社 会 保 障 立 法 之 探 索

第一篇：社 会 保 障 立 法 之 探 索

社 会 保 障 立 法 之 探 索社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。我国《劳动法》的颁布以及国务院制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规，已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定《社会保障法通则》，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。

一、社会保障立法的法理分析目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策操作的阶段。尽管目前制定《社会保障法典》的条件尚不成熟，但以《社会保障法通则》的立法形式，明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为必要和可行的。以《社会保障法通则》作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法和执法对国家权力予以必要的限制。获取社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正建立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。社会保障法的突出特点有：

（一）义务的多方履行与权利的单方享受在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企事业单位和雇主、劳动者，而享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度；其次，当国家为退岗劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的过程中，企事业单位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行。而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险基金的方式承担一部分义务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。

（二）受益人权利与义务的统一坚持受益人即获得保障的公民权利与义务的统一是社会保障立法的基本原则。受益人权利与义务的统一应从两个层面上来理解：其一，任何符合条件的公民必须依法缴纳其应付的失业保险、养老保险、医疗保险基金费用，才能在法定事由出现之时得到相应的保障，这是一般意义上受益人权利与义务的统一。对大多数公民来说，在社会保障制度中；缴纳保险基金是他们必须履行的义务，根据权利与义务相统一的原则，倘若这一基本义务得不到充分履行，那么他们也一定不可能充分实现其在社会保障制度中相应的权利。其二，对于那些对国家、社会有特殊贡献的公民，因为他们在特定的岗位上为国家履行了特别的义务、做出了特殊的贡献而应享有优于一般公民的社会保障，这是特殊意义上权利与义务的统一。

（三）义务的现实履行与权利的未来享受社会保险是社会保障制度的一个重要组成部分。出于社会保险有类似于“零存整取”储蓄的特征，就使得社会保障制度中公民的部分

权利与义务具有义务现实履行与权利未来享受的特殊性。以我国正在建立的养老、失业、医疗保险为例，这三种保险基金的重要来源之一就是公民以每月收入的一定比例缴入个人帐户进行积累。在实施积累的过程中，公民必须现实且持续地履行缴费的义务，而给付却要等待法定事由的出现，这就形成了履行义务（现在时）与享受权利（将来时）的时间差。形象地说，当劳动者处于青壮年阶段，只要不出现疾病、伤残、失业、死亡等意外情况，其获得社会保障的权利就处于休眠状态，而当以上意外出现或年老退休时，其休眠的权利就会“苏醒”，而这种权利的享受又是以其长时间持续不断地履行劳动和缴纳社会保险费等义务为前提的。

（四）公平原则指导下的有限按需分配公平与效率是社会发展中必须妥善处理的一对矛盾。根据“效率优先，兼顾公平”的原则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本人权的实现上。

二、我国社会保障的立法难点我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题：

（一）资金缺乏与人口众多我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪30年代我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的40％以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国的社会保障制度必须实现三个转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，二是社会保障基金筹集模式由“现收现付制”向“国家积累制”转变，三是由被动地实施社会救济向积极地推进“再就业”工程转变。

（二）用工与养老目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，实施的最常见难题是：有的固定制用人单位借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。为了改变这一现状，我们必须从明确养老金属性、强制企事业单位和雇主缴纳与唤醒劳动者自我保障意识三方面着手。首先，养老金在社会主义市场经济下的基本属性可以概括为“与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者必要劳动时间内创造的，是劳动者一生劳动报酬分期支付中的延期支付部分。”可见，企事业单位和雇主应当支付劳动者的部分养老费用。其次，对企事业单位和雇主来说，在用工与养老的问题上存在权利义务关系。雇员在其在职期间向企事业单位和雇主提供一定数量与质量的劳动，企事业单位和雇主就在一定时间享受到了获得劳动者提供劳动的权利，而劳动力的雇佣金理应包括两大部分：一是即时领取的工资，二是延迟领取的养老金。因此，企事业单位和雇主必须在使用现实劳动者的同时，承担为自己的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循环格局。最后，劳动者自身也必须明确：雇主支付的养老金既来源于劳动者在“必要劳动”中创造价值的一部分，又是雇主履行义务的必要形式，一定要在“必要劳动”所创造的价值中预先提取；国家对拒不缴纳雇员养老金的雇主应当依法惩处；被雇佣者也决不能因为已经得到了不菲的工资而忽视未来的养老问题。

（三）保障与褒扬从我国现行的社会保障制度来看，优抚安置是主要由国家财政支付资金，对军烈属、伤残军人、退伍军人等有功人员实施救助与保障的制度。与社会保险等涉及绝大多数社会成员的保障方式不同，优抚安置的对象只能是特定的群体。与社会救济等以扶危济困为目的的保障方式不同，优抚安置必须体现国家的政治褒扬与经济补偿。然而，我国现行的优抚安置政策已经不能适应现阶段社会主义现代化建设的实际需要。对象范围过窄。把优抚安置对象的外延限定为军烈属、伤残军人、退伍军人等显然有利于解决战争年代的遗留问题，而事实上只要不发生大规模战争，这部分优抚对象的数量必然趋于减少。重公平超过了重效率。我国现行的优抚安置制度虽然也考虑到依贡献大小确定保障的层次和标准，然而，该制度最主要还是体现国家对全体保障对象应负的责任，贡献大者高保障、贡献少者低保障的褒扬机制在经济补偿方面未得到应有的

第二篇：社会保障立法之探索

社 会 保 障 立 法 之 探 索社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。我国《劳动法》的颁布以及xx制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规，已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定《社会保障法通则》，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。

一、社会保障立法的法理分析目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策操作的阶段。尽管目前制定《社会保障法典》的条件尚不成熟，但以《社会保障法通则》的立法形式，明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为必要和可行的。以《社会保障法通则》作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本～。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法和执法对国家权力予以必要的限制。获取社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正建立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。社会保障法的突出特点有：

（一）义务的多方履行与权利的单方享受在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企事业单位和雇主、劳动者，而享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度；其次，当国家为退岗劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的过程中，企事业单位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行。而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险基金的方式承担一部分义务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。

（二）受益～利与义务的统一坚持受益人即获得保障的公民权利与义务的统一是社会保障立法的基本原则。受益～利与义务的统一应从两个层面上来理解：其一，任何符合条件的公民必须依法缴纳其应付的失业保险、养老保险、医疗保险基金费用，才能在法定事由出现之时得到相应的保障，这是一般意义上受益～利与义务的统一。对大多数公民来说，在社会保障制度中；缴纳保险基金是他们必须履行的义务，根据权利与义务相统一的原则，倘若这一基本义务得不到充分履行，那么他们也一定不可能充分实现其在社会保障制度中相应的权利。其二，对于那些对国家、社会有特殊贡献的公民，因为他们在特定的岗位上为国家履行了特别的义务、做出了特殊的贡献而应享有优于一般公民的社会保障，这是特殊意义上权利与义务的统一。

（三）义务的现实履行与权利的未来享受社会保险是社会保障制度的一个重要组成部分。出于社会保险有类似于“零存整取”储蓄的特征，就使得社会保障制度中公民的部分权利与义务具有义务现实履行与权利未来享受的特殊性。以我国正在建立的养老、失业、医疗保险为例，这三种保险基金的重要来源之一就是公民以每月收入的一定比例缴入个人帐户进行积累。在实施积累的过程中，公民必须现实且持续地履行缴费的义务，而给付却要等待法定事由的出现，这就形成了履行义务（现在时）与享受权利（将来时）的时间差。形象地说，当劳动者处于青壮年阶段，只要不出现疾病、伤残、失业、死亡等意外情况，其获得社会保障的权利就处于休眠状态，而当以上意外出现或年老退休时，其休眠的权利就会“苏醒”，而这种权利的享受又是以其长时间持续不断地履行劳动和缴纳社会

保险费等义务为前提的。

（四）公平原则指导下的有限按需分配公平与效率是社会发展中必须妥善处理的一对矛盾。根据“效率优先，兼顾公平”的原则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本～的实现上。

二、我国社会保障的立法难点我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题：

（一）资金缺乏与人口众多我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪30年代我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的40％以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国的社会保障制度必须实现三个转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，二是社会保障基金筹集模式由“现收现付制”向“国家积累制”转变，三是由被动地实施社会救济向积极地推进“再就业”工程转变。

（二）用工与养老目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，实施的最常见难题是：有的固定制用人单位借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。为了改变这一现状，我们必须从明确养老金属性、强制企事业单位和雇主缴纳与唤醒劳动者自我保障意识三方面着手。首先，养老金在社会主义市场经济下的基本属性可以概括为“与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者必要劳动时间内创造的，是劳动者一生劳动报酬分期支付中的延期支付部分。”可见，企事业单位和雇主应当支付劳动者的部分养老费用。其次，对企事业单位和雇主来说，在用工与养老的问题上存在权利义务关系。雇员在其在职期间向企事业单位和雇主提供一定数量与质量的劳动，企事业单位和雇主就在一定时间享受到了获得劳动者提供劳动的权利，而劳动力的雇佣金理应包括两大部分：一是即时领取的工资，二是延迟领取的养老金。因此，企事业单位和雇主必须在使用现实劳动者的同时，承担为自己的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循环格局。最后，劳动者自身也必须明确：雇主支付的养老金既来源于劳动者在“必要劳动”中创造价值的一部分，又是雇主履行义务的必要形式，一定要在“必要劳动”所创造的价值中预先提取；国家对拒不缴纳雇员养老金的雇主应当依法惩处；被雇佣者也决不能因为已经得到了不菲的工资而忽视未来的养老问题。

（三）保障与褒扬从我国现行的社会保障制度来看，优抚安置是主要由国家财政支付资金，对军烈属、伤残军人、退伍军人等有功人员实施救助与保障的制度。与社会保险等涉及绝大多数社会成员的保障方式不同，优抚安置的对象只能是特定的群体。与社会救济等以扶危济困为目的的保障方式不同，优抚安置必须体现国家的政治褒扬与经济补偿。然而，我国现行的优抚安置政策已经不能适应现阶段社会主义现代化建设的实际需要。对象范围过窄。把优抚安置对象的外延限定为军烈属、伤残军人、退伍军人等显然有利于解决战争年代的遗留问题，而事实上只要不发生大规模战争，这部分优抚对象的数量必然趋于减少。重公平超过了重效率。我国现行的优抚安置制度虽然也考虑到依贡献大小确定保障的层次和标准，然而，该制度最主要还是体现国家对全体保障对象应负的责任，贡献大者高保障、贡献少者低保障的褒扬机制在经济补偿方面未得到应有的体现。

（四）先富与共享改革开放之初，邓小平同志提出“让一部分人先富起来”的观点。改革开放以来，确有一部分人实现了超出社会平均水平若干倍的致富速度与程度。我们实施鼓励一部分人先富起来的政策的根本目的在于实现全社会的共同富裕。但在当今中国，也出现了分配不公等严重的社会问题。少数人超前消费、挥霍浪费，而较多的人无法满足最低消费的两极分化现象已经在一定程度上影响了改革、发展的进程。笔者认为，未来的中国已不宜继续鼓励“先富”，而应致力于“共富”的实现，最低生活保障制度的全民共享则是共富的必要前提。社会保障不应是给先富者“锦上添花”，而应是对普通劳动者的“雪中送炭”。当前，三、对我国社会保障法立法的几点建议社会保障立法既是社会保障制度发展到一定阶段的必然产物，又是社会保障体系建立的必然要求。对我国来说，鉴于基本国情和未来即将面临的严峻形势，我国社会保障立法工作更加任重道远

。为此，我们不仅要立足现实，放眼未来，更要借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，才能制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。

（一）养老金给付时必须考虑货币贬值因素由于社会保障制度中公民的部分权利义务具有权利未来享受与义务现实履行的特殊性，以养老保险为例，这一时间差更是长达几十年。因此，国家为了防止被保险人利益因货币贬值而受到损害，就不能不在给付养老金时根据通货膨胀率对养老金实行补贴。

（二）社会保障基金只能在无风险的前提下实现增值鉴于我国社会保障基金筹集模式将从原有的“现收现付制”过渡到“国家积累制”，必然会有大量的保障基金在政府手中积淀。但是，从本质而言，社会保障基金的所有权属于全体劳动者，而非当地政府的代表。从理论上讲，大量的保障基金积淀在政府有关部门手中，是公民在社会保障制度中履行义务与享受权利的时间差达成的。社会保障基金必须保值、增值这是不言自明之理。

（三）应通过立法在社会保障制度中建立褒扬与惩罚机制国家应当给为公共利益作出特殊贡献者以特别保障，这样既可以解决这部分人的后顾之忧，又有助于褒扬奉献精神。

（四）对领取失业保险金的条件应当进行必要的限制在各国的失业保险制度中，大多都对享受失业保险金规定了严格的限制条件，其中“非因本人原因导致失业”是大多数国家的共同规定。

（五）企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款在我国现阶段，有的企业对为员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严格的制约机制和强制手段，保证资金的多渠道筹集。为此，建议在《劳动法》中新增一条劳动合同的必载条款，即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金。这一条款的增加，不但使企业缴纳职工养老金有了充分的法律依据，更形成了职工对企业的制约机制，在法律上真正明确了“谁用工、谁养老”的权利义务关系xxx街道司法所二00四年五月

第三篇：社会保障立法之探索

社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。

我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。我国《劳动法》的颁布以及国务院制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规，已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定《社会保障法通则》，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。

一、社会保障立法的法理分析

目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策操作的阶段。尽管目前制定《社会保障法典》的条件尚不成熟，但以《社会保障法通则》的立法形式，明确我国社会保障制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为必要和可行的。以《社会保障法通则》作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。

我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。

社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法和执法对国家权力予以必要的限制。获取社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正建立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。社会保障法的突出特点有：

（一）义务的多方履行与权利的单方享受

在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企事业单位和雇主、劳动者，而享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度；其次，当国家为退岗劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的过程中，企事业单位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行。而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险基金的方式承担一部分义务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。

（二）受益人权利与义务的统一坚持受益人即获得保障的公民权利

第四篇：中国社会保障立法的发展趋向

中国社会保障立法的发展趋向

针对现阶段中国社会保障立法的现状，笔者认为需要采取下列举措来促进其健康发展：1.由地方立法向中央立法发展。目前，中国社会保障立法大量表现为地方立法。如以海南省为例，该省人大于1993年12月30日通过了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》、《海南经济特区从业人员失业保险条例》、《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，于1995年2月26 日通过了《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》等地方性法规，海南省政府则先后颁布了上述条例的实施细则等一批行政规章；上海市、深圳市等地政府，也分别按项目颁布了社会保险方面的多种行政规章等等。这种状况是社会保障制度改革在部分地区综合试点或部分单位分散试点的需要和表现。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时，必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法，是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此，在改革试点地区立法先行的基础上，应努力为中央立法创造条件，尽快实现以中央立法来指导地方立法。

2.由分散立法向相对集中立法发展。由于社会保障制度的改革与重建尚处于探索阶段，社会保障立法表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律或法规，却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规；在社会福利、社会救助领域，更是表现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。国务院或其职能部门发布的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等，致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面，不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展，而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。因此，现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候了。如制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等，以其统率其他法规、制度，将能够使整个社会保障法得到全面、系统的发展，并维系社会保障制度在整体上的正常运行。需要指出的是，社会保障立法也不能走向过度集中化，有关人士主张制定一部综合性的《社会保障法》显然不具有现实性。

3.由行政立法向人大立法发展。社会保障是全体社会成员的共同意愿。兴办社会保障事业也是现代社会的国家意志，它应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。而缺少人大立法和过多行政立法的局面，是无法满足社会保障制度正常运行需要的，特别是难以避免部门利益分割而给统一社会保障制度设置障碍。我们已经经历较长时期的行政立法阶段，许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础，因此应该适时进入全国人大立法的阶段。从国家立法机关的角度出发，不仅应当关注社会保障方面的法制建设，更应当将主要的注意力集中到基

本的社会保障法律的制定上，如迫切需要《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等法律早日出台。人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证。

4.强化社会保障法律制度的实施机制。社会保障制度功能和效应的发挥与释放需要强有力的制度和措施作后盾。一方面，应加强法律规范本身的强制性，尽快建立起相关的社会保障法律责任制度，对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；另一方面，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法庭（院），专门从事审理劳动和社会保障的争议案件，使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，并对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，依法及时审理。

总之，中国的社会保障制度改革正在进入总体设计、整体推进的关键时期。社会保障立法系统作为整个社会保障体系及其运行过程中的依据，则是这一关键时期的关键所在。重视社会保障法制建设，尽快按照独立平行、相对集中、系统协调推进的方针进行社会保障立法，显然是现阶段在建立中国特色社会保障制度时应当优先考虑并付诸实践的重要内容。

四、中国社会保障法体系的宏观结构

国外社会保障立法模式基本上可以概括为三种：一是一法为主模式，如美国就基本上是以综合性的《社会保障法》为主，其法律数量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成其社会保障法系统的；三是混合立法模式，有的国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入到其他部门立法体系中进行规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。对社会保障法制建设而言，混合式立法显然是缺陷最大的一种立法模式，但选择一法为主体的母子法结构还是选择多法并重的立法结构，还应当根据各国的具体国情来决定。从中国的现实国情出发，由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、法制结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，再在此基础上制定若干部社会保障子法，显然既不现实，也无必要。因为这种立法模式将破坏现行的社会保障法律制度格局，造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化，而且从社会保障制度运行的需要出发，亦并非只有母子法结构才是最佳选择。因此，尽管国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”，但这种建议因社会保障内容的广泛性而在西方发达国家也无法做到，中国就更不能以此为依据了。有鉴于此，笔者主张按照独立平行的原则来建设中国的社会保障法律制度，即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门，而是与其庞大的领域及独特的运行规律相适应构成一个独立的法律部门；同时，根据社会保障体系的六大子系统，在尊重现有的立法格局与立法传统的基础上，分别制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等多部平行的社会保障法律。这种立法格局不仅符合社会保障制度的内在要求，而且同样能够收到集中、有效的效果，应当成为建设有中国特色的社会保障法律制度必须遵循的一项基本原则。其宏观结构如下：

如上所示，社会保障法体系，是由一个国家的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的，具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。其纵向结构，是由不同效力层次的各种法规，按照效力层次的高低顺序所组成的“宝塔式”结构，即宪法所统辖的各专项社会保障法律及以下各层次社会保障法规的组合。其横向结构，是由全部社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项社会保障法律制度所构成。

第五篇：我国社会保障立法中的突出问题

社会保障法律是调整社会保障关系的法律规范的总和，社会保障法律制度包括宪法、法律、行政法规、地方立法等多种形式。我国的社会保障立法过程基本上可分为四个阶段：（1）新中国成立伊始就着手建立社会保障制度的创建阶段；（2）1958年至文革前的发展阶段；（3）文革中的停滞和80年代中期前的恢复阶段；（4）80年代中期以后的创新阶段。经

过四个阶段的立法过程，我国社会保障制度框架已初步形成。但随着社会主义市场经济不断深入，我国已处在关键的社会转型期，大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障、社会稳定的保持等问题日益突出，从而使社会保障立法中的各种突出问题日益彰显。尽快解决社会保障立法中的突出问题，加快和完善社会保障立法，以形成一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，已成为当前急需解决的紧迫问题，一、社会保障立法中的突出问题

1.缺乏整体规划，立法空白多。

自20世纪90年代以来，我国加快了社会保障立法的步伐，至2004年5月，先后出台了35部法律、法规和规章制度，初步形成了现代社会保障法律制度框架。但从总体上看，我国的社会保障立法还缺乏整体规划，空白点多，没能形成一个完整、统一的社会保障法律制度体系。以社会保险为例，社会保险是是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立统一的、适用范围较大的社会保险法（欣慰的是，这项立法已纳入全国人大2006的立法计划）。在社会救济、社会福利领域也莫不如此，缺乏统一的法律。其结果是，即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，多单兵突进、少全局统筹，多应急政策、少长远规划，导致整个子系统缺乏有机地衔接与协调，留下很多的立法空白点。其中最为突出的一是农民工的社保立法、二是农村的社保立法、三是社保基金的单独立法。

2.立法层次低，缺乏较高的法律效力

迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部，且大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，而且涉及到的也不是主要的社会保障子系统。社会保障法律体系主要还是由国务院及其职能部门颁布的众多法规、规章构成，并且其中很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，法律效力极低，并由于导致有立法的执行刚度低，无立法的根本谈不上保障。这种局面表明社会保障立法的权威性和稳定性严重不足，这与社会保障制度应有的法律地位相去甚远。社会保障立法较低的法律效力和弱势的法律地位必然会导致资本与民生博弈、就业与保障取舍、刚性与弹性两难的困境。

困境之一：资本与民生的博弈。社会保障制度是社会的“稳定器”、“减压阀”，是维系社会和谐的一条重要纽带。低效力的社保法律往往使不少地方在发展中将效率优先原则绝对化，凸显资本追求利润的本性，造成社会公平缺位。企业不参加社保，或者少报、漏报、欠缴的现象是一个公认的普遍事实，有的地方甚至把不参加社会保险作为招商引资的一项优惠条件；资本所有者（即“老板”）不是把缴纳社保费作为必须负担的成本，而是作为自己的利益。社保制度成为了一条残缺的稳定防线。

困境之二：就业与保障的取舍。目前，我国已经进入劳动年龄人口增长高峰期，劳动力供大于求的基本格局长期内不会改变。面对如此突出的劳动供需矛盾，社会保险的需求往往让位于就业岗位的需要。低效力的社保法律往往使职工们选择“沉默”：能够找到“饭碗”已属不易，谁还有勇气为今后的保障而跟老板“翻脸”呢？

困境之三：刚性与弹性的两难。我国的法律法规对于参加社会保险、缴纳社会保险费的强制性早有规定，但是这种刚性却十分脆弱，各级劳动保障部门加强社会保险的征缴，常常依靠的是思想动员和人情动员。低效力的法律使法治成为社会保障制度的“软肋”，导致资本的力量过于张扬和职能部门的征缴手段过于弱化。

3.法律的规范与强制力低，社会保障实施机制弱。

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。我国社会保障实施机制较弱，主要原因是当前已有的法律法规中普遍缺乏责任规范和制裁办法。如：缺乏对拒绝参加社会保险，拒缴社会保险费，以及拖欠离退休人员、失业人员保险金等行为的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围。

二、加快和完善社会保障立法

1.加快人大统一立法。人大立法是整个社会保障法律制度建设的最高保证。目前我国社会保障领域缺少人大立法，而过多行政立法，社会保障制度的正常运行不能得到有效保证；而经过多年的行政立法实践，已经为人大统一立法奠定了一定的基础，国家应加快社保立法研究，适时推出社保方面的基本法律，以统帅其它法规、政策，保证

社保制度得到全面、系统、持续发展。

2.强化社会保障法律制度的实施机制。以强有力的制度和措施来保证社会保障功能的实现。一方面应加强法律规范本身的强制性，尽快建立相关社会保障法律责任制度，对责任者依法追究行政、民事、刑事责任；一方面可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立劳动和社会保障法庭（法院），对劳动和社保领域的违

法行为及时审理。

3.在立法过程中，还需要引以重视的几个问题。

1)经济体制的过渡性和立法的超前性。我国正处于经济体制转型期，在社会保障制度建设上，大量表现为转型时期的应急性和过渡性，而缺乏目标性和前瞻性的制度安排，这种局面不利于制度的长足发展，还会加大以后制度转化的成本。因此，社保立法应在科学预测发展趋势的基础上，在根据、有目的地做出立法规划，确保社会保障法的稳定性和生命力。

2)中央立法和地方立法权限。社会保障立法应该统一由中央进行，以保证所有的公民都能享受到基本的社会保障权益，但考虑到我国各地区间发展和管理水平上的差异，应允许地方在一定时期、一定程度上保留部分立法权，但不得与国家立法冲突。

3)城乡二元结构与社会保障立法一体化。我国二元经济结构显著，城乡差别大，在社会保障立法一体化进程中，必须从城乡社会统筹发展的角度看待社保立法。一方面，在很长一段时间里，在广大农村实行有别于城市的社保制度；另一方面，社保制度应确立有利于劳动力流动和促进二元经济整合的机制。

4)社会保障是人权保障的重要组成部分，要加强与国际社会保障制度的接轨。