我国完善劳动力市场的政策及其评价

第一篇：我国完善劳动力市场的政策及其评价

一、发展完善劳动力市场

社会主义市场经济条件下，企业自主用工需要有一个劳动力市场来为其提供劳动力资源，劳动者自主就业需要有一个劳动力市场来为其就业提供实现途径。因此，劳动力市场的培育和完善，是劳动力生产要素实现市场配置的根本保证。1993年中国共产党十四届三中全会通过 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次明确提出“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场”，这一理论的突破对实践产生了巨大的推动力，劳动力市场建设得以迅速发展。

1．新就业方针的提出：劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业

1997年，中国提出新时期的就业方针，即“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”。劳动者自主就业，是指劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自主就业。市场调节就业，是通过培育和发展劳动力市场，以市场机制为配置劳动力资源的基础性调节的手段，实现用人单位和劳动者的双向选择。政府促进就业是指政府促进宏观经济与就业的协调发展，通过发展经济，增加就业岗位，制定积极的就业政策，健全和发展就业服务体系，采取必要措施，帮助青年实现就业。这一就业方针的实质是，按照社会主义市场经济体制的要求，完善市场就业机制，努力开发就业岗位，使绝大多数劳动者获得更多的就业机会和就业岗位。

2．实行市场导向的就业机制

1999年9月，党的十五届四中全会颁布的《中共中央关于国企改革和发展若重大问题的决定》明确提出：“下岗分流，减员增效和再就业，是国有企业改革的重要内容”。采取有效的政策措施，广开就业门路，增加就业岗位。要积极发展和规范劳动力市场，形成市场导向的就业机制。2000年10月，党的十五届五中全会颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出：“扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，也是宏观经济调空的一项重要内容。发育和规范劳务中介组织与劳动力市场，完善就业服务体系，加强职业培训，形成市场导向的就业机制。”建立市场导向就业机制的目的是要发挥市场机制在社会劳动力资源配置中的基础作用，促进劳动力的合理流动。

3．推行劳动力市场的“三化”建设

20世纪90年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，建立公共就业服务制度。1999年以来，劳动保障部指导全国主要大中城市开展劳动力市场科学化、规范化、现代化“三化”建设试点工作，取得显著成效。各地基本建成综合性就业服务场所，向社会提供融职业介绍、职业指导、推荐培训、劳动保障事务代理等多项内容为一体的“一条龙”式就业服务，并向下岗失业人员免费提供公益性就业服务。2004年，教育部启动“毕业生就业信息化制度建设计划”，进一步完善学校的毕业生就业信息网和相应的信息服务体系，同时要求建立健全高校毕业生就业指导和服务机构，在场地、人员、经费等方面给予充分保证，专职就业指导教师与应届毕业生的师生比近期要保证不低于1:500，就业工作经费不低于学校当年全部学费的1%。

为贯彻落实胡锦涛总书记提出的“进一步探索和完善再就业服务的运行机制，实现就业服务体系的制度化、专业化和社会化，尽可能为下岗失业人员提供更好的服务”的要求，2004年6月14日，劳动和社会保障部下发了《关于加强就业服务制度化专业化和社会化工作的通知》，在全国部署推进就业服务制度化、专业化和社会化（简称“新三化”）工作，要求各地按照党中央、国务院的要求，进一步完善公共就业服务制度。各级劳动保障部门的就业服务机构树立以人为本的服务理念，为城乡求职者和用人单位提供热情周到、便捷高效的服务。同时充分发挥各类社会中介服务组织的作用，完善社会化的就业服务体系，促进就业和再就业。

二、减少劳动力供给

中国的失业大多是一种不同于西方大国的非典型失业（西方大国的失业为周期性失业，如上世纪30年代大萧条，美、英、法等国也有近千万人的失业，这主要是由需求不足引起的，其治理办法主要就是凯恩斯主义的扩大需求）。其中包括人口结构推动型失业、体制转轨型失业和社会结构调整型失业（杨宜勇：《中国缓减非典型失业全攻略》，《中国就业论坛全球对话与共识》2004年，第213页）。目前，每年有新增劳动力1200万人，有800多万需要就业，要解决这部分人口结构推动型失业，必须减少劳动力供给。

1．人口控制政策

人口政策的基本精神是实行计划生育，使人口的增长同社会和经济的发展相适应，同资源利用和环境保护相协调。不仅如此实行计划生育，控制人口过快增长也是缓减就业压力的关键。因此，实行计划生育，进行人口控制的法律、法规、政策都相继出台。中国宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”；第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”。《中华人民共和国婚姻法》第12条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。《中华人民共和国计划生育法》第17条规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任”；第18条规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”现行的计划生育法规有《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育统计工作管理方法》等，中国的人口政策可以概括为“控制人口数量，提高人口质量，改善人口结构”。中国现行的生育政策是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况过批准，一对夫妻只生一个孩子。农村某些群众确有实际困难。要求生育二孩的，经过批准可以间隔几年后生二孩；不论哪一种情况都不能生三孩；少数民族地区也要提倡计划生育。

2．降低劳动力参与率

国家通过延长青年的教育时间、大学实行扩招，同时，通过执行灵活优惠的妇女就业政策，完善社会福利制度，可在一定程度上降低劳动参与率。1999年，教育部实行本专科生的扩招，2000年研究生实行扩招政策；2004年，教育部出台措施，扩大成人教育专科起点本科的招生规模，鼓励和支持未就业的专科（高职）毕业生参加成人专升本的学习，进一步缓解专科（高职）毕业生的就业压力。

三、对劳动力市场政策的评价

在中国，劳动力市场的发展起步较晚，但发展却很快，主要由市场来配置劳动力资源的框架已基本建立。但与成熟的市场经济国家相比，中国目前的劳动力市场建设仍然处于发育过程当中，还远未到完善的程度，在一定程度上影响着劳动力的流动与合理配置。

1．劳动力市场主体还没有真正形成目前，中国企业作为劳动力市场需求主体，劳动者作为供给主体的地位已基本确立，企业自主用人、劳动者自主就业的双向选择机制已初步形成。但是，这种劳动力市场供求发展的市场主体的发展是不完全的，在劳动力供给主体方面，尽管通过劳动就业已经成为劳动者就业的主导方式，农村劳动力、城镇非公有经济劳动者、城镇失业人员和下岗职工实现再就业的人员，就业行为已基本进入市场，并受市场规律支配，但是国有企业和机关失业单位的工作人员受市场机制影响较弱。在劳动力市场需求主体方面，非国有企业的市场需求主体地位基本形成，但在国有经济单位，企业的主体地位尚未完全形成。

2．劳动力信息发布不畅，信息利用率低

公共职业介绍机构虽然实现了信息网络连接、资源共享、但与街道、社区劳动保障所（站）尚未实现信息网络的连接。市场上每天滚动的上千条空岗信息，难以及时传递供求职者选择，40%的空岗信息因无人应聘而过期失效。

3．就业服务功能不足

就业服务功能是指为用人单位和求职者提供各种完善的就业服务。中国职业介绍机构的职业指导服务还相对薄弱，职业指导人员配备不到位。中国现有职业介绍工作人员中，经过培训取得职业指导人员等级证书的屈指可数，所占比例很低，极不适应当前职业介绍工作的形势要求。

注：该文摘编自徐章辉主编、毕先萍副主编的《青年失业现状与再就业政策评估研究》，由中国百科全书出版社2005年10月出版。

来源：中国青少年研究网

（中国青少年研究会调研部供稿）

第二篇：我国劳动力市场发展分析

我国劳动力市场发展分析

一、劳动力市场建设的必要性

事实证明，劳动力市场建设和发展滞后已经成为市场经济体制健全和完善的制约因素，直接影响到劳动就业这一重大经济社会问题的有效解决，因此，采取必要的有针对性的措施，加快劳动力市场建设已经日益具有必要性和紧迫性。

1.解决劳动力市场信息不对称问题，充分发挥劳动力市场信息功能的需要。要解决摩擦性失业的难题，就必须加快劳动力市场建设，特别是强化劳动力市场的信息收集、整理和传递功能，尽可能使不同市场主体对信息的了解和掌握的差异性相对缩小，从而逐步消除信息不对称产生和存在的基础，为实现充分就业创造必要的信息条件。

2.提高劳动力的流动幅度，扩大异地就业的需要。劳动力市场建设的一个直接结果就是劳动力流动总量的增加和频率的加快，个人的职业流动在很大程度上受到劳动力市场化程度的影响。在我国计划经济体制下，基本没有劳动力市场，国家通过高度统一的工资和社会保障制度以及户籍管理等行政手段，对劳动力在不同工作单位和经济部门之间的流动加以严格控制，劳动力的流动率是很低的。上世纪90年代以来，随着劳动就业制度的改革和劳动力市场建设的加快，我国的劳动力流动率有所上升，但与发达市场经济国家相比还有较大差距。据中国社科院“中国城镇劳动力流动”课题组的调查，在北京、无锡、珠海三城市，劳动者的职业生涯中，从未改变过工作单位的个人比例仍较高，达30%以上。这一比例与日本横滨1970年的比例（34.9%）大致相同，高于美国底特律1970年的比例（13.9%）。[1]这种状况充分说明我国劳动力的流动程度是比较低的，已经严重阻碍我国劳动力市场的建设和发展，影响我国劳动力市场与国际接轨，也不利于我国日益严重的失业问题的有效解决。因此，进一步加快劳动力市场建设，提高劳动力的流动幅度（即劳动力流动的频率与跨度）已经具有明显的必要性和紧迫性。

3.缓解摩擦性失业的社会压力，实现充分就业的需要。摩擦性失业几乎在所有国家的劳动力市场上都不同程度地存在着，不过在我国问题尤为严重，表现为一定时期内某地某种劳动力严重短缺，而另一地此种劳动力却大量过剩，处于失业状态。这种由信息不对称等原因形成的摩擦性失业从根本上说是在劳动力总供求基本均衡状态下的失业，其解决路径主要是劳动力市场的健全和完善，特别是劳动力市场信息的完备和对称。而后一方面问题已越来越成为摩擦性失业问题得以缓解的制约因素，有必要作为我国政府当前一个十分重要的战略性问题加以解决。[2]

4.进一步提高就业弹性，遏制我国劳动就业与经济增长的非对称性趋势的需要。所谓就业弹性是指就业增长率与经济增长率的比率。其计算公式是：就业弹性系数=就业增长率÷经济增长率。在正常情况下，就业弹性应在0—1之间。一般地说，就一国长期总量生产函数而言，就业增长与经济增长成正相关。但在我国，由于经济转型和就业体制改革的影响，就业和经济增长出现了明显的非一致性。一方面经济持续保持高速增长，另一方面就业增长率却逐步下降，失业人员逐年增多，2003年我国城镇登记失业 1

率达4.3%，1991—1997年间，我国就业弹性系数保持在0.08—0.17之间，明显偏低。2002年的就业弹性系数比1996年又下降了0.02个百分点。[3］要遏制劳动就业方面这种非正常状况，除了政府采取有力的宏观调控措施加以调节外，很重要的一点就是要加快劳动力市场建设，以市场化的调节机制协调就业增长与经济发展的关系。

二、劳动力市场建设的路径

尽快改变目前我国劳动力市场不健全、不完善、不统一的“三不”状况，使劳动力市场成为解决劳动就业问题的健康有效的平台，并做到与国际劳动力市场接轨，已经成为我国的一个十分紧迫的战略任务。为此，有必要深入探讨我国劳动力市场建设的有效路径。

1.进一步从理论上给劳动力以科学的市场定位。我国实行社会主义市场经济体制以后，劳动力作为商品已经成为不争的事实，为社会各界所公认。现在的问题是必须真正确立劳动力作为一种重要的生产要素，允许其在市场上自由流动，从而实现优化配置，实现劳动力的“充分就业”，这是市场经济客观规律所决定的理论观点。需要各级政府进一步解放思想，以积极的态度对待劳动力的流动，为劳动力的流动提供可靠的制度保障和政策支持，克服劳动就业问题上的地方保护主义等各种行政壁垒，正视并解决劳动力自由流动可能带来的一系列社会问题，从而为劳动力的自由流动创造宽松的社会环境。

2.对劳动力市场的科学定位。在市场经济体制下，劳动力市场和其他要素市场一样，是完整的市场体系的一个局部，是市场体系链条上的一个重要环节，劳动力市场的健全和完善与否反映一个国家的市场体系是否健全，也是一个国家的市场经济是否成熟的重要标志。同时，劳动力市场还不同于其他要素市场，因为劳动力市场的交易对象是劳动力，而劳动力的载体是人，所以，劳动力市场是特殊的具有决定意义的要素市场。

[4]同时，当前我国劳动力市场建设和发展的状况离WTO的要求还有较大距离，一些西方国家至今还不承认我国的完全市场经济地位，因此,我们必须特别重视劳动力市场的建设和发展，把培育和发展劳动力市场作为健全和完善市场体系的重中之重，抓紧抓实抓好，并尽快解决劳动力市场发展滞后所导致的一系列问题。

3.劳动力市场建设的目标定位。首先，劳动力市场建设的最终目标是建立起健全的、全国统一的，运行有效的劳动力市场，作为劳动力资源的自由流动和优化配置的平台；其次，通过劳动力市场建设和完善，使劳动力与就业岗位的匹配得以比较顺利地进行，使困扰宏观经济发展的失业特别是摩擦性失业问题得以有效缓解，从而减轻劳动就业方面的社会压力；再次，通过加快劳动力市场建设，实行政府公共服务以及宏观调控职能与市场化的就业机制相结合，实施“就业型经济增长”战略，克服“增长型失业”，改变我国当前就业弹性偏低的状况。

4.劳动力市场建设的具体措施。我国劳动力市场建设除了解决好上述几方面的目标定位问题外，还必须努力抓好一系列迫切需要解决的实际问题。首先是加强劳动力市场方面的法律法规建设，规范劳动力市场运作与管理。再次是劳动力市场载体建设。劳动力市场的载体主要是各种职业中介机构，例如职业介绍所等。其建设是劳动力市场建设的主要任务。具体地说，一是明确代理制，即职介所充分发挥桥梁作用，沟通供求信

息，协调供求关系，代表劳动力市场供求双方进行诚信高效的招聘或求职；二是强化劳动力市场的档案管理，对滞留在劳动力市场的劳动力档案进行科学的分类处理，并进入劳动力市场信息库，实行严格的管理和及时的更新；三是对滞留在劳动力市场的劳动力进行必要的就业培训，根据劳动力市场的需求状况，有针对性地进行职业技能方面的培训，为劳动力顺利实现就业或再就业创造条件；四是对职介所的经营行为进行规范化管理，严禁信息欺诈、违规收费等违法违规行为的发生；五是加快劳动力市场体系建设。在各地方、各行业、各部门劳动力市场建设的基础上，强化其相互之间的有机联系，实行资源共享和互补，形成全国统一的劳动力市场网络；最后是培育真正的、成熟的市场主体。劳动力市场的主体是劳动力的供给方和需求方，具体地说就是用人单位和劳动力的载体—劳动者。其中政府是劳动力市场特殊的主体。这是因为，从严格意义上讲，政府机关用人也要通过劳动力市场进行招聘，也是劳动力的需求方之一，但同时政府又是独立于市场之外、凌驾于市场之上的国家机器，代表国家行使对劳动力市场进行监督管理和宏观调控的职能。[5]所以，政府应建立必要的绩效评价机制和行为约束机制，以保证其管理和调控职能的公正和高效，从而推动我国劳动力市场不断走向健全和完善。

【参考文献】

[1] 张培刚：发展经济学[M]．经济科学出版社，2001．

[2] 湛新民：国有企业就业弱势群体形成原因与治理对策研究[J]．中国工业经济，2003（1）．（2）．

[3］姚先国、黎煦.劳动力市场分割：一个文献综述［J］.渤海大学学报（哲学社会科学版），2005，（1）

[4] 李建民：中国劳动力市场多重分隔及其对劳动力供求的影响[J]．中国人口科学，2002

[5] 胡家勇：转型、发展与政府[M]．社会科学文献出版社，200

2目录

摘要

关键词

一、劳动力市场建设的必要性

1.解决劳动力市场信息不对称问题，充分发挥劳动力市场信息功能的需要。

2.提高劳动力的流动幅度，扩大异地就业的需要。

3.缓解摩擦性失业的社会压力，实现充分就业的需要。

4.进一步提高就业弹性，遏制我国劳动就业与经济增长的非对称性趋势的需要。

二、劳动力市场建设的路径

1.进一步从理论上给劳动力以科学的市场定位。

2.对劳动力市场的科学定位。

3.劳动力市场建设的目标定位。

4.劳动力市场建设的具体措施。

参考文献

第三篇：劳动力市场学

劳动力市场学

一、名词解释

1、劳动力市场：有广义和狭义之分，狭义的劳动力市场是指某一专业的劳动力的供给与需求双方自愿进行的劳动力使用权转让与赎买的一系列活动，广义的劳动力市场是指许许多多狭义的劳动力市场综合而成的劳动力市场体系。

2、劳动力需求：是指企业在某一特定时期在某种工资率下愿意并能够雇用到的劳动量。它是企业雇用意愿和支付能力的统一，两者缺一不可。

3、劳动力需求的工资弹性：在其他条件不变的情况下，工资率发生变动，将会引起劳动力需求量相应的变动，而此时劳动力需求量变动对工资率变动的反应程度就是劳动力需求的工资弹性。

4、社会劳动力供给：是指劳动力个人及其家庭为社会提供的劳动力总量，也就是说一个社会经济活动所能利用的劳动力总量。适龄劳动人口、愿意工作的人所占社会总人数的比例、工资率和工资制度、劳动力的教育和训练水平，等等都将影响社会劳动力供给总量。

5、劳动力流动：是指具有一定劳动能力的劳动者为了与生产资料结合的需要，在生产过程之外，在不同的地理区域范围和不同的工作岗位之间的迁移和流动。

6、劳动力市场分割：是指由于政治、经济等外在的制度性因素或者经济内生因素的制约，使劳动力市场划分为两个或多个具有不同特征和不同运行规则的领域，不同的领域在工资决定机制、工作稳定性、劳动都获得提升的机会等方面具有明显的差别，而且劳动者很难在不同的市场之间流动。

7、最低社会保障：是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活需要的制度。

8、灵活就业：指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代企业制度基础上的传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。

9、弹性就业：指不限时间、不限收入、不限场所的灵活多样的就业形式，它是相对于全日制就业形式而言的。

10、公共就业服务：是非营利性的公益性服务，向求职人员和用人单位提供免费的就业服务。

11、失业补贴：指国家对失业者提供的收入支持以保障其基本生活，它主要由公共就业服务机构进行管理和发放。

二、简答题

1、社会性因素对劳动力市场的影响如何体现

答：社会性因素是指家庭背景、所属阶层、文化、歧视和风俗等。

社会因素性因素对劳动力市场的人员构成、劳动力供求状况和工资水平的产生的影响是

不容忽视的。

这些影响因素具体表现在两个方面：一方面表现为影响劳动力市场的人员构成，另一方

面表现为影响劳动力的供求与工资。

另外，歧视也是影响劳动市场配置的一个重要非经济因素，种族、性别、原有国籍、宗

教等方面的差异都有可能引起工资差别，甚至职业差别。

2、试分析在劳动工资率变化时的收入效应和替代效应

答：工资率变动对劳动力供给决策主体闲暇与工作的选择具有双重影响。

一是工资率的下降会使闲暇的机会成本减少，从而导致人们减少工作时间而增加闲暇时

间，即形成所谓的替代效用；二是工资率的下降意味着收入水平降低，从而促使人们增加工作时间而减少闲暇时间，即工资率提高也具有收入效应。

所谓替代效用是指当闲暇的价格下降时，劳动者将会放弃劳动时间，消费相对便宜的闲

暇。所谓收入效应是指在保持工作不变的条件下，收入变动所引起的工作时间变动的比例。工资率的变化对劳动力供给决策主体的最终影响完全取决于两种效应的相互关系。

3、什么是劳动参与率？哪些因素会影响劳动力参与率的变化？

答：劳动力参与率是一个与劳动力供给相关的基本概念，它是衡量、测度人口参与社会劳动程度的指标，其含义是指在一定范围内的现实劳动力占该范围的劳动适龄人口（或潜在劳动力）的比例。

一般来说，影响劳动参与率的因素主要有以下几个方面：（1）宏观经济状况；（2）国家的社会经济政策；（3）劳动适龄人口规模；（4）教育体制与教育供给规模；（5）工资政策及工资关系；（6）社会保障制度；（7）人们的商品意识程度和社会分工程度。

4、为什么会出现工资漂浮与平均主义

答：工资漂浮是市场非均衡的结果，指的是计划经济体制中存在的自下而上层层提高工资的倾向，以及由这种倾向造成的工资轮番上升的现象，是由于工资紧张的结果。

所谓工资紧张就是指某个企业集团以另一集团或几个集团的工资为参照进行比较而产生的对自己在相对工资关系中处于不满的位置。正是因为这种不满才诱发了工资攀比，从而导致工资漂浮。

在劳动力市场短缺和劳动力过剩普遍存在的条件下，工资漂浮必然导致工资收入的平均分配，即分配中的平均主义倾向。因为在劳动力短缺与劳动力过剩并存的情况下，会造成不同劳动者的忙闲不均的责任不在于哪个劳动者个人或集团。劳动者个人或集团之间支出劳动有多有少完全是劳动机会不均造成的，不是哪个个或集团自愿减少或增加劳动支出的结果。在这种情况下，如果工资分配完全以劳动支出为标准，就会引起劳动机会少的人不满。机会不均等只好用收入均等来弥补，于是，工资收入分配的平均变自然而然地形成了。

5、试述劳动力市场分割的形成原因

答：（1）由于歧视和文化习俗造成的劳动力市场分割；（2）由于技术进步以及竞争因素造成的劳动力市场分割；（3）由于政策法规造成的劳动力市场分割，即制度性分割。

6、制定最低工资标准要考虑哪些因素

答：在我国，《劳动法》第四十九条规定，确定和调整最低工资标准时应当综合参考下列因素：（1）劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用；（2）社会平均工资水平；（3）劳动生产率。这主要是考虑用人单位的具体经济状况和承受能力；（4）就业状况；（5）地区之间经济发展水平的差异。

7试述就业形势严峻的成因

答：（1）劳动力市场严重供大于求。当前，企业下岗职工、失业人员、城镇新成长劳动力、农村剩余劳动力向城镇转移，四股力量聚合，对就业形势构成了新一轮的压力。另一方面，经济增长对就业的拉动作用减弱；（2）大规模产业结构调整阶段，吸纳新增劳动力能力还比较弱。一方面我国产业结构层次较低，第二产业对劳动力的吸纳

能力不足，第三产业无论是从业人员还是GDP都比较小。另一方面，从业人员在整体上文化素质、技术素质还偏低，难以满足工业化和信息化的就业要求；（3）社会保障体系有待完

善。完善的社会保障体系可以促进就业的多样化、广泛化发展，但是，从我国目前情况看，社保体系离市场经济的要求还很远；（4）劳动者整体素质和部分城镇职工的就业、择业观念。

8我国灵活就业有哪些种类

答：（1）非全日制就业；（2）临时就业，主要包括短期就业、派遣就业和季节性就业等；（3）自营就业者；（4）自由就业者。

9形成弱势群体地位的原因主要有哪几个方面

答：（1）城乡差距扩大。城乡差距不断扩大，新来的城市移民从事各种各样的职业和活动，与城市原有的居民竞争本来就不多的发展资源，他们的生存空间进一步压缩，成为城市中的弱势群体，从而也在城市中形成了特有的“二元现象”。

（2）城市化进程缓慢。社会公正的失衡所导致的社会排斥把农民工长期排斥在城市生活之外，愈益强化了农民工弱势地位；

（3）产业结构调整。为适应全球化的需要，我国现阶段产业结构的调整会更频繁，力度也会更大，产业结构调整导致传统的产业工人队伍日益缩小，尤其是更加灵活的多种就业方式使劳动力市场分化了。

（4）市场经济竞争出现分配不公。由于我国社会主义市场经济体制建设是以追求经济效率为发展目标的，而提高效率在一定程度上必然会出现分配不公，从而加剧了弱势群体的弱势地位。

10公共就业服务的作用与功能是哪些

答：（1）公共就业服务有利于促进就业；（2）公共就业服务有利于培育劳动力市场，促进劳动力供求结合的实现；（3）公共就业服务机构会执行国家的就业政策，调节和干预劳动力市场；（4）公共就业服务机构管理失业保险和失业救济，促进社会稳定。

三、论述题

1、试论述劳动力市场的运行机制

答：劳动力市场的运行机制是一般市场机制在劳动力这一特殊商品上的表现，是由相互联系和相互制约的供求机制、竞争机制、价格机制所组成。

（1）供求机制

供给和需求是市场的基本要素。供求机制是供求双方矛盾运动的自我协调机制。完善的、原来意义上的供求机制，应该反映劳动力价格（工资）与供求关系的内在联系。一方面，供求关系影响工资，当劳动力供给超过社会需要时，工资会下降，反之亦然；另一方面，工资高低也反过来影响供求。

（2）竞争机制

竞争机制是劳动力市场上供求双方优胜劣汰的选择机制，它反映劳动力商品在交换过程中，供求双方互相选择，以及劳动力供应者之间、劳动力需求者之间出于自我利益的考虑进行竞争的有机联系。

（3）工资机制

工资机制是劳动力市场竞争过程中的重要的自我制衡机制，它反映在工资变动与供求变动之间相互制约的有机联系和运动。市场经济中，工资是企业衡量人力投入、进行成本核算的依据。工资还是劳动者个人提供劳动能力，按劳动贡献获取劳动报酬，从社会获得消费资料，借以谋生的一种手段。所以，在利益驱动之下，工资水平影响着企业的劳动力需求，也指示着劳动者的择业方向，激励其提高自身素质。

总之，劳动力市场是在价格机制与供求机制和竞争机制的共同作用下，形成自己有序的运行。在三大基本机制的交互作用中，市场运动不断循环往复的进行。

2、劳动力合理流动的意义

答：（1）促使人力资源得到充分的利用

劳动力流动使市场经济发展中所需要的活劳动实现在国民经济各部门的按比例分配。社会化大生产中，国民经济各部门所需要的活劳动的比例不是固定不变的，而是不断变动的。经济学家认为，工作职位是雇主与雇员匹配过程的结果，而不仅仅是雇主政策的结果。

（2）促进经济增长，产生最佳经济效益

社会和企业要获得最佳的经济效益，就要实现劳动力与生产资料的最佳组合。这就需要劳动力的流动。劳动力通过流动使劳动者能够从衰落的产业、部门和地区流向迅速发展的产业、部门和地区，能够使这些产业、部门和地区在全国甚至更大的范围内按照经济发展的需要配置劳动力，并能够有效地保证所需的劳动力的质量，从而促进经济增长。

（3）有利于提高劳动者的地位

劳动力可以流动是劳动者作为劳动力所有权的根本体现。劳动者是劳动力的所有者，最根本的是要承认和允许劳动者可以自由选择职业，可以自由流动。

（4）能够保证劳动力市场的活力和效率

劳动力的自由流动和迁移是保证劳动力市场有效运行的重要条件，也是完全竞争市场的内在要求。

3、论述劳动力市场分割影响以及促进劳动力市场一体化

答：劳动力市场分割是对竞争原则的否定，严重的市场分割将影响市场运行的效率。劳动力市场分割对市场的影响有：

（1）降低经济效率

这将必然导致两种经济效率：一是劳动效率的损失。因为分割意味着竞争半径的缩小和竞争强度的减弱，这影响着劳动效能的激发；二是配置效率的损失。制度性分割的存在意味着劳动力资源的配置有非市场途径的存在，由于信息不充分和经济主体利益的非一致性，计划手段配置劳动力资源肯定要偏离最优状态。

（2）扭曲收入分配关系

这主要表现在两个方面：一是，这种分割扩大并固定化城乡收入差距。中国的城乡收入差距要大大高于同等发展水平的国家，城乡收入差距过大是与劳动力市场分割为城乡两部分有着密切关系。二是，这种分割影响了人力资本的投资效率。教育作为一项重要的人力资本投资，它是应该带来收入的，特别是经济落后国家，由于人才匮乏，教育的收益回报率该更高。

（3）劳动力市场分割不利于非公有制经济的发展

外部劳动力市场存在吸纳力大、劳动力市场配置效率型等特征，第一个层次是低层层次市场，主要吸收低素质低技能的劳动力。

（4）有违公正原则，不利于社会稳定

从社会公正的角度看，二元劳动力市场体制对农民工的制度性歧视，显然违背了现代社会的公正理念和原则——机会平等原则。

劳动力市场一体化是指消除劳动力市场的分割。促进劳动力市场一体化的措施有：

（1）稳步推进户籍制度改革，彻底破除体制性障碍；（2）进一步建立健全劳动保障法规体系和政策体系；（3）加强职业技能培训，提高农村劳动力的素质，构建城乡统一的培训

机制；（4）加快搭建城乡统筹就业的劳动保障服务平台，推进劳动力市场信息网络建设。

4、论述我国弱势群体的社会保障不足，怎样解决弱势群体的问题?

不足：

（一）中国社会保障工作的现状；

（二）弱势群体社会保障的问题

我国的社会保障制度不仅在总体框架上存在诸种矛盾和问题，而且就目前的“三条保障线”“两个确保”的实施过程中，也存在许多问题。（1）社会保障制度的覆盖面太小；

（2）社会保障资金得不到保证；（3）社会保障制度不能发挥平衡收入、缩小差别的作用。解决：

（一）广覆盖、社会化、可持续；

（二）用制度保证合法的劳动收入和非劳动收入；

（三）完善社会保险制度：失业保险、医疗保险、养老保险。

（四）建立完善的社会救助制度：健全最低保障制度、广泛的援助、教育援助、精神援助。

（五）建立与完善沟通机制。

5、试分析我国目前公共服务现状，这些现状有哪些措施?

现状：

（一）公共就业服务体系在地区之间发展不平衡；

（二）公共就业服务的效率和质量问题：表现在：信息服务质量不高、就业培训质量不高、对困难群体的帮助不够、对劳动力市场缺乏有效的宏观管理；

（三）资金和组织管理问题：存在的问题：一是劳动保障部门内部机构之间权责划分不明确，严重影响就业服务机构的组织管理工作，更不用说进行深层次变革；二是，在建设就业服务机构的各项硬件及软件资源方面，资金投入严重不足，这既影响就业服务机构对弱势群体的服务质量，也影响就业服务机构进一步开展其他收费业务；

（四）从业人员问题。

措施：（1）依靠政策力量；（2）加大政府投入；（3）加快社会保障制度建设；（4）做好对特殊群体的就业服务；（5）推进就业服务的社会化；（6）推行以人为本的服务理念，提高就业培训质量；（7）加强信息化建设工作；（8）加大“一条龙”就业服务的推广力度；（9）大量培养和充实就业从业人员。

第四篇：我国农村劳动力转移政策演变路径

我国农村劳动力转移政策演变路径

欧阳慧

在传统农业社会向现代工业社会嬗变的过程中，农村劳动力大规模的转移、农村劳动力占社会总劳动力份额的大幅度下降是世界各国共有的现象。配第—克拉克、①库兹涅茨②均在不同角度上揭示了这一现象。世界上大多数的发达国家都是在第一次工业革命时期以及后来的第二次工业革命时期来完成这一过程的。而对于大多数的发展中国家，却是在此之后才逐步推进这一过程，中国大规模农村劳动力转移起于改革开放初期。在改革开放三十年之际，中国农村劳动力转移走过的道路值得总结。

一、1978～1983年：“控制流动”下的准备阶段

1978年启动的改革开放，首先是从农村地区开始的。农村地区的改革开放，实行家庭联产承包责任制，人民公社制度解体，1983年最终宣告了人民公社制度的终结。随着包产到户、家庭联产承包责任制的不断推广，长期被人民公社体制压抑的农业生产潜力得到充分发挥，增加了农业剩余。与此同时，在农村改革启动后，城市也开始尝试性地进行某些领域的改革，对劳动力转移的限制在维持户籍制度不变的情况下开始出现了部分缓和，国有企业的“合同工”、“临时工”以及部分建筑业用工等开始对农民开放，同时粮食的市场化和住宅的商品化，为农民外出就业提供了最基本的生活条件。

这一阶段，中央政府频频发文，大力推动乡镇企业的发展，并积极鼓励农村剩余劳动力向乡镇企业转移。苏南地区率先创造的“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村剩余劳动力转移模式，成为当时中国农村劳动力“就地转移”的主流模式；乡镇企业也相应成为当时吸纳农村转移劳动力的“蓄水池”。

但当时城市就业制度的改革尚未触及，横亘于城乡之间的户籍制度以及以此为基础建立起来的二元社会体制也仍被视为不可侵犯之“物”，因此农村剩余劳动力向城市迁移的大门仍然关而闭之，农村劳动力向城市迁移继续受到严格的控制。1981年，国务院发出了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》，③可见尽管改革开放已经开始，但政府对农村人口向城市迁移的严格控制仍如同改革开放之前。这种情况下，作为农村经济发展能量的积聚和释放，终于在原有社队企业的基础上爆发了乡镇企业的发展。

这一阶段，农村改革虽然形成了农村劳动力可以在农村内部相对自由转移的条件，但是从中国国民经济整体来看，农村改革不过是对中国以往计划经济体制的“部分修改”，城乡之间的制度隔绝结构基本上没有改变。相应地，中国乡镇企业还处于起步阶段，发展规模不大，且主要集中在长三角、珠三角，吸引劳动力相当有限，而农村就业结构的逆向变动：农业劳动力占农村劳动力的比重趋于上升，由1978年的89.70%上升到1981年的90.7%，而非农业劳动力的比重则呈下降趋势，由10.3%下降到9.3%；1981年农村劳动力转移量仅为190万人，1983年上升到535万人。总之，这一阶段，农村劳动力转移的规模不大，还处于缓慢增长阶段，属于大规模转移前的准备阶段。

二、1984～1991年：“允许流动”到“控制盲目流动”下的就地转移主导阶段

1984年起，中国的改革开放也由农村发展到城市，改革重心向城市经济体制和社会管理方向战略转移。为了保证城市改革的顺利推进，财政资金和各种资源配置逐步向城市倾斜，以城市为中心的利益格局的恢复，改革集中体现在城市收入分配、社会保障制度和国家财税制度等领域。

这一阶段，中国政府对农村劳动力的跨城乡、跨区域转移的政策，经历了由“允许流动”到1989年后“控制盲目流动”的过程。为了适应经济发展的需要，1984年10月，国务院出台了《国务院关于农民进镇落户问题的通知》，④放宽了农民迁移进镇的标准，为农村剩余劳动力迁移进镇创造了一定的条件；1986年7月，国务院同时颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。1984～1988年，由于乡镇企业的迅速发展，中国农村劳动力转移数量大量增加，每年转移的农业劳动力都在450万人以上，农业劳动力年平均转移率达到了2.63%以上。特别是1984年与1985年，每年转移的农业劳动力数量更是在1100万人以上，年均转移率超过了3.8%。

但在1989～1991年，随着经济发展的变缓，前一时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题凸显出来；另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，⑤使得农村劳动力的转移和流动空间缩小。随后，国家加强了对农村劳动力盲目流动的管理，先后出台了《国务院关于做好劳动就业工作的通知》及国家计委等部门的《关于“农转非”政策管理工作分工意见的报告》等政策规定，但这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样“一刀切”地清理、清退农村劳动力。从1989年开始，中国农业劳动力的转移进入一个相对停滞的时期。1989～1991年的三年间，农业劳动力转移总量不足300万人，比1983～1988年间的任何一年的转移量都要少。特别是1989年，农业劳动力出现了唯一的逆向流动。

这一阶段的农村劳动力转移从1984～1988年的“允许流动”过渡到1989年后的“控制盲目流动”，总体上呈现以下特点。第一，农村劳动力转移规模大增，从1983年的535万人，上升到1992年的1.1亿人，后者大约是前者的21倍。第二，转入地以地处农村的乡镇企业为主。到1992年，乡镇企业数目已经达到2000万个，就业人员1.06亿人，其中就地转移的农村劳动力占转移劳动力总数的60%，异地转移只占40%。第三，转移方式以兼业为主。根据全国政协经济委员会等单位组织的对全国28个县、市的调查，那时外出打工的农村劳动力绝大多数都未放弃原有的承包土地，他们农忙时在家务农，农闲时外出打工。第四，农村劳动力转移的制度性问题开始凸显出来。根据第四次人口普查资料，1990年迁移人口⑥达到2315万人，而户籍迁移仅为343万人。

三、1992～2000年：“规范引导”下的外出务工主导阶段

1992年，以邓小平同志“南巡谈话”和党的十四大为标志，中国的改革开放和现代化建设进入了新的阶段。中国进一步加大了改革开放的力度，由此所带来的东部沿海地区城市开发及经济建设高潮的兴起，以及外企、外资的大举进入，都有力地刺激了东部沿海地区城市经济的高速增长，创造了丰富的劳动就业机会。特别是在原来的计划经济体制下相对薄弱的城市建筑业、饮食服务业等部门开始得到迅速的增长，成为吸纳农村劳动力转移的城市经济部门。根据1995年1%人口抽样调查资料，1995年半年以上的跨乡、镇、街道的流动人口已经达到7073万人，其中从农村迁出占60%。

这一阶段，国家对农村劳动力进城的政策，已从控制盲目流动过渡到力求利用经济、法律、行政手段将农民流动纳入行政规范管理阶段。1994年国家有关部门颁发《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、1995年颁发了《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。从1994年开始，一些沿海地区的城市政府还相继实行人口总量控制、行业和工种限制的地方政策。

20世纪90年代后期，受亚洲金融危机的影响，经济增速回落，就业容量下降，一方面城市人口就业问题逐渐突出，下岗人员再就业矛盾尖锐；另一方面，乡镇企业吸纳就业增幅下降，农村富余劳动力转移面临新的挑战。这一时期，国有企业开始出现大量下岗人员，仅1999年和2000年就有1800万失业和下岗职工；农产品进入一个供求平衡、丰年有余的新阶段，各种农产品价格都出现了较大幅度的持续下降，农民收入增长趋缓，农民负担不断加重。所有这些新情况、新变化都直接或间接地影响到中国农村劳动力转移。

这期间，尽管国家采取的积极财政政策和继1984年后首次开展了户籍制度重大改革，但在城乡分割体制未消除而经济就业吸纳能力有限的情况下，一些城市为安排国有企业下岗、失业人员就业，开始采取了更为严格的准入制度。如北京市对外地劳动力在控制数量、证件、管理、审批和工种方面等提出了严格要求（见表1）。种种原因导致中国农村劳动力转移在总规模不断扩大的同时，速度上有逐步放慢的趋势。

总的看来，自1992年开始，国家对农村劳动力转移的政策发生了积极的变化，国务院及各部委纷纷颁布各项法令、法规，鼓励、引导农村剩余劳动力在宏观调控下有序流动，政府关于农村剩余劳动力流动的政策指导方向是积极鼓励、规范流动，并呈现以下特点。第一，“外出务工”取代乡镇企业的就地转移，成为中国农村剩余劳动力转移的主要方式。根据国家统计局农村社会经济调查总队的数据，传统意义上的乡镇企业的稳定就业劳动力有所下降，2000年全国农村劳动力转移人数为11340万人，其中农村转移劳动力在本乡内就业的比例为45.9%，在城镇就业的比例为65.8%。第二，农村劳动力转移速度呈现缓慢下降趋势。根据国家统计局农调队住户调查资料，1997～2001年年均转移600万人左右；而1992～1996年，年均转移超过800万人。

四、21世纪以来：科学发展观指导下更加注重公平和融合

2002年，中国正式履行WTO组织成员的义务，国内市场迅速放开，国际市场持续扩张，国家日益融入全球化的国际竞争之中，国内外政治经济环境发生更为深刻的变化。一是主要依靠近乎无限供给的低素质、低技能农民工维持的低层次生产要素结构受到全球化的严峻挑战；二是政府管理能力直接面对WTO组织成员的比较和竞争，公共政策越来越受到WTO规则的约束；三是城乡二元结构严重束缚农村市场对国民经济增长的贡献力。

进入21世纪以来，农村劳动力转移政策发生了根本性变化，由限制变为鼓励，政策着力点是保障合法权益，为农民进城务工创造良好环境，公共政策进入统筹城乡发展、以人为本、公平对待的轨道。2001年清理整顿对农民工的收费，除证书工本费外，行政事业性收费一律取消。2002年提出要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。2003年将农民工纳入保险范围；明确流入地政府负责农民工子女受义务教育工作，以全日制公办中小学为主；明确各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。2004年提出城市政府要切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。2005年提出公共就业服务机构对进城求职的农村劳动者要提供免费的职业介绍服务和一次性职业培训补贴。2006年提出要解决工资偏低和拖欠问题，依法规范劳动管理，搞好就业服务和培训，解决社会保障问题，提供相关公共服务，健全维护农民工权益的保障机制等。2008年12月10日召开的国务院常务会议提出了6项促进农民工就业的措施，其中包括积极扶持劳动密集型企业，稳定农民工就业；加强农民工就业能力培训；扶持有条件、有能力的农民工返乡创业；确保农民工工资按时足额发放；做好农民工社会保障和公共服务；以及切实保障返乡农民工的土地承包权益。同时，各级政府加速了户籍制度改革，如在一些省份改变两种户口、居民权利不平等的状况，开始解除农村剩余劳动力向城市转移的深层制度约束，促进进城农民工融入城市并向市民身份转变。

这一阶段关于加快农村剩余劳动力转移的政策法规较以往明显增多，仅2006年一年就有近十部法规出台。从政策的内容来看，新时期下的政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题。具体表现在：一是重视城乡劳动力市场一体化的建设，取消对农民进城就业的各种不合理限制，为城乡统筹就业赋予了新的含义；二是重视转移过程中诸多方面的配套改革，重视农村劳动力流动中涉及的工伤、医疗、养老、子女教育、住房等社会保障问题。总的来说，中央政府及有关部门在改革城乡二元分割体制，推动城乡劳动力市场一体化建设方面，已经开始迈出实质性的步伐，农村剩余劳动力的转移和流动正在进入一个崭新的发展时期。

但目前为止，中国对转移农民“双向流动”状态依然是政府主动的政策选择，制度层面的彻底改革一再延后及尚未系统考虑。

五、政策建议

（一）总结。

改革开放以来我国农村劳动力转移经历了从“控制流动”到“规范引导流动”，政府从谨慎对待转变为积极应对。20世纪80年代，尽管我国经济体制和社会管理改革不断的深入，经济活力持续释放，就业容量的不断扩大，但政府对待农村劳动力流动总体来说还是相对谨慎：20世纪80年代初的控制向城市流动，到80年代后期仅是有条件地允许流动。直到20世纪90年代，各级政府对农村劳动力的流动开始走向了规范管理的积极应对阶段，从20世纪90年代初期开始，逐步实施暂住证管理制度、取消不合理的收费、保障农民工权益等解决措施。

改革开放以来，我国对待农村劳动力转移的政策从仅着眼于流动向以“流动、公平和融合”多目标综合管理转变。总体来看，20世纪80～90年代的中国农村劳动力转移政策，还停留在城乡分割的思维定势上，仅仅关注农民流动、进城就业的政策。21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国农民工问题受到党和国家的高度重视，农村劳动力转移进城的政策发生了根本性变化，政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题，注重改革城乡分割的二元体制。

（二）政策建议。

1.制定更加积极主动、综合有效的农村劳动力转移政策。尽管在科学发展观的指导下，我国农村劳动力转移政策更加注重公平和融合，但目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的。与此同时，进城农民工转移的家庭化趋势、男女两性的均衡化趋势、女性流动人口的自主化趋势、年龄构成的成年化趋势、流动原因的经济化趋势等，都预示着进城农民工将有更加强烈的长期化趋势，他们将长期扎根城市。因此，大量进城农民工将长期扎根在城市，这是认识农村劳动力转移现象、解决农村劳动力转移问题的一个重要出发点。在我国未来农村劳动力转移的政策设计时，要制定更加积极主动、综合有效的转移政策，要将农民工的政策设计重点从引导农民工流动转变到推进农民工市民化过程中来。

2.更加重视农民工问题，将农民工问题提升到国家战略层面。改革开放三十年的我国农村劳动力转移带来经济高速增长的同时，也给我国带来大规模长期处于流动状态的农民工。这些大规模的农民工，享受不到城市社会保障，致使他们难以在城市长期生活下去，长期处于流动的困惑和焦虑中，影响社会和谐；由于享受不到晋升的权利，他们在工作技能上得不到快速提高，限制了他们适应城市产业结构的变迁，影响中国稳定的产业工人队伍的形成和国际经济竞争力等；他们的子女不能享受到与城市孩子同等的教育权利，从而损害到他们今后参与高考竞争的能力，更损害到他们实现向上流动的能力，影响人口的可持续发展，等等。可以说，以前的这种产生大量农民工的农村劳动力转移模式在中国已难以为继：农民工的年龄结构在不断老化、农民工问题在不断凸显，这些都要求国家更加重视农民工问题，将农民工问题上升到国家层面加以系统解决。

注释：

①配第最早（1690年）揭示了农业劳动力流向非农产业的内在动力是比较效益的差异，隐含了产业“软化”的思想。两个世纪以后，科林·克拉克以此为基础形成了著名的三次产业结构演进规律，即配第—克拉克定理：随着人均国民收入的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；尔后进一步由第二次产业向第三次产业转移。参见王亚南主编：《资产阶级古典政治经济学选辑》，商务印书馆，1979年。

②相关文献参见西蒙·库兹涅茨：《各国的阶级增长 总产值和生产结构》，商务印书馆1985年版。

③通知规定：第一，在城市地区严格禁止雇佣农村劳动力；第二，万不得已必须雇佣来自农村的劳动力时，须得到国务院批准；第三，在国家计划中需要增加人员的情况下，要首先雇佣城市的待业青年；这样还不足时需得到各地人民政府的批准；第四，城市临时雇佣的农村劳动力必须全部迁回农村，以强化户籍和粮食的管理。

④通知规定：除县城外的各类县镇、乡镇、集镇，包括建制镇和非建制镇，全部对农民开放；凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续、发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。

⑤价格并轨引发的通货膨胀，实行治理整顿。

⑥包括户籍迁移和非户籍迁移。

第五篇：德国劳动力市场

德国就业保障的发展与特点

1927年，《职业介绍法》和《失业保险法》颁布，德国开始强制推行失业保险制度。1952年，德国建立联邦就业与失业保险局。1969年，《就业促进法》颁布，以此取代《失业保险法》。同年，《职业培训法》和《联邦教育法》颁布。1970年，《联邦教育促进法》颁布。1974年，《失业救济条例》颁布。1980年，《职业培训促进法》颁布。1994年的《就业支持法》，允许建立私营职业介绍所。1992-1998年，科尔政府将失业扶助的重心转移到就业者就业机会和帮助失业者重新回到工作岗位。2003年，施罗德政府的“2010年议程”，提出减少失业保险金的给付期，促进失业者寻找工作。2002-2005年，哈茨法案I-IV开始运行，哈茨法案强化就业服务，扶助老年失业者，提高了失业者领取失业津贴的要求，缩短失业金领取期限，引入竞争性的职业培训和就业服务，加快职业介绍进度，对失业救济和社会救济合并管理，给长期失业者提供更多支持。

德国失业保险制度主要包括失业保险金I和失业救济金II，其具体内容如表2所示。

具有以下特点。第一，职业培训的“双轨制”。德国职业培训采取企业内部技术培训与职业技术学校专业知识学习相结合的体制，职业培训分为四个层次，包括能力测试、求职申请和面试技能培训、初级培训课程和高级职业技能培训。同时，德国还实行“培训券”制度，给予失业者自主选择培训机构、学习技能的权利。第二，就业服务法律健全。德国颁布了一系列的职业培训、就业服务法律法规，法律法规层次较高。第三，失业保险制度与就业服务紧密结合。为了应对失业问题，德国建立了完善的失业保障制度和就业服务，且将失业保险的享受与就业服务相联系。第四，就业服务主体的多元化。德国就业服务机构既有政府举办，也有私人机构举办。德国就业服务由健全的政府就业服务机构完成，政府机构还通过政府购买的方式向失业者提供就业培训。德国就业政策研究通过市场化运营的研究机构完成，同时德国对失业人员的技能培训、职业介绍逐步采取市场化的运营方式，如个人服务代理机构为失业者提供临时工作岗位。第五，就业服务机构设置科学。德国设立垂直管理的就业服务机构，从中央政府到地方政府，设有联邦劳动和社会事务部、联邦劳工局、地区就业办公室、联邦伤残人权益委员会、地方伤残人中心、地方联合处、地方联合服务中心等机构。各级就业服务机构均设置职业介绍部门、职业指导部门、失业保险部门和事务管理部门。第六，就业服务机构分类化。德国就业服务机构包括特殊群体职业介绍机构、临时用工介绍机构、专业职业介绍机构等。

德国“人事代理服务社”（PSA)

德国在本世纪初为了应付高失业率，也开始进行公共就业服务改革，从2001年到2003年，联邦政府每年投入1500万欧元进行改革试点，修订社会法典时规定要运用积极的政策工具，引入个人特征归类、失业者必须与地方就业办公室(Federal Employment Services, FES)工作人员协商订立就业融入协议等。改革主要依赖联邦就业服务机构人员的工作，但为此计划增加人员的空间有限，即使FES一线工作人员努力适应新制度的要求，仍旧收效甚微，传统的由公共机构提供就业服务的模式显示出其局限性。2002年2月联邦审计办公室发现FES在其报告的业绩中有夸大就业安置统计数据的情况，“安置丑闻”引起了全国性的争论，也加速了德国现代化公共就业服务的改革步伐。‘雪同年，德国成立“劳动力市场现代化服务委员会”，由德国大众公司的副总裁哈茨领导，因此也被称为“哈茨委员会”(Hartz Commission)，共由15人组成。委员会于2002年8月16日提出长达343页的报告，对德国劳动力市场的改革提出了多项大胆建议，目标是经过三年的努力将失业人数减少200万，把介绍新工作的周期从33周减少为22周，把联邦劳动局给失业者的支付从400亿欧元减少到130亿欧元。改革方案从2003年1月1日起实施，主要内容包括:(1)强化就业服务。联邦劳动局更名为联邦劳动服务局，引入企业管理模式，将劳动部门原有的政府管理职能转变为服务职能，成立职介中心，把所有为失业者服务的部门和环节集合起来;(2)提高效率，加快职业介绍进度;(3)大幅削减失业金，给长期失业者施压，逼使他们努力寻找工作;(4)提供更加灵活的培训机会，适应市场需要，发行“培训券”;(5)扶助老年失业者;(6)将失业救济和社会救济合并管理;(7)鼓励并奖励企业创造或保护劳动岗位，灵活工时等;(8)建立“人事代理服务社(PSA)",劳动部门自己举办或与“派遣公司”合作举办PSA，雇佣失业者，然后将其出租给用人单位;(9)鼓励创办“个体公司”;(10)联邦劳动局改革，工作人员按工作业绩领取报酬，公务员人数压缩，机构向下分散，自主性增强;(11)通过新的“筹资方果”帮助企业增加劳动岗位，如设立“雇工债券”在资本市场发行，这种债券利息较高，可以作为较好的投资方式，将这一途径筹集的资金用于中小企业雇佣职工。

德国的公共就业服务改革与其他国家一样，也将各项服务职能进行集中和整合，成立一站式服务中心;同时，德国充分利用派遣服务的优势，将公益性就业服务外包给私营派遣公司运营;此外，一贯重视职业培训的德国进行培训券和职业介绍优惠券制度的探索，通过从服务供给方导向转向更集中于需求方导向的制度，提高公共就业服务的市场化水平，以优化服务效果。

德国探索以劳务派遣①方式帮助特困失业群体解困、缓解劳动力市场压力，最早可能追溯到1994年巴伐利亚州进行的“公益性雇员转让项目”。20世纪90年代初，刚刚经历统一的德国经济不景气，就业形势严峻，如何减少失业人数、帮助就业困难群体再就业成为社会各界普遍关注的问题。1994年，在巴伐利亚州劳动局长拉德马赫的建议下，该州经济协会职业培训中心启动了一个缓解劳动力市场压力的项目，即“公益性雇员转让项目”。由项目实施单位(一般为培训机构)将有求职意向的就业困难人员招收进来进行必要的培训，然后租借给企业和用人单位，直至双方签订长期劳动合同，这个项目是非营利的，企业租用学员所需支付的费用比雇用正式员工所需支付的工资要低很多，当然政府劳动部门一般会提供一部分经费支持。项目参与者都是就业特殊困难群体，主要包括以下几类:失业1年以上的长期失业人员;50岁以上的大龄失业者;高度残疾者;领取社会救济金人员。失业者首先须与培训机构签订有固定期限的合同(通常为1年)，合同签订以后，失业者即成为项目参与者，不再是失业者或社会救济金领取者，也不能再继续领取失业保险金和社会救济金。在项目参与者被企业正式录用以前，由项目实施单位发给生活费和缴纳社会保险费。项目实施期间，企业通过发订单向实施项目的培训机构提出用人要求，培训机构将按照企业制定有针对性的培训计划，然后将接受过培训的学员租借给企业使用。如果学员租借到企业以后，能与企业签订长期劳动合同，获得正式雇用，则其与项目实施单位的合同解除，其工资从正式劳动合同签订之日起由企业给付。如果经企业试用后被退回，则项目实施单位继续为其推荐工作和开展有针对性的培训，从被退回到再次推荐到新的工作岗位前的这段时期叫租赁间歇期，在此期间项目参与者仍旧是项目实施机构的员工，后者必须继续履行培训、推荐工作、发放生活费、缴纳社会保险费等职责。公益性雇员转让项目取得了明显的促进困难人员就业的效果，据统计巴伐利亚州实施该项目十余年中，有58%的项目参与者与企业签订长期劳动合同，实现了再就业。①目前，公益性雇员转让项目作为解决失业的劳动力市场政策中的一项积极、低成本措施，己经被德国联邦政府纳入全国社会就业行动计划。

进入新世纪以后，德国进一步在全国推行公共就业服务机构与人员租赁公司的合作，“哈茨改革”的一项重要措施就是成立人事代理服务社(PSA)，解决困难失业人员的就业问题。人事代理服务社其实就是公共就业服务外包的一种具体形式，即德国政府劳动部门以招投标的形式与地方的PSA建立合作伙伴关系，政府将失业人员派给PSA，由PSA向其提供就业服务，政府则按合同规定支付工资性补助和职业介绍补贴。

德国劳动和社会事务部下属的联邦劳动服务局在全国各地设有181个地区办事处或服务中心，政府要求每个办事处至少组建一个人事代理服务社，这种机构负责以临时派遣的方式向客户企业提供求职者，要力争使这些人能够在不依靠补贴的情况下重新融入劳动力市场，此外还会向失业者提供职业培训和个性化的职业指导咨询服务。德国的PSA是特殊形式的具有司法意义的租赁公司或职业介绍机构，是国家认可成立的，出资人包括政府或其部门。一般经过公共投标程序产生人事代理服务社，具体流程如下:首先是公共就业服务机构发出邀标书，投标者必须证明自己是富有经验的商业性或非营利性劳务派遣机构，或者曾经参与过积极的劳动力市场政策的实施。投标者明确报价(最终的基本补贴额和安置金额将在此报价基础上确定)，同时说明这个未来的人事服务机构将如何运行，其中必须包括人事安排、拟采用的集体协议、从用工企业那里获得佣金的战略、预期的安置时间、准备实施的培训以及可达到的安置率等。然后，政府会根据标书的报价和质量来进行评标(价格和质量的权重分别占60%和40%)。最后，公共就业服务机构会与投标金额最低的不超过5家投标机构进行谈判，选择其中一家签订一份固定期限为24个月的合同(合同可以延期一次)。

德国劳工总局定期向PS.A派给一定数量的失业人员，人事服务机构与求职者签订为期9个月的固定期限雇用合同，求职者成为PSA的雇员，PSA承担雇主责任，同时按照1人照料20人的比例(1:20)对失业者提供个性化的就业服务。整个服务过程经历招收期(深入家庭、多方联系、确定服务对象、建立相互信任)、分析规划期(对失业人员的情况进行深度分析，拟定服务方略)、改善期(提高失业人员的就业能力)、安置期(寻找岗位、匹配就业)、跟踪期(保持6个月的跟踪联系)，最终圆满完成政府派给的任务。在这9个月中，政府对进入人事服务机构的每一位求职者提供每月固定的一笔补贴(前3个月提供100%的基本补贴，中间3个月提供75%，最后3个月提供50%)。如果人事服务机构能够帮助求职者实现自立性就业，还能额外得到一笔安置奖金。安置的时间越早，奖金的额度越高，在失业者被接收的头3个月中完成安置的，人事服务机构能够得到相当于200%的基本补贴额的奖金;在第4-6个月完成安置的，奖金为150%的基本补贴额度;7个月以后实现安置的，奖金为100%的基本补贴额。奖金分成等额的两部分来发放，分别在失业者实现正规就业满3个月和6个月时支付，以鼓励人事服务机构将求职者安置到一个能够实现持续就业的岗位上去，而不是仅仅用临时派遣的方式把他们安置出去。

从20世纪末开始，西方发达国家政府改革经历着“从统治到治理”Cfromgovernment to governance)的转变，传统公共领域的公共机构垄断局面逐步得到改变，与非公共组织和公民建立广泛合作关系成为公共服务提供的重要趋势。政府通过服务外包和权力下放，让市场和社会主体发挥其灵活性和专业化的优势，代用券制度则体现了更高的市场化水平，因为消费者获得了更多的选择权，可以自由选择提供服务的机构，服务提供者之间竞争的市场化特征更加明显，有利于提高服务质量(Friedman, 1965)。美国是最早在公共服务领域广泛推行代用券制度的国家，起初主要运用于教育和健康照顾，2003年美国重新批准的《劳动力投资法案》(Workforce工nvestment Act, W工A)要求地方劳动力机构使用个”人培i)11账户(Individual Training Accounts, ITA)，为失业者提供职业培i)11 o哈茨改革的一项重要内容也是推行职业介绍优惠券和职业培训券制度

(Bildungsgutscheine)，通过引入消费者选择机制来改善公共就业服务。规定凡3个月以上没有重新就业的失业人员，均可以获得政府发放的有效期最长为3个月的培训券，所持培训券在接受培训机构提供的职业技能培训或到私营职介机构接受推荐就业时可以当现金使用。培训机构每培训一人，就可以凭券从劳工局获得1500-1900欧元的补贴，职介机构每成功介绍一人，也可以凭券从劳工局获得1500-2500欧元的补贴。与过去由公共就业服务机构指定培训机构、监督评估培训服务、给予相应补贴的做法不同，培训券制度赋予失业人员更多自主选择培训机构和培训内容的权力，在政府购买职业中介机构服务的过程中增加了消费者

(就业服务对象)控制的环节，培训机构也需要关注培训市场的需求开设专业，以吸引更多学员参与培训计划，换句话说，培训券是以服务提供方为导向

(supply-oriented)转变为以需求方为导向(demand-oriented)的制度。

推行培训券制度以后，德国的推进职业培训就业计划(Further VocationalTraining Employment)发生了两个明显的变化:一是节约了公共财政资金。统计显示，公共支出用于培训和相关劳动力市场计划的部分占GDP的比例在2002-2004年间的降幅超过20%。二是开始接受公共资金买单培训的求职者数量降低了。根据FES发布的统计资料，培训券制度的参与者人数从2000年的52, 3000减少到2005年的13, 2000，减少了64%。从实践来看，德国的培训券制度推行的政策效果并不乐观，Hipp&Warner(2007)的研究发现，在培训券发放以后的几年间，有8/9的培训券并没有被使用和兑现。对德国181个公共就业服务机构中的163个机构的执行经理进行的调查显示，培训券未能兑现的主要原因之一就是求职者不具备寻找到适合的培训机构的能力。`'Kruppe(2008)对培训券使用过程中选择行为的研究也发现，由于信息不对称、受教育程度低、选择能力缺乏等，求职者真正使用培训券的比例很低，形成了培训计划多与参与率低的反差。:J可见，虽然培训券制度具有通过市场手段优化公共就业服务质量的理论预期，但培训券的实践，即使在发达国家也还处于起步阶段，可能需要进行更加细致深入的探索和研究。