业、中小企业行业、跨国交易等纳税人类别和特定事项分类，总结相应的税收风险应对技术、方法和手段，提高分类风险应对的专业化水平；通过规范应对流程管理，探索采取项目化管理、“菜单式”应对等方法措施，不断提高税收风险应对过程的综合管理能力。

3.强化风险应对结果应用。根据风险等级排序结果，合理配臵征管资源，实施差别化应对策略。对税收风险级别低的纳税人，采取纳税辅导、风险提示等方式督促其及时改正，[4]对中等风险实施案头审核、约谈核实、实地调查等措施，对高风险对象实施税务稽查、保全强制等措施，实现管理与服务相结合的风险应对新模式。

4.加强各级专业团队管理。目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题，应从提高团队执行力的目标出发，引入优胜劣汰管理机制，确保团队持续稳定、专业互补；引入团队机构关联考核机制，除在省、市范围内评选优秀团队及成员外，还应将团队成员绩效与其考核、岗位激励、竞争上岗等相挂钩，并列入其所在机构目标管理考核范围，适时逐步将专业团队列入机构序列。

南京市国家税务局办公室转发《江苏省国家 税务局办公室关于切实做好办税服务工作 的紧急通知》的通知

各区（县）国家税务局,市局各直属机构：

2013年10月11日，中央电视台《焦点访谈》栏目播出了《证难办 脸难看》，在社会上引起了巨大反响，也为办税服务工作敲响了警钟。江苏省国家税务局办公室转发了《国家税务总局办公厅关于切实做好办税服务工作的紧急通知》，并提出了明确要求，现转发给你们，并就切实做好办税服务工作补充如下意见，请一并贯彻落实。

一、市局已经将焦点访谈《证难办 脸难看》视频挂在内网，请各单位组织办税服务厅(包括延伸点、发票代开点)全体工作人员认真学习收看，吸取教训，进一步提高思想认识，确保办税服务工作优质、高效。

二、各单位领导要高度重视办税服务工作。主要领导和分管局长要深入办税服务厅及其延伸点、发票代开点等办税场所现场办公，结合群众路线教育实践活动要求，认真排查工作中的薄弱环节，采取有效措施，切实解决纳税人反映的突出问题。

三、严格执行办税服务各项制度。要抓好包括导税服务、限时服务、延时服务、预约服务、提醒服务、首问责任制等各项办税服务制度和管理规定的落实，加强监督检查。

四、加快推进现代纳税服务体系建设。要充分借鉴下关区局先行区建设做法和经验，按照市局已批转的《南京市下关区国家税务局“创新服务举措”》，结合全面质量管理要求，进一步简化办税流程, 减轻纳税人办税负担,为纳税人提供更加便捷、高效的办税服务。

五、切实履行全程服务承诺。按规定要求，属即时办结事项的必须即时办结，属限时办结事项的，要在承诺时间内办结，严格执行同城通办，不得无故推诿、拖延。市局将定期发布各单位承诺兑现情况。进一步减少纳税人资料报送，不得要求纳税人提供规定以外的资料,纳税人提供资料不全的,要一次性告知,避免纳税人“多次跑”。

六、强化办税服务应急管理。办税服务厅负责人和值班长要加强对办税厅的巡视,积极解决纳税人在办税过程中遇到的困难,对涉及到其他办税服务厅或其他部门的办税事项, 要做好沟通协调工作, 主动帮助纳税人解决问题；对纳税人反响强烈的问题采取危机管理，化解矛盾；对纳税人的有效投诉，及时受理、及时回应、及时查处。

七、规范办税厅环境建设。科学划分办税区域，合理设臵服务窗口。按照“办税E站”规范和6S现场管理要求，保持办税厅整洁、有序。积极推进办税服务可视化建设，落实好省局《办税服务厅窗口可视化方案》，实时掌控办税服务厅工作状态，努力做到第一时间发现问题，第一时间解决问题。

八、加强监督考核。完善监督检查工作机制，开展纳税人满意度调查，收集纳税人意见和建议，作为改进服务工作和绩效考核的重要依据。坚持日常检查和专项检查相结合，不定期组织明察暗访或对纳税人进行服务回访。及时受理纳税人和社会各方面的投诉、举报，认真调查处理，全面回复，确实维护纳税人合法权益。

各单位贯彻落实情况，请在10月28日前书面报告市局(报送路径：南京徐震邮箱)，市局将向省局专题汇报。

南京市下关区国家税务局“创新服务举措”

一、市局创新服务举措项目

（一）简化丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘处理流程 1．优化原因及目的：通过简化流程缩短办税时间，减少纳税人登报费用，减轻纳税人办税负担。2．原流程：纳税人发生丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘的情形后，应登报声明作废（属于被盗情形的应向公安机关报案），并向主管税务机关书面报告，由主管税务机关审查后，至技术服务单位重新购买IC卡或报税盘。

3．优化后流程：纳税人发生丢失、被盗防伪税控IC卡或报税盘的情形后无需登报声明作废（属于被盗情形的仍应向公安机关报案）；纳税人向主管税务机关书面报告，由主管税务机关审查后，至技术服务单位重新购买IC卡或报税盘。

4．后续管理：技术服务单位按照税务机关的要求，定期汇总向税务机关上报丢失、被盗IC卡或报税盘的相关信息，由税务机关在“网上南京国税”发布，以更好地服务纳税人，避免存在潜在风险。

（二）简化个体定期定额户注销税务登记流程 1．优化原因及目的：个体定期定额户注销税务登记执法标准相对比较明确规范，执法风险较小，实施该举措可降低业务办理和流转时间。

2．原流程：纳税服务科受理个体定期定额户注销税务登记申请；税源管理科调查；征收管理科核批；分管局长终审。

3．优化后流程：纳税服务科受理岗受理个体定期定额户注销税务登记申请；纳税服务科科长根据相关执法标准进行复核、终审。

4．后续管理：征收管理科定期对注销税务登记资料进行抽查。

（三）简化由于税务机关原因造成的误征退税流程 1．优化原因及目的：根据《税收征收管理法》及其实施细则，纳税人超过应纳税额多缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还。纳税人申请非必经环节，简化该流程可充分保障纳税人权益。

2．原业务流程：纳税人出具退税申请报告，填报《收入退还申请签报单》；纳税服务科受理；税源管理科调查、初审；收入核算科终审，办理无纸化退税。

3．优化后流程：税务机关发现纳税人多缴税款的，无需纳税人提出申请，由税务机关的首个发现部门填写内部流转文书《多缴税款退税申请审批表》并进行调查；征收管理科初审；收入核算科终审，办理无纸化退税。

4．后续管理: 由收入核算科定期检查，严格甄别属税务机关原因还是纳税人原因造成的多缴税款。

（四）简化企业所得税汇算清缴退税流程

1．优化原因及目的：取消企业所得税汇算清缴退税纳税人申请的环节，充分保障纳税人权益，降低征纳成本。

2．原业务流程：本企业所得税汇算清缴结束后，纳税服务科受理纳税人企业所得税汇算清缴退税申请；税源管理科调查、初审；政策法规科终审；收入核算科办理无纸化退税。

3．优化后流程：政策法规科在本企业所得税汇算清缴结束后，统计汇算清缴应退税纳税人清册及税款；纳税服务科根据清册批量启动退税工作流；政策法规科所得税岗初审；政策法规科科长终审；收入核算科办理无纸化退税。

4．后续管理：对于因银行账号变动等原因导致退税不成功的，应当在“网上南京国税”进行公告，提醒纳税人及时来办理退税，更好地服务纳税人，维护纳税人依法享有申请退还多缴税款的权利。

（五）减少申请代开货运增值税专用发票资料 1．优化原因及目的：货物运输业警戒线系统上线后，可以通过采集纳税人货物运输能力的信息，实现代开货运发票监控，实行该举措有利于简化办税流程，减少纳税人办税时间，减轻纳税人办税负担。

2．原申请资料：税务登记证副本（只查验）；纳税人财务专用章或发票专用章；《代开货物运输业增值税专用发票及缴纳税款申报单》；付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同。

3．优化后的申请资料：对增值税纳税人月累计代开货物运输业增值税专用发票价税合计未达到“警戒线”标准的代开申请，不需提供付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同；对于增值税纳税人月累计代开货物运输业增值税专用发票价税合计达到“警戒线”标准后的代开申请，仍需提供付款方出具的书面确认证明或当次经营活动相关的购销或服务合同；

4．后续管理：对于从事货物运输的当月代开发票价税合计超“警戒线”50%以上（含）且不含税金额合计大于30万元以上（含）的纳税人，税务机关应当及时组织进行巡查或实施税收风险评估。

二、区局创新服务举措项目

（一）简化增值税留抵抵欠业务流程

取消增值税留抵抵欠业务税源管理科调查、收入核算科审核环节。由纳税服务科受理、审核并办结，收入核算科进行跟踪管理。

（二）简化多缴税款抵欠业务流程

取消多缴税款抵欠业务税源管理科调查、收入核算科审核环节。由纳税服务科受理、审核并办结，收入核算科进行跟踪管理。

（三）取消个体工商户发票“验旧售新”税源管理科审核环节

取消税源管理二科对个体工商户发票“验旧售新”前的审核操作，由纳税服务科按照发票发售的要求完成“验旧售新”操作。税源管理二科应在申报环节使用委托代征系统的申报监控功能加强对个体工商户申报数据的监控，同时应在日常管理过程中加强对普通发票的数据分析和后续管理工作。

（四）简化个体工商户部分发票种类供票资格认定业务流程

个体工商户申请普通发票百元版一本、定期定额户定额发票合计金额在核定定额以内、查账征收户定额发票合计总金额在20000元以内的供票资格认定业务取消税源管理科调查环节，由纳税服务科受理及核批。

（五）优化纳税人使用“待报解账户”流程

对于部分纳税人由于银行账户冻结等原因无法使用涉税账户进行扣款的情形，由纳税服务科向纳税人提供区局“待报解账户”账号及银行进账单等信息与资料，完成纳税人的扣款操作，并于扣款当日与税源管理二科完成数据传递和对账工作。

（六）优化由于系统原因造成的纳税人无法扣款业务流程

每月申报期最后三个工作日每日由征收管理科统计因系统原因造成的“应缴未开票”、“保留失败”、“正划失败”等无法扣款数据，纳税服务科根据清册逐户进行手工开票和扣款。

（七）减少对新办纳税人涉税事项的调查次数 新办企业综合调查结果，增值税一般纳税人60日有效，增值税小规模纳税人120日内有效，纯所得税纳税人及其他纳税人180日内有效，在有效期内，管理员在处理到该企业的相关涉税事项时，可直接用初次核查结果进行案头稽核。

（八）取消达标认定一般纳税人局长审批环节 增值税应税销售收入达一般纳税人认定标准的小规模纳税人转认定一般纳税人业务流程，取消局长审批环节，政策法规科为终审。

（九）取消防伪税控最大开票限额行政许可（十万元限额）税源管理科科长审核及局长审批环节

防伪税控最大开票限额行政许可（十万元限额）业务流程，取消税源管理科科长审核及局长审批环节的操作。优化后的流程为纳税服务科受理，税源管理科税收管理员调查，纳税服务科终审。

（十）防伪税控最大开票限额行政许可（百万元限额）由局长终审简化为局长授权政策法规科终审。

（十一）取消一般纳税人认定“房屋租赁发票”资料 根据国家税务总局令[2010]22号令规定，取消一般纳税人资格认定需提供“房屋租赁发票”资料。

（十二）实行发票“验旧售新”简填单

针对填写《发票领购单》有困难的部分纳税人，由纳税服务科发票发售人员使用CTAIS2.0的打印功能，在办理发票验旧售新业务的同时，打印出《发票领购单》的相关内容，交纳税人签字盖章确认。

（十三）整合全局力量

建设纳税咨询服务专家团队，为纳税人提供专业、专家、规范、统一、权威、确定的涉税咨询服务。

（十四）整合功能布局

建设纳税服务辅导中心，人工坐席开展纳税辅导，及时开展新办辅导和税前辅导，及时处理转办咨询、及时应对疑难杂症。

（十五）整合窗口布局

推广综合服务窗口，多个事项一窗办结，避免纳税人多次排队。

（十六）整合信息发布

所有涉税提醒、通知等均由纳税服务科一个部门、专职人员发布；按照规范统一的要求发布；只对本事项特定的纳税人发布；防止信息骚扰和对信息的误读。

（十七）整合派工任务

在建立下户核查事项基本信息库的基础上，建立区局层面的派工制，所有需要下户核查的项目，全部由一个部门扎口下达。防止对纳税人多头骚扰。

（十八）整合下户规范

所有下户核查必须有派工任务单；所有税务管理员下户必须报告本部门负责人；所有下户事项必须有明确的目的、项目、内容、时间等；必须有工作记录和信息反馈；防止对纳税人多次搔扰、随意执法。

三、工作要求

（一）吃透精神，提高标准

各部门应结合总局近期下发的转职能、改作风“双十条”措施，充分认识当前纳税服务创新的必要性和重要意义，深刻领会和掌握区局“创新服务举措”的实质，并自觉贯彻落实到日常管理与纳税服务中去。切实提升区局纳税服务的标准与水平，起到先试先行、示范引领的作用。

（二）全面贯彻，注重实效

各部门应结合部门特色与自身实际，全面贯彻“创新服务举措”，力求明确责任、细化环节、畅通协作、取得实效。真正做到“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”,实现税务机关与纳税人的双减负。

（三）后续管理，风险防范

在推进“创新服务举措”过程中，各部门应正确处理纳税服务与税收征管的关系。注重加强后续跟踪、监控、管理与分析，加强风险防范意识与手段，做到简化环节、不弱化管理，提升服务、不提高风险。使“创新服务举措”发挥积极、有效、持续的效应，促进现代纳税服务体系先行区的深入推进。

第四篇：政府在劳资关系中的角色定位与职责研究评述

政府在劳资关系中的角色定位与职责研究评述

浙江金融职业学院 赵国忻*

（浙江杭州 310018）

摘要：本文分别从政府介入劳资关系的必要性，在劳资关系中的地位与价值取向，角色定位，行为边界与角色职能转换，政府的具体责任等五个方面对国内外相关研究进行了评述，并提出了今后研究的方向。

关键词：劳资关系 政府 角色定位 职责 评述

作为市场经济体制的基础性关系，劳资关系对中国的经济增长、社会发展和市场经济体制走向都会产生重要影响，如何构建和谐的劳资关系是建设社会主义和谐社会的一个具有全局性、普遍性、基本性意义的重大课题。由于政府掌握政策和资源，政府的施政态度对于劳资关系具有决定性作用。一方面，我国政府正在从计划经济时期的劳资关系中淡出，另一方面，当前社会生活中已出现比较尖锐的劳资关系矛盾，因而如何重新确定政府在劳资关系中的角色定位与行为界限，引起了国内外学者的广泛关注。众多学者从各自不同的角度对这一问题展开了研究，并已在许多方面形成了共识，但同时也存在一些争议。及时对相关研究进行总结，将促进该研究的进一步深入，有利于为政策制定提供更有效的参考意见。

政府与劳资关系领域的研究基本上围绕政府介入劳资关系的必要性，政府在劳资关系中的地位与价值取向，政府在劳资关系中的角色定位，政府的行为边界与角色职能转变，政府在构建和谐劳资关系中的责任等五个方面展开。

1、政府介入劳资关系的必要性

政府介入劳资关系的理论基础是政府干预理论。对此，西方经济学一直存在两种针锋相对的观点，集中体现为经济自由主义与国家干预主义。以凯恩斯为代表的政府干预理论认为，由于垄断、公共产品、外部效应、收入分配不公等原因，市场机制存在缺陷，需要政府干预以纠正市场失灵（Stiglitz,1998）。以弗里德曼等为代表的各种新自由主义思潮则认为，由于信息及市场不完全，再分配不公平及经济寻租活动等原因，政府干预市场同样存在低效或无效，而且会破坏市场功能的正常发挥，主张向自由市场制度“复归”。对此，以萨缪尔森等为代表的新古典综合派则提出，应将政府干预与市场有机结合，科学把握政府干预经济的方式、程度与界限。与此对应，国内学者也有两种观点，一种侧重从我国转轨期市场机制的缺陷出发论证政府干预的必要性（徐滇庆等，1999），另一种则关注政府干预失灵的问题（吴敬琏,2002；王一江,2008）。

具体到政府干预劳资关系的必要性，国内学者分别从劳资关系的特殊性、政府的本质、发达国家的经验进行了阐述。

首先，与资本相比，劳动力流动成本非常高，壁垒多；劳动者人数众多，组织集体行动困难重重；劳动力市场供大于求等，使得劳动与资本在博弈中天然处于弱势地位。随着资本国际化，这种强资本弱劳动状态更加严重，仅靠市场机制很难改变，需要政府公权力介入[1]。

其次，政府是阶级权力和社会公共权力的结合，既要代表统治阶级的意志和利益，又要综合代表社会各方利益，以缓和社会矛盾，控制冲突。我国政府更是要代表最广大群众的利*作者简介：赵国忻(1963-)，男，管理学博士，教授。研究方向：中小企业经营管理。现就职于浙江金融职业学院，任经营管理系主任。通讯地址：杭州市下沙高教园区东区 浙江金融职业学院（310018），Tel：0571--86739111，Email： zhaogx2002@126.com

益，保证社会、经济稳定、可持续发展[2]。

再次，西方发达国家在进入垄断资本主义时期以后，政府对劳资关系进行了全面干预，通过建立一套完善的法律体系，行之有效的协调、制衡机制及发挥工会作用等，保证了劳资关系的和谐，这些为我们提供了有效的借鉴[3]。

第四，我国劳资关系问题的特殊性。我国转型期，由于法律制度不完善，劳资双方主体发育不成熟等种种问题，劳资矛盾在非公有制企业比较突出，如果任由其发展，将影响企业发展和经济结构升级，危及改革发展成果；而且我国政府拥有较多的社会资源，从而决定了其必须在构建和谐劳资关系中发挥重要作用[4]。

总之，国内大部分学者对于政府干预劳资关系基本持肯定态度。但也有一些学者认为，市场机制可以有效保护劳工权益，政府对企业怎样使用劳动力干预越强，对解雇工人限制越严格，经济发展就越慢，失业率越高，资本外流越严重。把过多责任加到企业头上，使之不能按效益原则，最终企业受损，劳动者权利同样受损，因而政府干预最终损害的是劳动者[5]。

2、政府在劳资关系中的地位与价值取向

就政府在劳资关系中的地位问题，我国劳动法学著名专家常凯认为，劳动法所调整和规范的劳动关系，包括企业中的个别劳动关系和企业层面的集体劳动关系，政府是劳资关系的特殊主体，其目的是以国家强制力来保障劳动者权利，以实现劳资自治。其中，政府在和劳动者的法律关系中是义务主体，保障劳动者的权利是国家最基本的责任；在和雇主的法律关系中，政府则是权利主体，通过行使劳动行政管理权，来规范雇主行为，排除对劳动者的侵害。可见政府作为劳动法律关系的主体之一，是以裁决者和公证者的身份，来代表社会公正和社会利益。这种公正，是通过保障劳动者行使权利，监督雇主履行义务来实现的，这即是要追求法律的实质的平等[6]。

关于政府的价值取向，总的来说无非是提高效率和维护社会公平。但这两个目标往往不一致。如果仅以效率最大化作为基本的价值倾向，任由劳资双方通过市场机制实现双向选择，就会加剧劳方的弱势地位，从而影响社会的稳定，破坏经济的发展，效率也就无从谈起。而且市场经济也不可能解决全社会范围内的失业、养老、工伤事故、医疗保健等社会问题。而这些正是保证市场经济正常运行的重要条件。因而政府的基本价值取向，应该是既要提高效率又要维护社会公平，做到两者的真正兼顾][7]。

3、政府在劳资关系中的角色定位

英国利物浦大学教授罗恩．比恩将政府在劳资关系中扮演的角色概括为五种，简称为“五P”角色，即：劳动者基本权利的保护者，集体谈判与雇员参与的促进者，劳动争议的调停者，就业保障与人力资源的规划者，公共部门的雇佣者。作为保护者和规划者，政府应积极而主动地完成任务；作为促进者和调停者，政府应采取中立和不多干预的态度；至于作为雇佣者，政府则应真正为私营企业做出表率。

国内学者也从不同角度研究了政府的角色定位，如刘玉生（2006）认为，政府应是中立公正执法者、公众利益代表者、弱势群体维护者。政府应定位于公共服务、协调利益、调节分配、提供社会保障、保障市场秩序、维护社会稳定。

李炳安和向淑青（2007）经过综合，提出当前政府在劳资关系中应扮演九种角色，即：

（1）劳工政策的制定者。具体表现在对工资、工时、职业培训、保险福利、女职工和未成年人特殊保护和劳动者安全卫生等方面，以使得双方有法可依。（2）劳工权利的保护者，使劳动者分享社会进步和经济发展的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。（3）

劳工就业的促进者。包括：建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率；完善经济结构，避免低劣性就业；维护劳动市场秩序，营造公平竞争的就业环境；促进残疾人员的职业康复，扶助特殊社会群体就业等。（4）劳动法制的践行人。作为公共部门的雇主，应恪守劳动法律法规，自觉接受劳动法律规范的调整。（5）劳动安全的守护神，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。（6）人力资源的开发管理者。包括：实现人力资源的有序开发、科学管理，促进高质量就业，以建立我国的人力资源竞争优势，为社会发展和经济建设提供人才保证。（7）劳动基准实施的监督者。对劳动基本标准组织实施和监督检查，并监督地方劳动和社会保障部门的工作。（8）劳动争议的调停者。保证劳动行政司法行为能够及时、便捷、专业化地解决纠纷，化解劳资矛盾，保持社会稳定，促进社会和谐。（9）劳资和谐的倡导人。努力建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系，不断增进劳资双方的理解与合作，实现共赢[8]。

4、政府的行为边界与角色、职能转换

我国各级政府在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作，近年来取得了令人瞩目的成就，但距离理想状态还有相当大差距。表现在：政府责任行政的基本理念尚未普及，劳动法优先保护劳动者权益的价值取向尚未明显体现出来；部分官员担心劳权保护会影响投资环境和经济发展，甚至认为，工人权益受侵犯是经济发展的必然代价；政府对相关社会政策与劳工权益的维护较为忽视，与协调劳资关系相配套的一系列法律法规还不健全；一些地区把“执政能力”简化为GDP增长能力，为吸引投资，不惜牺牲劳工权益；劳动监察部门执法监督不力，行政干预仍存在等。其根本原因是政府充当了经济建设主体和投资主体的角色[9]。

为此，必须转变政府的角色和职能。首先，在管理理念上，重视公平的价值取向，树立以人为本的理念，将矫正市场失效、提供公共产品、维护市场公平竞争、保持社会经济稳定作为其主要角色；在价值取向上，以公正正义为核心原则；在政策内容上，加强对弱势群体权益的保障；在政策结构上，加强社会政策制定；在政策过程上，建立和完善利益诉求的表达机制（陈华、张芬芬，2005）。其次，要实现政府职能定位的“五个转变”，即从市场竞争主体向市场监管主体转变，从管制型政府向服务型政府转变，从直接行政干预向间接调控转变，从依靠内部政策办事向依法行政转变，由行政主导型政府向市场主导型政府转变（葛玉辉，2007）。

具体而言，政府要由过去的直接介入劳资关系转变为对于劳资关系宏观调控和居中调解；由过去的行政手段管理转变为主要运用立法、监察和服务手段进行管理。即在宏观方面主要是政策调控，在微观方面主要是监察和调解[6]。

为此，政府在处理劳资矛盾和劳资冲突时，首先应力图法治化，而不应政治化和行政化。包括：政府职能的法定化，政府权力的法定化，政府行政程序法定化及政府行为制约的法定化[7]。其次，政府在介入劳资关系过程中必须坚持市场化方向，破除行政干预的思维模式，应主要借助于法律手段和经济手段来构造以市场机制为基础的劳资关系调整机制 [9]。因而，政府对于劳资关系的调整应坚持三项原则，即：即市场化原则，政府行为必须遵循市场运行的基本规则，以维护公平竞争的秩序主要职能；保护弱者原则，在立法时倾向于对劳动者利益的保护，考虑实质的平等；衡平原则，即不仅要保护劳动者的权益，同时也要保护资本所有者的利益。

关于如何准确划分市场和政府力量的范围？总的要求是，凡是“政府不该管、可管可不管”的事情，都应交给市场去做。概言之，在遵守市场规律的前提下，政府要通过创建一系

列制度安排来规范、稳定和引导市场发展，并通过提供必要的公共产品来弥补市场供应的不足。

5、政府在构建和谐劳资关系中的责任

许多研究者针对国内实际，对政府在构建和谐劳资关系中的责任提出了许多具体对策建议。包括：

（1）加快调节劳资关系的法律法规体系建设，在立法中要向劳资关系中的弱者倾斜，以维持劳动关系的实质平等；建立健全相关法律法规体系，对已颁布的法律法规进行梳理，堵塞不利于劳动权维护的漏洞，通过制定《工伤事故赔偿法》、《劳动关系法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《工会法》、《劳动基准法》等，使得处理劳资关系中任何问题时都有法可依[1][4][7][9]。还有学者建议在各级人大下设立一个“企业调查员委员会”（巫继学, 2007）。

（2）改变地方政府、行政官员的激励目标。将劳资关系处理情况纳入地方政府、行政官员的业绩考核内容，改变重GDP增长轻公共管理服务的政绩观，增加其保护劳动者权益、协调劳资双方关系的动力[10]。

（3）建立、完善劳资关系协调机制。包括：推动、促进和影响集体谈判，完善相关法律规则，加大专业人才队伍建设，解决集体合同履行问题；限制和约束集体谈判内容，向谈判双方提供各种相关信息和数据；培育劳资双方集体谈判组织的发育 [1] [3][10]。

（4）建立劳资关系的三方协调机制。规范协商程序和办法，保证三方协调机制规范、有序和高效运作，促进劳资双方平等协商关系的建立[7][11]。

（5）完善劳动争议的处理制度，化解劳资矛盾。包括：劳动争议适用民事诉讼时效；诉讼举证责任部分倒置；规范和控制诉讼成本；借鉴国际上现有的做法，简化劳动诉讼程序，设立劳动法庭；对弱势群体的劳动争议诉讼实行救助[11]。进一步完善劳动争议仲裁制度，提高仲裁的权威与效率，实现对劳动合同争议的快立、快调、快审、快结；组建完善劳动争议调解队伍，健全群体性劳动争议联动处理机制。加强早期争端解决机制的研究与实践，尽早、尽快化解矛盾。开展维权知识和技能培训，提高劳动者维权能力，并建立有效的热线咨询和法律援助服务体系[11]。

（6）支持、建立一个独立、作用强大的工会组织。工会应只代表劳工利益，而不听命于任何其他组织或机构；建立和发展工会与政府联席会议制度，减少对工会的行政干预[4]；积极促进工会角色职能的转换，使之真正成为独立的民事主体；完善工会维权的相关法律法规和设置，推动新建企业成立工会，探索工会组织创建形式，尝试建立行业性工会、产业工会 [7]。

（7）加大劳动执法力度和增强劳动监察力量。尽快制定出台《劳动保障监察法》，提高劳动执法的法律地位；加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构，并向基层延伸，充实人员，提高素质，保障经费，完善监督检查网络；广泛深入开展日常巡视检查、举报投诉调查和专项执法检查，将劳动争议抑制在萌芽状态（陈亚敏，2008；匡小明，2007）；强化对劳动执法权力的监督和制约，包括工会监督、自下而上的监督、内部监督、上级监督[7]。

（8）促进劳动力市场的发育与成长。通过就业政策、人力资源政策调节劳动力市场供求，促进就业；改革户籍制度，消除劳动力流动障碍，推动全国统一劳动力市场的建立；完善市场信息传递机制，促进劳动力市场中介服务；为劳动者建立就业保障体系，包括职业培训、就业服务和失业保险等[3][4][7][9]。

（9）建立和完善由社会保险、社会福利和社会救济构成的全民基本社会保障体系，促进基本公共服务的均等化 [1][9]。同时，努力健全社会服务和紧急援助机制, 解决企业员工在子女教育、社会保障方面的后顾之忧（黄燕东,杨宜勇，2006）。

（10）引导和促进企业治理机制和管理方式的创新，建立利益平衡系统。在公司法中贯彻企业社会责任的理念，促进企业治理方式向共同治理方向转变（黄燕东、杨宜勇，2007）。企业的转制必须履行职工代表大会程序并尽力走公众股份制和职工持股的路子，形成利益共同体；实行劳资平等共决的企业组织制度，建立职工董事/职工监事等制度，完善职工代表大会制度，实行厂务公开，强化民主参与（匡小明，2007）。

此外，把合法用工纳入企业的诚信体系；在投资、税收、评优、宣传等方面对劳资关系融洽的企业进行倾斜，同时依法惩罚劳资关系尖锐的企业[12]。

6、研究评述

总体来看，国内外学者对于政府在劳资关系中的角色定位和职责已基本形成共识，如：劳资关系的特殊性和重要性使得政府必须介入其中并发挥重要作用，以构建和谐的劳资关系，使全社会成员共享改革发展成果，促进社会和谐；在劳动立法中要坚持劳权保护原则；政府应主要通过法律、经济手段进行干预，通过集体谈判、三方机制调整劳资关系；建立劳资争议的有效机制，加大执法和劳动检查力度；充分发挥工会作用等。但也存在一定的争议或疑虑，如强调政府干预可能引发政府对企业的行政干预问题，劳权保护可能增加国内劳动力成本，降低产品竞争力和资本吸引力问题，等等。这些问题理应引起研究者的关注。

国内研究中还存在一些不足，首先，中央政府和地方政府在劳资关系中的角色和职责是有区别的，但大部分文献仅将其作为一个笼统对象研究；其次，政府的角色定位是随着社会经济的发展而动态变化的，如对于转型时期的我国政府与市场机制较为成熟的欧美国家政府，其角色定位应该有所差异，但大部分研究者都未对此进行深入研究；第三，在我国转型时期，如何既发挥政府的作用，又避免政府行政干预，相关研究也不够深入。因而，今后的研究应重视下述几个问题：政府如何既纠正和弥补劳资市场失灵又防止政府干预失灵，政府如何权衡与兼顾效率与公平，当前与未来政府的角色与职责差异及当前的努力方向，各级政府在构建和谐劳资关系中的角色定位与职责划分。此外，近年来，国内部分地区已形成了一些行之有效的做法和政策，也要其进行总结升华以形成制度。

参考文献

[1]

[2]

[3]

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[5]陈国营.构建和谐劳资关系 政府角色先变.上海证券报，2007-10-12 周道华.政府与劳资关系的和谐.福建论坛（人文社会科学版），2006（2）王大庆, 焦建国.劳资关系理论与西方发达国家的实践[J].经济研究参考，2003(51)邵渝.构建和谐的劳资关系.人民网（http://theory.people.com.cn/）.2005-8-25 王一江.吁请对中小企业免除劳动合同法./content-

42798_4.htm.2008-01-23

[6]常凯.论政府在劳动法律关系中的主体地位和作用。中国劳动，2004（12）

[7]任超锋.非公有制经济现代劳资关系构建中政府的战略选择.经济学家网

（http://.cn/）.2005-11-01

[8]李炳安, 向淑青.转型时期政府在劳资关系中的角色.中国党政干部论坛, 2007(6)

[9]刘颖.政府与私营企业间的劳资关系.长春师范学院学报(人文社会科学版), 2006(6)

[10]王春玺.从制度入手构建非公企业的和谐劳资关系.理论探索.2007(4)

[11]吴宏洛.转型期的和谐劳动关系.社会科学文献出版社，2007(5)

[12]齐杏发.构建和谐劳资关系政府要有所作为 [N].中国劳动保障报，2007-03-06

第五篇：班主任在班级管理中的角色定位

班主任在班级管理中的角色定位

杨强劲

班主任作为学校管理的“神经末梢”，是与学生接触最频繁、关系最密切的人。班主任的性格、心态、管理思维会对学生群体产生最直接而又具有无可替代作用的影响。现代教育意义上的班主任，其角色内涵应该是丰富多元的：他不再仅仅是“管理专家”，而且还是“学生的好伙伴”、“团队的领头雁”、“组织的大法官”等。

班主任作为学校管理的“神经末梢”，是与学生接触最频繁、关系最密切的人。班主任的性格、心态、管理思维会对学生群体产生最直接而又具有无可替代作用的影响。但长期以来，在实践层面，班主任这一岗位似乎被单一地理解为班级的管理者，忽视了其管理对象作为“成长中的人”的特性，使得班主任工作往往陷于低效、浅层甚至粗暴的境地。

现代教育意义上的班主任，其角色内涵应该是丰富多元的：他不再仅仅是“管理专家”，而且还是“学生的好伙伴”、“团队的领头雁”、“组织的大法官”等。理清角色，找准支点，是班主任营造班级和谐育人氛围的必然要求。

学生的好伙伴。在日常的班级管理中有不少班主任过于强调作为班主任的权威，而忽视了与学生的平等对话和友善交流，使得学生对班主任敬而远之，并且这种现象的弊端随着学段的提升而逐步凸显。教育是一项与人打交道的事业，一个学生在班级中，对班主任来说可能只是四十分之一或五十分之一，但在一个家庭中，对父母来说就是百分之百。每一个人都渴望能够得到他人的关注、信任和赏识，学生亦如此。我们只有拿出真心才能换取别人的真心，一个班主任只有放低身段，成为学生的好伙伴，才有可能赢得学生发自内心的尊敬。其实，要做学生的好伙伴并不难。只要我们能够有一颗爱心，能够有学生思维和孩子立场，换位思考，用心接纳，他们自然能够感受到班主任的亲和力和真诚，也自然愿意走近班主任。学生都愿意向你敞开心扉了，还有什么是他们不能与你分享、听你教诲的呢？

团队的领头雁。没有爱就没有教育，但光有爱，也不会产生有效的教育。一个班级的学生就组成一个团队。管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯认为：团队就是由两个或者两个以上的，相互作用、相互依赖的个体，为了特定目标而按照一定规则结合在一起的组织。在班级团队中，班主任就是这个团队的“领头雁”。班主任需要为这个团队的成员树立明确的、共同的目标，需要引领这个团队的所有成员围绕这个目标前进。因此，班主任需要拿出一点时间和精力，从常规的工作中和烦琐的事务里跳出来，思考班级团队如何形成合力，如何引领团队的发展。根据斯蒂芬·P·罗宾斯对“团队”所作的阐释，“两个或者两个以上的，相互作用、相互依赖的个体”指的就是学生。作为人生中重要的成长阶段，学生时期的孩子需要学会如何与人相处，需要友谊，而“相互作用、相互依赖”可以理解为学生之间的一种和谐的同学关系，大家相互关心、相互帮助、相互安慰、相互尊重、相互学习。而定义中的“特定目标”则是指能让孩子们在班级这个团队中快乐成长，提高修养。

因此，我每次在起始年级接班担任班主任之初，就会根据学生的成长环境和性格特点，拟定出班级的文化建设规划，提出班级目标、班级口号、班级气质等，通过精神、品格等塑造学生的行为，增强学生的团队荣誉感，营造和谐的班级文化氛围。南京师大班主任研究中心齐学红老师说：去除田间杂草的方法就是播撒作物的种子，解除学生心中的迷茫，就是在学生心中点燃希望之灯。而我们就是要播撒文化、愿景这样具有强大生命力的种子，让它们在学生的内心深处长成一片生机勃勃、姹紫嫣红的苗圃。

组织的大法官。班级归根结底还是一个组织。是组织，就会有组织的原则、组织的规定和组织的章程，就需要组织内的成员遵守组织的一切纪律。在用文化规范人的思想基础上，还应用制度规范人的行为。无规矩不成方圆，所谓国有国法、校有校纪、班有班规，只有一切行动听指挥，步调一致才能得胜利。但由于学生之间的个体差异，他们在遵章守纪方面会有不同的表现，也会遇到学生违纪犯错误的情况。这时候，班主任就应担当班级这个组织的“大法官”，对学生的言行进行公正评判，提出明确的改正要求。这时候的班主任就应具有绝对的权威，但没有哪一个学生一到学校来就是要成心跟老师过不去的，每一个学生都有做一个好学生的愿望，基于此，担任“大法官”角色的班主任一定要就事论事，采取最有效的方式教育出现问题的学生，使用班规校纪给予其必要的“惩处”。但是，我们面对的是一群天真善良的孩子，他们正在努力的用自己稚嫩的心灵去体会和衡量这个世界，他们有着各自判断是非的标准。在他们的眼中，班主任则是成人社会的代表，更是社会公正的代表、社会公平的化身。这就要求我们种种教育行为都要体现社会的正义和良知。这也是担任“大法官”角色的班主任所要遵循的重要原则。只有这样，才能够通过对出现问题学生的教育，遏制不良倾向，引导学生在组织内养成服从纪律、敢于反思的行为习惯，促使他们成长为“微观上问心无愧，宏观上遵纪守法”的良好公民。

有人曾生动地阐释教育，说“教育是一棵树摇动另一棵树，一朵云摇动另一朵云，一个灵魂唤醒另一个灵魂”，如此诗意的语言让班主任们找到了心灵的慰藉和行为的参照。愿我们都能够跟着学生的节拍调整自己心跳的频率，用心去和学生进行心的交流，最后形成共鸣。感悟学生的感悟、快乐学生的快乐、幸福学生的幸福，和学生一同感受他们成长的喜悦，成为他们幸福的源泉。（作者单位：安徽省肥东锦弘中学）