关于开发区管理体制的思考_赵巍

第一篇：关于开发区管理体制的思考_赵巍

关于开发区管理体制的思考

一、国内开发区管理体制的基本模式

我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。

一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。

二是开发区与行政区管理合一的管理体制其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。

三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获 得必要的投资补偿，公基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。

二、关于改进开发区管理的几点思考

我国开发区的发展己经将近20年，正面临着如何进一步提升开发区功能、增强其竞争力的问题，因此，需要根据形势改进开发区管理体制。

(一)各类开发区定位突出老城市扩展功能和制度试点功能

我国正处于加速工业化，农业人口向工业和城市转移的阶段开发区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥了重要作用。如上海浦东新区经过短短的10年建设，第二、三产业的增加值己经占上海的22%，工业总产值占上海的13%。

我们正处于计划经济向市场经济转化的转轨时期，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能目前，开发区的优惠政策空间己经不大，提高开发区的竞争优势，要靠制度建设和机制创新。特别是加入WTO后，许多政策和制度要与国际接轨，开发区可以作为试点和示范，起到承上启下和承外启内的作用。

因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延仲结合起来:把开发区的政策环境

建设与制度创新结合起来。

(二)大部分地区实行相对独立的开发区管理体制

一个好的制度设计需要组织保证。在现行条块分割的体制下，园区内的体制改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约。独立的开发区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，可以用区内的职能转变和统一对外，克服区外条块分割的体制弊端因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精简机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。

(三)区域内统一规划，合理配臵资源，发挥整体竞争优势

开发区之间要不要竞争，应在多大范围内竞争，是目前开发区规划和建设中面临的一个两难问题。设立开发区大都是政府行为，开发区之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争一方面，区域间开发区的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境。但另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配臵扭曲由于大部分开发区的公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产的浪费。地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配臵行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终开发区的竞争优势还取决于制度和区位优势。

根据我国的实际情况，开发区建设至少应该在市一级实行统一规划。有些欠发达地区可以实行省一级统一规划，集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。

在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到各级政府的财税收入，还涉及到行政权力，以及政府和事业单位的人员安排等问题。各级政府最关心的问题是统一规划后利税是否都被收上去，多余的行政人员如何安臵，GDP业绩如何计算等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内开发区的利益关系。可以实行联合出资，委托专业机构运作管理办法，集中财税，按投入比例分配，调动各方面的积极性。

(四)实行政资分离的开发区资产运营管理体制

开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。

要把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍这部分应该社会化，采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。

开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋护的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。

(五)公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理

开发区的基础设施包括公共基础设施(道路、水、电、气等)、产业基础设施和生活服务设施等从理沦上来说，公共基础设施具有公益}h}.属于政府职能范畴:厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。目前，我国大部分开发区实行公共基础设施与工业用地开发

一体化，开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责新加坡的经验是，根据工业园区基础设施的性质实行专业分工建设管理，工业园区的裕廊管理局只负责工业用地和厂房开发，以及运行服务:陆路管理局负责园区道路和水电气公共设施建设:建屋局负责园区职工住宅。

(六)开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排

开发区是一种特殊商品其非公共基础设施建设也不同于一般的房地产开发，需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设必须有一定的超前性，投资规模大，同收期长，不确定性强，风险较大，通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低价格的设施刁一能吸引企业来落户，入驻企业还要符合建区的目标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴。因此，开发区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。

开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质根据国际经验，大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助，开发机构大都是非营利性机构，采取特殊法人制度，或者是国有企业和政府参股的财团。因此，应根据开发区的性质和特点对开发区的运营管理进行不同的制度安排。政府规划的、大规模集中开发的开发区，以政府投入为主，其运行管理机构要执行政府规划的意图。因此，政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营:政府在给护资助和补贴的同时，对其提供的产业基础设施价格实行上限控制。

(七)开发区政策与WTO规则接轨

我国己经进入WTO，开发区的管理体制和政策要逐步与WTO规则接轨。

WTO条款对开发区政策的影响主要有以下几个方面:一是补贴与反补贴协议的影响。‚补贴与反补贴协议‛中将补贴分为禁比、允许和限制三类。禁比的补贴是指对出口和进口替代实行补贴。允许的补贴是社会效益较大的公共财政支出范围内的补贴，如，政府资助竞争前和共性技术研究开发:对落后地区的转移支付:对环境保护投入补贴:扶持中小企业等。限制的补贴介于禁比和允许补贴之间，需要满足两个基本条件才可行:一要不针对特定企业与特定行业，对各种经济成分的企业一视同仁，公平对待，特别是要对外企实行‚国民待遇‛:二要把补贴控制在一定数量之内，不影响其他成员国的利益，不构成竞争威胁:二是与投资有关的协议(简称‚TRIMS“)的影响在加入WTO时，我国政府己经承诺取消并停比执行通过法律、法规或其它措施，对外国投资者实施贸易平衡和外汇平衡要求、当地含量要求和出口实绩要求，以及转让技术要求。外商投资法律和政策己经作了相应修改:三是与贸易有关的知识产权协定(简称‚TRIPS ”)的影响《知识产权贸易协议》为全球实现更高标准的知识产权保护贾定了基础.TRIPS把己有的知识产权国际公约分为三类:第一类是基本完全肯定、要求全体成员必须遵守并执行的国际公约，包括《保护工业产权巴黎公约》、《保护文学艺术作品的伯尔尼公约》、《保护表演者、录音制品制作者与广播组织公约》、《集成电路知识产权条

约》等4个国际公约:第二类是基本完全肯定、要求全体成员按对等原则执行的国际公约，包括十几个国际公约，主要是巴黎公约的子公约:第三类是不要求全体成员遵守并执行的国际公约，主要有《世界版权公约》、《录音制品公约》等(参见((2000年中国科技发展研究报告》，第314页，社会科学文献出版社，2000年12月)。

综上所述，与W I'O接轨不是不能实行优惠政策，而是要调整优惠环节、优惠对象和方式。因此，要清理开发区政策，在遵守WTO原则的基础上，广泛借鉴国际经验，进行适时调整，最大限度地利用允许的政策空’'7.以促进开发’‘的进一步规范发展范畴。

第二篇：我国开发区管理体制现状的法律思考

我国开发区管理体制现状的法律思考

横山县人民政府法制办公室云维亮

［摘要］由于开发区全国性法律的缺失、政府社会服务职能缺位导致我国开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。因此，只有以法律明确开发区管委会的行政主体地位，方可明晰管委会的职责权限，从而促进开发区建设的健康顺利推进。

一、我国开发区建设的发展历程

开发区在国际上已经存在了上百年的历史，我国搞开发区就是借鉴国外的经验。最早的是特区，邓小平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。当年年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了建设开发区的序幕。即由国务院批准建立了第一批国家级经济开发区（大连经济技术开发区）。经过20多年的探索式发展，建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，经历了由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没，开发区建设取得了巨大成就。

设立开发区，就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。也就是说让这块地方尽快发展起来，一方面打开渠道，一方面积累经验。所以，我国开发区建设从一开始就承担着一个改革开放的任务。

二、我国开发区建设的基本类型

从我国开发区建设的历程中我们总结出我国开发区建设的基本类型有8种，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、自由贸易区、保税港区和省级开发区。

经济技术开发区。自1984年至今，我国共设立了54个国家级经济技术开发区，分别分布在中国的省会和中心城市。国家级经济技术开发区设立以来，坚持“三为主，一致力”的发展方针，取得了显著成效。2004年，由商务部、国土资源部、建设部联合召开的国家级经济技术开发区工作会议，为国家级经济技术开发区确立了“三为主，二致力，一促进”的新发展方针。

高新技术产业开发区。1988年，根据国际上科技产业的兴起和我们国家发展的实际需求，创办了高新技术产业开发区。这些开发区多数布局在沿海和中西部大城市，依托科研机构和高等院校比较密集的优势，支持高新技术产品的研发，促进科技成果转化为先进的生产力。自1988年至今，我国共批准设立了53个高新技术产业开发区，为我国高新技术产业化发展做出了杰出的贡献。

综合保税区。这是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。自1990年至今，我国政府共批准成立了15个保税区，目前已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点，在我省西安市新建设的西安国际港务区基本具备了设立综合保税区的条件，正在积极争取国家批准。综合保税区的设立，将有利于新一轮中央西部大开发的实质推进，有利于新亚欧大陆桥沿线城市的开放和开发，有利于有效承接国际和我国东部地方的产业转移，打造陕西省乃至西部地区发展外向型经济的重要平台，也有利于探索在内陆地区设立综合保税区的新途径。

边境经济合作区。设立在我国内陆边境的一些城市，是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。国家鼓励这些区域引进国内外资金，发展产品加工、进出口贸易和旅游事业。自1992年以来，经国务院批准的边境经济合作区14个，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。

出口加工区。为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月27日，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择若干地区进行试点。这些区域具有保税功能，由海关提供快速通关的条件，为企业创造便利的经营环境，有利于增强加工贸易企业的竞争能力。自2000年至今，我国共批准设立了58个出口加工区。

省级开发区。自2003年7月《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》(国办发电〔2003〕30号)发布以来，国务院有关部门根据清理整顿开发区的有关法规和政策性文件，对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。日前，经国务院同意，国家发展改革委、国土资源部、建设部以公告的方式对通过国家审核的开发区进行了公告，其中省级开发区1364个。其中我省通过审核的开发区共22个，其中由国务院批准设立的5个，由省政府批准设立的17个。我省由国务院批准设立的各类开发区分别是西安经济技术开发区、西安高新技术产业开发区、宝鸡高新技术产业开发区、杨凌农业高新技术产业示范区和陕西西安出口加工区。由省政府批准设立的有西安韦曲高新技术产业园区、西安郭杜工业园区、西安河经济开发区、西安阎良高新技术产业园区、西安灞桥工业园区、西安未央工业园区、陕西高陵泾河工业园区、陕西蓝田工业园区、陕西户县沣京工业园区、陕西岐山蔡家坡经济开发区、陕西咸阳高新技术产业园区、陕西铜川经济开发区、陕西渭南高新技术产业园区、陕西汉中经济开发区、陕西安康工业园区、陕西榆林经济开发区和陕西榆林神府经济开发区。2001年，经陕西省编委批准了我市榆横工业园区管委会和榆神工业园区管委会，实际上也成立了两个市级开发区。

三、我国开发区的管理体制的演变过程及基本模式

我国开发区管理体制的形成及其演变过程与开发区的发展历程同步进行。其管理体制的演变进程大致可分三个时期：

1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是开发区的创建和探索阶段，因此称为前开发区期或第一次创业期。期间大批开发区相继成立并在探索中起步发展。由于初创，所以这时并未形成统一的管理体制，属于管理体制的未定型期。

1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，能为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。

1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。在此期间尚未建立统一规范的管理体制。

目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有三种类型：一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。实行单一管委会型管理体制的国家级开发区，在承担较少的社会事务情况下，能够集中力量抓经济建设，有力推动了开发区经济的快速发展，但随着第三产业发展和社会事务管理的需求增加，现有管理职能出现缺位。因此这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区

和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一套人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

四、我国开发区管理体制现状

经过20多年的发展，我国开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管委会法律定位与职能权限不明确，不利于开发区的进一步发展。甚至制约着开发区的可持续发展。主要表现在以下几个方面：

（一）开发区管委会的法律定位不明确

就全国看，开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定。我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。

1.开发区管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有提及开发区管委会。

2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。开发区管委会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。

3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别：一是派出的主体不同，前者由政府派出，后者由政府职能部门派出；二是法律、法规授权范围不同，前者获得的授权相当广泛，后者获得的授权有限；三是实施行政行为时采用的名义不同，前者一般采用自己的名义，后者一般采用职能部门的名义；四是责任和能力不同，前者在授权内和授权外都是当然的责任主体，而后者在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。

4.开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。

正由于开发区管委会既不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机构，也不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性、法律效力受到质疑。其中最明显的例证就是2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但是，在2005年8月1日前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地

使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。这是直接否定开发区管理委员会主体资格的重要司法解释。

（二）开发区管委会管理职能权限模糊

当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。

1.管理权限范围模糊。开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性机制约束。

2.职能权限授权不足。在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。这就必然制约开发区的快速发展。

3.开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。这样一来，有立法权限的地方就可以通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托，而没有立法权限的地方就只能通过行政规范性文件进行委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题，有些委托造成的权责不清的问题更为突出。这样致使开发区与上级一些执法部门权限划分不清楚，摩擦较大，意见较大。更为突出的法律问题是，由于现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关，开发区连最基本的行政执法权限也没有，严重制约开发区的发展。

4．开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。随着开发区的不断发展壮大，工业化必然带动城市化，开发区内人口迅速增长，城市管理、三农问题、卫生、教育等社会管理事务越来越多，开发区不再是一个单纯的经济功能区，而成为一个综合性的行政区域。原来的单一的开发区管委会的体制不能解决开发区行政管理、社会服务的需要。而同时随着开发区建设面积的扩大，不可避免地与当地行政区发生利益和资源配置上的摩擦，不利于开发区的发展。就拿我市来说，开发区与母城区的关系从建立之初就矛盾重重，主要表现在关于社会事务托管、区内行政审批、税费分成、国有资产管理、矿产资源开发以及土地收益分配等问题上，利益冲突较大，人民群众反响强烈。

五、我国开发区建设的功能定位

随着我国市场经济的发展，特别是加入WTO后所面临的经济国际化，开发区如何适应这些深刻变化，如何定位开发区的功能，成为开发区建设的前进指南。笔者认为，对全国来说,开发区是技术和资金的汇聚地,是工业产业链的龙头,是产业经济升级换代和可持续增长的纽带;对地方来说,开发区既是个城市的经济特区,又是城市经济或区域经济的人才、资金、技术、管理的制高点。传统意义上的开发区承担的主要是招商引资的窗口功能,现在的开发区更多的承担和发挥着孵化功能,辐射功能,带动功能,成为区域产业的动力核心,成为地区乃至全国最具活力的制造业集群的现代化工业区。

六、开发区管理体制改革亟需解决的问题及法律完善对策

从长远看，开发区管理体制不可能长期游离于大体制之外，随着经济全球一体化、区域经济一体化的快速发展，开发区建设管理面临体制机制上的问题越来越突出，亟需解决：法律缺失问题，形成全国性的开发区法律体系，保证开发区管理体制的科学性、规范性和相对稳定性；转变政府职能，提高办事效率；改革管理体制，健全开发区管理机构，使得开发区建设管理不缺位不越位。

（一）加强开发区法制建设。

1.加快国家统一立法，明确开发区的定位、性质、功能和任务，同时明确开发区管委会的法律地位和具体管理权限，赋予开发区管委会及其下设机构相应的行政执法权。为此，就要修改我国《组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。从法律地位和运作方式看，开发区管委会与地方人民政府的派出机关行政公署、区公所、街道办事处最为相似，如果《组织法》能够将它确认为地方人民政府派出机关之一种，许多法律关系也就会理顺。从目前看，我国开发区管理体制改革的方向也是把开发区定位为政府的派出机关：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”（《国家级开发区管理条例》草拟稿，2006）。

2.以法律明确开发区机构设置条件和程序。可以由全国人民代表大会或其常务委员会组织制定《开发区法》，以专门章节对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行规定。有地方性法规制定权的地方国家权力机关可以根据上位法的规定，制定开发区条例，在其中设专门章节，结合本地实际对《开发区法》中关于开发区管委会的内容进一步细化。只有这样，才能确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

（二）转变政府职能

政府的职能之一就是提供社会服务，其服务范围不仅限于母城区，而且也应有进一步拓展，因为我国开发区建的关键点在于经济建设，而体制的创新则必须由母城区政府完成相应社会职能。因此作为母城区的政府应适当转变职能，增加其社会服务职能，将职能予以延伸，为开发区管理体制的创新，提供切实的外部环境。开发区管理机构应从自身出发，探索建立开发区与行政区之间的良性互动、优势叠加的长效机制，妥善处理开发区与行政区的关系。通过管理手段的变革，提高工作效率，以弥补母城区政府社会职能偏弱的缺陷。如可通过推行电子政务减少政务流程的分散性，减少信息过滤、信息失真现象；保证政务流程的时序性，规定每个部门完成自己工作的时间范围；打破流程的封闭性，明确给出每项政务流程所需要的接口数据。通过这些措施，可一方面促进政务公开，提高透明度，另一方面也增加民众的参与和沟通。

（三）要进行管理体制改革。而管理体制的改革是却又是一项非常复杂的系统工程，笔者认为必须把握三个基本原则：一是必须符合市场经济发展的要求，开发区管理体制要遵循市场经济的规则，建立符合WTO规则要求的管理模式，实现政府职能的转变，这是开发区建设的基础；二是必须符合依法行政的要求，明确开发区管理机构的法律职责，这是开发区建设的保障；三是必须符合和谐社会的要求，开发区的发展不能局限于开发区本身，要带动其他地区的发展，尤其是要带动母区的发展，促进共同富裕，这是开发区建设的目标。

第三篇：工作总结赵巍

2010年教师个人工作总结

长兴中心小学 赵巍

本学期的工作即将结束，回顾本学期的工作点滴仍历历在目。在付出辛勤劳动之后也收获了幸福，收获了喜悦，收获了欣慰。现总结如下：

一 承担工作及完成情况

我由一个毕业班的英语老师变成了一个幼儿园的英语老师，开始的时候非常的不适应，因为刚刚形成的具有自我风格的教学形式被打破了，面对小孩子的稚嫩的眼神我开始探寻一条教授幼儿英语教学方法之路。每节课教授的内容比较少，而且重复次数比较多。慢慢的开始适应这样的教授形式，不断地寻找幼儿比较感兴趣的游戏及适合他们健康成长的语言。在此期间也感到了孩子给我带来的快乐，有时下课了他们会“护送我”到办公室，不停地用英语说再见，有时在操场看见我会老远跑过来和我说“hello!”。这些都使我深深感动，也是我努力付出的回报。很爱这些单纯稚嫩的农村孩子，在他们身上有着质朴的爱，对老师的爱！

在舞蹈特长班的教学中同样也收获了快乐。一群美丽的女孩，单纯的可爱对舞蹈的热爱，让我每堂课都比上一堂课早上几分钟。她们的体力，理解能力让我惊奇。我是在二十岁学习的拉丁舞，认为是一种很难学的舞蹈尤其是手位的学习，而这些孩子大部分都能理解的很好，早来的时间没有浪费一分一秒，都在认真的练习。攀比性很强，都在刻苦练习不想让别人落下。也是她们的勤奋和努力打动了我，生病有事也不会少上一节特长课。在温度很低的舞蹈室里用热情，勤奋和活泼的心态诠释了对舞蹈的热爱。

二 存在的问题与不足 在幼儿英语教学方面，由于是第一次教授幼儿英语所以还存在很多的不足和缺少经验。英语不是幼儿的母语所以要尽可能地将幼儿置于一个完全开放的英语环境中，培养幼儿用英语交谈，用英语思考的良好习惯。为幼儿创设英语游戏环境，激发幼儿对英语的兴趣。游戏是儿童学习的基本方式和获得发展的最佳途径，游戏有利于幼儿认知能力、想象力和创造力的发展。

舞蹈特长课方面，优劣生分化较严重。一个动作优等生几分钟就可以学会，学困生有可能一节课也学不会。还有一个问题就是就是要因地制宜，有的学生适合跳民族舞而有的学生适合跳拉丁舞。

三 改进措施

幼儿英语教学方面，以后要让学生自己创设情景，多加入一些他们自己的元素，让他们在快乐中学习。让他们认为多会一门语言是一种骄傲。

舞蹈特长课方面要因材施教，宁可自已多付出点辛苦也要让孩子们学有所成。让家长和孩子都感到学有所获。适合学民族舞的就多教授民族舞，适合拉丁舞的就多教授拉丁舞。

以上就是我本学期工作总结我感动，让我欣慰。我只是用心里的感受对本学期作了总结。希望以后的工作依然会有感动和欣慰。

第四篇：关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考

关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考

发表日期：2008-05-08 00:00:00 阅读次数： 538

摘 要：我国开发区管理体制经过二十多年的演变，形成了三种比较稳定的类型：政府主导型、企业主导型、政企混合型，这三种类型的管理体制都在不同程度上促进了我国开发区的建设与发展，同时也面临着越来越多的困难与挑战。应该从增强独立性、理顺开发区管委会与企业的关系、大力发展社会中介组织三方面入手进行改革，不断完善开发区管理体制。

关键词：开发区，管理体制，类型，改革

20世纪80年代中期以来，经济技术开发区、高新技术开发区、科技园区、工业园区等一系列开发区在中国(尤其是沿海城市)迅速勃兴，这为新时期中国现代化建设的全面提速注入了巨大活力，极大地支撑并推进了我国经济的快速、持续、稳健增长。20多年来，我国的开发区已从最初封闭式的试验基地，逐步转变为开放式的发展社区；开发区的功能也从过去单一性(经济)功能扩展成为现在的综合性(产学研)功能；开发区自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。随着我国进入WTO并与国际相关规范接轨以后，根据公平、公开、无歧视的原则，以往开发区建设中的特殊优惠政策的优势减弱，开发区建设已经进入到一个全新的历史时期。面对世界政治经济文化发展的新形势和我国社会主义现代化建设的新需要，如何总结经验、完善管理、健全体制、提高效益和增强竞争力，将是我们各级各类开发区建设面临的一个新问题。

一

中国开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。根据开发区发展的历史进程，其管理体制的演变进程大致可分三个时期：1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是我国开发区的创建和探索阶段，因此，有人把这一阶段称为前开发区期，或称为第一次创业期。在此阶段，大批开发区相继成立并在探索中起步发展。但由于初创不久，开发区在少有先例借鉴的条件下各自探索，所以这时并未形成统一的管理体制，可谓管理体制的未定型期。1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。这期间，许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，可为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。由于开发区的急剧扩张，开发区与其它城区的矛盾也凸现出来。于是，各开发区之管理体制开始依托自身情况而分化，逐步形成了三种基本管理体制：“政府主导型管理体制”、“企业主导型管理体制”和“政企混合型管理体制”。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。

(一)政府主导型管理体制。该体制特别强调政府在开发区管理过程中的重要作用，由开发区所在地的政府或政府的职能部门对开发区进行直接管理。根据开发区管委会权力的大小，该体制可分为“纵向协调型”与“集中管理型”的管理体制。为了突出政府在开发区管理中的作用，也可划分为“纯政府管理型(或政府直接管理型)”和“准政府管理型(或政府委

托管理型)”。实际上，两种分类只是名称不同而已，并无本质差别。“纵向协调型”对应于“纯政府管理体制”，而“集中管理型”则对应于“准政府管理体制”。

“纵向协调型”管理体制突出强调由开发区所在城市的政府全面负责开发区的管理工作。所在城市政府设置开发区管理委员会或开发区办公室，管委会或开发区办公室不再设立常设机构。管委会或办公室成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成。开发区的各种管理仍由原行业主管部门负责。管委会负责在各部门之间进行协调，组织有关部门处理开发区的重大问题，监督各部门的日常工作，不直接参与开发区的管理。该体制的优点是：开发区在城市政府或其他职能部门的协调下，有利于城市政府的宏观调控，能确保所在城市政府政策意图的准确理解和贯彻，能使开发区的发展格局与城市的整体发展战略保持一致，使开发区建设不会脱离城市整体规划而片面发展。该体制的缺点是：这种管理体制仍然沿用原来政府组织管理体制中的条块管理模式，开发区管理体制的独立性不强，管委会的权力较少，不利于开发区试验新的体制和机制。并且，管委会在许多职能部门的多重管理下，会造成推诿与扯皮的现象，从而降低了管理效率，影响了建设效能。

“集中型管理型”体制又称为“封闭型”或“半封闭型”管理体制，其特征是开发区是一个与其他行政区相对隔离、经济和行政管理相对独立的特殊区域。该体制的组织结构是：由所在城市政府授权组建专门的派出机构开发区管理委员会，由开发区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门的权限，开发区管委会受所在城市政府委托，对新区的行政、经济等事务进行全面综合管理。管委会下设各部门虽然对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受当地政府各行业主管部门的指导。该体制的优点是：由于开发区管委会拥有相对独立的地位和经济、社会事务管理权，因而能在区内进行新的管理体制试验，为体制改革做出尝试。由于管委会摆脱了“纵向协调型”管理体制下各部门的牵扯和约束，有权力及时处理区内的各种矛盾和问题，从而有利于开发区的整体规划和发展。同时，开发区所设的职能部门消除了双层领导的尴尬局面，也避免了各部门之间的推诿扯皮，从而有助于办事效率和工作效率的提高。该体制的缺点是：由于开发区相对独立的地位，使得原有城市主管部门对其控制力相对减弱，开发区因此有可能脱离原城市发展规划而独立发展，并与原城市争夺资源，导致新区扩张而旧城区衰落。

(二)企业主导型管理体制。该体制又称无管委会管理体制。其主要特点是管理机构本身是营利性的企业单位，以企业作为开发区的发展者与管理者，政府不再设立派出机构管理委员会，而是通过建立经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体，来组织区内的经济活动，同时经济贸易开发总公司还承担部分政府职能等。这种管理体制中，开发建设的主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是经济贸易开发总公司，由它直接向县政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，其它管理事务如人事、税收、工商等仍由政府的相关职能部门来行使。该体制的优点是：有利于开发区政府从大量行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度。有利于总公司经济实力的增强，并运用经济杠杆进行开发区的建设与管理。有利于开发区提高建设速度和经济效益。该体制的缺点是：总公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，在征地、规划、项目审批等多方面较为被动，进而影响了其管理能力的发挥。由于开发区的经贸开发总公司是一个企业，其根本目的是追求利润最大化，因此，总公司会千方百计实现其经济目的，其经济行为时常会偏离开发区应有的定位和职能。

(三)政企混合型管理体制。该体制突出表现为政府和企业相互结合与联合管理。根据开

发区管委会与发展总公司的关系，政企混合型管理体制又可分为政企合一与政企分离两种具体的管理体制。

政企合一型管理体制就是在开发区管理委员会下面设立一个发展总公司。开发区管委会与发展总公司合署办公，人员配置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常由一人兼任。管委会负责决策和其它服务性职能，发展总公司负责区内基础设施建设。这种管理体制下，政府管理具有双重性质，既具有行政职能，也具有经济开发职能。不但行使审批、规划、协调等职能，还负责资金募集、开发建设等具体经营性事务，发展总公司则很少有决策的权力。该体制的优点是：开发区管委会和发展总公司的设立有助于发挥行政职能，并同时兼顾经济职能，在开发区建设初期曾经发挥了积极作用。该体制的缺点是：由于发展总公司基本上没有决策自主权，而开发区管委会不但负责宏观决策，而且还负责具体的微观管理，容易造成权力的过分集中或相对偏颇，进而导致政企不分，总公司应有的作用得不到发挥，整体管理效率降低。

政企分离型管理体制就是管委会作为地方政府的派出机构来行使政府管理职能，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，而把重点放在协调和监督方面，开发区的总公司和专业公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。该体制的优点是：体现了“小政府、大企业”的原则，一方面可以充分发挥政府的行政职能，另一方面也可以借助企业的资金和管理经验来弥补开发区本身的不足，充分发挥企业的经济职能，两者相互促进，从而有利于开发区的经营、建设和管理。该体制的缺点是：在开发区的初级阶段因为政企分离而很难集中有限的人、财、物用于开发区建设。同时，还会因为开发区的管理手段不尽科学、配套机制不尽完善等情况而难以摆脱旧体制的束缚，造成开发区建设力量的分散。

二

以上三种管理体制各有利弊，都在不同时段、不同程度上促进了我国开发区的建设与发展。但是，随着改革开放的深入和国内外环境的变化，我国开发区管理体制也面临着越来越多的困难与挑战。譬如，开发区管理机构的法律地位不明确；开发区的管理机构缺乏权威，管理权限经常不到位；开发区管理体制逐步向一般行政区管理体制的复归等。这些问题已经开始制约了开发区的进一步发展。为进一步改革和完善开发区管理体制，笔者认为，宜选择如下三个方面作为工作切入点。

(一)明确开发区管理体制的独立性。为了减少外部行政体制的干扰，应以立法的形式授予开发区管理机构在遵守宪法等相关法律的前提下独立行使管理的权力，从法律的高度赋予和保证开发区管理体制的相对独立性，使开发区“名正言顺”地行使自己的权力。首先，要从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，使其具有独立的行政执法资格，将管委会对开发区的统一领导和管理纳入法制化轨道。为此，要修改我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；并修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。其次，要在法律中明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。这可以通过国家组织制定《开发区法》对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行专门规定。地方国家权力机关则可以根据上位法的规定，制定或修改开发区条例，在其中设专门章节，结合本地区实

际特点对《开发区法》中关于开发区管理委员会的内容进一步予以细化。最后，要以立法的形式确定开发区的审批程序和开发区的性质、功能与任务，以便对开发区实现统一的规划布局，避免开发区之间的无序竞争及“开发区热”的出现；对开发区的授权范围实际上是一个开发区管理机构与地方政府的关系问题，按照国家级、省级开发区的不同类别规定统一的授权范围，以利于开发区之间的平等竞争、利于上级政府对开发区的统一管理、利于开发区管理机构与地方政府的权责明确，而这就需要有相应的法律法规。

(二)理顺开发区管委会与企业的关系。虽然目前没有法律界定开发区的政府地位，但在现实中管委会起着“准政府”的作用。政府和企业有着不同的行为准则和价值目标。既然作为“准政府”，管委会就不应该强力介入企业的发展与经营。开发区管委会自己的企业带有强烈的政府角色，就会破坏企业之间的平等竞争与合作。但是，由于受我国传统行政管理体制的束缚和“官本位”文化的影响，再加上市场机制不完善，当前开发区在管理方面仍然过多地运用行政手段，还没有完全自觉地通过政策和其他手段来调控和管理市场，影响开发区的企业来规范自己的行为。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接发动和分配投资，又直接安排和管理消费。政府既是比赛的裁判员，又当教练员，还当运动员。政府代替市场履行资源配置，资源的配置不能根据市场的需求来合理地分配，没有建立一个公平竞争的市场环境，这样企业失去了发展的内在动力，从而使开发区失去了吸引外来投资的优势。如果说在开发区建设初期，管委会以企业经营的方式进行管理还有其合理性，但在今天，这种政府办企业的方式已经伤害到开发区的自身发展，必须尽快理顺“政企关系”，把精力放到对企业的监管上来。为此，要切实转变开发区管理体制的政府职能，科学界定开发区管委会同企业的关系，变以前的微观管理为宏观调控与管理，并且要多以信息发布、发展导向和备案管理等软性手段对开发区的企业进行宏观管制。

(三)大力发展社会中介组织。当前，开发区管委会承担着大量具体而琐碎的社会事务职能。因此，需改革现有的管理体制，大力发展社会中介组织，各种具体的行业管理职能和社会服务职能要逐渐交到中介组织去行使，逐步实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的管理体制。社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用，是保证开发区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。针对我国开发区目前存在的社会中介机构数量不多、级别不高、职能不清、服务范围不明等问题，今后要着重抓以下几方面的工作。首先，要理顺开发区管委会与社会中介组织的关系。改革现行的管理体制，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能、社会监督的职能等逐步交给中介组织，这样就客观上为中介组织的发展提供了广阔空间。其次，要改变现有的中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等社会中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制成为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。再次，要加大对社会中介组织的监管力度。加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门加强对行业协会和中介组织的监管，以保证中介机构能健康、有序地发展。最后，要不断提高社会中介机构从业人员的素质。有计划、有步骤地对执业人员进行培训，以提高他们的业务能力和管理水平。这样，通过中介组织机构的扩大和功能的强化，一方面可以帮助管委会从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务；另一方面，也可以防止管委会机构人员的增加和行政权力的扩张，使管委会保持精简和高效的管理体制。

第五篇：大连开发区管理体制、机构概况

大连开发区管理体制、机构设置概况

开发区刚建立时由“开发公司”运作，不久即成立了管委会。

1998年2月以前，开发区中的保税区、度假区等职能相对独立，有点各自为政。从98年2月起，开始学习上海浦东模式，将开发区中保税区、度假区等的经济、社会职能进行分离，经济职能仍由各区独自履行，各区的社会职能则集中起来，由新成立的“金港新区”统一行使。但照此模式运行了20个月后，遇到了诸如职能权限审批复杂、协调运转不顺等实际问题，1999年10月，撤消了“金港新区”，恢复了原来各自相对独立的管理体制。

开发区现设工委、管委会办公室，党群工作部，经发局，规划、土地建设局，财政局，劳动人事局，社会事业局，招商局，综合研究所，行政服务中心等部门。

目前，开发区领导班子成员共有7人，其中主任1人，副主任4人，另有2名党工委委员。开发区建成初期，党工委书记和管委会主任曾由市委常委、副市长兼任，现在已不再兼任。现在开发区主要领导的级别相当于大连市直属局正局级，内设局局长级别相当于大连市直属局副局级。