第一篇：谈我国现行促进充分就业的财税政策评价及其完善
谈我国现行促进充分就业的财税政策评价及其完善
论文关键词：财税政策 充分就业 劳动力供给 劳动力需求
论文摘要：就业问题是我国政府一直致力解决的社会经济问题，财政的宏观经济职能和税收的杠杠作用决定了财政和税收必然成为解决就业问题的重要手段。本文分析评价了我国促进充分就业的财税政策，提出财税政策促进就业的宏观思路，并基于供给和需求两个角度提出财税政策促进就业的具体措施。
就业一直是民生热词，而从2008年上半年开始的金融风暴更加剧了就业的严峻形势。全球经济的萧条严重影响了我国出口业的发展，出口业通常是劳动密集型产业，出口业的萧条必然带来大批失业人员。伴随而来的还有高校毕业生的就业难题。财税政策作为国家宏观调控的重要工具，对我国就业问题的解决有很大作用，是解决我国就业问题的重要措施。
一、我国现行促进充分就业的财税政策
（一）针对劳动力供给的财税政策
1.在劳动供给总量方面，我国一直实行计划生育，近年来虽然并没有征收计划生育调节税，但是我国个人所得税制允许托儿补助费和独生子女费税前扣除，并且对超出计划生育的家庭处以罚金，近年来惩罚力度有加大的趋势。
2.在劳动力素质方面，我国加大对各种教育的财政投入。义务教育方面，新义务教育法规定通过财政投入实施义务教育不收学杂费，提高教师待遇，农村义务教育经费保障机制全面展开；职业教育和职业培训方面，近年来我国提出了国家技能型人才培养工程。国家财政每年投入20亿加强职业技术教育实训基地的建设；同时对失业人员、符合条件的进城务工农村劳动者参加职业培训的，按规定给予职业培训补贴。
（二）针对劳动力需求的财税政策
1.关于下岗失业人员再就业问题的财税政策。我国进行国企改革之后，大量下岗失业人员的再就业问题便成为了一个社会问题。为此，2002年颁布《中共
中央关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。在2002-2006年间，财政部、国税总局、原劳动与社会保障部下发了一系列补充通知，2007年颁布的《中华人民共和国就业促进法》也有关于促进再就业的内容，形成了促进下岗失业人员再就业的措施体系。包括对从事个体经营的、符合国家规定条件的失业人员的税费优惠，对招收失业人员企业的税收优惠及鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制分流安置富余人员。另外，提高了营业税和增值税的起征点。
2.促进第三产业尤其是服务业发展的财税政策。我国坚持把发展服务业作为扩大就业的主要方向，鼓励发展社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，重点是开发社区公益性就业岗位。对农村流通基础设施建设和物流企业，以及被认定为高新技术企业的特定服务型企业实行财税优惠；国家财政预算安排资金，重点支持服务业关键领域、薄弱环节发展和提高自主创新能力；国家继续安排服务业发展引导资金，地方政府也要相应安排资金，支持服务业发展。
3.促进中小企业发展的财税政策。中央预算应当设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金。地方政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持。国家设立中小企业发展基金，通过税收政策，鼓励对中小企业发展基金的捐赠；国家通过税收政策鼓励各类依法设立的风险投资机构增加对中小企业的投资，中小企业技术创新项目以及为大企业产品配套的技术改造项目，可以享受贷款贴息政策；政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务。任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款，不得向中小企业摊派财物。
二、对我国现行促进充分就业财税政策的评价
（一）财政对就业投入不够且结构不合理
中央财政安排的就业补助资金投入仍然不足，尤其是地方财政对就业的投入过少。目前，财政对城镇失业人员资金投入的重点仍然在低保和失业保障方面，就业专项资金还未建立，也没有专门的就业培训资金；对低保和失业保障的投入只能在短期内保障就业困难群体的生活，对他们就业并没有很大帮助。
（二）促进就业的财税政策优惠范围过窄
我国促进就业的财税优惠政策多针对下岗失业人员。如对于失业人员创办的中小企业、从事个体经营的失业人员给予税收优惠；职业培训方面也更倾向于下
岗失业人员的再就业培训，对于城镇新增劳动力还有农村剩余劳动力的关注较少，具体措施缺失。
（三）直接优惠措施多而间接优惠措施少
目前我国税收优惠政策以税率和税额式优惠的直接优惠为主，分散且临时性强，对于税收扣除、加速折旧、延期纳税等更有利于企业发展和就业的间接优惠使用不多。
对于财税政策促进就业的措施也多为直接扩大就业需求，如针对吸纳下岗失业人员的企业给予直接税收优惠等，对于间接扩大就业需求，如以产业政策为导向运用财税政策发展第三产业、中小企业等能够长期吸纳劳动力的企业则不够重视。
三、我国促进充分就业的财税政策完善建议
（一）我国促进充分就业的财税政策改革思路
1.扩大财政就业支出，优化财政支出结构。财政政策是政府宏观调控的重要手段，对促进就业有重要作用。据测算，财政支出每增长1%，可使劳动力就业量增长5.5%。扩大财政就业支出，增加对就业的扶持力度是实现充分就业的必然选择。同时，还要注意优化财政支出结构，增加财政对就业的支持力度。如继续加大对基础设施的投资，增加对就业困难群体的财政补贴，增加对教育培训的财政扶持力度等。
2.改革财政转移支付制度，实现事权和财权的统一。我国就业存在区域性矛盾，为了解决这一矛盾，应该加大转移支付力度。目前我国转移支付主要是税收返还，占转移支付总额比重的1/3以上，而且中央对地方的税收返还是按照来源地规则设计的，不利于地区间经济差距的减小，横向转移支付制度还未建立。因此，我国应尽快建立规范的中央对地方的财政转移支付制度，以人口规模和构成、人均GDP和人均财政收入等因素为评估基准建立转移支付体系，并尽快建立横向转移支付制度。
3.发挥税收就业导向作用，优化劳动需求结构。近年来，我国学者证明了“奥肯定律”在我国的失灵以及就业增长弹性的下降。由此可见经济增长并不必然带来就业的增长。税收更应该注重发挥就业导向作用，并且配套整个国家的产业政
策，优化劳动需求结构。应该注意的是，我国促进就业的税收政策应该以产业政策为导向，避免出现科技含量低的劳动密集型产业过量发展，日后造成新的就业问题的情况出现。同时实施资金技术密集型和劳动密集型产业发展并重的策略。
4.降低整体宏观税负，促进经济增长。经济增长是就业的源泉，促进就业的一个重要手段就是促进经济增长。张伦俊（2005）采用1979-1999年统计资料并通过回归分析，得出税收每增加1000元，GDP大约减少2300元的结论。说明我国经济增长与税收之间有负相关关系，因此降低宏观税负是促进就业的重要手段。我国新一轮的税制改革也朝着这个方向进行。
（二）我国促进充分就业的财税政策具体建议
1.劳动供给方面的财税政策建议：
（1）控制劳动人口供给总量。我国就业问题的根本是人口问题。从长远来看，控制劳动人口供给总量是解决就业问题的必然措施。我国可以考虑对超生家庭征收计划生育调节税，或对超生家庭降低个人所得税的费用扣除标准等手段，在长期内能够减少劳动力的供给，缓解就业压力。
（2）完善社会保障制度并降低劳动参与率。我国应尽快完善社会保障制度，建立社会保障预算制度，并充分利用财政预算的监管体系，加强对社会保障资金的监督和管理；改进人大预算审批监督，规范预算编制；增加预算工作的透明度等，切实发挥社会保障“安全网”和“稳定器”的功能，降低劳动参与率。
（3）加大义务教育投入且加强职业教育和培训。我国2006年国家财政性教育经费占GDP比重仅为3.01%，应加大对教育的财政投入。我国应该加大对农村进城务工人员的培训力度，增加他们的竞争力。还应鼓励企业的在职员工培训制度，如在企业所得税的扣减费用项目中，对员工培训支出准予扣除，规定一个最高限度或者比例，或者对实行员工培训制度的企业根据培训员工人数给予一定数额的补贴。
2.劳动需求方面的财税政策建议：
（1）实施向第三产业尤其是服务业倾斜的财税政策。目前我国十分注重服务业的发展，明确了支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴行业发展的政策，取得了一定的成效，但是仍存在体制性障碍问题。针对这些问题，国家应该提供政策支持，地方财政对服务业应实施税收减免政策。国家也可以采取财政贴息贷款
方式解决服务业的融资难问题。应该注意的是，我国服务业还存在结构不合理问题。在服务业所包括的44项行业中，餐饮、旅游等低端行业发展较快；而金融、物流等现代高科技服务业发展相对滞后。我国在发展第三产业的时候，必须加大对金融、物流等高科技服务业和生产型服务业的财税政策优惠力度，对不同的行业实行差别税率。这也是为了在产业结构进一步优化后避免带来新的结构性失业问题。
（2）加大财政投入，减轻税负，进一步促进中小企业的发展。财政政策方面，我国应该考虑在现有基础上进一步增加中小企业发展基金等专项资金以及各类配套资金；进一步加大对符合条件的劳动密集型小企业的贷款贴息支持力度，鼓励利用小额贷款担保基金为劳动密集型小企业提供贷款担保服务；对给予中小企业贷款的金融机构实施减征营业税的措施，营业税减少收入由财政补贴。税收政策方面，适当降低小规模纳税人的增值税征收率；对部分规范的小规模纳税人允许增值税税额抵扣。降低中小企业的所得税率，实施减免税、再投资退税等。对中小企业RD费用增加的，可以加成扣除；还可以通过减免相关税收促进中小企业以专利形式对外投资，促进中小企业的创新和发展。
（3）发展中西部经济，解决就业地域性矛盾。由于经济落后以及政策扶持力度不够，我国中西部的失业率普遍偏高。中西部在发展中应该注意经济结构问题，实施以就业为导向的发展战略，大力发展生产型服务业和金融等高端服务业。财政政策方面。首先，我国应加大对中西部地区的财政转移支付力度。我国目前的财政转移支付制度对于经济不发达、税收贡献小的中西部地区意义不大，应逐步改革转移支付制度。其次，逐步完善分税制。我国现行的分税制政策对于资源丰富、第三产业并不发达的中西部地区来说并不合适，可以考虑对中西部地区特殊对待，如给予一定时期的税收留成增加。
（4）税收优惠方面。我国应逐渐取消区域性优惠，建立起产业导向型优惠制度。实行对中西部地区有利的税收优惠，如减免税、降低税率等直接税收优惠和加速折旧、投资抵免等间接税收优惠，还可以通过对留在中西部地区工作的人才实行个人所得税加成扣除等方法建立人才吸引机制。
参考文献：
1.董再平.税收和就业的经济学分析[J].税务研究，2008（2）
2.童大龙，储德银.和谐视角下促进劳动就业的税收政策选择[J].商业时代，2007（24）
3.张伦俊.税收与GDP等主要经济指标的数量关系[J].税务研究，2005（7）
第二篇：浅谈我国现行预算法的完善
浅谈我国现行预算法的完善
刘小玮 121100903 摘要：预算法具有“经济宪法”之称，其在社会经济生活中的重要性可见一斑。
但是随着我国民主法治建设的推进，社会主义市场经济的发展，我国现行的预算
法在实践中存在着内容过于简单、规定过于原则等诸多问题，从而难以起到约束
政府财政收支行为的作用。有必要加快预算法修改的步伐，通过将全部财政纳入
预算统一管理、扩大公众参与、建立预算审查制度等举措，进一步完善我国的预
算法律制度。
关键词：预算法；财政收支；预算法律制度
Abstract:Budget law is know as＂economic constitution＂,which demonstrates its importance in social and economic life.But along with the advancement of the democratic rule of law construction in China and the development of the socialist market economy,our country’s current budget law in practice has such problems as the content is too simple that is difficult to play the role of constrainting the behaviors of government revenue and expenditures.It is necessary to accelerate the pace of budget law changes,through the unified management of all the finances in budget,expanding public participation,establishing budget review system and so on,further perfect the budget law system of our country.Keywords:Budget law;financial revenue and expenditure;Budget law system
《预算法》从1995年1月1日实施至今，国家的形势发生了重大变化，不仅经济飞速发展，社会民生日益改善，而且政治体制改革稳步推进，民主和法治意识有了明显提升。不仅如此，在财政实践中，诸多预算改革举措被证明行之有效，急需通过法律形式予以确认。近年来，对于预算法的修改可谓“雷声大，雨点小”尽管修改预算法面临着很多难题和阻力，但是对于《预算法》的修改无疑是必要而且可行的。
一、全部财政全部纳入预算统一管理
新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而投资总额达到3500亿的南水北调工程；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。1尤为值得我们关注的是，为了抵御世界金融危机的对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述措施，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008 年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对于积极应对金融危机不无重要意义，但是有违预算法定原则。根据预算法定原则的要求，先有预算后有支出，无预算不支出。根据《预算法》第19条规定，4万亿的财政投资属于预算支出的范畴，理应编制预算报全国人大审议审批。而委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项 1 刘剑文:《宪政与中国财政民主》，中国法学会财税法学研究会2007年会暨第五届全国财税法学学术研讨会。
1目支出资金不仅没有法律依据，而且严重损害了预算法的严肃性和权威性。与此呈现鲜明对比的是，美国政府2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经总统签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效的。
“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府的任何财政收支都必须首先编制预算方案并经报权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。美国学者汉密尔顿也曾指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”
允许预算外收支的存在，是《预算法》久遭诟病的原因之一。该法第二十九条第二款规定按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。言外之意，并不是所有的收入都必须列入预算，只有“按照规定必须列入预算的收入”才受《预算法》的调整和规范。这就会导致大量的收支合法游离在预算之外，无需接受立法机关的监管，政府内部的财务管理也难以规范。预算外收支以这种形式将《预算法》撕开一个大大的豁口。本应在公共财政中发挥重要作用的预算法，其地位和作用也会因此大打折扣2。
二十年前制定《预算法》时，也许确实是因为条件不成熟，以至于不得不保留预算外收支。但是，经过漫长的努力以及众多财税专家的摇旗呐喊，时至今日，再说条件不成熟，显然没有说服力。利用此次修改《预算法》的契机，首当其冲要解决的问题就是，取消预算外收入和支出，将所有的财政收支纳入预算管理，恢复预算的完整性。如果《预算法》仍允许预算外收支的存在，继续纵容政府财政行为不受监督，那将是《预算法》修改的一大败笔。
二、加强预算编制的科学性，扩大社会民众的参与
（一）细化预算编制要求
预算编制是预算的首要环节，其是否科学、合理直接关系到未来预算执行的效果。现行《预算法》对于各级政府编制的预算草案并无具体规定和量化指标，从而导致行政部门编制的项目不详细，预算表所列科目级次太少，所列内容太粗。面对这些没有收支明细表以及详细说明的文字，人大代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更无从判断预算是否科学，同时，也无从审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益。因此，预算草案的编制一定要细化，对于收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。
（二）扩大社会公众对预算的参与
在我国，长期以来，预算都是各级政府财政部门负责编制，然后由政府将预算草案送交各级人民代表大会审批。在预算编制过程中，从未通过报纸、网络等方式向社会公开，也未通过听证会、论证会等方式征求相关利益群体的意见和要求，编制完成后的预算草案被当做一项“秘密”。社会公众对政府预算的编制是否科学、合理缺乏知情权，更谈不上参与。故，笔者认为应当通过以下几种制度来扩大社会公众对预算的参与。3
1.建立预算公开法律制度
此处强调的预算信息公开，是指将全部预算信息向社会公开，任何不特定的人都 12 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。
熊伟：《在理想与现实之间：<预算法>修改的中庸之道》，载于《江西财经大学学报》，2011年第4期。3 参见李文经、陆友山、佘运军：《论预算民主与参与式预算》，载于《当代经济》，2008年第3期。可以查询，与有选择地对特定人公开部分信息，内容和形式上都有很大的不同。在目前的情况下，要贯彻这种预算公开原则，必须审慎考虑一下问题。
（1）预算公开的主体。既然预算草案要经过立法机关审批，就必须向人大和代 表公开相关信息。因此，这种公开不是一种真正的公开，不是本文所讨论的预算信息公开。本文所谈的预算信息公开，是对不特定人公开，是对全体民众的公开，是指预算信息可以自由的传播，是公众可以随时查询的公开。预算公开的义务主体是政府，而权利主体是不特定的公民。只有按照这种方式理解预算公开，《预算法》确认公开原则才有意义。
（2）预算公开的对象。预算公开的对象除了审批通过的预算外，理论上还应包括预算草案。目前，在我国的立法实践中，无论是全国人大制定法律，还是国务院制定行政法规，甚至国务院各部委制定规章，都已经做到向社会公开草案，征求公众对立法的意见。比如全国人大常委会在修改个人所得税法时，关于个税的起征点就广泛向社会征求意见；又比如最近公布的公司法修改草案。国家之所以要这么做，就是为了吸纳公众参与决策，破除闭门立法，让法律、法规和规章更能体现人民的意志，更具有科学性、合理性和可行性。
（3）预算公开的程度。如果说预算公开的范围反映了预算公开的广度，预算公开的程度则决定着公众对预算信息知情的深度。就现实而言，预算公开的程度首先取决于领导人的政治魄力；另一方面也取决于预算编制的精细化程度。中国的预算收入设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级。也许政府编制的预算已经做到非常细致，但是，就目前公布出来的预算，无论是综合预算还是部门预算，大多只限于类或款这一级。尽管这已经是一个进步，但是，相对于公众了解政府预算信息的需求，其结果远远没有达到让公众满意的程度。
2.建立参与式预算制度
参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。1对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现两个目的：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众吸纳到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神、公民意识和公民能力将会得到很大的提高。2
参与式预算的核心思想是将公众的意愿直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个社会的可接受性。早在20世纪初，美国纽约市政府在推行预算改革时就提倡“通晓预算便是好公民”的理念。巴西早在1989年就已经开始参与式预算的试点，秘鲁制定了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。值得一提的是，我国基层于近年来也开始了参与式预算的试点，上海闵行区、浙江温岭等地逐渐重视公众在预算监督过程中的天然优势，将公众吸引到公共预算决策过程中来，公众能和政府官员、人大代表进行直接对话和交流，这也是公众对预算最有效、最直接的监督方式。3只是目前这种改革还是局部性的，而且还踩着体制的边线进行创新。因此，要有效解决法律和体制在这方面的限制，逐步探索建立适合我国国情的参与式预 12 夏敏、王英磊：《浅议预算民主问题》，载于《经济研究参考》，2009年第25期。
李明： 美国地方政府预算过程中的公民参与研究[EB/OL]http:// 3 陈奕敏：《预算民主：乡镇参与式公共预算的探索》，载于《学习时报》，2007年第9期。算制度。
3.建立预算听证制度
听证制度源自于英国普通法上的自然公正原则，是指在做出影响他人权益的决定 前，应当听取利害关系人意见的制度。听证制度对于公共决策的效用主要体现为：公开透明、公众参与、公正平等、理性选择、合法高效。1作为一种程序民主，预算听证是指政府财政机关在制定预算调整尤其是预算追加方案时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为预算是否调整以及如何调整的参考。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。2004年2月底，重庆市首次举行财政预算追加听证会，5个项目共申请追加4310万元，听证后确定为4660元。其中，针对社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。而另一个项目因备受质疑，通过听证反而被核减150多万元。建议在未来的《预算法》修改过程中，就预算听证的原则、主体、程序等做出具体规定。
三、建立预算的实质审查制度
预算乃行政机构的生命之源，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财证权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架。2在美国，预算审批是参众两院的权力，围绕政府提交的预算草案，参众两院往往要经过很长时间的激烈辩论后才有可能达成一致，且因预算不被通过而导致政府关门的事件经常发生。我国《宪法》第62条、第67条以及《预算法》第12条都规定了全国人大负有预算的审批和决定权；全国人大常委会负有预算的调整审批和决定权，但无论是《宪法》还是《预算法》对人大审批监督预算只做了原则性规定，对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项规定，从而导致人大对预算的审批监督流于形式。由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。
（一）设置人大在预算审查方面的专门机构，增加这方面的专业人员。
全国人大及其常委会的审查主要依靠其专门机构、工作机构—全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会进行。我国财经委的工作近年来有显著进步，目前财经委是我国全国人大九个专门委员会中成员规模第二大的专门机构，但其职能甚多，很难集中精力研究、审议和拟定有关财政预算方面的议案，因而，实有必要增设专门的预算委员会、公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强预算审查、审议和财政、税收等方面法律的研拟工作，推进预算审议实质化、强化财税薄弱环节立法。
此外，为加强人大对预算的实质审议和监督能力，我们有必要借鉴国际通行经验，改革现行审计机关的隶属关系，使其成为服务于人大的工作机构，在人大常委会领导 12 彭宗超，薛澜，阚珂著：《听证制度》，清华大学出版社，2004年，第36.页。
乔立宁：《浅谈英国政府预算的民主与法制环境》，载于华商，2008年第10期。下独立开展审计工作。目前，国际上关于审计机构的设置模式多种多样，但审计机构直接对法律负责，尤其对国会负责以保持对行政体系独立的外部审计模式最为多见。各国宪法多对审计机构的设置与职责，人员任命与任期，财务、工薪保障制度等做出特殊重要的规定，借以确保审计的独立性、公正性。而在我国，审计机关是受本级人民政府和上一级审计机关直接领导的，这就很难保证审计机关的独立性。对此，我们应该积极借鉴国际经验，应当通过修订《预算法》、《审计法》，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化，做好《预算法》与《审计法》之间的配合、衔接，在预算的各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。
（二）完善预算初步审查制度，延长人大对预算的审批时间
预算初步审查制度是人大预算权力体系中的一项重要制度，目的是为了保障人大的预算初审机构可以提前介入预算进行初步审查，从而有助于对政府的预算编制权形成某种制衡。但是，《预算法》第37条对该制度规定得过于粗糙而难以实行，因此，在《预算法》的修改中需要将预算初审制度进行更为合理、详尽的安排，要扩大初审的主体，提高初审的质量。1
预算审查是比较复杂的工作，也有很强的专业性，因此许多国家的议会把一半的会期用于审核预算，而我国的全国人大只安排半天的时间审核预算，人大代表的审议时间过短，问题难以得到充分的暴露。另外，根据预算法的规定，预算自公历1月1日起至12月31日止，而国务院每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月10日前报财政部，这就是说在预算开始后，预算还处于编制之中，地方甚至才开始布置预算的编制工作。这就意味着，在2月下旬3月初各级人代会召开时，将近有4个月的实际政府的财政支出是毫无约束而言的。故笔者建议，将我国的财政改为当年4月1日至次年3月31日，或者把全国人大会提前到上一年12月底或者加开到一次秋季会会议，单独审核预算。2
（三）建立单项表决制度
人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便会左右犯难，若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算就会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。鉴此，建立预算单项表决制度就显得尤为必要。3
四、规范预算调整的程序，强化预算法律效力
在行政机关实际实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算的前提条件不复存在，不可避免要对预算作一定的调整，以保持预算在本财政的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，预算调整需履行何种法定程序等，都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追究预算是典型的需经立法机关审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准。不过，预备费支出必须在下次国会例会上得到追认。当因预备费不足而需要追加预算时，可编制补充预算经立法机关批准。
刘剑文，熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载于《法学家》，2001第6期。.陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。3 傅新：《预算“单项表决”值得借鉴》，载于《经济研究参考》，2007年。我国《预算法》第53条的规定，只有发生了预算的总支出超过总收入的部分变更才属于预算调整的范畴，并需要经过人大审批，除此之外的其他变动都不需要这一过程。这一规定将行政部门自主调整预算的权力扩大到了极限。当然，预计的情况和实际发生的情况总会有所不同，赋予行政部门一定范围内的自主调整权是必要的，这就是各预算支出科目之间的流用。因此，笔者建议在《预算法》的修订中规定这样的内容：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在预算执行中由于发生特大自然灾害、突发公共事件必须及时增加预算支出的，各级人民政府必须先使用预备费，在预备费使用完的情况下，各级人民政府才可以先行安排，事后列入预算调整方案，接受人大审批。政府本级预算的各个预算级次变动幅度在5%范围之内的，可以由政府行政主管部门根据实际情况自行决定，调整幅度超过5%的，需经同级人大审批后方可执行。1
此外，《预算法》第57条要求，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。不过，科目留用并非仅为政府内部事务，不同预算科目之间的资金调剂，实际上也是一种预算变动，有可能影响预算目的的实现。因此，《预算法》不宜授权国务院财政部门，而应该对其直接加以限制。
较之于《预算法》，《各级人民代表大会常务委员会监督法》对预算变动增设了一个要求。该法第十七条第二款规定，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。其实，上述资金调减既可能是预算变更，会影响到预算总收支的平衡，也可能只是预算科目之间的资金调剂，属于科目流用。《预算法》对二者设计了两种不同的程序，预算调整的审批更加严格，科目流用则由政府酌情决定。但是，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金具有特殊性，其涉及到国家需要重点保障的民生支出，《监督法》对之设置更加严格的审批标准，确实具有充分的合理性。《预算法》修改时应将此项内容增补进去。2
五、完善预算监督法律制度
我国的预算之所以存在上述问题，与缺乏有效的预算监督不无关系。我国现行《预算法》涉及法律责任的条款仅有3条，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为，责任类型仅为行政责任一种，且可操作性差，无法真正约束和惩戒违法行为，起不到应有的监管作用。比如，根据“四万亿”投资督查小组发布的信息，截止到2009年年底，“四万亿”投资计划中的中央项目地方配套资金未落实的情况还比较严重，有些地区地方配套资金有40%的缺口。3预算法律责任的不完善，致使预算实践中大量存在的其他预算违法行为得不到追究。就理论和实践的现实来看，至少将刑事责任纳入预算法律责任体系是没有任何障碍的，另外还应确立宪政责任，如由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。
六、结语
自《预算法》实施16年来，我国经济、社会发生了重大变化，《预算法》从立法理念到立法技术乃至制度设计都明显滞后于我国的预算实践，阻碍了预算法推动公共预算的成长和发展并进而促进我国政治体制改革目标的实现。4当然，我们在讨论《预 1
2陈少英：《从4万亿投资看预算法的缺陷》，载于《法学》，2011年第11期。
朱大旗：《科学发展与我国预算法修订应予特别关注的五大问题》，载于《政治与法律》，2011年第9期。3 华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载于《法学论坛》，2009年第4期。4 蒋悟真：《法理念视野下预算法修改的理路》，载于《法商研究》，2011年第4期。算法》的修改时，一方面不能否定多年来《预算法》在努力推进民主预算中的积极作用；另一方面，对《预算法》实施中的成功经验，立法者应认真提炼、坚持和发展，特别是我们应看到一些地区积极尝试的有关预算民主改革的实践操作，在推进预算民主方面进行了超前的改革，这实际上为《预算法》的修改提供和积累了经验。然而，地方预算公开依然鲜有，公共参与预算亦方兴未艾，推进预算民主依然阻力重重。这一切的改善都有赖于我们在预算法理念的引导下，对预算法制度进行根本性的变革。
党的十八大报告在部署全面深化经济体制改革时提出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。完善预算管理制度体系，建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，完善预算公开制度，健全预算绩效管理制度，不断提高财政资金使用效益则是今后一个时期加快财税体制改革需要重点做好的工作。
第三篇：我国现行粮食补贴政策浅析
我国现行粮食补贴政策浅析
2004年党中央、国务院在继取消农业税之后，果断出台了对种粮农民予以补贴的又一重大惠农政策，至今我国的粮食补贴政策已持续5年。纵观这5年的历程，我国的粮食补贴政策经历了由弱变强、由局部试点到全国施行、由手工发放到一卡式发放、补贴内涵更加丰富、监管机制相对健全、各项措施逐渐完善的过程，我国的粮食补贴政策框架已基本成形，政策深入人心，并在鼓励粮食生产，增加农民收入上发挥了巨大作用。尤其是在今年的全球性粮食恐慌面前，我国的粮食市场却平静如水，粮食补贴政策对此功不可没。但也正是通过这几年的实践，我国的粮食补贴政策的各种弊病也开始逐一清晰地呈现在我们的眼前：
一、粮食补贴的种类过于繁多。综合一下我国已出台的粮食补贴的种类主要有粮食直接补贴、农资补贴、良种补贴（分早、中、晚三季）、良种良法示范户补贴（水稻产业提升行动）等。过多的粮食补贴种类已产生了诸多问题：
各种粮食补贴依据各不相同，给基层对补贴依据的核实工作带来难度，有的甚至无法核实，容易引发干群矛盾。各地通行的做法是采用以土地面积（种植粮食的土地面积或承包的土地面积）为补贴依据，这种方法简单、易行，群众容易理解、接受，但却使政策的调控目标与实际操作产生了偏差。
由于基层施行的基本上都是以土地面积为发放依据单一的粮食补贴政策，粮食补贴政策分类越多，与实际操作偏离越远，也会淤生多次的粮食补贴资金的发放过程，无形中增加了粮食补贴资金的监管和发放环节，既浪费财力、人力，也加大了补贴资金完全落实到位的风险，同时又给腐败的滋生提供了肥沃的土壤。
本就不足的粮食补贴资金经过多次分解后，各种粮食补贴政策的引导功能也大大削弱。尤其是各种良种补贴，杯水车薪的补贴资金根本无法左右农民的选择。事实上，市场调节是调整种植结构的最有效手段，各种粮食作物收益的大小才是决定农民种植选择的真正动力。农民种何种作物、特别是种哪种粮食作物，心里都有一本明白账，过多的对粮食品种的引导，只会破坏农业产业结构的升级，让少数种子公司在其中大发横财，腐败也会随之而来。
二、严重挫伤了农民对土地流转的积极性（本人在《对我国农业规模化生产与粮食补贴的思考》一文中已作详细阐述，不再赘述）。
三、责任不明，工作效率低下。当前普遍认为，惠农资金的管理与发放，其主管部门是各级财政部门，一旦惠农政策的落实发生了偏差，负首要责任的首先是相关财政部门，认为财政部门做了手脚。而事实并非如此，财政部门实际上对补贴情况了解甚少，补贴给谁、补贴多少，最初都是由相关职能部门或相关村、居调查登记后形成资料，经过逐级审核后，最后才交由财政部门实施资金发放。由于补贴对象往往涉及千家万户，财政部门在短期内根本无法对这些资料逐一核实，发放补贴资金时只能依据这些资料进行，财政监督功能在庞大的工作量面前显得苍白无力。惠农政策是一项庞大的社会性系统工程，需要各单位、各部门的通力协作，仅靠财政部门的一已之力是无法做好的。但当前有失公正的责任追究制度却自始至终把财政部门推在了风尖浪口，让各级财政部门时时刻刻如坐针毡，各相关单位、职能部门的责任意识也因此变得相对淡薄，遇事向财政部门推诿、扯皮、踢皮球现象严重，使得能够办好事的人不想办事，难办好事的人硬着头皮乱办事，以致工作效率十分低下。
我国的粮食补贴政策在保障粮食安全、增加农民收入上所发挥的巨大作用是有目共睹的，而由粮食补贴政策所引起的问题也不容忽视，而且相对于我国还比较拮据的财政状况而言，每年近千亿元的巨大财政投入，需要我们慎之又慎，容不得半点问题。我国的粮食补贴政策急需改革、创新，去弊存精，使粮食补贴政策既要达到促进粮食生产、增加农民收入的基本要求，又要能够实现有利于农业生产、有利于补贴资金监管发放的根本目标（具体建议详见拙作《对我国农业规模化生产与粮食补贴的思考》），从而保证我国农业稳定、健康发展。
第四篇：我国完善劳动力市场的政策及其评价
一、发展完善劳动力市场
社会主义市场经济条件下，企业自主用工需要有一个劳动力市场来为其提供劳动力资源，劳动者自主就业需要有一个劳动力市场来为其就业提供实现途径。因此，劳动力市场的培育和完善，是劳动力生产要素实现市场配置的根本保证。1993年中国共产党十四届三中全会通过 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次明确提出“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场”，这一理论的突破对实践产生了巨大的推动力，劳动力市场建设得以迅速发展。
1．新就业方针的提出：劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业
1997年，中国提出新时期的就业方针，即“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”。劳动者自主就业，是指劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自主就业。市场调节就业，是通过培育和发展劳动力市场，以市场机制为配置劳动力资源的基础性调节的手段，实现用人单位和劳动者的双向选择。政府促进就业是指政府促进宏观经济与就业的协调发展，通过发展经济，增加就业岗位，制定积极的就业政策，健全和发展就业服务体系，采取必要措施，帮助青年实现就业。这一就业方针的实质是，按照社会主义市场经济体制的要求，完善市场就业机制，努力开发就业岗位，使绝大多数劳动者获得更多的就业机会和就业岗位。
2．实行市场导向的就业机制
1999年9月，党的十五届四中全会颁布的《中共中央关于国企改革和发展若重大问题的决定》明确提出：“下岗分流，减员增效和再就业，是国有企业改革的重要内容”。采取有效的政策措施，广开就业门路，增加就业岗位。要积极发展和规范劳动力市场，形成市场导向的就业机制。2000年10月，党的十五届五中全会颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出：“扩大就业是促进经济发展和维护社会稳定的重要保证，也是宏观经济调空的一项重要内容。发育和规范劳务中介组织与劳动力市场，完善就业服务体系，加强职业培训，形成市场导向的就业机制。”建立市场导向就业机制的目的是要发挥市场机制在社会劳动力资源配置中的基础作用，促进劳动力的合理流动。
3．推行劳动力市场的“三化”建设
20世纪90年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，建立公共就业服务制度。1999年以来，劳动保障部指导全国主要大中城市开展劳动力市场科学化、规范化、现代化“三化”建设试点工作，取得显著成效。各地基本建成综合性就业服务场所，向社会提供融职业介绍、职业指导、推荐培训、劳动保障事务代理等多项内容为一体的“一条龙”式就业服务，并向下岗失业人员免费提供公益性就业服务。2004年，教育部启动“毕业生就业信息化制度建设计划”，进一步完善学校的毕业生就业信息网和相应的信息服务体系，同时要求建立健全高校毕业生就业指导和服务机构，在场地、人员、经费等方面给予充分保证，专职就业指导教师与应届毕业生的师生比近期要保证不低于1:500，就业工作经费不低于学校当年全部学费的1%。
为贯彻落实胡锦涛总书记提出的“进一步探索和完善再就业服务的运行机制，实现就业服务体系的制度化、专业化和社会化，尽可能为下岗失业人员提供更好的服务”的要求，2004年6月14日，劳动和社会保障部下发了《关于加强就业服务制度化专业化和社会化工作的通知》，在全国部署推进就业服务制度化、专业化和社会化（简称“新三化”）工作，要求各地按照党中央、国务院的要求，进一步完善公共就业服务制度。各级劳动保障部门的就业服务机构树立以人为本的服务理念，为城乡求职者和用人单位提供热情周到、便捷高效的服务。同时充分发挥各类社会中介服务组织的作用，完善社会化的就业服务体系，促进就业和再就业。
二、减少劳动力供给
中国的失业大多是一种不同于西方大国的非典型失业（西方大国的失业为周期性失业，如上世纪30年代大萧条，美、英、法等国也有近千万人的失业，这主要是由需求不足引起的，其治理办法主要就是凯恩斯主义的扩大需求）。其中包括人口结构推动型失业、体制转轨型失业和社会结构调整型失业（杨宜勇：《中国缓减非典型失业全攻略》，《中国就业论坛全球对话与共识》2004年，第213页）。目前，每年有新增劳动力1200万人，有800多万需要就业，要解决这部分人口结构推动型失业，必须减少劳动力供给。
1．人口控制政策
人口政策的基本精神是实行计划生育，使人口的增长同社会和经济的发展相适应，同资源利用和环境保护相协调。不仅如此实行计划生育，控制人口过快增长也是缓减就业压力的关键。因此，实行计划生育，进行人口控制的法律、法规、政策都相继出台。中国宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”；第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”。《中华人民共和国婚姻法》第12条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。《中华人民共和国计划生育法》第17条规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任”；第18条规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”现行的计划生育法规有《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育统计工作管理方法》等，中国的人口政策可以概括为“控制人口数量，提高人口质量，改善人口结构”。中国现行的生育政策是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况过批准，一对夫妻只生一个孩子。农村某些群众确有实际困难。要求生育二孩的，经过批准可以间隔几年后生二孩；不论哪一种情况都不能生三孩；少数民族地区也要提倡计划生育。
2．降低劳动力参与率
国家通过延长青年的教育时间、大学实行扩招，同时，通过执行灵活优惠的妇女就业政策，完善社会福利制度，可在一定程度上降低劳动参与率。1999年，教育部实行本专科生的扩招，2000年研究生实行扩招政策；2004年，教育部出台措施，扩大成人教育专科起点本科的招生规模，鼓励和支持未就业的专科（高职）毕业生参加成人专升本的学习，进一步缓解专科（高职）毕业生的就业压力。
三、对劳动力市场政策的评价
在中国，劳动力市场的发展起步较晚，但发展却很快，主要由市场来配置劳动力资源的框架已基本建立。但与成熟的市场经济国家相比，中国目前的劳动力市场建设仍然处于发育过程当中，还远未到完善的程度，在一定程度上影响着劳动力的流动与合理配置。
1．劳动力市场主体还没有真正形成目前，中国企业作为劳动力市场需求主体，劳动者作为供给主体的地位已基本确立，企业自主用人、劳动者自主就业的双向选择机制已初步形成。但是，这种劳动力市场供求发展的市场主体的发展是不完全的，在劳动力供给主体方面，尽管通过劳动就业已经成为劳动者就业的主导方式，农村劳动力、城镇非公有经济劳动者、城镇失业人员和下岗职工实现再就业的人员，就业行为已基本进入市场，并受市场规律支配，但是国有企业和机关失业单位的工作人员受市场机制影响较弱。在劳动力市场需求主体方面，非国有企业的市场需求主体地位基本形成，但在国有经济单位，企业的主体地位尚未完全形成。
2．劳动力信息发布不畅，信息利用率低
公共职业介绍机构虽然实现了信息网络连接、资源共享、但与街道、社区劳动保障所（站）尚未实现信息网络的连接。市场上每天滚动的上千条空岗信息，难以及时传递供求职者选择，40%的空岗信息因无人应聘而过期失效。
3．就业服务功能不足
就业服务功能是指为用人单位和求职者提供各种完善的就业服务。中国职业介绍机构的职业指导服务还相对薄弱，职业指导人员配备不到位。中国现有职业介绍工作人员中，经过培训取得职业指导人员等级证书的屈指可数，所占比例很低，极不适应当前职业介绍工作的形势要求。
注：该文摘编自徐章辉主编、毕先萍副主编的《青年失业现状与再就业政策评估研究》，由中国百科全书出版社2005年10月出版。
来源：中国青少年研究网
（中国青少年研究会调研部供稿）
第五篇：我国现行上诉制度弊端及完善
按法国学者之通说，所谓上诉系指“遮断判决的确定，使案件移审到上诉审的不服申请”，我国现行上诉制度弊端及完善。就其制度价值而言，上诉之存在有力的确保了程序正义在诉讼过程中的实现，成为当事人诉权行使的重要手段。由此角度审视我国当前之上诉制度，不难发现其所存在的瑕疵不足。基于制度完善、正义实现之考虑，本文拟就我国上诉制度之缺陷及改善提一些意见和建议。
一、问题之缘起上诉案件的巨幅增长是现代世界国家的普遍现象。以法国为例，据统计，从1980年到1989年由初级法院许可上诉的案件数量由59800件上升到97797件，由州法院许可上诉的案件数量由46379件上升到60170件。在我国，各类上诉案件的增长也呈现十分迅猛的态势。（1）以某基层法院1999年至2001年的上诉案件统计情况为例，该院1999年受理案件民商事案件1988件、上诉108件，2000年受理民商事案件2201件，上诉201件，2001年受理民商事案件2578件，上诉268件。就上诉效率而言，1999年为5.4%，2000年为9.1%，2001年为10.3%,就上诉案件的绝对数量1999年至2000年递增了10.7个百分点，2000年至2001年递增了17.1个百分点。纯粹从数据的统计分析角度而言，三年中上诉案件无论从绝对数量还是从百分比都有了较为明显的攀升，并从整体上呈现出逐年递增的态势。当然，上诉案件的增长在某种程度上与我国社会经济的发展、当事人法律意识的不断增强有着不可分割的关联。但是，从上诉设立的制度价值而言，不可否认，在这些大量增加的上诉案件也不乏一些不应进入二审程序的案件。比如，在上述的上诉案件中，其案由大都比较简单，如离婚、人身损害赔偿、简单的买卖纠纷等，而其提起上诉的理由大都是一些细枝末节的争议，在事实认定和法律适用方面一审并没有什么问题。因而，上诉的结果大都是“驳回上诉，维持原判”。此类案件上诉率逐年攀高的现象，一方面为二审法院增加了诉累，浪费了诉讼资源，影响了诉讼效率的提高。一方面，导致了第一审判决的既判力的不确定性，对于民事诉讼程的序安定价值无疑是一个莫大的干扰。以上反映的问题，是我国民事诉讼领域上诉问题的一个缩影。由此，我国民事诉讼中上诉问题的存在，主要在两个方面：一个方面是，过多的上诉案件导致了诉讼资源的浪费，影响了诉讼效率；另一个方面是，过于频繁而无效力的上诉，在较大程度上削弱了我国第一审判决的既判力。对于民事诉讼制度的价值取向，在程序公正和诉讼效益的角度学界已达成了较为一致的共识。程序公正观和效益观的确立对于民事诉讼理论与实践的发展都产生了无法估量的巨大作用。民事诉讼领域的许多问题，从本源上考虑，往往归结为如何在理论和立法实践中如何平衡两者关系的问题。对于上诉问题的考量自也不能例外。从某种意义上而言，解决和处理好上诉问题就是在制度层面如何均衡好程序公正与诉讼效率的问题。而依程桂明先生在《程序理念与程序规则》一书中提出的观点：“在法的价值序列中，法的安定性优先于正义和其他价值。有鉴于此，我们可否大胆地提出：程序安定也是民事诉讼制度的价值取向？”（1），由此，笔者是否也可以认为，上诉问题的解决也可以从程序安定的角度进行考虑。行文至此，对于前述提出的效率与既判力的两个层面的问题，在笔者心中已有了基本的价值考虑的归依。即从程序公正与诉讼效率的合理配比角度着手，解决上诉在诉讼资源浪费、导致诉讼效率低下的问题；从程序安定角度入手，维护第一审判决既判力。我国现行上诉制度之弊端对任何问题的考量都不能离开一国现有的法律制度基础，尤其是该问题赖以存在的法律制度前提。对于上诉制度问题的考虑同样如此，而我国上诉制度存在之前提无疑乃为二审结构之存在。所谓二审结构系指二审审理与第一审法院之间的关系，它大致可分为三种类型：复审型、续审型和事后审制。复审制的特点在于，二审法院对于第一审审理的案件完全重新审理，第一审提出的诉讼资料不能作为第二审法院裁判的基础，当事人在第二审中应当重新提出一切诉讼资料。由于二审程序重复了第一审的审理过程，故称之为复审制。续审制系第而审以第一审言辞辩论终结时的诉讼状态为前提，续行第一审的程序。事后审制是指第二审法院对第一审法院提出的诉讼资料和证据资料进行审查，以判别第一审判决是否妥当，当事人在第二审中不得提出新诉讼资料。三种审理结构相比，续审制由于在效率方面所具有的显著的优越性，而为广大西方国家采用。我国实行两审终审制，二审原则上是一审的续行，当事人和法院在一审中实施的诉讼行为，要受到第二审法院的审查，当事人可以在二审中提出新的事实和证据，因此我国在二审结构上采取的是续审制。依《中华人民共和国民事诉讼法》第151条的规定，我国二审法院的审理范围被限定为“上诉请求的有关事实和适用法律”，其中“适用法律”包括实体法和程序法，第153条根据一审判决中事实认定和法律适用的不同情况，规定了维持原判、依法改判、撤销原判并发回重审等二审处理方式。同大多数大陆法系国家一样，我国也存在着一审事实审功能不足的现象，当事人依法享有当然的上诉权，大量案件直接进入二审，二审既是事实审又是法律审。此外，二审法院还承担着审理第一审案件、对已决案件进行再审，答复下级法院关于法律问题的请示等多项工作任务，最高人民法院还承担着规范性司法解释的制定工作。就工作量而言，我国的二审法院比两大法系的任何国家都要承重，工作性质也更为复杂，无西方国家那种专门的上诉法院或上诉庭的设置，这种状况不利于事实审功能的发挥和法律适用的统一，同时加剧了我国上诉审程序效益低下的窘境。当然，除了制度层面的因素，还有社会社会经济文化的发展水平、公民法律意识、法律文化传统等多方面的因素在影响上诉制度的运行。为行文逻辑结构的严密起见，在此，笔者着重从制度因素角度进行探讨。具体而言，我国现有的上诉制度主要存在以下几个方面的问题或不足：
1、对当事人上诉权没有进行合理的限制，加之一审（事实审）无法从制度给予当事人充分的信赖感，导致当事人对上诉权行使需求的膨胀，进而导致上诉权盲目扩大，滥用上诉权，无形中增加了诉累，浪费了诉讼资源。上诉权的启动频繁适用与上诉权未得到有效的限制有着密不可分的联系。我国相关法律在关于上诉人上诉权行使权利的规定方面比较简单，依笔者看来似乎只有《民诉法》第147条对此进行了规范，即：“当事人不服地方人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。”而就上诉方的角度而言，在上诉权的行使未受到实际上制约的时候，其上诉失败所应付出的成本相对于胜诉的收益而言，无疑是微乎其微的。根据我国的诉讼制度，在绝大多数场合上诉方一旦上诉失败所应额外支付的仅仅是上诉所引起的诉讼费用（当然二审判决增加其债务负担的情形除外，但此种情况由于二审制度“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事项和适用法律进行审查”（1）的原则而较为罕见。），而一旦争议的事实得到二审支持则对于起诉方而言，无疑将得到更大的收益，在较小风险承担的前提下可以有望获取潜在的较大收益，对于心智健全的一方当事人（起诉方）而言，无疑有着巨大的吸引力。同时，当事人对上诉权的青睐也在某种程度上，折射出我国一审程序所能赋予当事人公正安全的信赖感尚嫌不足，这与我国现在对基层法院投入不足、重视不够，以及行政化管理、分级定不无关系。由于待遇和社会认同甚至自我认同的巨大差异，我国基层法院无论在人员素质和物质装备方面都与二审法院有着较大的差异。这样的差异无疑成为了上诉权频繁提起的一个重要因素。此外在我国根深蒂固的级别、官本位思想也在其间起着不可估量的作用。
2、上诉案件审查的范围没有科学的设定，直接影响到当事人的上诉能否真正达到目的，从根本上关系到我国二审终审制这种审级制度能否得到完全的贯彻实施。如前所述，根据《民诉法》第151条的规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”正如我国司法界权威人士所指出的那样：“上诉程序的发生，只有在当事人提起上诉的情况下才有可能，上诉人一旦提起上诉，第二审人民法院就必须作为上诉案件进行审理，同时，当事人对不服一审判决、裁定的哪些方面提起上诉，完全是上诉人的权利。既然第一审人民法院判决后，当事人已经接受判决其中的某些部分而不再提起上诉，第二审人民法院也就没有必要再去进行审查。”（1）而问题就在于，在世界范围而言，不管是对第二审审理范围采取全面审查的国家，还是规定第二审受上诉范围限制的国家，都不是绝对的限制法院依职权进行司法审查。综观《民诉法》的规定，也不难发现我国的立法对于法院依职权的在二审中司法审查也未采取完全杜绝的态度：
1、根据《民诉法》第13条的规定，当事人处分自己的民事权利和诉讼权利应当在法律规定范围内进行。如果一审裁决对非上诉部分的处理具有重大错误，不仅有损当事人的正当权益，而且违反社会的公共利益，二审法院不应视不见、见而不纠。
2、根据《民诉法》第153条的规定，如果二审发现一审判决适用法律错误的，依法改判；发现一审判决认定事实错误，或者一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；发现一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，调查报告《我国现行上诉制度弊端及完善》。在此，所谓的法院发现各种错误并未仅限于根据当事人的上诉请求进行审查而发现的错误。
4、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称《意见》）第180条中又补充规定：“第二审人民法院依照民事诉讼法第一百五十一条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和法律适用进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判决确有错误的，也应予以纠正。”
5、从审判实践来看，二审范围也并没有完全受上诉内容的限制，既不能作到及时纠正一审的错误，也不利于执行“两便原则”。上诉部分的内容与非上诉部分的内容往往具有密切的联系，有时对非上诉部分的审查是审查上诉部分的基础，如果二审范围仅限于上诉部分，就不利于发现一审的错误，使本来在二审中可以纠正的错误还要通过再审程序加以纠正。另外，即使二审发现非上诉部分的内容有错误，却因受到上诉范围的限制而无权纠正，只好发动再审程序，这就增加了当事人的讼累和法院的工作负担。由此，就产生了一个问题，即在实际的操作中，法院应当如何把握依职权进行司法审查的范围的尺度？如果过分拘泥于上诉的申请范围，则势必导致二审纠正偏差确保公正的制度价值无法很好的实现。如果无视上诉申请范围，任意进行司法审查，则无疑将过分挫伤上诉人的积极性，导致上诉率的极大萎缩，无法实现二审制度的积极功效。
3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全涵盖解决审判实践中所遇到的上诉问题，同时导致某些简单的上诉案件不能实现诉讼效率、当事人之间不能完全实现诉讼公平。首先，在审判实践中有在许多情况下，法院的司法公正、独立并不能得到很好的保障。尤其在一些商事案件纠纷中，涉及到地方政府财政利益的案件，往往会招致地方当局的出面干涉。而在我国二审终身制的情况下，作为一审法院的往往是基层人民法院，往往难以抗拒政府对司法审判的“实际”介入，即便到了二审情况也好得有限，即便在二审中地方政府的干扰大大减少的情况下，也会看在一、二审法院间微妙的关系上，而网开一面，予以维持。这样的情况并不少见，其对于上诉制度价值功能的实现无疑是一个较大的阻碍；其次，由于在诉讼制度设计上的缺漏，在司法实践中，许多简单的案件也被纳入了二审范畴，无论从诉讼的效率还是从制度的严谨性角度而言，这样一种现象的存在都是不应容许的。当然，产生这一问题的原因还有上诉申请范围的不受限制等，但究其最为本质的原因而言，仍应归咎于对此类简单问题处理手段在现行民事诉讼制度中的缺失。也正因如此，作为最为直接简便的救济途径的二审上诉制度便成为了一些简单问题的解决机制的替代。从诉讼效率的角度而言，对事实简单、法律适用清楚的案件并不适宜动用二审的审判资源，至少在绝大多数情况下不宜动用。因此，寻求二审制度以外的制度设立便成为解决这一问题的一个出路、对策。
三、对策现行上诉制度存在的问题，如需彻底解决尚有待我国国民法律素养之深入提高，我国法律文化传统与西方先进法律文化的进一步交融互补。但从价值实现的角度考虑，在进行这一问题的分析解决过程中，我们既要考虑公正与效率的合理分配，又要对程序安定的价值进行必要的兼顾。关于程序安定的问题，笔者以为，有必要进行一些专门的介绍，根据程桂明先生的认为：程序安定是指民事诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序的安定性包括两个不同层面的安定，即程序规范的安定和程序运作的安定性。（1）由此从制度层面考虑，围绕上述三个价值的实现，我们还是应有许多措施可以采取，以期实现问题解决之功效。
1、上诉权的设立反映了古今中外一脉相承的“自然正义”观念。不管是中国古代老庄的道法自然，还是西方的自然法思想源流，在各国的法律观念中都存在这样一个共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯错误，出于正义实现的价值考虑，当事人要求上级法院审查下级法院的裁决，确保裁断的公平正义，这是依自然理性而应赋予当事人的权利，是不需要任何论证而能为人接受的应然性的法律制度的追求。因此，笔者认为，对于上诉权而言，应有一个合理的限度，至少在法院角度应当享有一定的对上诉权的审查权利，即上诉权不应再被视为一旦当事人一方提起即当然启动的法定程序，而应当在启动程序方面有所限制。从维护原审判决的既判力而言，这无疑也是极为重要的。众所周知，我国的上诉制度规定，只要当事人在法定的上诉期间内提起上诉即可当然引起第二审程序的发生。而在此期间法院不具备立案时的程序审查权利。当然，由于在法定的上诉期间，法院判决的既判效力已被阻却，由此角度上诉权的任意行使并不对其构成任何的侵犯影响。然而，从二审最后作出的结果角度而言，如一味纵容当事人提起无谓的上诉，而二审裁决结果大都是维持一审的原判。则由此角度，事实上一审的正确判决被提起上诉的上诉人认为的阻却了生效的时间，在一方当事人有意以讼累对对方进行报复的恶意上诉场合，一审判决既判力的遭受侵害更是尽显无疑。同时，在另一个层面由于上诉权提起的不受限制，导致二审审判资源的极大浪费，甚至出现了一审行同虚设的怪异现象。因此，为上诉权的提起设定限制性条件无疑是我国民事诉讼领域一个亟待解决的问题。但由于上诉制度本身对当事人正当权利实现的巨大保障作用，这样的一种限制又不能过度。因此，该条件的设定应当在维护当事人正当权益衡平双方当事人之间利益及维护法院审判权威之间进行再三的斟酌。同时我们也应注意到，上诉率升高的原因也与上诉人对上诉本身需求的高涨，因此，如何减少当事人对上诉的需求无疑也成为解决上诉程序启动过于频繁这一问题的一大途径。笔者建议：（1）限制上诉。在控制上诉案件的数量上，最简单、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上诉权。参照外国的经验，对于小额诉讼案件而言，许多国家规定一定金额以下的案件不允许上诉。如德国1990年将二审案件的金额由700马克提高到1200马克，1991年由提高到2000马克。此外，对于中间裁决而言，多数国家规定终局裁决可以上诉，而中间裁决的上诉受到限制。这是因为，准许中间裁决的上诉会造成上诉的零碎性、重复性，使正在进行的本案审理发生中断结果往往是浪费时间、拖延涉讼。正如法兰克福大法官说的：“为了讲效率，司法部门决不能因循拖延，如准许整个诉讼理由从组成部分一一分别进行审查，那么司法的能动作用就会受到阻碍。”（1）有鉴于此，我国在今后的立法、司法过程中，也完全可以通过排除小额诉讼案件、中间裁决案件的上诉控制上诉权的滥用。（2）降低上诉需求。在控制上诉案件数量上最为恰当的方法是通过提高当事人对一审判决的信赖来减少对上诉的需求。事实上，审判制度的目的就是追求达成值得当事人信赖并能使人民信服的裁判。为此应尽量健全一审（事实审）的程序制度，充实可使当事人信服裁断以便当事人能在该审级对法院表示是否信服裁判并提出资料说服法官等内容。“也就是保障当事人当事人有充分的机会，可籍此预测法官之判断而提出利于节约劳力、时间、费用以及发现真实的材料。经由此等机会的赋予，防止发生突袭性裁判。”（1）无疑这样的制度设置，对于我国的上诉制度改革也有着较大的意义和价值。
2、如同笔者在第二部分中所认同的，对我国二审法院的审查范围界亟待进行合理的界定。欲解决这一问题，愚以为应丛以下三个方面入手：（1）明确依据当事人申请进行审查与依法院职权进行审查的关系。根据《民诉法》第151条的规定，二审的审查范围应当以当事人上诉提出的请求为基本内容。但是有关案件的定性、适用法律以及重大的程序问题，人民法院无论当事人在当事人请求中是否提出，均应依职权主动予以审查。比如在经济合同纠纷中，一方当事人仅对一审判决给付赔偿金的数额提起上诉，要求增加或减少赔偿金。二审法院如果不审查一审定性是否正确，不首先确定合同是否有效，就无法判断当事人上诉请求是否合理。所以，在具体操作上，二审法院应进行阅卷，针对上诉提出的问题以及人民法院依职权应予以审查的主要问题进行查证和审理；（2）明确二审和一审的关系。二审就一审判决中非上诉部分如果认为处理正确，在二审判决中不必认定，以免形成全面审理，即仅就原审判决中的上诉部分进行认定，在判决书主文中不必写明“双方对一审判决的其他内容无争议”或“维持一审判决主文的其他内容”。但是，如果二审中发现原审判决中的非上诉部分存在错误，则应依法纠正，并在判决书主文中写明。另外，需特别注意一审判决非上诉部分无论是否由二审变更和纠正，其法律效力都将因当事人的上诉而停止，这是因为裁判的整体法律效力是不可分的。认为一审判决中未上诉的部分过了上诉期即先于上诉部分发生法律效力的观点是不正确的。（3）明确二审与再审的衔接关系。再审不是一个独立的审级，而是一种特殊的纠错机制，对一审判决中的错误，在当事人上诉的情况下通常应在二审程序予以纠正，而不应因其不属于上诉内容而留待再审程序予以纠正。那样做不符合审判程序的分工，认为地造成一案多审、重复劳动。
3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全适应审判实践的需要，在我国正式加入WTO之际，民商事案件日益增多的情况下，改变这样的局面无疑成为了一个重要的命题。在西方国家不少国家均采取了三审终审制。比如在德国，在普通法院审理的案件采取的就是三审终审制度。德国的普通法院分为四级，即地方法院、州中级法院、州高级法院、联邦最高法院。其中当事人对于经第二审法院审理不服的案件仍可以提出上诉。这样的的制度设计有利于在一些复杂的民商事案件中及时有效的保护当事人的合法权益。对于正处于经济高速发展阶段的我国而言，这样的制度设立对于当事人合法利益的充分救济维护市场经济的秩序无疑有着较为重大的意义；此外，如前所述，在西方对于一些诉讼标的较小的案件规定采取一审终审制度，不得采取上诉制度，这对于我国现行的上诉制度无疑也有着较大的意义。由此，笔者认为，就我国未来的上诉制度的构建而言，在某种程度上离不开法院审级制度的变革。我国应当发展起来以二审终审制度为主，三审终审及一审终审为辅的审级制度，以便适应市场经济发展过程中各种不同民商事纷争的司法救济需求。至于不同案件适用何种审级制度的具体条件，笔者对此的思虑尚有欠周全系统，在此不再赘言。
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