以城镇化建设推动新市民群体的发展壮大

第一篇：以城镇化建设推动新市民群体的发展壮大

以城镇化建设推动新市民群体的发展壮大

徐鑫森*

（福建师范大学公共管理学院，福建 福州，350007）

摘要：李克强同志指出，城镇化是现代化应有之义和基本之策，是我国未来几十年最大的发展潜力所在。城镇化即人口逐渐转化为的过程。在笔者看来，城镇化实质上是发展壮大“新市民”群体，实现农村人口的市民化。然而，由于制度等因素的制约，新市民群体的发展壮大陷入了困境。因此，必须采取相应对策来促进其更好更快发展。

关键词：城镇化建设；新市民群体；发展；困境；对策

改革开放以来，我国城镇建设发展迅速，城镇人口在总人口的比重增加，城镇用地面积扩大，2011年我国城镇化率达到了51.3%[1]，城镇人口首次超过农村人口。城镇之所以能够巨大发展，是因为新市民这个群体做出了巨大贡献。那么，究竟什么是新市民群体？它产生的原因又是什么？

一、新市民群体的含义

广义上的“新市民”，在我国现阶段是指原户籍在农村注册，从事二、三产业的人，包括乡镇企业从业人员、原农村户口的个体工商户和私营企业主、城市里的农民工等[2]。本文所指的新市民为狭义的概念，即“农民工”。

二、当前制约新市民群体发展壮大的因素

在弄清楚制约新市民群体发展壮大的因素之前，我们首先必须了解我国城镇化的发展现状如何。李克强指出，我国城镇化率刚超过50%，按户籍人口算仅为35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。然而，差距就是潜力，在全面建成小康社会期间，城镇化是最大的发展潜力。

通过与发达国家的对比，笔者认为，较低的城镇化水平是制约我国新市民群体发展壮大的主要因素。如果把城镇化这个主要因素进行分解，可以有以下四个因素。

（一）城乡二元结构是最深层次因素。

目前，以户籍制度为核心的包括就业制度、社会保障制度等在内的城乡二元结构，是制约新市民发展的最深层次因素。严格的户籍制度在控制人口流动和增长方面发挥了巨大作用，但也严重阻碍了新市民的发展进程。制度上的不完善使当前新市民仍然处于城镇社会的边缘。* 作者简介：徐鑫森（1989—），男，安徽合肥人，福建师范大学公共管理学院2011级社会学专业硕士研究生，研究方向为政治社会学。

（二）城镇的承载能力有限是间接因素。

近年来，虽然城镇化水平大有提高，但城镇公共服务的总体水平和质量仍然达不到高水平，城区建设缺乏合理的空间布局，城镇发展仍然以无序规模扩大为主，影响了城镇容量的增长。主要表现为，一是交通、水电等城镇基础设施比较脆弱，经常出现交通拥堵、断电缺水等问题；二是人口过于集中，拥堵严重；三是以服务业为主的第三产业发展水平较低，能提供的就业机会和岗位不能满足需求。在这种困境下，要把大量农村进城务工人员转变为新市民是不现实的。

（三）新市民自身综合素质不高是内在因素。

新市民在农村或偏远郊区环境中成长，生长环境使得新生市民在思想观念和知识水平都在一定程度上落后于原居市民。由于受教育水平、技术能力、观念意识、生活方式等方面的落后，使得新市民在就业、生活等方面难以实现真正意义上的市民化。

（四）城镇社会对新市民的偏见是外在因素。

偏见是对某一个人或团体所持有的一种不公平、不合理的消极否定的态度。城镇社会对新市民存在偏见，表现在三个方面。第一是贴标签的轻蔑称呼，比如“打工仔”、“乡巴佬”；第二是人格上的侮辱行为，有些城镇居民瞧不起农民工,认为他们没文化没素质，把他们当作二等公民对待；第三是就业过程中的被排斥，有的单位为了保护城镇居民的工作岗位, 明确规定农民工不得进入福利待遇较高的职业。

三、促进新市民群体发展壮大的对策

针对上述制约性因素，笔者认为，要促进新市民群体发展壮大，最根本对策就是加快城镇化建设进程，提高城镇化水平。具体说来，可采取以下对策：

（一）破除城乡二元结构，创新改革户籍制度。

是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，不利于城镇化建设，制约了新市民发展。对此，第一，必须加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距；第二，必须加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

[3]

破除了旧体制，还要创造新体制。针对户籍制度，应积极探索制度的创新与改革。第一，建立全国统一的城乡户口登记管理制度，实现人口的自由迁徙；第二，逐渐探索证件化的人口管理方式，即取消户口本以身份证代之；第三，将依附在户籍制度上的各种特权剥离出去，尽最大可能让每位居民享受同样的教育、就业、社保等方面权利。有了硬性的制度保障，新市民才能真正的发展壮大。[4]

（二）继续推进城镇化进程，为新市民转变身份创造基础条件。城镇能为劳动者提供更多的非农产业的就业机会，同时城镇还可以通过其公共服务资源重新分配和优化配置，从而为新市民转变身份提供条件。

新市民的发展离不开城市群的带动，因此必须进一步加大城市群发展力度，使其创造出更多更好有利机会；其次，必须加快城市郊区和小城镇的建设，创造

出更多就业机会；最后，应充分发挥城市第三产业的后发动力作用。

（三）加强对新市民的教育培训，提高新市民的思想道德素质和科学文化素质。

不仅要为新市民提供外部条件的保障，还要加强对他们自身的教育，提升其思想道德素质和科学文化素质。

第一，加强思想道德教育，帮助新市民树立正确的世界观、人生观、价值观，正确看待社会的不公平现象；第二，加大对法律知识的宣传与教育，利用法律来维护自己的基本权益；第三，增加对新市民的职业技能教育，让其学习国内外先进科技知识。

（四）加强社会主义核心价值体系建设，以“兼容并包”的城镇文化消除对新市民的偏见。

在城镇化建设过程中，要积极培育社会主义核心价值观，用正确的思想引导国家、社会和个人的前进方向。第一，国家政府要以富强、民主、文明、和谐作为奋斗目标；第二，要在城乡社会弘扬自由、平等、公正、法治；第三，要倡导新市民个人做到爱国、敬业、诚信、友善。

要消除社会对新市民的偏见，必须形成并建立“兼容并包”的城镇文化。第一，要在政府牵头下举办一些增强市民之间互动的文艺活动，通过这些互动逐渐消除对新市民的刻板印象并建立相互间的友谊；第二，通过大众媒体积极宣传新市民健康向上的精神状态，以此加强新市民的自信心和尊严感，从而在心理上对城市更有归属感。

参考文献

[1] 中华人民共和国国家统计局.《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，[R].2012-02-22

[2] 吕世辰,顾昭明.《新市民的社会管理》[M].社会科学文献出版社出版社，2011：(010)

[3] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]..2012-11-18.[4] 周智.新生代农民工市民化问题的政治学分析[J].河南社会科学，2012:（01）

第二篇：坚持走以新型城镇化推动

坚持走以新型城镇化推动“三化”协调科学发展之路

---关于新乡县小冀镇“三化”协调发展情况材料

新乡县小冀镇辖17个行政村1个社区，镇域面积28平方公里，耕地2.5万亩，总人口4.5万，其中农业人口2.8万；城镇建成区面积8.5平方公里，常住人口6万人，是新乡县新县城的重要组成部分。该镇小城镇要素齐备，且初具规模，工业基础较好，三产发达，已成为新乡县重要的商品集散地。近年来，小冀镇坚持以“三化”协调发展为主线，以建设“工业强镇、商贸重镇、文化大镇”为目标，抢抓机遇，务实创新，努力把小冀镇建设成为生态宜居高效的工贸型小城镇，初步走出了一条 “三化”协调科学发展的路子。今年上半年，全镇完成GDP 11.68亿元，较去年同期增长20%；完成财政一般预算收入2667万元，增长67.8%。乡镇居民人均可支配收入8769元；农民人均纯收入4885元，增长22.2%。该镇先后被命名为 “全国小城镇建设试点镇”，“全国小城镇综合改革试点”，中国民间文化艺术之乡，“省重点镇”，“中州名镇”、“省级五好乡镇党委”、“省级生态乡镇”等，毛泽东、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都曾亲临视察。

一、主要做法及成效

（一）以产业集聚区、招商引资为抓手，积极推进新型工业化 一是大力推进产业园区建设。工业向城镇集中，避免村村冒火，处处点烟，集聚、集群、集约发展。先后投资5000多万元，建

设南产业集聚区基础设施，将镇南产业集聚区建设成为现代机械制造装备工业园区和全镇工业的“孵化园”。依托企业建设标准厂房，产业园区建成标准厂房5万多平方米；投资1.2亿元的京华镁粉厂标准厂房正在建设，镇政府牵头的1.2万平方米的标准厂房2#、3#厂房已封顶，办公大楼正在装修。严格控制园区外新建企业，鼓励镇区内的小企业迁到产业园区，2010年产业园区实现产值30亿元，占全镇总产值的73%。

二是坚持发展优势产业，壮大骨干企业。坚持发展机械制造、封头、锅炉、化工等优势产业，壮大中联、京华、六通、锅炉等10家骨干企业，通过强力实施引资项目双战略，狠抓科技创新，工业经济不断发展壮大。目前，该镇第二产业增加值占GDP的比重达到72.54%，其中优势产业产值占工业总产值的91%，10家骨干企业产值占工业总产值的89%。

三是加大招商引资项目建设力度。充分发挥小冀镇在外人员多的优势，定期召开在外人员及家属座谈会，以情招商，以商招商，健全“大招商”工作机制，狠抓招商引资项目建设；今年上半年实施各类项目23个，总投资24.21亿元，累计完成投资10.03亿元，上半年完成投资3.131亿元。其中新开工投资千万元以上项目10个，投资千万元以上项目 共有23个，上半年完成投资31310万元。坚持主要领导有目标外出招商，今年上半年实施引资项目2个，总投资9700万元，完成投资3300万元。目前正在谈的引资项目有8个。2011年优势产业、骨干企业正在实施项目8个，总投资10.3亿元。

（二）以实现农业增效、农民增收为核心，积极推进农业现代化

以农业现代化提高农业综合生产能力，巩固农业基础地位，为工业化和城镇化奠定坚实基础。一是加强农业基础设施建设。不断加强基本农田水利建设，2010年实施了小农水项目，新增有效灌溉面积750亩；新打机井21眼，全镇基本农田实现井河双配套。2011年夏粮产量达到12533吨，同比增长4.3%；二是不断提高农业机械化水平。广泛宣传上级大型农机具补贴政策，2011年全镇购买大型农机具12台，新增农机动力1200千瓦，全镇现有大型农机具140台，农业机械化率达到98%以上。三是大力发展畜牧养殖。以标准化、生态化、无公害为发展重点，发挥龙头企业带动作用，全镇现有市级以上农业龙头企业2家；以杏庄、西街、梁村、秦村营生猪养殖村和都富村肉牛养殖村为基础，规划建设现代化、无污染高效养殖小区一处，全镇规模养殖户达到126家。四是发展农民专业经济合作组织，增强农民闯市场占市场的能力。强化服务，大力扶持。政府牵头，组织专业户成立专业合作社，并协助办理有关手续，全镇新增2个专业合作社，全镇专业合作组织9个；海云合作社注册“珍有益”农业品牌；积极探索土地承包经营权流转，新增流转土地面积4350亩，农业生产效益进一步提高。

（三）以转移农村劳动力，人口向城镇集中为方向，积极推进新型城镇化

一是不断加大基础设施建设投入，完善城镇功能。坚持按照适度超前的原则，高标准进行规划。完成了镇区2010-2025年总体规划及控制性详规，并已通过专家评审及县政府批准。近年来，按照规划先后投资6500万元，修建道路28.9公里，对镇区主干道进行道路修建，并且同步进行绿化、亮化及附属工程污水管网、路标、标识线、信号灯建设，新修主要道路宽度达到26米，初步形成了“六纵七横”路网，拉大了城镇框架，建成区面积由2008年的8平方公里提高到现在的8.5平方公里。投资80万元在镇区铺设供水管网2630米，镇区供水管网达11.4公里；在加快建成区燃气普及的基础上，今年计划投资800万元向控制区新型农村社区发展；投资22万元安装路灯25盏，全镇路灯总数达到450盏；投资50万元在镇区主干道标出交通标识和停车线；对镇区各主要路段绿化树进行了补栽，镇区道路实现全绿化；投资65万元铺设管道13公里的弱电项目基本完成；投入45万元，新建垃圾中转站2个；投资160万元的商城内道路改造项目正在招标，今年上半年完成基础设施和公共服务设施投资1065万元，镇区功能进一步完善。

二是坚持建设、管理并重，提高城镇管理水平。成立了小冀镇城建城管综合执法大队（下辖4个中队，3个股，1个办公室）、道路管理站，既明确分工又密切合作，坚持日常管理与突击治理相结合，坚决扼制“八乱”现象，建设宜居小冀镇。实行周简报、月通报、季排名评比考核制度，上半年发现违规建设42期，拆

除镇区主干道两侧乱搭乱建6处，集中整治占道经营、店外经营8次，镇容镇貌明显好转。

三是产城结合，使产业发展和城市发展有机融合。发挥政府服务职能，加快农村富余劳动力向二、三产业转移。农业现代化土地减少，节约了大量劳动力，依托劳动保障所，通过“阳光培训工程”，发挥工会、共青团、妇联的作用，搞好农民技术培训，加快农村富余劳动力向二、三产业转移。上半年，共办培训班11期，培训农民工1780人。截至6月底，乡镇从业总人数达到24466人，超过全镇劳动力总数，吸引附近县镇3628人到我镇务工。

四是加快镇区开发建设，大力发展现代商贸业。发挥小冀镇三产优势，大力发展现代商贸业。2011年全镇投资1500万元建设商业用房12000平方米；发展专业市场，提高三产品位。总投资8200万元，建筑面积1.75万㎡的农产品新干线项目、投资1100万，0.7万㎡的建材市场二期、投资1500万元1.2万㎡的电动车市场一期工程、京华社区投资2500万元的电动车专业市场、投资800万元的服装批零市场项目正在建设。实施名牌引进战略，惠民城电器、永乐家电、元熙隆等全国知名连锁店落户小冀镇。发挥区位优势，镇区开发速度加快，京华社区投资1500万元，六层1.39万㎡的金源小区基本完工；总投资1亿元，总建筑面积7万㎡的田园小城、投资500万元0.4万㎡的金海岸营住楼、一期投资2100万元1.8万平方米华清池改造项目、1.85万平方米的锦香花园二期项目正在建设。2010年第三产业产值占

GDP比重达到22.21%，从业人员达到8872人。城镇化率由61.09%提高到63.49%。

五是加快新型农村社区建设，推进城乡一体化。根据《小冀镇总体规划（2005-2020）》，并结合各村村情实际，在2008年将19个行政村整合为6个社区。本着节地60%的原则，完成6个社区的规划修编。按照膨胀中心社区（镇区），稳步推进其他社区的原则，制定优惠政策，强力实施，6个社区全部启动建设，建设步伐逐步加快。一是将镇区外的5个村村庄整合后整体搬迁镇区，将镇区附近的5个村整合为一个社区，膨胀城市人口规模。年初，按照小冀镇实际，结合群众意愿，将镇区外的侯庄、崔庄、西寺、冀庄、都富村整体搬迁镇区。目前，总建筑面积4.38万平方米296户的侯庄安置小区（名镇嘉苑）4栋安置楼已开工建设，已完成投资300万元；都富村安置小区选址、规划设计已完成，正在办理土地手续；将镇区及附近的京华、中街、西街、聂庄、郝村五个村统一整合为中心社区，严格控制四层以下建设，膨胀镇区人口。二是把其余村整合为5个社区，加强基础设施建设，改善居住环境。贾城社区启动8栋楼房3万多平方米的多层住宅建设；冀南社区北区计划投资2.25亿元，占地202亩、建筑面积12万平方米1100户的独栋别墅、联排、多层住宅、叠加别墅和临街门面房，420多户主体已建成，正在进行外粉刷。临街六层楼房5月初开工，四层框架正在建设。限制别墅建设，引导由复式向小高层过渡初见成效。铁北社区新规划132户近3万平方米联排住宅，已开工建设。铁北社区在完成投资130万元新建道

路800米、排水管网1200米的基础上，投资69.5万元的排水、电力项目正在进行招投标。郝村组团34户主体已完成，新修道路3600米，投资40万元的排水项目正在进行招投标。京华社区投资162万元的服务中心项目、投资92万元的道路项目、投资30万元的排水项目正在进行招投标；总投资485万元的中心社区排水项目（敦孟排改造）正在进行图纸深化修改。2011年上半年新增社区住宅面积 24.65万平方米，新入住社区农户605家2420人。三是坚持边拆边建，拆建并重。一方面盘活镇区土地资源，对镇区的24家收购站、14家停产半停产企业和23家养殖场进行彻底整治，结合卫片执法对违法建设坚决予以拆除；另一方面加大侯庄、都富村等整村搬迁村及其他村的拆迁力度。目前侯庄、都富村拆迁完成大半，铁北社区秦村营完成拆迁93户，梁村、聂庄等拆迁进度也进展迅速。全镇新增旧村拆迁面积211.3亩，新增复垦面积84亩。

第三篇：以产业集聚区建设推动新型城镇化建设

以产业集聚区建设推动新型城镇化建设

中西部地区新型城镇化的关键是引导约“1亿人”就近城镇化。城镇化需要不断强化产业支撑。近年来，河南、江西、安徽、河北、陕西等中西部省份把推动产业集聚集群发展作为提升产业竞争力、引领城镇化发展的重要抓手，规划建设了一批特色鲜明的产业集聚区，提高了产业发展和集聚人口的能力，促进了农村转移人口就近从业。中西部地区如何依托产业集聚区承接产业转移，引导农村转移人口就近城镇化，关系到大中小城市和小城镇科学布局、集约发展，关系到东、中、西部区域协调、可持续发展，关系到新型城镇化的顺利推进、健康发展。

中西部地区依托现有的产业集聚区，推动农村转移人口就近城镇化，关键是要做好以下三个方面工作：

一是发挥产业集聚区的吸纳效应，引导转移人口就近就业。过去的产业集聚区建设注重经济功能，强调招商引资、培育龙头企业，增加经济效益，忽视了产业集聚区建设与城镇化之间的内在联系。今后，需要从产业可持续、就业服务体系建设、迁移人口就业能力三个方面，进一步发挥产业集聚区对于解决农村转移人口就业的作用。

提升产业集聚区的可持续发展力，实现稳定就业。当前产业集聚区发展主要有两种模式：一种是引入龙头企业，带动产业链上下游配套企业前来集聚进而形成本地特色产业集群；另一种是在本地产业基础上延链条、壮龙头、推进产业集群发展。基于以上两种模式，中西部地区要综合考虑资源禀赋、发展基础，发展适合本地特色的产业，促进要素聚集，推动同类相关产业向产业集聚区集中，实现产业的可持续发展，为转移人口稳定就业奠定基础。健全产业集聚区就业服务体系，促进就近就业。中西部地区要依托产业集聚区，在中小城市着力布局劳动密集型产业，加大就业供给。在此基础上，搭建公共就业服务平台，建立统一高效的用工信息服务平台，建立健全县、乡、村就业服务工作机制，实现产业集聚区的用工需求和附近农业转移劳动力供给的有效衔接，吸引农业转移劳动力就近转移就业。完善职业技能培训服务，提高就业能力。针对产业集聚区的用工需求，开展形式多样的职业技能培训，提高转移人口的职业技能水平，促进转移人口的就近就业能力，保障稳定就业。二是发挥产业集聚区的扩散效应，推动产城融合。中西部地区要实现就地城镇化，就必须考虑转移劳动力及其家属的安居问题。迁移人口全家都迁居到城镇，从就业到安居，是城镇化的重要一环。目前，大部分迁移人口居住在工厂宿舍和出租屋等临时住所，这就要求依托产业集聚区建设保障性住房和集中居住区，从科学规划、建立城乡要素的平等交换机制、完善配套服务三个方面，促进产城融合。

强化产业规划与空间规划的衔接。中西部地区可适度在中小城市边缘布局产业集聚区，与城镇规划相衔接，要强化中小城市产业集聚区的城市功能，围绕产业集聚区做好居住区规划；综合考虑产业发展、人口集聚和资源环境等因素，合理确定不同类型产业集聚区功能定位，以产业集聚带动人口集聚，建设产业结构合理、吸纳就业充分、人居环境优美的现代化城市功能区。

推动集聚区安居工程建设。绝大多数迁移人口都不具备在城镇稳定居住的条件，需要通过建设安居工程和建立城乡要素平等交换机制，满足进城务工人员的住房需求。可探索在产业集聚区周边建设保障性住房和集中居住区。同时，探索城乡要素平等交换机制，为进城农民工将农村资产转化为城市资产提供平台，为农村转移人口购房提供资金支持，促进农村转移人口安居在产业集聚区周围。

完善居住区配套设施与生活设施建设。推进城市基础设施和公共服务向产业集聚区延伸，完善集聚区道路、供水、排水、供电、通讯等基础设施网络，实现集聚区污水处理和集中供热设施建设和城区设施紧密衔接，推动城区公交、邮政等向集聚区覆盖；加快完善与产业集

聚区配套的幼儿园、学校、医院、商业等生活设施，解决转移人口的就地就医就学等问题，促进转移人口的家庭化迁移。

三是发挥产业集聚区的引擎效应，促进转移人口市民化。目前，产业集聚区促进人口城镇化的社会功能依然较弱。新型城镇化要在解决农民生产、生活方式城镇化的基础上，通过推动产业集聚区户籍制度改革保护农民农村户籍附着的权益、城乡公共服务一体化、迁移人口的城市认同三个方面，实现转移人口市民化。

实现公共服务一体化。产业集聚区要实现产城融合发展，就需要把产业集聚区的就业人口由“工作人”转变为“生活人”，满足他们的基本公共服务需求。中西部地区要加快基本公共服务向产业集聚区延伸，实现基本公共服务向产业集聚区内就业人口全覆盖。以产业集聚区为依托，逐步缩小城乡基本公共服务的差距，实现集聚区内居民在子女教育、医疗保险、养老保险和住房保障方面的均等化。

推动转移人口的社会融合。新型城镇化要更加注重社会融合，实现转移人口的价值观念、生活方式和行为习惯的市民化。产业集聚区要强化社会福利渗透，通过以改善民生为重点的社会建设，提高转移人口的收入，健全社会保障体系，提升社会福利水平；培育社会组织，扶持相关行业协会、公益慈善组织、社区社会组织等，引导其参与当地的社区生活和社区治理；塑造市民文化，通过文化建设，提高转移人口的城市认同感，形成与城市生活相适应的新文化。

第四篇：以新型城镇化推动县域发展

以新型城镇化推动县域发展

发布时间：2014-3-24信息来源：学习时报

推进县域新型城镇化需要研究解决的几个关键问题

农村人口城镇化是县域新型城镇化的核心。如何准确把握农村人口城镇化的内涵，有序推进农村人口向城镇转移，是推进县域新型城镇化的关键。尤其是现阶段所涌现的新生代农民工，他们具有较好的教育程度，进入城镇除了获得较高收入，还渴望在城镇从事体面的工作，过着更有尊严的生活，以及对未来美好生活的憧憬。据调查统计，目前这部分新生代农民工占到80%以上，其中30岁以下的占到50%以上。然而，这部分新生代农民工也没有做到离乡而真正离土，同时也没有真正融入城市，大多是游离于乡村和城市、农业和非农产业之间的群体。

形成以上状况的原因是多方面的，主要是户籍制度和土地制度的制约。如果农民工难以改变对农村土地的依附关系，难以享受与城镇居民同样的就业机会和社会保障，那么，农村人口城镇化的进程就很难真正完成。因此，推进县域新型城镇化进程，重点要深入研究进城农民工从农村退出的有效机制，以及有利于农民工真正融入城镇的劳动就业、社会保障和福利政策。

土地供应问题是推进县域新型城镇化的难点。改革开放以来，我国城镇化的发展，有力地支撑了国民经济的快速发展，但也付出了大量耕地被占用的高昂代价。今后一段时期仍是我国城镇化保持较快发展的时期，如果不能坚守住18亿亩耕地红线，继续占用大量耕地，势必对国家粮食安全和社会稳定带来直接影响;同时如果不顾及城镇化发展对用地的刚性需求，强制性减少土地供应，最终会拖累经济社会的发展。这种两难境地是地方各级党委政府要面对的新课题。但是，从有关部门分析的资料看，我国土地利用还是有较大空间，如废弃地复垦、农村闲置地利用，以及适宜建设用地的山地、丘林地利用等。就农村闲置地来说，目前在城镇的农民工有2.6亿，有些农村不同程度出现了人口空心化。据估计，仅全国空心村综合整治潜力，加上闲置的宅基地、打谷场、村边林、取土坑塘等，可有效利用的土地将在4.5亿亩以上，如通过城乡建设用地增减挂钩，可腾出不少用地空间。

目前，由于进城农民从农地退出的有效机制尚未建立起来，将制约农村闲置土地的集中利用。例如，农民工在城镇就业和生活保障的不确定性，使农民工仍然对农村土地存在较高的依赖性;政策和法律上存在不一致性，也成为农民工从农地退出的障碍;加上缺乏有效的激励机制，也制约了农民工从农地退出的积极性。因此，在推进城镇化进程中，必须深入研究并逐步解决好这些复杂、敏感又关键的问题。

产业发展是县域新型城镇化的支撑和立足点。国内外城镇化发展的实践表明，城镇化的发展离不开产业支撑，只有当产业发展到一定程度，或当产业发展水平与城镇化水平相适应的时候，城镇化才能健康地发展。目前我国县域城镇化发展较快地区，基本上也是县域经济快速发展的地区，并且大多是工业化程度较高。产业发展是城镇化推进的重要基础，是决定城镇经济功能和性

质的内在因素，产业发展所引起的产业结构的变迁和调整是促进城镇化发展的强大动力。同时，产业发展也引起一个地区以农业为基础的经济向以工业和服务业为基础的经济的转型，推动城镇化水平的不断提高。强调产城一体，或产城融合，就是要求正确处理好城镇化发展与产业发展的关系，防止城镇发展与产业发展的分离，既要防止脱离产业发展的“过度城镇化”，也要避免不能适应产业发展的“滞后城镇化”。同时，要充分发挥特色优势和生态优势，通过生产、生活和生态的和谐，使每一个产城融合单元都有不同的特色，实现城镇空间形态优美、内涵功能丰富、层次结构优化、产业和城市的高度融合。

以新型城镇化推动县域经济社会加快发展的主要思路

以科学规划推动发展的可持续性。将城镇化发展规划纳入县域城乡总体规划编制，使城镇化发展规划与整个县域发展定位相一致，促进城乡协调发展。因地制宜抓好县城城区和经济开发区或工业集中区的规划，推动城镇建设与产业发展的有机融合。同时，切实做好县域新农村建设规划，科学确定县域新农村建设的发展战略与目标，构建合理的乡镇、村体系和村落空间布局，统筹推进县域农村基础设施和社会公共服务设施建设。规划的制定要有长远眼光和战略思维，要坚持公众参与，多方听取意见。

抓好县域城镇化规划的同时，关键是要推动规划的实施。严格执行城镇建设的审批制度，强化规划的约束力。地方党政班子对制定通过的城镇发展规划，要确保其实施的连续性，并在实施中不断完善。加大对县城和县域中心镇基础设施和公共服务设施的投入，提升社会服务和居住水平，增强城镇承载能力。增强县域城镇化筹资能力，推动以市场手段筹集城镇化发展资金，采取多种方式吸引金融机构和民间资金参与城镇基础设施建设，使县域城镇化发展摆脱对地方财政的依赖。

以产业集聚形成经济支撑

经济发展是城镇化的根本动力，要把强化产业支撑作为推进县域新型城镇化的重要基础。要结合地方的区位、资源和交通条件，选择适合自身的产业发展模式，推动城镇化与工业化、农业现代化，以及第三产业的协调发展。要以经济开发区或工业集中区为平台，着力优化产业布局，推动产业做实做强。以集群集约发展为方向，加快转变经济发展方式，拉长产业链条，提高产业间关联度，形成具有竞争优势的强势产业和特色园区。充分发挥农业的基础性作用，通过提高农业现代化发展水平，促进农产品的极大丰富，以及实现农业增效、农民增收。逐步提高第三产业的发展比重，推动第三产业逐渐成为县域经济新的增长点。

在推进县域产城融合、产城一体进程中，要突出发挥民营经济和中小企业的推动作用。要创新适应民营经济和中小企业发展的市场准入机制，排除制约发展的各种体制机制障碍。正确处理好政府与市场的关系，扩大县域经济决策自主权，重点破解土地、资本、劳动力等要素的瓶颈制约，建立和完善适应民营经济和中小企业发展的要素市场体系。支持民营企业突破地域、所有制

和行业的界限，推进资产重组和强强联合，实现产权多元化。推动民营企业与高校和科研单位合作，承接科技成果转化，走创新发展之路。

以城乡统筹构建保障机制

以节约集约用地为重点，深化土地管理制度改革。结合各地实际，优化城镇空间布局，提高城镇建设用地的利用率。强化项目建设用地管理，严格清理开发区和工业集中区长期闲置用地，提高工业项目用地投资强度。以农村土地整治为平台，建立城乡建设用地增减挂钩机制。有序推动低缓坡土地开发，完善低缓坡土地出让政策，调动地方利用低缓坡土地的积极性。加快完善现行土地管理法律法规，为推进节约集约用地提供法制保障。

以深化农村土地改革为突破口，建立进城农民从农村退出的有效机制。在有序推进农村土地改革中，首先要做好农村集体土地确权颁证工作。通过农村土地确权，有效解决农村集体土地权属纠纷，依法确认农民土地权利，强化农民的土地物权意识，为城镇化建设提供基础保障。第二，完善国家土地管理的有关法律制度，建立进城农民从农村土地退出的有效机制。地方政府可根据当地实际先行探索试点，逐步总结经验。无论是采取农村宅基地换房，还是土地承包经营权换城镇社会保障，都要充分尊重农民自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。第三，积极推进集体土地征地制度改革，合理确定征地标准，分配好土地非农化和城镇化所产生的增值收益，确保农民权益不受侵害。

以改革城镇户籍和社会保障制度为关键，加快农村人口市民化进程。加快县域城镇户籍制度改革，放开农民工进城落户的政策条件，让更多的农民工就地就近转移就业。建立和完善农民进城后的“托底”机制，重点改革社会公共服务和户籍挂钩的制度，逐步实现城乡居民在劳动就业、住房、社会保障和基础教育等方面的权益共享。完善农民工市民化教育培训机制，提高进城农民遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，以及提高进城农民岗位工作能力和就业竞争力。

以协调发展打造城乡新形态

创新体制机制，推进新农村建设。加大与农民生产生活直接相关的农村基础设施建设，提升农民生活质量。正确处理进城农民工从农村退出与农业农村发展的关系，使留守在农村的农民享有较高收入和有尊严的生活。健全农村土地流转制度，完善土地流转市场体系，探索农村土地股份合作等有效形式，推动农村土地合理流转。探索以农村承包地经营权作为抵押物向金融机构融资等形式，完善有关法律制度，为农业生产经营提供资金支持。着力培育能够带动农业产业结构升级和优化的龙头企业，提高农业的科技创新能力和市场竞争力。大力发展农村教育，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。完善公共财政体制，积极促进城乡基本公共服务均等化，逐步消除城乡居民的福利差距。

创新社会管理，着力构建城乡治理新模式。根据农村人口城镇化带来的新情况和新特点，切实加强城乡社会管理建设。完善城乡社会管理体制，健全以城乡基层党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡管理服务机制。进一步完善社会管理职能，坚持依法行政，建立健全党委和政府主导的维护群众权益机制，引导群众以合法理性表达利益诉求。健全社会管理方式，引导社会力量参与社会管理，形成社会管理的合力。切实做好新时期的群众工作，做到情况掌握在基层，矛盾化解在基层，问题解决在基层，工作推动在基层，感情融合在基层。加快构建城乡公共文化服务体系，积极培育城乡居民健康的社会心态和文明的生活方式。

(作者系中共吉林省双辽市委书记 邓亦武)

第五篇：以试点创新推动新型城镇化发展

以试点创新推动新型城镇化发展

李铁

“小政府大社会”应是未来县以下行政机构改革的重要方向。行政能力越强，对于土地财政越依赖，它的资源获取过程中就更多的依靠等级化的权力，而这必然导致发展受到严重约束。

现在各个城市在竞争过程中招商引资越来越困难。招商引资必须降低土地成本，还要解决拆迁和基础设施配套问题，政府的压力越来越大，不得不开发房地产弥补招商工业企业带来的损失。

去年底，中央召开了中央城镇化工作会议，今年三月份又公布了《国家新型城镇化规划》，我们参与了文件起草工作，深知很多改革的内容，都来自于发展改革试点的实践经验。这些年，虽然试点政策不多，但是在试点过程中发生的事情，所存在的种种体制性的矛盾，或者在城市发展进程中出现的一些偏差，都已经作为经验和教训总结出来，成为政策制定的背景。主要体现在以下一些方面。通过试点寻找户籍、土地改革出路

第一，户籍制度改革。1996年户籍制度改革就开始了，从最初的56个试点到700多个试点，试点所进行户籍制度改革的探索和遇到的问题，曾经给了我们很大的启示。这次中央坚定不移地推进以人为本的城镇化进程，户改是重要的一项内容。

我相信，户改问题政策的提出，会通过各地因地制宜的实施发生实质性的变化。中西部地区城镇化怎么解决？返乡创业的农民工怎么办？已经在城镇打工的或者包括城镇中低收入人群的危房改造问题怎么处理？三个一亿人问题，以及整个2.5亿农民工的问题怎么办？等等，都可以通过试点找出答案。

第二，土地制度改革。对于土地制度改革，各地试点也进行了实践和探索。比如，我们提出的城乡建设用地增减挂钩，对很多地方的实践起到了实质性的作用。天津华明镇增减挂钩经验的推广，影响到全国政策的实施。再比如，北京允许农村集体经济组织建设公租房问题，一些试点允许农民自行改造城中村，对于

未来农村宅基地的管理，农村集体建设用地的制度性变化有直接的影响。还有各地农村土地的确权，农村集体兴办产业园区节约土地利用资源等。国家新型城镇化规划中提出，要通过试点来推动土地制度改革，都是很重要的方面。行政管理体制改革要有新突破

第三，行政管理体制改革。我国有很多特大镇，这些特大镇改革往哪里走，中央已经做了宏观战略部署，这里有几个问题值得高度重视。

首先是加快推动设市的改革。1997年以后设立县级市的工作就停了，最近又有所放松。国家城镇化规划颁布以后，设市政策有了相应的调整，这个调整意味着达到一定人口规模的镇就可以直接设市。设市涉及到行政管理问题，机构和人员编制等问题，在这方面，浙江做出了很好的探索。浙江小城市改革试点在推进行政管理体制改革过程中起到的作用，在中国城镇化改革历史上留下浓重的一笔，我们将其总结为“小马拉大车”。

过去认为特大镇进行改革是不是要解决相应的机构和编制问题？我们认为情况未必是这样，这种“小政府大社会”应是未来县以下行政机构改革的重要方向。这么少的人员管理这么庞大的规模，这么多的经济总量、企业、外来人口，不但没有给国家增加负担，而且上交了大量的财政，提高了管理效率，虽然存在一些问题，但是其中的重要经验值得认真总结。如果这种制度性的问题得到破解，将来一些特大镇设市的障碍将逐渐化解。

其次，投融资管理体制改革。很多发达小城镇、中小城市的投融资体制改革已经走到前面，一些原来政府负责的基础设施已经逐渐市场化了。大城市在这些领域的改革却严重滞后，特别是地级市、省会城市，地方债务问题非常突出，导致经济发展不得不靠房地产来推动。

如果我们及时调整政策，把那些有收益的基础设施直接转化为民营和外资来管理，政府是不是就不会承担那么多的债务，不会有那么多的负担，地方城市也不会趋向于“摊大饼”的发展模式呢？虽然没有准确的数字，但是在走过很多中小城市、小城镇，和一些地级城市后，我们发现，“摊大饼”的现象在小城市比中等城市少得多。这说明行政能力越强，对于土地财政越依赖，它的资源获取过

程中就更多的依靠等级化的权力，而这必然导致发展受到严重约束。所以，怎么纠正城市发展的模式，调整政府的利益机制，来支持市场化改革，更多的还是要吸取小城镇在这些方面的曲折经验。

涉及到城镇化的改革，在试点中还有很多经验值得学习。比如说河北白沟，经过几十年的努力，在低成本的情况下完成了十几万人口聚集。浙江龙岗发展三十几年，形成了各种要素的积累，形成了整个城市发展的活力。这些改革试点大多数属于中小型城市，现在改革面临问题最多的是特大型城市、超大城市、大城市，不仅仅是资源浪费的扩张，户籍制度改革、土地制度改革在这里进行非常艰难，行政体制改革也遇到层层阻力。

现在改革到了深水区，会遇到越来越多的问题。比如说，虽然制订了户籍制度改革的总方向，但是据我们了解，没有哪一个大城市愿意放开户口让农民进城，特别是放开外来农民工的户口。土地改革面临种种压力，如果真正允许农村土地以平等的价格参与城市的发展，地方财政可能会面临严峻危机。如果地方财政面临财务危机，未来债务怎么解决？债务一旦崩盘带来什么后果？如果不解决，房地产无限蔓延也会导致一些地方财政崩盘。土地管理制度改革中，农村宅基地是不是财产权，是否能交换，是否能抵押，集体建设用地和宅基地是否能正常的流动，对于农村的发展和农民的财产性收入也会产生深刻影响。

未来如何在中央政策框架下更好地发挥中小城市的作用，给他们和大城市更多平等的发展权限？城市应有平等的竞争机会，只有这样才能使城市在同样的竞争条件下，更有效的配置资源，发挥这些城市的活力，更多的获取中央的政策支持，在未来承接人口转移、农民进城，推进城镇化空间合理配置上发挥更重要作用。

挖掘服务业蕴藏的巨大潜力

第四，产业结构如何调整。很多城市在推进城镇化的时候，把工业作为唯一的发展途径。不过也要看到，现在各个城市在竞争过程中招商引资越来越困难。招商引资必须降低土地成本，还要解决拆迁和基础设施配套问题，政府的压力越来越大，不得不开发房地产弥补招商工业企业带来的损失。另一方面看，工业企业一家独大，带来环境问题、污染问题也是十分突出。传统工业发展必定带来资

源浪费、污染问题、碳排放问题。不调整工业结构，地方财政发展、农民就业问题怎么解决？这都是很现实的问题。

从国际上看，服务业发展在城镇化后期占据主导地位。可是我国一些东部地区，城镇化率已达到60%、70%，工业还占主导。服务业蕴藏着巨大的发展潜力，它作为无烟产业在城市管理过程中没有得到重视。很多城市为了自己的形象缺少一些包容性，对于传统的最能够容纳服务业就业的机会采取了严重的排斥。如果我们想走可持续的发展路径，必须要坚定不移地调整产业结构，而调整产业结构的前提是城市要降低发展成本，要给服务业增加更多的空间。很多城市的管理者并没有充分认识到这个问题，他们只是希望更多地改变城市的面貌，但是忘记了城市是为了让人生活更方便。

第五，什么是低碳、生态、绿色城市？很多地方提出低碳、绿色、生态城市的发展路径，但他们没搞清什么是低碳，什么是生态，什么是绿色，最重要的生态、绿色还是提高资源的配置效率，只有增加人口密度才能真正减少碳排放。要调整当前的发展观，增加服务业的比重，使得城市资源效率大幅度的提高，减少粗放型发展。

对于最近提出的智慧城市的概念，很多人认为政府大量投入解决计算机信息化管理就行。事实上，现有的政府人力资源远远不能适应这种技术的需要，真正的智慧取决于政府的管理能不能和社会的服务进行广泛的衔接，能不能用IT等各种智能方式改变决策过程，使我们更多的利用高技术、利用市场化的机制增加对市民的公共服务。如果把整个城市发展方向矫正到和社会市场化需求结合时，可能我们的智慧城市更具有推广价值，也会有很多的经验总结。