公共管理(乡镇治理研究综述)

第一篇：公共管理(乡镇治理研究综述)

我国乡镇治理问题研究综述

【摘要】：乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争，本文拟从农业型乡镇治理体制改革的出发点和依据出发，对几种改革方案进行可行性研究分析，并最终得出了农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。

【关键词】：乡镇治理综述

乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，关于这方面的研究成果也大量涌现。其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争。观点的交锋导致的是问题的更加丰富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，这就需要在不同的方案之间对不同的价值选择进行取舍。农业型乡镇治理体制改革的依据和出发点

目前学界对乡镇治理体制的改革，存在着多种观点和争论，对乡镇政府的存撤甚至存在截然相反的观点。之所以会出现如此复杂的争论，是因为方案之间缺少具有说服力的相对客观的衡量和评价的标准或尺度。作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇治理体制的改革，不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。改革方案的价值也应该体现于此。

首先以个体利益和福利为终极取向的改革观是片面的。改革的价值取向至少应该是双向的，一方面要保障和实现公民个体的权利和利益，另-一方面要保障国家的能力即不损害国家的决策能力及执行力、应变能力和对外能力，不损害国家的长期稳定和力量积聚。另外，并非充分满足了个体的利益需求，就能够获得普遍的政治忠诚和支持。国家的稳定和发展是依靠政权和制度保障的，改革必须要确保国家对社会的可控性和可治理性。在我们这个始终强调人民主权和权为民用的国家，中央政府更能表现普遍的行政正义。乡镇治理体制的改革首先应服从于国家政治和国家洽理的需要。其次，乡镇治理体制的改革，其立足点应是适应社会现实的需要，因需要而改革，为需要而改革，而不是立足于理想价值。农业型乡镇治理体制的改革需要一种相对宽宏的视角，以考察乡镇政府存在的必要性及其职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但是未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。改革的出发点应立足于社会现实，改革的价值应主要体现于对现实的社会需要的满

足。对于农业型乡镇治理体制的改革，或许出于同一依据或价值，不同的改革方案会体现出不同的社会理想，也就出现了不同的策略选择，但是改革的基本价值诉求应该是确定的，即完善国家的基层治理，实现乡村社会的发展与和谐。几种改革方案的可行性分析

2.1 对实行乡镇自治方案的分析

自治型治理是指以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。

首先，自治是一种自下而上的组织形式，以更低级的自治组织的完善为基础。实行乡镇自治的前提之一是要有运行良好的村级自治体。村级自治体的良好运行是与其制度的完善分不开的，但远没有仅靠制度建设那么简单。

其次，乡镇自治组织的有效性是值得质疑的。自治组织要实现有效治理必须要履行其应有职能，而履行职能必须有足够的权力和能力作为保障。在现行财政体制下，任何形式的乡镇治理组织，只要存在并履行职能，都将存在财政收入不足的问题。实行乡镇自治后的自治组织缺乏物质资源的保障同样无力作为。如果没有充分的物质资源和权力资源的保障，乡镇自治组织的治理同样表现出无效性。

再次，实行乡镇自治后，农民个体的权利和利益可能更难以得到保障。自治组织自身不足以保证其内部的公正性，即使在现行法律的框架下。在乡村社会，农民个体与个体之间，个体与集体之问的利益矛盾，通常是要求以国家强制力作为后盾的基层政府进行协调和调节。合法性和权威性源自于乡镇以下的自治组织对于保障个人权利和利益是乏力的，自治组织作出决定的公正性及其决定的执行力是值得怀疑的。真正公正完善的乡村自治或许可能，但在其较为漫长的自我完善过程中，乡村社会或许不是一个秩序良好的社会。

2.2 对改乡镇政府为派出机构的理解

乡派方案本意是为了缓解乡镇基层政府与农民之间的矛盾，并解决乡镇财政危机问题，降低治理成本。该方案在消除乡镇专制权力的同时，将基本权力转移到上一级政府。随着改革的深化，乡村社会内部各种矛盾和问题错综复杂，基层政府的积极行政和一定的裁量权具有必要性。尽管乡镇政府曾因其职能的广泛性受到了广泛的批评，但是，乡镇政府并非必然为非处在农民的对立面。如果批评现行的乡镇政府是全能政府，那么，乡派方案所要实现的将是一个更高一级的县级全能政府。因为，县级政府要么不行政，要么根据需要扩张。乡镇矛盾的解决伴随的是县级政府矛盾的产生和强化。同时，消除了乡镇政府与农民之间的对立后，乡村社会的发展所需要的服务

和秩序难以得到满足，并且在较长的一段时间内可能导致秩序不稳定。如果说这是改革需要经历的阵痛，那么在这种阵痛的期限和幅度不确定的情况下，能否避免这种阵痛?毕竟其中很多因素是不可控的。

2.3对推行乡镇长直选的不同认识

直选乡镇长是目前在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索，目的是为了改革现行的备受关注和批评的乡镇权力运行机制和权力监督机制。但是，由选民直选产生的乡镇长为维持其权威性及权力的存续，必将优先全力对下负责并有选择性地对上负责。这就决定了因此而产生的乡镇政府，虽然同样是国家政权体系的基层组织，已不同于改革前的乡镇政府，其最大差别在于政府政治职能的履行情况。乡镇长直选改革已经超越了领导选拔制度本身，影响到乡镇政府的职能转向。实行乡镇长直选所产生的乡镇政府，其实质已经改变了政权的组织形式，突破了现行体制，已不属于纯粹的体制内改革。

3、结论

改革所形成的社会制度，从某种角度看，实质上只是为实现某种理想可能生活的社会策略。而这种社会制度的合理性则基于其工具性意义的实现，即能够满足社会现实的需要，实现现实的社会理想。人们希望幸福，某种真理如果不利于幸福，人们就宁愿创造另一种事实以及与之相配的另一种真理。认识本质虽然重要，但策划幸福更重要，于是，关于本质的认识问题就让位给关于幸福的知识问题。人们关心的是：什么样的知识能够给人类创造比较好的命运?改革需要同样的现实主义的态度，不仅要有现实的社会理想，而且要对改革措施的后果和影响作出充分的权衡和估计。改革既不是为了社会科学中的抽象的价值，也不是为实现理想的乌托邦，而是为了切实改善不完满的社会现实。

农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社会理想是必要的。

参考文献

[1] 李昌平，董磊明，税费改革背景下的乡镇体制研究，武汉，湖北人民出版社，2004。

[2]金太军，推进乡镇机构改革的对策研究，中国行政管理，2004(1O)。

[3]徐勇，乡村治理与中国政治，北京，中国社会科学出版社，2003。

第二篇：公共管理研究

征地拆迁工作中政府领导能力的加强

政治与行政学院 行政管理09级研究生 兰玲 2009010156

【内容摘要】在征地拆迁运作中，引发出了各类群体纠纷和恶性事件。主要原因为：一些地方政府及其主管部门有法不依、违法违规行政；利益驱动、权益失衡；监督失效等。所以加强政府的领导能力，就要确实不断地提高各级政府及其主管部门的决策能力、管理能力和监督能力。

【关键词】征地拆迁；群体纠纷；政府领导能力

随着我国现代化经济建设的发展，征地拆迁工作已经成为各级地方政府主要工作之一。这项工作由于各地条件不同和不同级别的政府贯彻执行法律、政策的情况不同，除少部分地区积累了一些成功的经验，大部分地区都陆续出现了一些问题。这些问题，除个别特殊情况和客观存在外，主观上都凸现出了地方政府在执政领导能力方面的缺陷和不足。所以如何提升各级政府处理征地拆迁纠纷事件问题的领导能力，不断提高其执政能力水平，使征地拆迁工作成为一项经济发展的民心工程，是摆在各级地方政府面前的主要任务。

一 征地拆迁纠纷事件的主要表现

（一）地方政府主管部门执法不严、监督不力，使拆迁人或开发商无法无天、肆意妄为。他们仰仗自己的优势地位置被拆迁人的合法权益于不顾，违法强占强拆，致使被拆迁人群体反抗，最终酿成纠纷甚至流血事件。

（二）个别地方政府在执法过程中，征地强拆，严重侵犯了被拆人的合法权益。这便致使被拆迁人为了维护个人合法权益，使出了或自杀自残，或袭警、袭官的招数，造成了恶劣的社会影响。特别是近几年来，类似事件层出不穷，有增无减。

（三）部分地方政府主管部门管理不严，工作方法简单粗暴，引发纠纷事件。一些地方拆迁补偿安置不到位、不合理合法，令被拆迁户产生逆反心理，不配合当地政府主管部门的征地拆迁行动，在双方人员情绪失控的情况下群体纠纷事件一触即发。

（四）个别地方政府的征地拆迁主管与开发商勾结，造成被拆迁户应得利益严重受损，引发了被拆迁户的极大不满，导致被拆迁户或集体到政府、党委门口

静坐上访，或以暴力抵制政府拆迁。

二 征地拆迁工作中政府领导能力缺失的原因分析

首先，政策缺陷是造成征地拆迁纠纷事件的根本原因。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。此项规定中政府既当“裁判员”又当“运动员”，使被拆迁户处于有理无法讲的弱势地位。也导致了政府在执法过程中不知不觉地剥夺和损害了被拆迁人的合法权益。

第二是对政策的实施缺乏有效监督。各级政府在征地拆迁运作中都制定了一系列的政策和规章制度，目的是为政府发展经济、为民谋利，以体现政府依法行政、执政为民的宗旨。但实事上，一些地方政府自行其道，把上级或本级政府制定的政策当成摆设挂在了墙上，并没有完全按照政策实施进行。这时缺乏了有效的监督，再好、再完善的政策也不能发挥其最大的作用。

最后，在利益的驱动下最终导致权益失衡。在当前大力推进工业化、城镇化建设的形势下，各级地方政府为推动本地经济发展用各种优惠政策招商引资，为政府争取最大的经济收入。共同的利益目标让政府和开发商成为了交易伙伴，他们为了取得最大程度的“双赢”，势必会使被拆迁人的合法权益受损。

三 征地拆迁工作中政府领导能力的加强

（一）各级地方政府必须加快建设法治政府，不断提高和加强领导能力，严格依法行政。据国家有关权威部门公布，近两年来，地方政府违法强拆导致发生群体纠纷或个别被拆迁人自焚自杀、袭警袭官等事件不胜枚举。“地方政府仍是土地违法案的主角”。因此，各级地方政府必须加快建设法治政府，不断提高和加强领导能力，严格依法行政从根本上解决政府在征地拆迁运作中存在的各种违法乱纪行为，杜绝各种群体纠纷和个体恶性事件发生。要做好这项工作，必须要提高政府科学发展能力。用科学发展观的理论去指导征地拆迁工作的实践，要正确处理好经济发展与社会稳定、公共利益与商业利益、大多数人利益与少数人利益等关系，妥善处理征地拆迁过程中出现的各种问题。

（二）要提高政府征地拆迁主管部门及其领导的领导能力。第一，必须要加强主管部门及其领导执法能力的培养，要让执法为民、依法行政的理念真正深

入他们的心中，并且要在工作实践中做执法、守法和捍卫法律的模范，杜绝执法犯法或贪赃枉法的违法行为发生；第二，必须提高协调指挥能力。征地拆迁主管部门及其领导，是代表政府行驶征地拆迁职能的指挥部和指挥官，担任组织、协调、指挥工作的重任。要当好指挥官，完成好工作任务，要正确处理好领导和被领导、指挥部与拆迁人的关系；第三，征地拆迁主管部门领导者必须严于律己、防腐倡廉、自觉遵守法纪。坚决杜绝征地拆迁主管部门领导利用职务之便违法违纪走上犯罪道路。并且在遵纪守法的前提下努力提高业务素质，不断提高管理能力水平。

（三）不断提高政府应对突发事件的能力。首先要以预防为主，化解矛盾，把事件苗头消灭在萌芽状态；建立完善的信息管理系统，以保证及时掌握有效信息，发现问题及时解决。充分发挥现代信息工具的优势，及时掌握各种信息，有针对性、经常性地进行综合跟踪和分析研究。有效防止和应对各种群体性纠纷事件发生时，要及时了解情况、掌握信息，深入现场，沉着指挥，按原来制定的应急方案组织领导，正确处理冲突双方的矛盾，果断地采取措施消除现场隐患和社会影响，把事件的损失减少到最低程度。

（四）提高政府科学民主决策能力。征地拆迁工作必须在详尽调查研究的基础上进行科学论证，并进行合法性的审查，最终做出有效决策。在决策实施过程中进行跟踪采访和阶段性评估，以进一步改革和完善决策程序。制定合理的补偿标准，真正体现政府依法行政、科学民主决策的现代决策领导能力。

【参考文献】

1、冯玉军:《权力、权利和利益的博弃》[J]，中国法学，2007(4)

2、朱东恺、施国庆:《城市建设征地和拆迁中的利益关系分析》[J]，小城镇

建设，2004(3)

3、户邑《中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析》[J]，理论前沿，2005(3)

4、彭方平、方齐石:《房地产开发商与地方政府的博弈分析》[J]，价值工程，2003(5)

5、王才亮:《房屋拆迁纠纷焦点释疑》[M]，法律出版社，2004年

6、中国行政管理学会课题组．中国转型期群体性突发事件对策研究．学苑出版社．2004．

第三篇：公共管理系研究方向[定稿]

共管理系研究方向

公共管理系拥有行政管理二级学科博士学位授予、公共管理一级学科硕士学位授予权。专业硕士学位方面有公共管理硕士(MPA)的培养。主要研究方向包括：

（一）公共政策分析与影响评估

公共政策分析与影响评估方面，主要包括：

（1）公共政策分析基本方法论研究；

（2）公共政策评价方法；

（3）市场失灵与政府失灵制度安排；

（4）公众价值与公共政策；

（5）公共政策的计量分析方法；

（6）公共财政绩效与地方政府财政竞争；

（7）技术政策与产业政策；

（8）公共政策影响评估。

（二）城市管理与区域创新系统

（1）城市管理；城镇化；城市可持续发展；

（2）土地利用系统；空间发展；区域经济和决策；经济与社会文化动态性、政策过程的交互作用；

（3）知识管理，人力资源管理实践以及劳工关系（组织内部的创新过程）；国家、区域、部门创新系统以及知识网络（组织间的创新）。具体包括：技术管理体系研究、技术管理评价、技术管理的方法和工具、技术变革的组织管理、技术创新理论与战略问题研究、多维视野中的技术发展研究；

（4）科技与教育政策。

（5）区域协调发展研究专项，主要包括：老工业基地改造与振兴专项研究、能源经济与战略管理专项研究、“新型现代化”与区域协调发展的专项研究。

（三）基础设施政策与管理

主要包括：基础设施设计与运营的不确定性、智能、柔性研究；在保证公共利益情形下公共和私人部门的角色和责任；基础经济学对制度设计、产业组织和技术创新的影响；基础设施产业集中化。具体内容有：（1）网络设计策略；（2）网络运营与控制；（3）基础设施规制；（4）基础设施经济。该领域的研究涵盖了能源、通信、信息技术应用、水资源、垃圾与废物和交通等基础设施建设与管理的重大项目。通过一般性理论建构，为重大项目建设提供可行的技术、经济和管理方案。本方向的理论基础是系统工程与控制理论、多主体决策理论和多目标决策理论等。利用这些理论，并在此基础上建构新的理论主张，提供面向基础设施设计与管理问题的解决方案和多种解决策略。

（四）公共群决策与协作工程

公共群决策与写协作工程方向主要在信息与通讯技术应用下的电子政务、社会管理、信息社会等领域进行研究。

主要包括以下方面：

（1）公共服务系统工程基本理论，包括公共服务的概念，公共服务用户价值度量，公共服务的组织架构，公共服务的操作过程，公共服务的技术架构；

（2）公共群决策理论与方法，信息社会与电子政务的一般理论，包括公共决策程序、理论与方法、公共决策优化模式与方法、电子政务环境下的管理模式创新、公共服务客户行为模式研究、公共部门知识管理、公共部门过程管理、互联网发展策略研究、信息社会；

（3）公共服务中的信息行为理论与网络支撑技术，公共服务与决策的协作模式与机理；

（4）信息网络技术的社会应用等。

（五）政府管理及电子政务

（1）新公共管理理论与方法；

（2）地方政府治理，政府规模，绩效评价、公共人力资源管理，公共财政体系；

（3）公共与私人合伙模式(PPP)、政府、企业、个人合伙模式(PPPP)；

（4）电子政务模式，电子政务绩效评价；

（5）电子共融与电子政务，电子民主；

（6）电子政务条件下政府流程管理与改革；

（7）政府生产力改进模式。

2009-3-27

第四篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革开放以来，随着社会城市化进程的加快，经济水平的提高。越来越多的的城市发展将近郊农村纳入到城区范围，也就形成了现在所谓的“城中村”。“城中村”现象越来越普遍，然而这种现象并没有将农村彻底变身为城市反而衍生出许多更深层次的问题以及农村城市化进程中诸多社会矛盾。这种问题的有效解决不但能在问题根部解决矛盾，还能有效地加快城市化进程。本论文通过研究城中村问题形成原因，分析治理方案以期达到对当前我国经济“转型期”的统筹城乡协调发展起到积极的促进和借鉴作用。

关键字：城中村，城市化进程，现代化治理

随着，工业化、城市化进程的加快，城中村问题已经成为不可小觑的社会问题，城中村，指城镇化过程中被融入到城市建设用地的农村地区。它不但反映了社会矛盾，也映射出农村内部更深层次的矛盾。如何解决这一问题关系到一个城市乃至一个国家的发展大业。

一、城中村形成原因

笔者在经过多方面分析调查后，认为大致有五个原因：

1、改革开放后，我国经济迅速发展

改革开放后我国由计划经济转为市场经济，直接导致了我国经济的飞速发展，然而这种发展必然使得城市化进程加快，城市逐渐向城郊农村扩展，导致农业用地转变成工业用地，农村土地价格飞涨，更加速了农村用地转向为第二、三产业用地。也促使了农村被城市包围导致这种现象。而城中村这种住房，则是当地居民为了获取更多征地赔款所建成的。

2、外来务工人员多，分担老城区的城市职能

城市化进程加快，导致外来务工人员增加，老城区无法承载这种负担，更加促进了城中村的发展，各种廉租房的筹建导致了城中村脏乱差的现象，并且多次治理无效，成为顽疾。并且外来务工人员的增加，也导致了城中村各种社会关系的复杂化。进一步导致了城中村居民生活水平低的情况

3、相关政府部门没有提出准确的规划方案 由于经济突飞猛进的发展，城市逐渐包围农村的趋势更加严峻，政府并没有预先准确的估计出这种状况，并对其出台相应的管制措施，是导致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面对城中村当前的形势，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的资金，并且安置之后还需要为当地居民解决就业、医疗、教育等相关问题，可是这些问题现在难以出台相应的政策制度也是造成城中村现象的一个重要原因。

4、农民为获得更多利益 随着城镇化进程的加快，越来越多的农村用地划为城市建筑用地，农民没有了土地，失去了为生的来源，纷纷进城务工，同时，随着土地越来越少，人们开始稀土如金，不断的进行房屋的改建，对占地租金越来越不满足。从而导致农村用地不好规划，拆迁困难的现象频发。

5、城乡管理二元化

最为重要的原因就是城乡管理二元化，这种二元化制度包括：二元化户籍制度、二元化社会保障、二元化医疗、二元化教育等一系列更为深层次的原因，面对这些问题，相关政府部门并不能提出行之有效的措施。而且从另一个方面看，二元化所有制还是指土地的二元化，农村的土地归于农民自身使用，农村宅基地归农民自身所有，农民为了获得更多的利益、租金会无限量的抬高土地用价，从而导致现状。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件设施

众所周知，城中村中存在的普遍现象就是“脏、乱、差”，房屋违规建设，道路堵塞小摊小贩难治理，垃圾回收困难，环境污染问题严重，治安管理不完善等诸多问题。现在各大城市治理房屋违规建设的方法大多是建立新民居，整顿城中村房屋建设，规范居民住房水平，或者引进房地产开发商对农村住房进行统一建设。对于道路交通设施，政府则是出资出力维护道路交通设施，整治道路安全以及卫生问题，加大城中村治理的财政支出。整顿重工业、轻工业中小企业废气、废水排放问题，关注环境污染，保护农村土地及饮用水资源。政府应加大硬件设施的资金投入，完善城中村道路、环境等问题。从外在改善城中村“脏、乱、差”的现状。

2、规范管理外来务工人员 随着城市化进程的推进，越来越多的外来人员涌入城市，但是政府资金有限，老城区承载能力有限，就导致了越来越多的外来务工人员选择居住在城中村，不但价格便宜，而且位于城区方便出行。这样的问题就来了，外来人员流动性较强，人员关系复杂，给城区治安带来很大的威胁，“偷、盗、抢”，“黄、赌、毒”等违法犯罪现象频发，且屡禁不止。对于这一问题，当地政府应该严重的重视起来，城市的发展需要人才，但是当外来人口不断增加，社会乱象频出时，却严重阻碍了社会的健康发展，当地政府应该规范外来务工人员的户籍管理，定期进行检查，同时也要维护其合法权利。当地村委会更应该对此问题重视起来，协助政府部门对其进行管理，保证社会良好治安。

3、坚持可持续发展战略，维护农民的长远利益

仅靠土地租金，是不能真正解决城中村问题的。不能仅仅为了眼前一点利益，而忽略了长远利益。当地政府部门应该根据每个村庄的实际情况，出台行之有效的解决方案，例如：就业问题、孩子的上学问题、农民的养老问题等消除外地养终身的观念。杜绝“拆二代”不良现象发生。政府可以采用定期拨款，或者采用推荐就业，帮扶创业、帮助农村困难户解决困难等措施，吸引农民，从根本解决问题。

4、做好拆迁安置工作，免去农民后顾之忧 建设社会主义新农村，改建新民居是近些年政府最常用的拆迁手段，并且取得了相当不错的成绩，然而个体具有差异性，并不是每个地方都是用这种方案，因此政府部门应该因地制宜，在拆迁改造过程中首先要保证拆迁款能准时落到农民手中，免去其后顾之忧，其次开发商必须率先安置拆迁群众，保证其利益。

安置工作应该根据各地实际情况采取相应的对策，例如，对于观念非常守旧的地区，可以晓之以理动之以情，分析拆迁之后的优抚待遇，保证其自身利益。对于关心日后没有土地无以为生的农民，相关政府部门可以对其进行劳动培训，学习技能，并安排工厂就业。对于一些对拆迁费不满意的人，政府则可以从其家人入手，从其所欠缺的方面入手解决问题。

安置工作，不仅仅包括就业，还有医疗、教育、社会保险、交通、公共安全等，这些政府都应该出台相应的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解决问题。

5、加大对农村软件设施的投入

这就要求政府实行“城乡一元制管理措施”从医疗、社会保障、就业教育、户籍方面进行内部的整改。这就是从问题的根源入手抓其根本。我国近些年来对于农村问题特别重视。

2014年我国政府更是推出了户籍制度改革内容大致为：取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。这一制度的推出进一步推进了城市化进程，从另一方面也有效地推进了城乡一元制管理。

我国近些年来不断地规范农村养老保险制度，适龄儿童教育问题，改善农村医疗措施等一系列举措都会对城中村乱象起到一个治理的作用。对于中国目前的发展水平，人民生活水平来说，城中村这种畸形发展显然是阻碍了城市化进程，为了建立现代化城市，对于政府来说，出台更有力的措施，保障社会治安，规范农村用地等都会起到有效的作用；对于社会团体、企业来说，企业的发展带动了城中村居民的生活水平的提高，有效地解决了农民就业的问题，当然更应该在注重经济的同时要更加注重人才的培养，环境的保护；对于普通百姓来说，规范自身的行为准则，维护社会环境更是义不容辞的责任。

三、结论

城中村的治理，关系到我国现代化进程的方向，关系国家健康发展，关乎国计民生的大事。对于城中村的改造应该遵循以人为本的方针，要重视人才队伍,提高城中村治理效率；创新体制机制,开阔发展思路，在政府的领导下让城中村乱象得到改善；落实城中村文化、经济、环境、社会保障建设这是城中村改造的根本、重中之重；改善社区民生。最终在城中村的政治、经济、文化、社会等方面形成科学有效的综合治理建议及目标。

参考文献

【1】李俊夫.城中村的改造【M】.北京：科学出版社，2004 【2】仇保兴.和谐与创新：快速城镇化进程中的问题，危机与对策【M】.北京：中国建筑工业出版社，2006 【3】萨瓦斯

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【6】张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005（10）：16-19.【7】徐小青.中国农村公共服务[M].北京：中国发展出版社，2002 【8】华兴顺.韩国的“新村运动”及其对中国新农村建设的启示[J].当代世界与社会主义，2006（3）：17-21 【9】贺雪峰.乡村治理研究的发展[J].贵州社会科学，2007,(6)4-8 【10】钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析[J]管理世界，2002，（6）：35-45 【11】费孝通.生育制度[M].北京：商务印书馆，2008

第五篇：公共管理现状研究论文

公共部门的变革回应了几个相互联系的重大现实问题，包括：职能公共部门提供公共服务的低效率；经济理论的变化；私营部门相关变化产生的影响，尤其是全球化作为一种经济力量的兴起；技术变化使得分权同时又能更好地控制全局成为可能。

行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。

一、前传统模式

很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。

首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。

公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。

尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。

前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。

二、传统的公共行政模式

在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。

传统的行政模式有以下几个主要特点：

1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。

2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。

3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。

4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。

5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。

6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。

7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。

通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”

这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。

其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。

传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。

传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。

公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。

传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。

关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。

传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。

传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。

三、新公共管理模式

20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。

尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。

新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。

新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任。

新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。

从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。

新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。

正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。

另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。

也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。

四、发展中国家的公共管理

尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。

发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。

任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

五、对新公共管理的批评

毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。

这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。

（一）范式变化

人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。

除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理性行为假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。

（二）一场国际运动

公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。

另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。

按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。

目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。

凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。

因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。

（三）新公共管理运动会持续吗？

新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。

上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英国则是从右派到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。

林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。

林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。

对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。

六、结论

政府管理在过去的一百五十年里经历了三种模式。首先是人格化或前现代行政模式，当该模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二种模式即传统的官僚行政模式所取代。同样，当传统行政模式问题重重时，它就为第三种模式即新公共管理取代，从政府转向替代性市场。20世纪80年代以来，市场的主导地位就如同20世纪20年代到60年代官僚制度居主导地位一样。在任何一种政府制度中，官僚和市场都是共存的，只是在某个阶段一种形式占主导地位，而在另一阶段，另一种形式占主导地位。新公共管理时代是官僚制日益削弱而市场在公共行政领域占据统治地位的时期。

在现实中，市场和官僚体制相互需要，相互补充。新公共管理不可能完全代替官僚制，正如1989年以前的东欧，官僚制不可能代替市场一样。但新公共管理运动表明的是，早期传统官僚制的许多功能都可以而且现在经常由市场来执行。在一个官僚制作为组织原则日益削弱的环境下，市场解决方案就会被推出。当然不是所有的市场药方都能成功，但这不是问题的核心。政府将从新公共管理这一工具箱中探寻到解决方案。如果这些方案行之无效，政府就会从同一来源中寻找其他方案。政府管理背后的理论基础已经发生了变革，我们完全可以用“范式”这一术语来描述它。在公共行政学术界，有许多对新公共管理持否定态度的批评家。但是他们的批评对迅速开展的政府改革影响很小。在新公共管理模式之后，会出现另一种新的模式，但肯定不会回到传统的行政模式。