镇农村税费尾欠和乡村债务情况调研报告

第一篇：镇农村税费尾欠和乡村债务情况调研报告

农业税免征后留下一个突出问题，就是如何面对历史尾欠。为认真贯彻执行中央一号文件精神，落实国家农业税免征政策，按照县政协的统一安排部署，我镇高度重视、精心组织，对本镇农村税费尾欠和现存债务情况进行了一次全面细致的调查清理。现就调查有关情况与问题报告如下：

一、调查组织

县政协第六届四次会议之后，我镇立即召开了班子成员会议，就本次调查的组织和操作方法进行了专题研究、周密部署。接着，由乡政协联工委牵头，抽调财税、农经、教育等有关部门的人员成立了调查小组，集中力量，集中时间，安排相应的工作经费，开展了为期一个星期的调研。

调研小组采取数据统计与走访调研相结合的方法，一方面认真搞好资料搜集、数据摸底、汇总分析等数据统计工作，一方面通过走访和座谈，广泛听取政协委员、人大代表、镇村两级干部和农民群众的意见，做好信息反馈工作，基本保证了调查数据的准确真实与情况意见的客观全面。

二、基本情况

鸭田镇地处隆回极北，毗邻新化，下辖26个行政村（居）委会，人口2.6万，农业人口7760户，耕地总面积1.72万亩，土多贫瘠，人均耕地面积少，农村经济十分落后，村级经济发展极不平衡，尤其近几年来因受“地下六合彩”冲击，经济发展停滞，农村经济更为萧条。

通过调查，全镇历年累计农村税费尾欠金额高达64.6万元，其中农业税尾欠金额30.4万元，乡统筹尾欠金额12.1万元，村提留尾欠金额5.9万元，公路集资尾欠金额3.3万元，教育集资尾欠金额10.3万元，其他各类尾欠金额2.6万元。全镇30.4万元农业税尾欠中，税改前尾欠金额4.6万元，税改后尾欠金额25.8万元，全镇农业税尾欠实欠国库4.3万元，上清下未清尾欠金额26.1万元。

调查结果显示，全镇农村税费尾欠呈现出以下几个特点：

一是尾欠总额大。全镇农村税费尾欠金额村平1.17万元，最多的渭溪村达5.35万元；户平110元，最多的户达856元。

二是尾欠范围广。全镇7760户农业人口中，存在农村税费尾欠的就有4172户，占53.8％，欠农业税的有3331户，欠乡统筹的有1364户，欠村提留的的有775户，欠公路集资的有324户，欠教育集资的有1023户，其他尾欠211户。

三是形成尾欠的原因复杂。既有主观恶意欠缴的因素，也有部分政策性的因素，还有因为村组班子配备不齐或者因为干部素质低下，各种问题不能及时处理，造成干群关系对立，影响了农业税收任务完成的。

由于各类尾欠太多，造成村级财务和镇财政负债累累。调查数据显示，全镇２６个村负债总额达36.3万元，镇财政负债358.1万元，其中包括基金会上级注入资金159.7万元，学校危房改造33.6万元，公共基础建设7.6万元，财政周转金25.7万元，垫交财税收入25万元。沉重的债务严重制约了全镇经济的发展，影响了工作的开展。

三、成因分析

（一）农村税费尾欠形成的原因：

１、经济困难无力上缴。我镇域属丘陵，人多地少，以农村自然经济为主体，没有形成规模，经济状况落后。全镇２６个村的农田多属山地、高垄田，灌溉条件差，主要靠天吃饭。农民人均收入低，2004年度仅人平970元，部分家庭完成各种上缴任务确属困难。从调查情况分析，尾欠农税的农户家庭经济状况在全镇平均生活水平之下的占到68％－75％，与当地农户平均生活水平相同的占到19％－27％。

２、无人在家无法收缴。本地经济落后，外出务工成为多数家庭的经济支撑，许多家庭全家外出无人在家，导致各项税费无从收缴。这种情况的尾欠达578户，尾欠金额6.1万元，占总额的19.7％。

３、思想落后有意拒缴。由于历年收缴各村、各组之间的收缴进度不一，导致互相攀比，而一些思想落后的农户更是抱徘徊观望态度，借口推迟，加上近几年农村税费体制改革，国家政策变化幅度大，部分农户更期待对自己有利的政策，故意拖延。

（二）镇村两级债务形成的原因：

１、农业税入库上清下未清。农业税尾欠是责任制下放到户后的衍生物，有欠国库的，更多是欠集体的。近年来，各乡镇、村组在农业税征收期间，为保证入库进度，完成入库任务，实际上都不同程度地存在着挪款垫缴、上清下不清的现象。就我们鸭田镇来说，这种情况形成的债务就有29.6万元，２６个村都存在垫交农业税的情况，垫交最多的鸭田村历年累计达2.9万元。垫付资金来源渠道不一，有用上级拨款收入的，有用村干部工资的，有贷款的。

２、公益事业投入、基础设施建设导致负债累累。近几年，我镇公益事业投入较大：学校危房改造，集资办校，村级公路建设，城区改造，街道美化、绿化、硬化、亮化，等等，自筹资金无法到位，多靠东挪西借，形成债务比重较大。

四、引发问

题

免征农业税后留下的历史尾欠以及镇村两级的债务包袱，客观上必然形成一些难题与矛盾，据调查分析，主要有以下几个方面：

一是镇村债务难化解。前些年由于建校、修路、办企业等兴办公益事业以及财务管理混乱，村集体债务庞大。全镇2６个村就有20个村有债务，总额达23万元，平均每村近0.9万元。尽管有的村通过拍卖资产等途径

化解了一部分，但现在村级仅有的经济来源就是转移支付，而这笔资金相当少，连村组干部的工资都难兑付，更谈不上化解债务了。据调查，由于农户欠缴的税款无法征收，村级为维持正常运转，只能依靠借款。再加上借（贷）款利息不断增长，致使村级不良债务继续呈上升趋势。乡村债务如何化解，这一问题形成时间长，涉及面广，成因复杂，数额巨大。免征农业税后，化解乡村债务已经成为迫在眉睫需要研究解决的突出问题。

二是公益事业难开展。村级集体收入在税费改革前主要来源是向农民征收的三项提留（公积金、公益金、管理费），税费改革后主要来源是农业税附加和转移支付资金。农业税免征后，村级集体收入几近空白，这样，村级道路维修、沟渠修整等公益事业兴办的资金来源只有通过“一事一议”筹资。这笔钱如果修了路，就修不了沟渠，其它的公益事业更难办。因此，现在我镇各村虽然采取了精简干部、限款订阅报刊、取消招待和压缩开支等一系列节支措施，但由于收入渠道窄，村级运转较过去更为困难。

三是税费尾欠难清缴。由于村级集体经济年年入不敷出，维持运转尚感捉襟见肘，更无力发展公益福利事业，农民群众的一些实际问题得不到解决，更增加了征收税款的难度，从而形成了一个恶性循环。有些农户因遗留问题没得到解决而拒绝缴纳税款；也有些全家常年外出打工的农户应承担的税额无法征收；还有一些特困户和老人单独立户的家庭，无力缴纳税款。

四是村干队伍难稳定。农业税免征前，基层干部工资和中小学教育必需的资金主要来源于财政收入，大部分实际上来自农业税。农业税免征后，兑付工资和支付办公经费必然给县、乡两级财政增加了难度。财政的转移支付政策是解决农业税取消后基层运转困难的一种手段，但目前转移支付在操作上很不规范，随意性较大，容易造成苦乐不均。由于村干部报酬低，工作难度大，村里的年轻人和有文化的人大都外出打工去了，不愿意当村组干部，致使现任村组干部年龄偏大、文化程度较低，难以担负起带领农民群众脱贫致富的重任。

此外，免征农业税后农村遇到的问题还有：土地纠纷问题。种地收益增加，农民种田积极性高涨，农村出现了抢田耕种现象，土地纠纷增多，成为影响农村稳定的重要因素，土地流转困难加大，难以形成种植大户，农业综合开发难度加大；农民负担反弹问题。为防止乡镇以其他名目加重农民负担，建立防止农民负担反弹的长效高压线机制已经十分迫切；村级经费和五保户供养经费的保障问题。免征农业税后，原来由农业税附加提供的村级组织运转和五保户供养经费改由预算内安排，资金供应的性质由集体资金变为财政资金。在新的机制建立中无章可循，需要在深入调研的基础上尽快制定相关政策措施。

五、几点建议

对于这些改革中出现的问题，只能用发展的观点和方法来解决。在此，我们提出几点建议，供上级参考。

一是区分不同情况，出台具体政策。上级有关部门应当根据实际情况，尽快出台处理农村税费尾欠和镇村两级债务的具体政策和可操作办法。首先是对农村税费尾欠和镇村两级债务进行彻底清查清理，明确债权债务；其次是适当划转有关债务，确属兴办公益事业的债务转入县以上政府承担，县以上政府无力承担的，省级以上政府应给予适当解决；再次是制订统一的清收政策，以便基层政府和有关部门具体操作；最后是增加对乡村两级的转移支付资金，镇、村干部工资、公用活动经费纳入县级财政统筹，解决基层的经费困难，保证镇、村有钱办事、有章理事、有人管事，确保正常运转。

二是发展农村经济，提高偿还能力。坚持发展第一要务，增加农民收入，提高农民的还款能力和意识，增强乡村集体经济实力，是解决农村税费尾欠和镇村两级债务的治本之策。加强基础组织建设，积极吸纳农村致富能人、个体工商户、外出打工人员中的优秀分子进入村级两委班子，增强村级组织的凝聚力和号召力，给农村经济发展注入活力，同时增强协调、化解矛盾化解的能力。

三是加强债务化解，严防新增债务。镇村两级可采取盘活闲置资产等各种途径筹集资金偿还、化解现有债务；同时进一步加大镇村两级财务管理力度，规范财务管理，加强审计监督，严防债务反弹。

四是积极采取措施，加大清欠力度。尾欠久拖不清，势必挫伤那些按时足额缴纳的农民的积极性，因此，要针对不同情况，采取相应措施，积极作好清欠工作。对农村税费改革试点前发生的农村税费尾欠，要登记造册，暂缓清收，以后再作处理。对改革后新发生的尾欠，特别是基金会欠款和财政周转金借款，不符合减免条件的，要督促其制订还款计划，依法逐步清收，以说服教育和解决实际困难为主，搞好各方面的服务，促使遗留问题尽快解决；对极个别完全有能力又恶意不缴者，应首先约谈，约谈无效的，要采取强制措施。

改革是为了发展，改革的同时也必然带来一些相关的问题和矛盾，看到问题，正视问题，再想方设法解决问题，这才是正确的思路和做法。我们相信，有上级的正确决策，有广大农民的热情支持，有相关部门的扎实工作，一定能够解决免征农业税后遗留下的历史尾欠以及镇村两级的债务包袱问题，及时避免和化解因此带来的一些难题。

鸭田镇政协联工委

二○○五年四月二十八日

第二篇：镇农村税费尾欠和乡村债务情况调研报告

农业税免征后留下一个突出问题，就是如何面对历史尾欠。为认真贯彻执行中央一号文件精神，落实国家农业税免征政策，按照县政协的统一安排部署，我镇高度重视、精心组织，对本镇农村税费尾欠和现存债务情况进行了一次全面细致的调查清理。现就调查有关情况与问题报告如下：

一、调查组织

县政协第六届四次会议之后，我镇立即召开了班子成员会议，就本次调查的组织和操作方法进行了专题研究、周密部署。接着，由乡政协联工委牵头，抽调财税、农经、教育等有关部门的人员成立了调查小组，集中力量，集中时间，安排相应的工作经费，开展了为期一个星期的调研。

调研小组采取数据统计与走访调研相结合的方法，一方面认真搞好资料搜集、数据摸底、汇总分析等数据统计工作，一方面通过走访和座谈，广泛听取政协委员、人大代表、镇村两级干部和农民群众的意见，做好信息反馈工作，基本保证了调查数据的准确真实与情况意见的客观全面。

二、基本情况

鸭田镇地处隆回极北，毗邻新化，下辖26个行政村（居）委会，人口2.6万，农业人口7760户，耕地总面积1.72万亩，土多贫瘠，人均耕地面积少，农村经济十分落后，村级经济发展极不平衡，尤其近几年来因受“地下六合彩”冲击，经济发展停滞，农村经济更为萧条。

通过调查，全镇历年累计农村税费尾欠金额高达64.6万元，其中农业税尾欠金额30.4万元，乡统筹尾欠金额12.1万元，村提留尾欠金额5.9万元，公路集资尾欠金额3.3万元，教育集资尾欠金额10.3万元，其他各类尾欠金额2.6万元。全镇30.4万元农业税尾欠中，税改前尾欠金额4.6万元，税改后尾欠金额25.8万元，全镇农业税尾欠实欠国库4.3万元，上清下未清尾欠金额26.1万元。

调查结果显示，全镇农村税费尾欠呈现出以下几个特点：

一是尾欠总额大。全镇农村税费尾欠金额村平1.17万元，最多的渭溪村达5.35万元；户平110元，最多的户达856元。

二是尾欠范围广。全镇7760户农业人口中，存在农村税费尾欠的就有4172户，占53.8％，欠农业税的有3331户，欠乡统筹的有1364户，欠村提留的的有775户，欠公路集资的有324户，欠教育集资的有1023户，其他尾欠211户。

三是形成尾欠的原因复杂。既有主观恶意欠缴的因素，也有部分政策性的因素，还有因为村组班子配备不齐或者因为干部素质低下，各种问题不能及时处理，造成干群关系对立，影响了农业税收任务完成的。

由于各类尾欠太多，造成村级财务和镇财政负债累累。调查数据显示，全镇２６个村负债总额达36.3万元，镇财政负债358.1万元，其中包括基金会上级注入资金159.7万元，学校危房改造33.6万元，公共基础建设7.6万元，财政周转金25.7万元，垫交财税收入25万元。沉重的债务严重制约了全镇经济的发展，影响了工作的开展。

三、成因分析

（一）农村税费尾欠形成的原因：

１、经济困难无力上缴。我镇域属丘陵，人多地少，以农村自然经济为主体，没有形成规模，经济状况落后。全镇２６个村的农田多属山地、高垄田，灌溉条件差，主要靠天吃饭。农民人均收入低，2004仅人平970元，部分家庭完成各种上缴任务确属困难。从调查情况分析，尾欠农税的农户家庭经济状况在全镇平均生活水平之下的占到68％－75％，与当地农户平均生活水平相同的占到19％－27％。

２、无人在家无法收缴。本地经济落后，外出务工成为多数家庭的经济支撑，许多家庭全家外出无人在家，导致各项税费无从收缴。这种情况的尾欠达578户，尾欠金额6.1万元，占总额的19.7％。

３、思想落后有意拒缴。由于历年收缴各村、各组之间的收缴进度不一，导致互相攀比，而一些思想落后的农户更是抱徘徊观望态度，借口推迟，加上近几年农村税费体制改革，国家政策变化幅度大，部分农户更期待对自己有利的政策，故意拖延。

（二）镇村两级债务形成的原因：

１、农业税入库上清下未清。农业税尾欠是责任制下放到户后的衍生物，有欠国库的，更多是欠集体的。近年来，各乡镇、村组在农业税征收期间，为保证入库进度，完成入库任务，实际上都不同程度地存在着挪款垫缴、上清下不清的现象。就我们鸭田镇来说，这种情况形成的债务就有29.6万元，２６个村都存在垫交农业税的情况，垫交最多的鸭田村历年累计达2.9万元。垫付资金来源渠道不一，有用上级拨款收入的，有用村干部工资的，有贷款的。

２、公益事业投入、基础设施建设导致负债累累。近几年，我镇公益事业投入较大：学校危房改造，集资办校，村级公路建设，城区改造，街道美化、绿化、硬化、亮化，等等，自筹资金无法到位，多靠东挪西借，形成债务比重较大。

四、引发问题

免征农业税后留下的历史尾欠以及镇村两级的债务包袱，客观上必然形成一些难题与矛盾，据调查分析，主要有以下几个方面：

一是镇村债务难化解。前些年由于建校、修路、办企业等兴办公益事业以及财务管理混乱，村集体债务庞

第三篇：乡村债务现状调研报告

乡村债务的形成有其特殊的时代背景，由来已久，情况复杂，矛盾众多，已成为制约乡村经济发展的重要因素之一。**县作为中部地区典型的农业大县和人口大县，乡村负债的问题显得尤为突出。

一、乡村债务现状

**县乡村债务具体体现为“两大两多”：“两大”即：一是负债总额大。截止去年底，全县乡村债务总额为13.21亿元，其中

乡级债务8.86亿元，乡均负债2216万元；村级债务4.34亿元，村平负债50万元。以农业人口计算，人均背负乡村债务1618元；二是债务增幅大。其中，村级债务利息增长快。以2003年3.37亿元为基数，2004年、2005年分别递增4399万元、4626万元。“两多”即：一是重债单位多。全县40个乡镇全部负债，其中债务1000万元以上的29个，5000万元以上的3个，上亿元的1个，即观音寺1.21亿元。全县853个行政村，零负债的村仅有2个，负债上100万元的95个，其中200万元以上的11个。二是欠个人的债务多。全县乡镇一级的债务中，欠个人债务达到3.42亿元，占乡镇债务总额的38.6%，涉及2.93万户；村级债务中，欠个人债务达到3.19亿元，占村级负债总额的74%，涉及5.03万户。

二、债务成因分析

1、灾害损失成债。自五强溪电站1994年蓄水发电以来，沅水成洪水位抬高，导致**县洪涝灾害损失明显加剧。特别是1995年到1998年，全县连续多次遭受特大洪灾，直接经济损失34.6亿元。为抗御洪水，县委政府举全县之力，不仅新建县城防洪大堤，还开展了“百库整治”工程，特别是对重点堤垸进行全面加固处理，共投入资金7.8亿元，由于该县未列入洞庭湖一、二期治理范围，基本上由县乡村三级自筹，仅堤垸建设一项就负债2.73亿元，占债务总额的18%。

2、公益事业成债。从债务的支出用途来看，乡村两级用于农村学校建设、道路水利建设、计卫优抚等方面的公益性支出，占债务总额的大头，乡村合计3.88亿元，占负债总额的29.8%。特别是前些年各种考核达标项目过多，乡村配套压力十分沉重，自身又没有建设资金来源，不得不举债完成配套任务。

3、垫缴税费成债。1996年前，国家实行单一粮食收购渠道，户卖村结，粮款代扣，农民欠缴税费的情况较少。随着粮食市场的放开，粮食价格大幅下跌，严重挫伤了农民上交的积极性，导致税费尾欠急剧上升。同时，乡镇税费任务还包括国地两税，因此，在农业税拖欠、国地税源不足的情况下，乡村两级不得不借款完成税费任务，这样共形成债务1.43亿元，占债务总额的10%。

4、乡村企业成债。自上世纪80年代开始，在计划经济条件下，由于政企不分，乡村两级主导办企业的现象较为普遍，行政组织出面为企业集资、担保、借贷的情况时有发生。向市场经济转轨后，县以下国有企业、集体企业纷纷改制破产。但乡镇企业这一块，依法破产没有法律依据，以往乡村出面借贷、担保的债务无法解脱，因此承担了巨大的债务包袱。全县乡村两级共因此负债3.46亿元，其中乡镇一级3.17亿元，占乡村负债总额的26.2%。观音寺、九溪、双溪口3个乡镇情况尤为严重，分别负债8188万元、6500万元、3093万元，占乡镇债务的74.9%、72.5%、73.8%。

5、财力不足成债。农村税费改革前，该县每年乡统村提收入有1.08亿元，其中乡统筹收入3368万元、村级提留收入3428万元，此外，还有诸如乡村道路建设、水利设施建设等各种不规范收费4000多万元，国家取消乡统村提后，乡村两级基本失去收入来源，全部靠县级财政和转移支付来保障运行，特别是村级经费一块，就比税改前减少1500多万元，维持基本运转尚且十分困难。1995年以来，乡村两级为保运转负债1.56亿元，占债务总额的12%。加之近几年新农村建设、综治维稳、计划生育等方面的任务更加艰巨，很多时候不得不举债运行，此项债务规模有继续扩大的趋势。

三、化解债务对策建议

乡村债务不仅是一个经济问题，也是重大的社会问题，更是严峻的政治问题。尤其是农村税费改革后，化债难度日益增大，已经严重影响到了农村经济的健康发展，制约了新农村建设向纵深推进。但从现实的情况来看，要化解庞大的债务包袱，仅靠乡村自身的能力很不现实，必需在上级的统筹安排下，整体推进，逐步实施。我们认为要化解乡村债务可从以下几个方面去努力。

1、继续深化农村综合改革。全面加快农村综合改革步伐，进一步精简机构，扩大国家投入，切实减轻乡村两级公共服务的负担。建议从转变管理体制入手，对乡镇站所进行彻底改革，由国家拨出专项资金，实行全省统筹操作，对现有站所人员实行全员置换，再因事设岗，公开聘用，由“花钱养人”变“花钱养事”。属于公益性的岗位，纳入财政全额保障范围；属于经营性的岗位，推向市场，自负盈亏。

2、出台化解乡村债务政策。鉴于目前县乡财政困难，无力化解巨额债务的现实情况，建议按照“依靠法律，依靠政策，依靠群众”的三依靠原则，出台化解乡村债务的相关政策，有针对性的加以解决。一是对政策性负债，建议国家给予全额转移支付，逐年安排偿债资金。特别在完成“普九”债务化解后，迅速启动农村义务教育债务化解工作。二是对农村公益性建设负债，在“谁

受益，谁负担”的总体原则之下，建议国家充分考虑乡村两级的财力实际，给予适当的化债补贴。三是对农民历年尾欠税费任务负债，税改前历年税费尾欠，建议以村为单位组织群众公开评议，确无偿还能力的对象，可以挂账或减免，确有偿还能力的，立足现实，做出规划，逐年偿还；税改后的农业税，建议采取依法依规清收。四是对兴办企业形成的负债，建议参照国有企业改制的政策进行处理，属于企业的债务从乡村行政组织剥离，并依法实施破产、改制。另外，对人为新增债务实行行政首长问责制，坚决杜绝人为新增债务。

3、提高乡村转移支付规模。农税改革后，尽管上级财政对乡村给予了一定转移支付，但很大程度上需要县级财政给予补助，使本来就较为困难的县级财政更加不堪重负。从当前的实际情况来看，村级组织维持基本运转，每年约需5.8万元的经费保障，目前实施的2.56万元补助标准还远远不够。对此，建议国家在每年新增的支农资金中拿出部分比例，提高对乡村的转移支付，保证乡村基本运转，不发生新债。特别是计划生育、综治维稳、民政优抚、文化教育、医疗卫生、广播电视、农村经管等社会事业，国家应出台专门补助政策，彻底解决资金无来源的问题。

4、积极推进财政体制改革。加快建立财权与事权相匹配的财政体系，科学、公平、合理地划分配套范围。属于公益性、政策新项目，如农村交通、水利、能源建设、化解农村义务教育债务等，建议减少或免除县级配套部分。社会保障项目，如城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡低保等，建议提高统筹级次，由省一级统筹。

5、大力培植工业税源。目前，财政困难地区的县乡财政趋于一体，村级经费绝大部分也是由县级财政保障。从长远来看，化解乡村债务，归根结底还是要发展县域经济，壮大县乡财力。从**的实际情况看，归根结底还是要加大招商引资力度，加快工业发展步伐。为此，我省可参照江西等省的做法，对工业用地的出让金可实行减免，增强投资吸引力，扩大承接沿海产业转移的优势。

第四篇：免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容忽视

免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容忽视 ——关于我县农村税费尾欠和乡镇债务的调查报告

（县政协六届十二次常委会议审议通过）

免征农业税，对种粮农民直补和实行良种补贴政策，是党中央、国家院坚持‚多予少取放活‛的方针，重视解决三农问题的战略选择。无税时代的到来，是我国农业史上具有里程碑意义的重大事件，同时也给免征前的农村税费尾欠的清理和乡镇债务的消减提出了新的课题。

今年4—5月间，我们从政协机关和县财政局、农经局等单位抽调人员，组成调研组，在各乡镇政协工委的共同配合下，对26个乡镇自1995年撤区并乡以来到2004年底的农村税费尾欠和乡镇债务进行了调查，并到醴陵市、新邵县进行了考察。通过调研，我们认为：我县农村税费尾欠数额大，乡镇债务包袱重，如果不能采取有效措施，必将影响整个农村经济的长远发展和社会稳定，对此应积极探索途径，清理农村税费尾欠，消减乡镇债务。

一、我县农村税费尾欠大，乡镇债务包袱重

1、税费尾欠大，部分村底子不清。根据各乡镇初步统计，全县共有历年税费尾欠余额3401.12万元，其中2002年底前农业税421.46万元，2002年以来农业税及附加695.62万元，乡镇统筹款768.07万元，村提留435.66万元，公路集资339.12 万元，教育集资326.11万元。

这些税费尾欠，大多属上清下不清的情况，即已由村干部垫交，村民欠村、居委会的，但也有相当部分是欠乡镇，如岩口、滩头、雨山铺、周旺、桃洪镇等。当然也有下清上不清的情况，村民已经缴纳，但资金被村组干部挪用，组长未与村结账或者村未与乡镇结账。由于村级换届和年代久远等原因，部分村税费尾欠底子不清，无法填报上来。如六都寨镇有6个村，北山乡有5个村没有填报数字。滩头镇所属的90个村（居），全都没有统计上来，所报139.83万元仅仅反映了村民欠镇财政的尾欠数额，因此有些村的尾欠账目实际成了一本糊涂账。

2、乡镇债务规模大，财政偿债能力差。据调查，全县乡镇债务为16767.03万元，其中基金会上级注入资金4625.89万元，中小学危房改造2047.6万元，办公楼建设727.3万元，公共基础设施建设2132.37万元，农业综合开发480.43万元，担保扶贫贷款810.02万元，承贷承还扶贫贷款995.5万元，财政周转金1057.1万元，欠发补贴233.68万元，垫交财税收入625.87万元。负债1000万元以上的乡镇4个，其中滩头镇1986.78万元，桃洪镇1339.5万元（城东指挥部负债不包括在内）、六都寨镇1118.18万元，金石桥镇1080.8万元；负债500万—1000万元的乡镇11个，500万元以下的乡镇11个，负债最少的罗洪乡为196.5万元。

乡镇财政偿清能力差。根据调查，2004年底的乡镇债务余 额为当年乡镇财政收入7657万元的2.19倍，为当年财政支出6263万元的2.68倍，比2002年至2004年这三年乡镇财政支出16659万元还多108万元。

3、尾欠收缴难，债权清收难。由于受多种因素制约，近年来农村税费尾欠逐年增加，清收难度逐年增大。如鸭田镇反映，全镇30.34万元农业税尾欠中，税费改革后尾欠金额达25.8万元，户数达2880户，其中欠镇4.3万元。

同时，乡镇现有债权质量差，主要是基金会借款、扶贫贷款、财政周转金等。这些资金沉淀多年，呆账、坏账不少，很多已成无效债权，事实上难以收回。如金石桥镇反映，该镇还有未收回的基金会借款294万元，2004年专门安排6人清收，收回资金还不到6万元。司门前镇反映，该镇未收回的基金会借款、扶贫贷款共168万元，基本上已是呆账、烂账。

二、税费尾欠和乡镇债务成因复杂

近年来，我县农村村民拖欠税费情况相当严重，其中既有村民本身的原因，也有乡镇和村组干部的原因，更有国家政策方面的原因。

1、就村民而言，有4个方面的因素。一是举家外出，多年未归，从而无处收缴。如岩口乡龙井村反映，该村7组25户，全家常年外出的就有12户。二是家庭贫困，或因老弱病残，或因天灾人祸，从而无力上缴。据司门前镇调查，全镇特困户税费尾欠共42万元，占总尾欠的39%，其中吉山村尾欠500元以 上的贫困户有22户，1000元以上的有3户。三是故意抗交，抗拒或有意拖欠的‚钉子户‛占有相当比例。据调查，全县共8045户，金额达391.98万元。四是因矛盾纠纷未解决或对解决不满意，迁怒于乡村干部，以不交税费相要挟。

2、就乡镇和村组干部而言，也有工作不到位、不得力的问题。有的根本没有到农户中去收缴，有的村务不公开，有的不及时帮群众解决实际困难和问题。如小沙江镇龙凼村两户村民因土地纠纷，先后10余次请村里调处都未见答复，从而拒交税费。从此次调查情况来看，村组干部挤占挪用税费情况也不同程度地存在。虎形山瑶族乡税费尾欠有60%集中在村组干部手中，特别是组长。水洞坪村的现任组长收缴税费44092元，都未与乡村结账，一些老组长、老村干部手中也有9000余元，个别人已经不在人世。

3、就有关政策而言，片面地强调减负也不利于税费的收缴。省政府三令五申对2002年以前的农业税实行挂账，省政府减负办2004年多次强调不准催收2003年以前的税费尾欠。这些做法和提法，没有注重税收征管法律的严肃性和政策的连续性，对故意抗拒或有意拖欠税费的农户不能采取有效措施，使基层干部对税费尾欠的收缴束手无策。

乡镇财政负债，既有历史的原因，也有现实的原因；既有上级的原因，也有自身的原因。

1、税费尾欠引起乡镇负债。部分农户长期拒交税费，带动 许多有上缴能力的农户也争相效仿，造成农村税费尾欠逐年增大，是乡镇债务的成因之一。如滩头镇139.83万元，岩口乡58.45万元，雨山铺镇160万元，桃洪镇36万元。

2、政策性因素影响，历史包袱沉重。基金会的政策性兴办与关闭，财政周转金的政策性发放，扶贫贷款由乡镇财政承贷承还和担保政策的实施等造成了巨额亏损，其后果由乡镇承担，其主要原因应是上级政府的决策失误。从1999年4月基金会关闭，时间过去了6年，乡镇政府至今有4600余万元注入资金未曾归还，其中滩头、桃洪镇、石门、荷香桥、六都寨都在300万元以上，成为一个沉重的债务包袱。财政周转金和扶贫贷款的发放，款项投放随意性大，项目可行性差，还款来源可靠性小，相当部分资金成了呆账、坏账，无法收回。如桃洪镇欠历年财政周转金291万元，扶贫贷款150万元，两项占债务总额的33%。南岳庙乡1997年搞养鱼基地，乡财政投入扶贫贷款20多万元，没有见到经济效益。

3、基础设施投资规模过大，没有量力而行。公路、水利、学校、市政等基础设施和公益事业建设，事关居民的生产生活，事关区域经济的发展。在自有资金的不足，税费尾欠又难以收缴的情况下，乡镇政府往往一边争取上级资金，一边举债开工，没有可靠的资金来源。同时国家的政策是上面只补助部分资金，大量配套资金要靠下面筹措，实际上乡镇根本拿不出资金来配套，但为了争取项目，只好借债和欠账。特别是前几年的中小 学危房改造、普九达标，标是达了，但全县尚有基建欠款2000多万元，其中金石桥镇366万元，桃洪镇324.6万元。近年来却有不少学校因生源不足而闲臵，造成巨大浪费。

4、乡镇机关人员过多，乡镇领导缺乏长远打算。特别是近几年来乡镇所属部门人员急剧膨胀，有的一个站所工作人员达到40-50人。根据县财政局统计，1995年全县乡镇财政供养人员为1605人，2004年达到了2795人，增加了1190人。七江乡乡长李博给我们算了一笔账。该乡现有在职人员106人，平均每人每年按8000元工资计算，即需100万元，还需办公费、差旅费等。司门前镇现有在职工作人员108人，编制人数仅73人，正常运转经费缺口每年在100万元以上。

同时由于乡镇领导，尤其是主要领导变动频繁，缺乏长远打算，诱发短期行为。对乡镇班子的考察评价机制也不完善，考核全凭民众投票，提拔注重表面政绩。‚一个人的政绩，几届人的包袱‛的现象经常在乡镇发生。

5、财政管理体制不顺。一是税收的增长速度超出经济增长速度。不少乡镇财源枯竭，完成县里下达的财政任务困难很大，只好变着法子完成任务，有的从富裕乡镇或有关部门买税，有的从银信部门贷款交税，有的让干部职工拿工资垫税。有的买税成本高达20—30%，甚至40%。麻塘山乡反映，为了完成财税任务，往往是工资刚到账户上，马上又原数返回垫交完成任务。二是税收征管责权倒挂。乡镇普遍反映，他们不是税收征收主 体，但每年除派大量干部协税外，完成任务还要给税收主管部门发奖金，增加了不必要的开支。三是财政分配体制不公。长期以来，整个财政体制头大脚轻，收入向上集中，支出向下转嫁。有的人说：‚现在中央干部过美日子，省里干部过好日子，县里干部过紧日子，乡镇干部过苦日子。‛

三、农村税费尾欠和乡镇负债严重影响农村经济发展和社会稳定

取消农业税后，农村税费尾欠数额过多，乡镇债务规模过大，如果不尽快采取措施解决，会严重影响人民群众的心理平衡感、社会公平感和政治向心力，影响乡镇干部工作积极性，影响乡镇政府信用和形象，将有可能导致农民负担反弹，削弱党在农村的执政基础和执政能力。

1、影响人民群众的心理平衡感、社会公平感和政治向心力。近几年为了保稳定，对那些故意抗拒，有意拖欠者不能采取强制措施，导致税费尾欠不能清收到位，依法缴纳者心理极不平衡，相互攀比。调查中，无论是乡村干部，还是普通村民，普遍认为现在的政府软弱无能，对欠款户没有一点举措，一味忍让迁就。和谐社会强调公正、公平，如果守法的交了，刁蛮的就算了，社会哪还有公正公平可言，政府哪还有威信可言。现在省政府提出挂账措施，很多人将其理解为不收了，民间涌动着一股要求乡镇和村组退还所收各种税费的潜流，将可能导致乡村两级组织无力招架，导致党群、干群关系僵化，最终保稳 定也将成为一句空话。虎形山瑶族乡富寨村因税费尾欠没有清收，在今年村级换届选举中，部分村民抵制选举，致使该村村支两委换届延长两个多月。

2、影响乡村干部的工作积极性，动摇党在农村的基础。为了完成乡镇下达的税费任务，多数村采取村干先行垫交，然后再向村民收取的办法。如果税费收不上，尾欠的黑洞就由村干部本人填平。调查中，有的村干部反映，当了多年的村干部，工资没有领到多少，债务倒是欠了一身。据统计，全县村干部自有资金垫交税费达683万元，从银行机构贷款427万元，向私人借款203万元（附表三）。麻塘山乡八角楼村支部书记伍先池，为了完成南麻公路修建任务，私人借款4万元来付工程款。但群众集资款收不上来，借款至今由他一人背着。

同时村干部对有粮食直补、良种补贴、退耕还林补助的欠款户，上级三申五令不准抵扣的政策很不理解。滩头镇朱林村的支部书记说：‚扣就不准扣，收又不准收，我这个村干部真是当得太窝囊了。‛调查中，有的村干部问我们，现在保稳定，你们只怕农民闹事，怕不怕村干部上访？由于尾欠的影响，相当部分村不敢办事，难以办事，部分村无人想当村干部。如司门前镇杨柳村，2001年以来，当选的村主任和秘书都不愿上任，村务由支部书记一人担当。桃洪镇反映，部分村干部因欠工头工程款，只好在外过年躲债。

由于条件艰苦、福利待遇差，一些乡镇干部身在曹营心在 汉，工作上出于应付，多一事不如少一事，少一事不如没得事的思想普遍存在。乡镇涉农站所人员过多，经费不足，队伍不稳，很少进村入户为农民增收提供技术和信息服务，不能适应市场经济条件下转变政府职能的需要。

3、影响农村公益事业的建设和经济的发展。由于税费尾欠收缴难，乡镇负债多，乡村两级不约而同地把眼光盯上了扶贫、以工代赈、教育、水利、交通、农业综合开发等专项资金。不少项目资金被挤占挪用，有的根本没有用到项目上去。据调查，全县有314.9万元专项资金垫付了税费（附表三）。巨大的税费尾欠，使村级工作无法运转。羊古坳乡刘家排村有历年税费尾欠15.9万元，各项工作一直无法正常开展，更不用说为民办实事了。罗洪乡严胜村有各种税费尾欠7.3万元，去年冬和今年初两次冰冻使该村电力杆线遭受严重损坏。第二次冰冻共需恢复资金8万多元，部分村民要求村委会将税费尾欠收上来，用于恢复供电。从正月初四起停电，到我们4月底调查为止，该村尚未恢复供电。

乡镇债务是一个巨大的黑洞，严重制约了整个农村经济的长远发展。一些喊了多年的基础设施项目因资金紧张而搁臵，一些直接影响农业生产的小型工程也因资金匮乏而得不到解决，农村产业结构调整更是缺乏资金支持。雨山铺镇党委书记廖友学讲：‚现在我们镇里债务缠身，一些村要求解决建设资金，我真的是爱莫能助。‛

4、损害政府信用和形象，影响党在农村的执政能力。过去所搞的一些基础设施建设和中小学危房改造，欠账很多，现在税费尾欠又不准收，乡镇财政根本无钱支付。有的拖欠已达10年之久。承包者往往采取堵路、挖渠、锁门等手段，逼迫乡镇还债。乡镇领导，尤其是主要领导，很大一部分精力用来跑借贷，应付支出，应付包工头的逼债、告状、打官司，应付民工上访。特别是每到年关，更是不敢开手机，不敢在机关露面。周旺镇党委书记周玉祥说：‚乡镇政府春季是‘发展公司’，夏季是‘创收公司’，到冬季则成了‘躲债公司’。‛无奈之下，一些乡镇便变着花样向农民乱伸手要钱，加剧了农村干群关系的紧张。

四、采取有效措施，认真清理税费尾欠，化解乡镇债务 发展，是区域经济永恒的主题。但是，发展的内涵不仅仅是多增加了几个百分点，也不仅仅是竖起几座高楼，更不仅仅是多修了几条路，多修了几座桥，而应该是政治、经济、文化和各项社会事业的和谐发展。特别是处于矛盾凸显期的今天，我们更应当关注建设背后的巨额乡镇负债，关注农业税免征前所遗留下来的巨额农村税费尾欠，倡导公平公正，通过在全县的调查和到醴陵、新邵等地的考察，我们认为，税费尾欠和乡镇债务已严重影响了农村经济的发展和基层政权的正常运转。税费尾欠的长期挂账后患难除，新增债务的危险依然存在。因此，我们建议县委、县政府必须高度重视，采取积极稳妥、切 实可行的措施，认真清理农村税费尾欠，化解乡镇债务，从而促进经济发展、社会和谐。

（一）积极争取政策支持，分类处理农村税费尾欠

1、实事求是、如实汇报，积极争取省市对我县清欠工作的重视和支持。县委、县政府要统一思想，实事求是地向省、市汇报我县农村税费尾欠的现状、成因及影响，汇报我们的计划和打算，争取上级从政策上、宣传舆论上给予我县相应的支持。一是要从舆论上允许依法组织税费尾欠清收，不再提挂账的口号。过去的税费尾欠，乡村两级都已如数上交，没有收上来的完全由村干部和乡镇财政垫付，挂账实际挂在乡村两级的账上。长期挂账，基层根本没有财力承担。二是要从政策上允许扣缴。取消农业税不能解决所有的农村问题，实行粮食直补也不是哪一个领导、哪一个部门对农民的恩赐。对有税费尾欠的农户，要允许用退耕还林、粮食直补、良种补贴等资金实行抵扣。当然，抵扣范围要明确，思想工作要先行，操作程序要规范，抵扣数额要公开。

2、统一思想、加强教育，营造清欠的良好氛围。要学习借鉴新邵、醴陵的先进经验。新邵县2003年采取‚以点带面、重点突破‛的方式，以严塘镇为试点，全面清收农村税费尾欠，仅严塘镇就收回历年农业税尾欠70万元。醴陵市按照‚摸清底数，分类处理‛的原则，2004年申请法院执行435起，收回农业税尾欠28万元。要通过摆事实、讲危害、摆道理、讲出路，在全县上下形成清理农村税费尾欠势在必行的共识。

要加强对群众的法制宣传。取消农业税、取消统筹提留款，从税收制度上消除了对农民的制度歧视，但并不意味着农民不交任何税费，也并不意味着以前的税费不应该负担。特别是要加强对欠款户的教育，使之增强税法意识，从而自学履行交纳税费的义务。

3、摸清底子、分类登记，把‚糊涂账‛变成‚明白账‛。一是要对有税费尾欠的农户，全面登记造册，建立台账，分清税费尾欠成因，分类核对。二是要对村居委会干部领取的税费收据进行一次彻底清查、缴销，把群众已经缴纳而被村组干部挪用的税费底子澄清。三是要对税费尾欠张榜公布，录入乡镇农税网。

4、精心组织、稳步推进，积极清收尾欠。对税费尾欠要实行分类处理。对确有困难的五保户、特困户、残疾人，要依法召开村民代表大会或村民会议，采取减交、免交的办法。对有矛盾纠纷需要解决的，县直有关部门和乡村要认真调处，化解社会矛盾，帮助群众解决实际困难和问题。对抗拒不交和有意拖欠的，要动用司法程序，下发《纳税通知书》、《限期纳税通知书》、《人民法院行政裁定书》，对仍抗拒不交的钉子户依法采取强制措施。各乡镇要安排专门的清欠工作力量，做到能收尽收。

在清收工作中，要结合共产党员先进性教育活动，充分发 挥共产党员的先锋模范作用。对有税费尾欠的党员，要责令其限期缴纳。对挪用、贪污税费的村组干部要责令其限期改正，否则追究其法律责任。

县委、县政府要加强对清欠工作的领导，实行县级领导包乡镇，县直机关联乡镇，乡镇干部包村组，层层落实一把手负责制。对重点乡镇、村，要由县级领导带队，组成专门工作组，从宣传发动，到方案制定，到具体实施，全方位参与，全过程督导。

（二）坚决制止新债，逐步化解乡镇债务

1、清理债权、盘活资产，以结零为目标，消化乡镇债务。一是要根据债务发生的原因，重新核定利率。属于报酬性、公务性欠款以及利转本的，一律作一般往来处理，不计利息。属于民间借高利贷的，一律按银行利率重新认定利息。二是盘活资产资源。要对全县闲臵资产进行一次全面清理，根据公开、公正、公平的原则，对闲臵资产和资源实行拍卖、租赁。既提倡用现金购买，也允许用债权购买。

2、争取资金、县乡分担，缓解政策性因素造成的历史债务。要利用国家扶贫和湘西开发的有利条件，争取有更多的扶贫资金和转移支付向我县倾斜，缓解乡镇因保工资、基金会、中小学危房改造等造成的欠债。根据县财政承受能力，县组织以工代赈、扶贫、水利、教育、公路、交通、城建等职能部门协调，对负债多、偿还难度大的工程项目，确定适当的分担比例，核 实经费来源。县里要果断地停止一切达标升级活动，整顿报刊发行秩序，严格禁止‚上面开口子，下面拿票子‛的所谓‚给政策‛和以奖励、补助等形式要求乡镇出钱出力的‚钓鱼工程‛。

3、发展经济、增加税源，壮大乡镇财政实力。县乡两级要把经济工作重点放在新建富税企业上，着力扶持聚税、创税、积极纳税型企业，淘汰资源消耗型、环境污染型、生产作坊型、管理落后型的‚四型‛企业。通过支持和扶持民营工业企业发展，突出税收最大化，以此增强乡镇财政实力，化解乡镇债务。

4、建立机制、深化改革，从体制上严防乡镇债务反弹。一是要深化乡村机构改革。要裁减村居干部，实行村支两委交叉任职，书记、村主任一肩挑。同时要下决心进行乡镇机构改革，撤并乡镇站所，压缩机关编制，分流机关工作人员。要学习醴陵经验，对编外人员全面清理，严控吃皇粮的人。二是要继续调整学校布局，撤并部分农村学校，抓好教育人事制度改革，精简冗员。三是要深化财务管理体制改革。完善‚村账乡管‛，实行财务公开，大力推行报账制，彻底取消村级小财政。试行‚乡财县管乡用‛，规范乡镇财务开支，避免新的债务发生。四是转移支付资金向乡镇倾斜。对中央和省下达的转移支付资金，要按省里的要求，重点保证对村级的转移支付和乡镇政府运转，重点用于保工资、农村义务教育、农村优抚、五保户供养和计划生育等方面，确保基层政权正常运转。

5、加强领导、严格奖惩，建立减债考评监督机制。一是要 成立由县四大家领导和相关部门负责人参加的减债领导小组。县委、县政府每年召开一至两次减债会，督查室每半年进行一次通报，领导小组每半年一小结，每半年一调度。二是要制订消赤减债‚路线图‛。乡镇财政债务，在确保全年财政收支综合平衡的前提下，原则上5年内要消化完毕。三是要实行‚四个纳入‛，即把减债纳入全县国民经济发展总体规划，纳入文明目标管理考核，纳入乡村干部岗位责任制，纳入干部政绩档案。四是严格奖惩。对有新增债务的乡镇，要实施责任追究。对减债抓得好，没有新增债务的乡镇，县政府要给予一定奖励，所得奖励继续用于偿还债务，对有关责任人提拔重用。从而做到奖罚分明，把减债工作落到实处。

二00五年五月十九日

第五篇：关于化解乡村债务的调研报告

乡村债务是乡村组织在履行职能的过程中，因多种原因，长期形成、逐步累积的债务包袱．已成为困扰农村经济发展，影响农村和谐发展的因素．分析乡村债务形成的原因，防范和化解乡村债务，已成为当前地方政府的重要任务之一。

一、**县乡村债务的基本构成情况

**县辖1 7个乡镇，共有198个村民委员会，15 2 3个村民小组，总人口17万人，其中：农业人9 14．3万人．2006年全县实现01)p7．7亿元，权民人均纯收入1960元，全县地方财政总收入1420万元，乡镇财政供养人员3766人，乡镇干部职工工资、补贴总额5300万元．村级总收入748万元，其中：上级转移支付2 78万元，村级自有收入50万元，“一事一议”420万元．由于种种原因．**县犀乡村债务规模高达614 2万元，加剧了基层财政运行风险，严重制约乡村组织在新农村建设中发挥应有的作用．

（一）乡村债务的构成 截止2006年底，全县乡村债务还有4490万元，其中：2002年税改前246 7万元，税改后2023万元．从举债主体看，乡镇级政府债务2539万元，村级债务19 51万元．从构成债务来舞看，一是向信用社．银行等仓融机构贷款g62万元；二是向单位借款702万元；三是应付个人欠款506万元，这主要是为“普九”由教师个人代学校向金融机构等部门贷歇； 四是其他应付款2282万元，主要是乡村摘基础设施建设，如修建政府办公楼。硬化街道．新农村建设村圾道路硬化等应付而未付的款项；五是担保贷款1 38万元．从形成债务的资金流向和用途来看，一是兴办企业投资(含产业建设)365万元，这主要是税改前投资办企业和农村产业建设背上的负债：二是兴建公共设施支出3526万元，其中：学校建设(主要是‘普九”)支出1049万元，道路修建支出2028万元；三是弥补日常办公经费131万元；四是其它支出负债330万元；五是担保支出1 38万元．

（二）乡村债务的特点

1、债务涉及面广．全县1 7个乡镇，个个乡镇均有负债，且每个乡镇绝大多数行政事业单位均欠有债务，负债面高达96％；198个行政村，负债村169个，占8 5％。

2、债务负担沉重．目前，全县平均每个乡镇债务达235万元，有的高达513万元，平均每个村负债1 2万元，有的高达35万元，这对于经济基础十分薄弱，财政收入很不充裕的乡村来说，无疑是一种较大的压力和沉重的包袱．有“普九’建校、修建道路、硬化街道等公益支出形成的债务，还有政府基建，弥补日常开支形成的债务等。

4，举债时间较长．债务逾期在1年以下的债务有1184万元，占负债总额的26．3％；遭期在1年以上5年以下的债务有932万元，占负债总颧的20．8％；遭期5年以上的债务有2374万元，占负债总额的52．9％，有相当一部分债务已经逾期10年以上。

二、乡村债务的成因

（一）经济发展后劫不足，财力匮乏．

**县是属国定贫困县，经济基础薄弱，信息不灵，交通不便，缺少资金等可息严重制约着该县经济的发展．规模企业很少，且效率低下，虽然乡镇政府着力培植和发展蚕桑．黄姜、烤烟和畜牧等农业骨干财源项目，但这些农村主导产业一时难以形成规模，没有可靠的财源和增长点，财政收入增长缓慢，远远满足不了各项支出和建设的需要．尤其是农村税改革免征农业税，省对县新体制运行后，地方上商税中的主要税种纳入了省市共事范围，分税制把大税种的小部分．小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为乡镇地方财政收入的主要来源．省市层层向上集中资金，基本事权却有所下移，使基层政府履行事权所需财力与可用财力高度不对称．在县乡财力增长缓慢以及上级转移支付资金严重不足以弥补减收的情况下，为了发展，乡镇不得不举债搞建设，来推动地方经济发展，以此增加财政收入．

（二）超出承受能力，兴办公益事业．

这主要表现在各项基础设施建设上，乡村均存在超出承受能力兴办公益事业，搞各种形式的达标升级活动．这其中以“普九”达标和新农村建设村级道路硬化最为典型，不搞不行。上面提出达标要求，却不给予足额的财力支持，形成“上面出政策，下面出栗子”的局面，而乡镇财政步履维艰，能做到保工资、保运转已属不易，根本无力搞其他事业，只有靠贷款和借款解决，形成新的债务。仅“普九”一项全县乡村举债1 045万元．

（三）财政收支矛盾突出，迫使产生负债．

一些乡镇为落实“两个确保，两个保证”，不欠发干部职工工资，在收支矛盾突出，保工资就很艰难的情况下，无钱支付

办公经费，为了正常运转，日常开支不得不去赊欠。

（四）老债衍土新债。

仅“普九”向个人和单位借款支付利息累计高达在1 00万元以上这样使债务越滚越大，形成恶性循环，致使财政包袱越来越重。

三、化解乡村债务过程中存在的突出问题

虽然**县近几年在化解

乡村债务付出了很大的努力，也取得十分明显的成效。但由于经济发展水平有限，县乡财政普追田难，财政支出压力大等因素影响，化解乡村债务的田难越来越大．突出表现在：

(一)乡村经济基础薄弱，财政增收困难，化解债务缺乏后劲．

**县是一个典型的财政穷县，没有较大规模的工商企业，税改前农业税收入占全县财政收入的40％以上，免征农业税后，由于没有规模企业，上商税收增长十分缓陵，增长绝对颧很少，财政减收主要靠上级转移支付来解决，而财政支出增长较快，增长绝对额很大，由于收入绝对颧增长远远小于支出绝对颧的增长，对收支矛盾十分尖锐，保吃饭、保平衡都非常困难的贫困县乡政府来讲，根本没有多少财政结余来化解原有债务．取消“三提五统”后，斩断了村圾收入来源，村级运转全部靠上级转移支付予以保障，根本无栈偿还旧债，村级债务实际上成为了乡镇债务，给乡镇背上了沉重的包袱。

(二)债务化解机制不够完善．

尽管县政府出台下发了《关于加强乡村债务管理的意见》和《消化债务以奖代补考核办法》，但在实施中对各级领导的约束力度不够，化解债务措施的可操作性不强．虽是有了具体要求，真正执行起来却又有了难度，从根本上没有建立起良好的债务化解机制．

(三)债务化解奖励范围窄，奖励幅度低，不能更好地调动基层化解债务的积极性．

据陕西省政府有关文件，省上重点只对化解“两政一教’债务进行奖励，因而，**县政府下发的《消化债务以奖代补考核办法》规定，只对政府基建．普九欠账．财政扶持借款等债务给予奖励，奖励标准为所消化确认的债务总额的30％，化解乡级其他债务和村级债务不子奖励．这些激励措施，未能更好地调动乡村化解债务的积极性．

(四)政策体制上的因素，迫使乡村不得不产生新的债务，基层杜绝新债受到冲击与困扰．县政府明确规定，从2005年起，严禁乡镇村及任何部门产生新的债务，但是在2006年从中央至地方都非常重视的社会主义新农村建设中，按照上级对村级道路硬化“群众打底子，政府铺面子’的总体要求，由于上圾配套资金标准偏低，硬化村级道路每千米实际支出超过上级补助7万余元，由此全县新增了乡村债务。

四、化解乡村债务的对策与建议

从中央到地方，各级党委．政府对乡村债务司患一直高度重视．中央和省市多次发出文件，要求切实抓好乡村债务化解工作．全县从2002年开始，开展了乡村债权、债务的清理和化解工作．通过锁定债务、核销无效债务及剔除不合理债务减债．清收债权消债．盘活闲置资产还债．节支偿债．奖补激励还债、发展经济化债、建立机制防债等，在实践中创造了许多切实可行的防范与化债办法和措施，使化解债务工作取得了初步的成效．但是，由于乡村债务形成原因复杂，债务数额巨大，目前能化解的基本上都化解了，剩下的越往后越难．从长远看，随着形势的发展，这些办法和措掩的效力会降低，仅仅靠这些办法和措施是不够的，还必须从宏观上采取更大的措施，把化债、增收、控债有机地结合起来，才能使乡村债务化解工作取得实质性突破．

(一)摸清债务底数，锁死债务总额．

化解债务必须要清楚底数，债务一旦锁定，就必须管死，只许债务总额遭年减少，坚决不准新债发生．

(二)完善制度，夯实消债责任．

一是建立健全管理制度，实行·党政一把手·负总责，单位法人及主管领导责任制，规范债务管理；二是把化解债务工作作为考核乡村领导干部政绩的重要内容，实行“一票否决制”，对脱高实际，违反政策规定举债营造“政绩”的干部，既不能提拔重用，也不得让其留下债务异地任职；三是坚决实行干部高任申计制度．乡村领导高任前，首先要对其在任期内的债权债务进行中计，井将审计结果作为其能否继续使用、推荐为选举候选人以及升迁的主要依据，对任期内有新增债务的干部坚决不予任用，对任期内积极化解债务，债务总颧明显下降的干部应优先考虑任用．

(三)建立积极稳妥的债务化解长效机制．

一是上级财政应建立债务化解专项基金．乡村债务难化解，根本在于归还债务的资金来源有没有着落，如果不在资金来源上予以落实，那么，即使再出台更多的政策，乡村债务的化解也不可能顺利推进．乡村债务的形成，部分是政策和体制造成的，对这部分债务，中央和省财政可每年预算安排专项资金，建立乡村债务化解基金，专项用于化解欠弱势群体、债务逾期时间较长、用于社会公益事业等社会影响比较大的债务，如普九达标、道路建设、政府基本建设等等．二是制定以奖伐补政策，扩大奖补资金范围，充分调动基层消化债务工作的积极性和主动性．只要是锁定认可后的债务，无论消化的是哪类债务．不分债务发生的时间，原因，主体，均应纳入债务化解总鞭予以确认奖励，并适当提高奖补标准，尤其对贫困落后地区要给予倾斜照顾，最大限度地调动基层化解债务的积极性．

(四)发展地方经济，增强财政实力，从根本上解决化解乡村债务的途径。

要彻底化解乡村债务，晨报本的出路在于大力发展地方经济，不断壮大财政收入规模，增加地方可用财力．因此，上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策，采取扶持有效措施，解决贫困地区乡村经济基础脆弱，经济发展速度缓慢．财源结构单

一、骨干财棘缺乏的状况，支持建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入穗定增长，通过增收结余，从根本上化解政府债务，卸掉财政包袱．

(六)强化监管，杜绝产生新的债务．

乡村债务一旦销定，杜绝新的债务产生，这要做为一条“红线”来加强监管．一是要求县乡村三级必须做到“四禁止、两不准·，即禁止举债摘基础建设，禁止购置豪华办公设施和小汽车，禁止举债办公益事业和以产业开发为名的形象工程和政绩工程，禁止搞需要投资的达标升级活动：不准直接投资兴办企业，不准为企业贷款提供抵押和担保．二是中央和省上应加大对贫困县区的财政转移支付力度，按照“财力向下倾斜，缺9上穆”的要求，给予资金上的倾斜照顾，以避免$村出现新的负债运转现象．三是加强监管，实施责任追究．完善乡镇村绩效评价和考核机制，改革和完善乡村领导干部考核选拔任用机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止避免’政绩工程”产生新的负债．财政、审计、农业部门要加强跟踪检查和审计监督，对乡村领导任期内有新债产生的，纪检、监察部门要实施责任追究，给予党纪。政纪处分，对构成犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任．

(七)积极探索，多途径化解乡村债务．

一是结合推进农村综合改革，从紧控制乡镇机构编制和财政供养人员，对公益事业单位要变财政养人为财政养事，对能走市场化道路的经营性事业单位应退出财政供养范围，尽量减少财政供养人员．二是强化预算约束，加强支出管理，完善“乡财乡用县监管”，“村财村用乡代管”，积极推行农村中小学校经费“校财县管”，深化增收节支等方面改革，挤出资金化解债务．三是通过清收债权，处置资产(闲置)，削减高息，结对冲减，划转等措施化解．四是在不影响项目实施的前提下，用结余资金化解以前因项目建设形成的俄债务．四是在政策范围内通过农村“一事一议”化解因公益事业形成的债务．

(八)上下联动，密切部门配合，努力创造化解债务的良好环境．

一是省、市、县及各部门在统筹安排涉及乡村基础设施建设和农业生产开发的项目，原则上不能要求乡村组织安排配套，不能给乡村建设资金留有缺口．二是要取消针对乡村的达标升绥等各种形式主义考桂制度． 乡村组织的考核制度．核心应该是以农民是否满意作为最终评判标尺．要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系．首先就要彻底根治“上级出政策，基层出票子’的时弊，如树典型、搞“政绩工程”、各种达标升纹活动．并由此而来的各种接待应酬活动．其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量”的工作潜规则．对乡村考评的方式、内容、标准。结果要在所管辖区内公开公布，改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况：使那些谋取部门利益的考核部门对考核不再感兴趣：使“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的形式主义得到有力的根治，从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力．三是金融部门要加强对乡镇贷款项目、用途，偿还能力等进行讦估，除县级政府批准的贷款外，不得为女村组织提供贷款．四是对进行的农村综合改革试点，特别是乡镇机构改革，中，省要加大对试点地区的财力支持力度，帮助解决改革所需必要成本和工作经费，避免欠账搞改革，无财力支持搞改革。