完善开发区土地管理体制的几点建议

第一篇：完善开发区土地管理体制的几点建议

完善开发区土地管理体制的几点建议

一、用地指标优先提供，切实为经济开发区项目服好务。

二、工业用地可考虑适当降低报批成本。

三、经开区设国土所，为市国土局的派出机构。实行双重管理体制，机构级别可考虑升格，在人员上要配强，装备上要配优，要切实加强拆迁事务的力量，全力为园区经济建设服务。

四、工业项目用地报批回来后，在发证过程中要尽可能简化手续，工业用地可以不实行招、拍、挂直接供地。

2007年4月10日

第二篇：如何进一步完善乡镇财政管理体制

进一步完善乡镇财政管理体制的几点建议

新塘乡财政所刘新

乡镇财政是乡镇政府为了实现其基层政权的职能,在乡镇范围内对一部分社会产品或国民收入进行的分配和再分配。乡镇财政管理体制,是乡镇与县(市)和乡镇与企事业以及乡镇其他经济单位之间在收支划分和财政、财务管理职责权限方面的一项重要制度,是乡镇财政管理的基本规范。乡镇财政管理体制的实质是要正确处理乡镇财政分配中集权与分权的关系。乡镇财政是财政体系中的基础环节，深化乡镇财政体制改革，促进乡镇经济发展，关系到公共财政的振兴和政权的稳定，关系到经济能否快速健康发展，关系到全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，认真调查研究乡镇财政体制现状，分析其利弊和主客观原因，积极探讨解决对策，意义重大，刻不容缓。

九江县乡镇财政体制改革自2007年全面实施了“乡财乡用县监管”，经过三年多的运转，运行秩序良好，既保证了乡村两级基层政权组织的运转，规范了“三农”资金管理，提高了资金的使用效益，又坚持了财权和事权的统一，增强了乡镇政府的公共管理和公共服务的保障能力，实现了乡镇政府由单一管理转为多元化的服务性政府，近年来随着国家对“三农”和民生问题的日益重视，各项惠农政策不断加大，所有惠农、支农资金全部由乡镇财政所负责管理，因此，迫切需要完善乡镇财政职能，进一步的深化乡镇财政体制改革。

一、现行乡镇财政管理体制运行的成效

（一）乡镇贫富差距缩小，经济薄弱乡镇财力显著增长。在体制执行期内，县财政对经济条件好，财力有增长的乡镇,适当多集中部分财力,同时在体制结算、转移支付等方面,对经济条件差的经济薄弱乡镇进行倾斜,从而通过合理调节财力，促进了地区间的均衡和协调发展。

（二）创新了乡镇财政管理理念。各乡镇把实行“乡财乡用县监管”改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解乡镇财政困难的重要手段，推进了财政工作绩效评价体系、树立了“为公理财，为民服务，以人为本”的财政发展新理念。引导乡镇领导树

立正确的政绩观和科学发展观，杜绝了乡镇举债搞建设，超前消费的错误行为，从而，为不断提高乡镇理财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。

（三）提高了资金使用效益。乡镇所有银行账户取消后，各种渠道资金都进入财政专户，便于资金“捆绑’使用,为政府统筹管理资金和运用财力创造了有利条件，基本克服了资金分散所造成的损失。同时，通过财政预算的编制核定及资金统一核算、综合平衡，为乡镇财政预算管理规范化、防止资金流失与挪用筑起了一道坚固的防线。

（四）规范了乡镇政府理财行为。一是乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算，确保了收入的及时足额入库，促进了乡镇收入有效增长。二是支出按照“保工资、保运转、保民生”的顺序，合理安排支出和拨付资金。三是粮食综合补贴、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等专项资金实行专户管理、封闭运行，按照二轮土地承包核定粮补面积，在基层信用社为农户统一办理“一卡通”，确保了资金专款专用，惠农政策的落实。四是实行乡镇长一支笔审批，财政所监督，提高了乡镇遵守财经纪律，维护财经秩序的自觉性。

（五）规范了乡镇会计工作秩序。过去，乡镇由于受资金分散、分配主体多元化，以及乡镇财务人员业务水平等客观因素的制约，乡镇会计核算工作很难达到《会计法》、新会计制度和新财务制度规范化的要求，会计工作秩序比较混乱。实行“乡财乡用县监管”后，填制报表等专业性强、规范性和技术性要求高的会计核算工作由专职会计完成，促使单位会计核算的质量得到了根本保证，也有利于逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”运行的国库集中收付制度。

（六）规范了村级财务管理。村级财务实行“村财村用乡代管”制度，村级财政补助支出实行报账制，由村书记审批，乡镇政府、财政所双重监督。进一步规范村级支出行为，确保了村级组织的基本运转，积极引导村级公益事业建设开展“一事一议”，采取以奖代补、民办公助的形式调动农民“一事一议”的积极性。

（七）促进了乡镇财政职能发挥。“村财村用乡代管”的实施，有效地促进了乡镇财政职能的转换，财政所把工作重点由过去的收支管理型向综合服务型转变，其业务工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”，而是面向基层，服务为主，认真做好粮食直补、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等各项国家对农民的惠农政策管理工作，使基层财政服务发展的功能得到进一步加强。

二、现行乡镇财政管理体制存在的问题

在肯定乡镇财政体制改革成效的同时，还应看到工作中存在的一些不容忽视的问题，这些问题如果得不到很好的解决，必将影响农村综合改革工作的顺利推进。

（一）财政制度执行不力，监管不够到位。一是存在坐收坐支现象。社会抚养费收支两条线政策执行不到位，该上缴的不及时上缴，该划拨的不及时划拨，致使各乡镇隐匿了大量财政收入，影响了县级财政对乡镇实行转移支付分配的科学性、合理性和公平性。二是乡镇税收征管成本大。乡镇通过给税务部门划拨工作经费等形式，变相增加税收征管成本。四是财政监管不到位。没有开展有组织的经常性财政、财务大检查，没有对违反财经纪律的单位和个人进行严肃处理，追究责任，致使财经纪律难于执行。

（二）乡镇可用财力少，资金供需矛盾仍然突出，其原因是多方面的。突出表现为：一是乡镇事权远远大于财权，乡镇的刚性支出压力不减，乡镇的支出控制难度较大。二是乡镇每月的可用资金有时和实际工作不对称，乡镇资金的调度困难，一定程度上影响了乡镇政府的正常工作运转。

（三）配套改革进展缓慢。乡镇财政管理体制改革，须同乡镇机构改革、化解乡镇债务等改革配套进行。从我县目前的实际看，随着农业税的取消，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点。导致乡镇政府财政困难的状况没有从根本上得到解决，大部分乡镇依赖上级财政转移支付补助的意识很强。同时，由于激励机制不健全，一些乡镇培植税源创收的积极性不高，化解乡村债务缺乏主动性，存在着依赖上级财政解决的现象。

（四）村级组织运转困难。我县按照省市文件精神，已逐年提高了村级组织运转财政补助资金，但还存在村级组织运转困难，究其原因一是村干部报酬过低，村干部每月报酬800元左右，难以调动村干部工作的积极性，二是村级自主收入难以监管，村级土地承包费、公产租赁费收入由村级管理，自有资金游离在政府和财政监管之外，使乡镇政府和财政的监督职能难以发挥。

（五）乡镇财政工作任务繁重，人事管理缺乏流动性。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，工作量比税改前增加了两倍，但乡镇财政人员却严重不足，个别乡镇甚至不足3人，管理和监督难分离，内部监督制约机制不能有效实施，财政资金安全存在潜在风险。乡镇财政干部有些在一个地方一干就是几十年，原地踏步，人员流动渠道不畅，形成“两管两不管”的尴尬境地，长期得不到提拔任用，工作无活力也无动力。

三、完善乡镇财政管理体制的建议

（一）进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇政府的支出范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。乡镇事权包括行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、公用经费、场镇管理运行经费、医疗经费、住房公积金、工会经费、村（居委）干部补贴、村（居委）办公经费、乡村道路维修费、低保配套费、优抚经费、五保户供养费等。并且要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。

（二）合理划分县乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税、所得税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入、土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行县乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴县财政；属收不抵支的乡镇，由县级财

政转移支付定额补助。三是不再直接向乡镇下达财税收入任务。预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。

（三）严格执行财经纪律。一是严格财经纪律。必须严格执行国家财经纪律，严格收支两条线，严禁坐收坐支；财政部门要及时划拨权属乡镇的资金，必须当年划拨兑现。二是严格财务监管。建立税收信息共享机制，严禁转引税收；要健全完善制度，加大财政、财务检查和审计监督力度。三是严格责任追究。凡违反国家财经纪律规定，按相关规定严肃处理。

（四）完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策。一是建议扶持经济薄弱乡镇的政策能通过转移支付的办法得到继续贯彻，努力实现乡镇之间的平衡。县财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。二是关注乡镇用于改善民生等方面的投入。乡镇近年来在改善民生方面面临的压力比较大，既费神又花钱，想做点事财力又不允许，压力比较大。建议县政府对乡镇用于解决民生方面的投入予以关注，在财力允许的情况下，适度进行帮扶。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

（五）合理确定乡镇财政的支出顺序。按照“乡财乡用县监管”的要求，在预算共编的基础上，实现财政支出“一保工资，二保运转、三保民生”的原则，合理确定财政支出顺序，切实加强乡镇财政管理，提高资金使用效益。

（六）增加基层财政公用经费。近几年来，国家支持“三农”的政策不断出台，这些惠农政策的实施，充分调动了农民增收的积极性，而这些资金的操作与监管，全部由基层财政所承担监督职能，加大了工作业务量，而这部分资金根本

无公用经费，工作经费不足已严重影响财政干部服务职能的履行，影响了干部工作的积极性，只有充分保障财政所的公用经费，才能实现基层财政的财权和事权相统一。

（七）减少乡镇事务负担。用体制激励乡镇发展经济，但也要注意在当前乡镇收入来源渠道非常少的情况下，要尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息，以利今后发展。收入任务不与乡镇挂钩。不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

（八）加大对乡镇的支持力度。要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”的原则，将能下放的权力尽量下放乡镇，加大对乡镇的财力支持，逐步提高人头经费标准，确保乡镇政府正常运转和职能充分发挥；提高基层福利待遇，推进乡镇干部合理流动，努力改善乡镇干部的工作环境。

四、结束语

通过这次乡镇财政管理体制调研活动，深感农村综合改革意义重大、任务艰巨，只有充分认识学习实践科学发展观的内涵，才能在工作中与时俱进、创新求实，不断巩固农村税费改革成果，促进农村综合改革、社会主义新农村建设顺利开展。

第三篇：如何进一步完善乡镇财政管理体制

进一步完善乡镇财政管理体制的几点建议

新塘乡财政所 刘新

乡镇财政是乡镇政府为了实现其基层政权的职能,在乡镇范围内对一部分社会产品或国民收入进行的分配和再分配。乡镇财政管理体制,是乡镇与县(市)和乡镇与企事业以及乡镇其他经济单位之间在收支划分和财政、财务管理职责权限方面的一项重要制度,是乡镇财政管理的基本规范。乡镇财政管理体制的实质是要正确处理乡镇财政分配中集权与分权的关系。乡镇财政是财政体系中的基础环节，深化乡镇财政体制改革，促进乡镇经济发展，关系到公共财政的振兴和政权的稳定，关系到经济能否快速健康发展，关系到全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，认真调查研究乡镇财政体制现状，分析其利弊和主客观原因，积极探讨解决对策，意义重大，刻不容缓。

九江县乡镇财政体制改革自2007年全面实施了“乡财乡用县监管”，经过三年多的运转，运行秩序良好，既保证了乡村两级基层政权组织的运转，规范了“三农”资金管理，提高了资金的使用效益，又坚持了财权和事权的统一，增强了乡镇政府的公共管理和公共服务的保障能力，实现了乡镇政府由单一管理转为多元化的服务性政府，近年来随着国家对“三农”和民生问题的日益重视，各项惠农政策不断加大，所有惠农、支农资金全部由乡镇财政所负责管理，因此，迫切需要完善乡镇财政职能，进一步的深化乡镇财政体制改革。

一、现行乡镇财政管理体制运行的成效

（一）乡镇贫富差距缩小，经济薄弱乡镇财力显著增长。在体制执行期内，县财政对经济条件好，财力有增长的乡镇,适当多集中部分财力,同时在体制结算、转移支付等方面,对经济条件差的经济薄弱乡镇进行倾斜,从而通过合理调节财力，促进了地区间的均衡和协调发展。

（二）创新了乡镇财政管理理念。各乡镇把实行“乡财乡用县监管”改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解乡镇财政困难的重要手段，推进了财政工作绩效评价体系、树立了“为公理财，为民服务，以人为本”的财政发展新理念。引导乡镇领导树立正确的政绩观和科学发展观，杜绝了乡镇举债搞建设，超前消费的错误行为，从而，为不断提高乡镇理财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。

（三）提高了资金使用效益。乡镇所有银行账户取消后，各种渠道资金都进入财政专户，便于资金“捆绑’使用,为政府统筹管理资金和运用财力创造了有利条件，基本克服了资金分散所造成的损失。同时，通过财政预算的编制核定及资金统一核算、综合平衡，为乡镇财政预算管理规范化、防止资金流失与挪用筑起了一道坚固的防线。

（四）规范了乡镇政府理财行为。一是乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算，确保了收入的及时足额入库，促进了乡镇收入有效增长。二是支出按照“保工资、保运转、保民生”的顺序，合理安排支出和拨付资金。三是粮食综合补贴、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等专项资金实行专户管理、封闭运行，按照二轮土地承包核定粮补面积，在基层信用社为农户统一办理“一卡通”，确保了资金专款专用，惠农政策的落实。四是实行乡镇长一支笔审批，财政所监督，提高了乡镇遵守财经纪律，维护财经秩序的自觉性。

（五）规范了乡镇会计工作秩序。过去，乡镇由于受资金分散、分配主体多元化，以及乡镇财务人员业务水平等客观因素的制约，乡镇会计核算工作很难达到《会计法》、新会计制度和新财务制度规范化的要求，会计工作秩序比较混乱。实行“乡财乡用县监管”后，填制报表等专业性强、规范性和技术性要求高的会计核算工作由专职会计完成，促使单位会计核算的质量得到了根本保证，也有利于逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”运行的国库集中收付制度。

（六）规范了村级财务管理。村级财务实行“村财村用乡代管”制度，村级财政补助支出实行报账制，由村书记审批，乡镇政府、财政所双重监督。进一步规范村级支出行为，确保了村级组织的基本运转，积极引导村级公益事业建设开展“一事一议”，采取以奖代补、民办公助的形式调动农民“一事一议”的积极性。

（七）促进了乡镇财政职能发挥。“村财村用乡代管”的实施，有效地促进了乡镇财政职能的转换，财政所把工作重点由过去的收支管理型向综合服务型转变，其业务工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”，而是面向基层，服务为主，认真做好粮食直补、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等各项国家对农民的惠农政策管理工作，使基层财政服务发展的功能得到进一步加强。

二、现行乡镇财政管理体制存在的问题

在肯定乡镇财政体制改革成效的同时，还应看到工作中存在的一些不容忽视的问题，这些问题如果得不到很好的解决，必将影响农村综合改革工作的顺利推进。

（一）财政制度执行不力，监管不够到位。一是存在坐收坐支现象。社会抚养费收支两条线政策执行不到位，该上缴的不及时上缴，该划拨的不及时划拨，致使各乡镇隐匿了大量财政收入，影响了县级财政对乡镇实行转移支付分配的科学性、合理性和公平性。二是乡镇税收征管成本大。乡镇通过给税务部门划拨工作经费等形式，变相增加税收征管成本。四是财政监管不到位。没有开展有组织的经常性财政、财务大检查，没有对违反财经纪律的单位和个人进行严肃处理，追究责任，致使财经纪律难于执行。

（二）乡镇可用财力少，资金供需矛盾仍然突出，其原因是多方面的。突出表现为：一是乡镇事权远远大于财权，乡镇的刚性支出压力不减，乡镇的支出控制难度较大。二是乡镇每月的可用资金有时和实际工作不对称，乡镇资金的调度困难，一定程度上影响了乡镇政府的正常工作运转。

（三）配套改革进展缓慢。乡镇财政管理体制改革，须同乡镇机构改革、化解乡镇债务等改革配套进行。从我县目前的实际看，随着农业税的取消，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点。导致乡镇政府财政困难的状况没有从根本上得到解决，大部分乡镇依赖上级财政转移支付补助的意识很强。同时，由于激励机制不健全，一些乡镇培植税源创收的积极性不高，化解乡村债务缺乏主动性，存在着依赖上级财政解决的现象。

（四）村级组织运转困难。我县按照省市文件精神，已逐年提高了村级组织运转财政补助资金，但还存在村级组织运转困难，究其原因一是村干部报酬过低，村干部每月报酬800元左右，难以调动村干部工作的积极性，二是村级自主收入难以监管，村级土地承包费、公产租赁费收入由村级管理，自有资金游离在政府和财政监管之外，使乡镇政府和财政的监督职能难以发挥。

（五）乡镇财政工作任务繁重，人事管理缺乏流动性。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，工作量比税改前增加了两倍，但乡镇财政人员却严重不足，个别乡镇甚至不足3人，管理和监督难分离，内部监督制约机制不能有效实施，财政资金安全存在潜在风险。乡镇财政干部有些在一个地方一干就是几十年，原地踏步，人员流动渠道不畅，形成“两管两不管”的尴尬境地，长期得不到提拔任用，工作无活力也无动力。

三、完善乡镇财政管理体制的建议

（一）进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇政府的支出范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。乡镇事权包括行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、公用经费、场镇管理运行经费、医疗经费、住房公积金、工会经费、村（居委）干部补贴、村（居委）办公经费、乡村道路维修费、低保配套费、优抚经费、五保户供养费等。并且要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。

（二）合理划分县乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税、所得税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入、土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行县乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴县财政；属收不抵支的乡镇，由县级财政转移支付定额补助。三是不再直接向乡镇下达财税收入任务。预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。

（三）严格执行财经纪律。一是严格财经纪律。必须严格执行国家财经纪律，严格收支两条线，严禁坐收坐支；财政部门要及时划拨权属乡镇的资金，必须当年划拨兑现。二是严格财务监管。建立税收信息共享机制，严禁转引税收；要健全完善制度，加大财政、财务检查和审计监督力度。三是严格责任追究。凡违反国家财经纪律规定，按相关规定严肃处理。

（四）完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策。一是建议扶持经济薄弱乡镇的政策能通过转移支付的办法得到继续贯彻，努力实现乡镇之间的平衡。县财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。二是关注乡镇用于改善民生等方面的投入。乡镇近年来在改善民生方面面临的压力比较大，既费神又花钱，想做点事财力又不允许，压力比较大。建议县政府对乡镇用于解决民生方面的投入予以关注，在财力允许的情况下，适度进行帮扶。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

（五）合理确定乡镇财政的支出顺序。按照“乡财乡用县监管”的要求，在预算共编的基础上，实现财政支出“一保工资，二保运转、三保民生”的原则，合理确定财政支出顺序，切实加强乡镇财政管理，提高资金使用效益。

（六）增加基层财政公用经费。近几年来，国家支持“三农”的政策不断出台，这些惠农政策的实施，充分调动了农民增收的积极性，而这些资金的操作与监管，全部由基层财政所承担监督职能，加大了工作业务量，而这部分资金根本无公用经费，工作经费不足已严重影响财政干部服务职能的履行，影响了干部工作的积极性，只有充分保障财政所的公用经费，才能实现基层财政的财权和事权相统一。

（七）减少乡镇事务负担。用体制激励乡镇发展经济，但也要注意在当前乡镇收入来源渠道非常少的情况下，要尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息，以利今后发展。收入任务不与乡镇挂钩。不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

（八）加大对乡镇的支持力度。要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”的原则，将能下放的权力尽量下放乡镇，加大对乡镇的财力支持，逐步提高人头经费标准，确保乡镇政府正常运转和职能充分发挥；提高基层福利待遇，推进乡镇干部合理流动，努力改善乡镇干部的工作环境。

四、结束语

通过这次乡镇财政管理体制调研活动，深感农村综合改革意义重大、任务艰巨，只有充分认识学习实践科学发展观的内涵，才能在工作中与时俱进、创新求实，不断巩固农村税费改革成果，促进农村综合改革、社会主义新农村建设顺利开展。

第四篇：大连开发区管理体制、机构概况

大连开发区管理体制、机构设置概况

开发区刚建立时由“开发公司”运作，不久即成立了管委会。

1998年2月以前，开发区中的保税区、度假区等职能相对独立，有点各自为政。从98年2月起，开始学习上海浦东模式，将开发区中保税区、度假区等的经济、社会职能进行分离，经济职能仍由各区独自履行，各区的社会职能则集中起来，由新成立的“金港新区”统一行使。但照此模式运行了20个月后，遇到了诸如职能权限审批复杂、协调运转不顺等实际问题，1999年10月，撤消了“金港新区”，恢复了原来各自相对独立的管理体制。

开发区现设工委、管委会办公室，党群工作部，经发局，规划、土地建设局，财政局，劳动人事局，社会事业局，招商局，综合研究所，行政服务中心等部门。

目前，开发区领导班子成员共有7人，其中主任1人，副主任4人，另有2名党工委委员。开发区建成初期，党工委书记和管委会主任曾由市委常委、副市长兼任，现在已不再兼任。现在开发区主要领导的级别相当于大连市直属局正局级，内设局局长级别相当于大连市直属局副局级。

第五篇：加快完善地方国有资产管理体制

地方国有资产管理体系是整个国有资产管理体系的重要组成部分，地方国有资产管理体制改革也是国有资产管理体制改革的重要内容之一，其成功与否关系到整个国有资产管理体制改革的成败。中央领导同志最近多次强调：要完善国有资产管理体制，认真落实地方政府代表国家履行出资人职责的规定，积极探索国有资产监督和经营的高效形式，确保国有资产保值增值。加快推进地方国有资产管理体制改革已经成为当前一项重要的改革攻坚任务。党的十六大和十六届二中、三中全会明确提出了国有资产管理体制改革的一系列方针政策。两年来，国务院国资委按照中央确定的方针政策，坚定不移地推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，取得了显著成效。目前，新的国有资产监管体制框架已经初步建立，关于国有资产监管的法规和政策体系日益健全，国有企业、尤其是中央企业效益明显好转。但是，中央和地方国有资产管理体制改革进展并不同步。与中央相比，地方国有资产管理体制改革发展明显不一。截至去年底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团国资委才全部组建完毕，市(地)组建国有资产监管机构的仅有203个，占总数的45.3%；单独成立国资委的有176个，占总数的39.3%。不少省(直辖市)和市(地)国有资产监管机构的职责定位与《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《监管条例》)中的规定有出入，运作上不够规范，从而不同程度地存在缺位、越位和错位问题，使各地或多或少出现了一些国企改制不规范和国有资产流失的问题。为指导和规范地方国有资产管理体制改革，2004年11月26日，国务院办公厅正式下发了国务院国资委拟定的《关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》(以下简称《指导意见》)，但执行情况并不理想。因为地方政府的龙头是省级政府，绕过省级政府直接指导市(地)级政府，肯定效果不会理想。何况在实际工作中，地方国资改革的难度远远比想象大得多。地方国有资产管理工作十分复杂，地方国有资产管理体制改革极具探索性和挑战性。当前，加快推进地方国有资产管理体制改革，需要努力解决以下几个关键问题：

首先，明确建立和完善国有资产监管体制改革的目标和基本方针、基本原则

各地在推进国有资产管理体制改革过程中要因地制宜，但必须遵循党中央确定的基本原则和改革方针。主要是：坚持政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开；坚持政企分开、所有权与经营权相分离；坚持在国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。这些方针政策是多年来深化国有资产管理体制改革和国有企业改革的经验总结，也是加强国有资产监管工作的行动指南。各级政府和国资监管机构一定要在改革实践中全面领会、准确把握、结合自身实际创造性地执行。

按照中央提出的要求，总结改革的实践经验，地方国有资产监管体制的改革，要在构建：“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的整个国有资产管理体制框架下进行。

国家统一所有。根据国家法律和现行体制，地方国有资产归国家统一所有，由国家统一制定法律法规，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。地方政府尤其省级政府没有所有权，不能随意调拨上收地市县甚至乡镇级政府履行出资人职能的资产。

分别行使产权(分级履行出资人职责)。通过逐级授权，明确监管国有资产的范围，各级政府分级履行出资人职责，对所辖国有资产分别负有收益、处置和考核等项管理职权。

专门机构监管。中央政府及省(直辖市)、市(地)政府的行政管理部门与履行出资人职责的机构分设，组建专司国有资产监管的职能机构，代表政府统一监管国有资产。

授权委托经营。地方政府授权地方国资委监管和营运国有资产，进行产权管理。地方国资委委托国有资产营运主体，以资本为纽带，理顺出资关系，具体行使所投资企业的出资人职责。

其次，加快建立和健全地方国有资产监管机构

自上而下建立和健全国有资产监管机构，是解决国有资产多头管理和出资人不到位、推动国有资产战略性重组的一项基本措施，也是推进政府行政管理体制和机构改革的重要内容。已经组建的省和市(地)级国有资产监管机构要进一步规范，完善工作程序；尚未组建的市(地)要按照《指导意见》加快组建步伐，能够单独设立的应尽可能单独设立，并努力做到权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。

企业国有资产较少的市(地)级政府，经省级政府批准不单独设立国有资产监管机构的，要按照政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职责分开的原则，明确国有资产保值增值的行为主体和责任主体，切实做到国有资产保值增值。借鉴世界各国的国有资产监督管理经验，可以实践的方式和途径有五个：一是政府直接授权当地已建的资产经营公司或专门机构监管和营运。二是将股权委托给社会上的信托机构运作，这类似于社保基金的委托投资行为，由相关行业主管部门或协会(学会)分别进行专业监管。三是由省级国资委通过派出机构监管市(地)国有资产。四是市(地)政府将国有产权委托其它市(地)国资委监管或委托托管公司、资产经营公司、经纪公司等专门机构运作。五是在市(地)财政局里专设一个监管国有资产的机构。从目前情况看，第一种方案较易实现政资分离和政企分离，避免国有资产流失，便于操作，是应该积极实践和推广的一种模式。

对于县级政府，国家已经明确不设立国有资产监管机构。目前，可按照上述市(地)的几种方式探索。对于国有资产存量较大的县，第一种方式比较适合；对于国有资产存量较小、国有企业数量较多的县，第五种方式比较适合。事实上，县一级国有资产存量情况在全国范围内差异很大，一些沿海地区的县的国有资产总量比其它地方的一些地级市甚至省级城市的国有资产总量还大。为防止国有资产流失，实现保值增值，必须积极探索县级国有资产监督管理的有效形式。鉴于个别县国有资产存量确实很大，客观上需要设立县国资委的，国务院国资委应抓紧出台相关管理办法，使之经过省级政府或国务院国资委严格审批得以单独设立。

第三，抓紧落实地方国有资产监管机构的职能

《监管条例》对国有资产监督管理机构(包括中央和地方)的职能做了明确规定，主要是行使出资人职责，促进国有企业改革，实现国有资产保值增值，调整和优化国有经济结构和布局等。由于国务院国资委和地方国有资产监管机构所监管的国有资产的范围、数量、规模和质量有很大的不同，在国有经济发展战略上的侧重也有所不同。前者主要从国民经济

发展的全局出发，保证国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力、影响力和带动力，后者则从地方或区域经济发展的需要出发，着重发挥国有经济的影响和带动作用，而不强调控制力。因此，地方国有资产监管机构在职能定位上应更侧重国有资本营运，并把监督管理寓于资本营运之中。

从各地情况看，不少地方国有资产监管机构不可避免遗留了一些行政职能，个别的仍然主要按照行政管理的方式管理国有资产，导致诸多“越位”和“错位”问题。尤其是一些国资监管机构内设机构不科学、不健全，无法履行出资人职责。名义上是出资人代表，实际上并没有完全到位，致使地方国有资产监管仍然存在一定程度的“缺位”问题。例如，地方国有资产监管机构大多没有设立经营预算机构和规划发展机构、重大事项的投资决策机构和审计机构；不少地方在国有资产监管的决策机制上实行行政决策方式————“议决制”，而不是按照市场经济要求，按照国有产权管理要求实行“票决制”，即委员会集体决策，一人一票。由于存在这些问题，地方国有资产监管机构既难以有效监管地方国有资产，更难以营运好有限的国有资本。

在纵向和横向关系方面，即行政关系与产权关系问题，地方国有资产监管机构存在的矛盾也比较突出。在个别省份，仍沿袭计划经济的行为方式和思维惯性，对下级政府出资形式的国有资产随意调拨，结果产生了产权纠纷和利益冲突，导致国有资产监管工作出现混乱。各地普遍存在国有资产监管机构与相关政府部门的职责划分不清楚的问题，出资人权利仍不同程度地被计划发展部门、财政部门、组织人事部门以及行政主管部门分割占有。据初步统计，根据《公司法》界定的出资人资产受益、重大决策、选择管理者等三大职能，《监管条例》把三大职责细化成了大约18项出资人职责，但在各地实践中，只有一半左右落实到位。由于职责划分不清，地方国有资产监管机构与相关政府部门不可避免地产生各种摩擦，对开展国有资产监管工作十分不利。

解决上述问题的关键是遵循中央确定的方针政策，通过加快改革，认真落实《监管条例》，牢牢把握出资人职责，完善内设机构和运行机制，理顺各方面的关系。一是地方国有资产监管机构要明确自身定位，围绕如何更好地履行出资人职责来设置内部机构，淡化行政色彩，强化国有资产监管和运营能力。为充分发挥在地方经济发展中的影响和带动作用，地方国有资产监督管理机构应该设立预算和规划发展机构以及投资决策机构；为加强国有资产监管和风险防范，应设立内部审计体系；为提高决策的科学性，应由目前的议决制逐步过渡到票决制。二是严格按照《监管条例》，落实各级政府分别代表国家履行国有资产出资人的权利，上级政府不能凭借行政权利侵犯下级政府所辖国有资产的权利；区域范围内的国有经济布局和结构调整在涉及纵向产权关系时应通过股份制的方式，合资组建公司，以保证各级国有资产监管机构的所有权；现行国有资产管理体制是建立在“一级政府，一级财政；一级财政，一级出资人”基础上的，县级政府出资形成的资产应当由当地政府配置，而不能由上一级行政部门或国资机构随意调配。也就是说，国家统一所有只能由中央政府来体现。三是理顺国资监管机构与相关政府部门的关系。各级地方国资委不行使政府的公共管理职能，政府其它行政部门和监督机构也不履行企业国有资产的出资人职责。总之，只要严格按照《监管条例》明确划分国有资产监管机构与相关政府行政部门的责、权、利，行政关系和产权关系就一定会理顺。

第四，积极探索适宜本地的国有资产监管和营运体制

目前，大部分地方国有资产监管模式通常采用上海和深圳以往的做法，设为三层次：第一层次为地方政府授权的国资委作为特设机构，代表政府专门履行国有资产出资人职责，负责国有经济布局和结构的战略调整，指导国有企业的改革和发展。第二层次是由国资委具体行使所投资企业国有资产出资人职责的营运主体，如，大型企业集团、资产经营公司、控股公司、投资公司、托管公司等，具体负责国有资产保值增值的责任，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系。第三层次是国有投资企业，主要是国有独资、控股企业，以及以参股承包、租赁、托管等方式占用国有资产的各类企业，依法享有包括国有资产在内的企业法人财产权，自主经营、自负盈亏。一些地方在以三层次的监管模式为主的同时，还对两层次模式(即国资委————国有投资企业)进行了探索和实践。应该说，三层次模式是我国一些城市和地区在长期的国有资产管理实践中积极探索和深入总结的产物。实践证明，这一模式通过设立中间层即国有资产营运主体，可以整合国有资产，也可以有效解决政企不分的问题，实现监管与营运的有机结合。因而应该是我国地方国有资产管理体制改革的一个主要方向。当然，该模式也存在一定的不足，如对中间层的监管不利容易导致国有资产流失和运营效率下降等问题，但这一问题可以通过完善国有资产监管机构的决策和监督机制得到解决。

在两层次模式中，国有资产监管机构实际上必须承担资本营运的责任，因而需要具备资本营运的能力。也就是说，国有资产监管机构不仅是出资人或股东，还是董事，不但要进行股权管理，还要进行资本营运。这一新的国有资产管理体制框架设计，一时也难以做到，很可能顾此失彼。鉴于大多数省级国有资产监管机构的监管任务十分繁重，不提倡搞两层次模式；而对于国有资产存量很少的个别省份和市(地)，尤其是一些国有资产已经实现向少数领域集中的省级或地级城市则可以探索尝试，其前提是国有资产监管机构转变为国有资产营运机构。

第五，抓紧整合重组国有资产营运机构

国有资产营运机构是国有资产管理体制的一个重要环节，设立分布合理、管理科学、运作规范的国有资产营运机构是地方国有资产管理体制改革的一项重要任务。目前，适应国有资产管理体制改革要求，许多省区市对国有资产经营机构进行了改革和调整，在探索国有资产监管和经营的有效形式方面进行了有益的实践。但是，不少地方并没有按照建立新的国有资产管理体制和优化国有经济结构的要求设置资产营运机构，不是完全以履行出资人职责为核心，关心国有资产的营运和保值增值，而是在某些方面或一定程度上专注于“争权夺利”，结果造成国有资产管理依旧混乱，严重影响了国资监管机构的生命力。

目前，从中央到地方，对于如何建立资产营运机构尚无统一模式。北京、上海、江苏、山东等一些地区在实践中积累了比较丰富的经验，特别是通过改组整合原经贸委分设经委和国资委，从而从部门和机构设置上把政府的行政管理职能与出资人职责分开，取得了显著成效。各地应该因地制宜，在学习先进地区经验的同时，大胆探索，根据地方自身实际，加大重组整合力度，在重要行业和关键领域打造若干家控股公司、资产经营公司、投资公司等，完善授权经营，加强监管，使之成为地方经济发展的主力军。

整合重组国有资产营运机构，应当遵循“精、大、强”的原则，要做强做大资产营运机构，很重要的一项制度安排就是要在集团公司(母公司)层面上实现产权主体多元化。实施产权多元化，进行公司制改革，建立完善的法人治理结构是整合集团公司的基础和中心任

务。在大力发展混合所有制经济，积极实现产权主体多元化的基础之上，加快地方国有资产营运机构整合重组步伐，一是要把建立和健全董事会作为关键环节。董事会的权责要明确、运转要规范；董事长不应兼任总经理；董事会应设置薪酬委员会、战略规划委员会、审计委员会等，提高决策的科学性和可行性；引入独立董事制度等。二是强化激励机制。坚持市场化选聘人才；建立内在化、动态化、长期化的激励机制；加强对地方企业负责人的业绩考核工作以及行为约束工作等。三是完善集团公司多层治理。减少管理层次，依照国务院国资委的要求，以不超过三层为宜；明确集团公司和子公司在法律上的平等主体地位，正确划分两者的管理界限；加强对派出董事、监事、财务总监的培训、管理和考核，建立决策失误追究制度等。

第六，积极筹建和运用国有资本经营预算

建立国有资本经营预算是落实国有资产监管机构的出资人权利的关键。只有建立和完善国有资本经营预算，国有资产监管机构才能真正享有资产收益权，投资决策权才能落到实处。目前，国有资本经营预算工作开始起步。一些地方在建立国有资本经营预算制度方面进行了探索，北京、天津、吉林、湖南、贵州及深圳等地的国资委专门设立了国有资本经营预算处。北京、安徽、海南、云南、深圳等地已着手开展国有资本收益收缴工作，为在全国建立国有资本经营预算制度探索了路子。可以说，建立国有资本经营预算在重大理论和原则上是一致的，当前的关键是把这项工作落实到一个机构先做起来，在实践中不断探索完善。目前，国务院国资委正抓紧总结各地的经验，加快建立中央企业国有资本经营预算制度，从而指导和带动地方国有资本经营预算工作的开展，最终建立全国范围的、统一的国有资本经营预算。

当前，地方建立国有资本经营预算，比较切实可行的办法是，由地方国有资产监管机构设立专门机构(如投资预算处或资本预算处)负责，财政部门设立专项帐户，国有资产监管机构将国有资本经营预算，与财政部门负责的公共预算，社保部门负责的社保预算一起汇总到财政预算一并向政府报告，接受人大监督。

第七，强化地方国有资产的基础管理工作

加强国有资产监管首先要求扎扎实实做好基础管理工作。省级国资委建立后，地方国有资产的基础管理工作进展很快，在清产核资、资产评估、交易监管和会计审计工作等方面取得了一定成效。但地方国有资产的基础管理工作总体上仍不能适应经济体制调整和深化改革的需要，管理水平需要尽快提升。目前，中央企业清产核资工作基本结束，目前正在开展有关后续管理工作；围绕加强企业财务监督，国务院国资委制定了企业财务决算管理、国有资产管理等办法，建立了企业预决算管理、会计核算监督、中介审计监督、财务动态监测等工作制度。各地应按照全国统一的工作要求，按时完成本地区企业国有资产运行状况的统计分析，确保基础管理工作的整体进度。进一步加强财务监督和统计评价工作，加大本地区国有企业国有资产运营状况统计和监管企业财务决算管理的工作力度，要按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定的标准，规范开展清产核资工作，全面核实资产质量，做好清产核资的后续管理工作，防止产生新的不良资产。进一步规范开展国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作。通过扎扎实实的基础管理工作，使新组建的国资监管机构履行出资人的职责，推动国有产权的转让，确保国有资产保值增值。

2004年以来，国务院国资委以《监管条例》为基础，先后发布实施了9个规章，印发了20多个规范性文件。各地也制定了一系列国有资产监管的地方性法规规章和规范性文件。如，天津市制定了46个相关规章、制度和管理办法。又如，深圳市制定颁发了一系列新的监管制度规定，第一批共11项监管制度以重点和薄弱环节为突破口，在产权、投资、预算、薪酬、资产评估、价格管理等方面进行了规范。所有这些法规规章和规范性文件，为各地国资委依法履行出资人职责提供了依据和准则，对深化国有资产管理体制改革和国有企业改革发展起到了规范和保障作用。此外，各地国资委对所监管企业负责人也逐步开展了业绩考核工作并相应进行了薪酬制度改革，促进了国有企业负责人激励约束机制的建立。湖南等地国资委还开始启动任期经营业绩考核工作。今后，省级国资委需要进一步加大地方国有资产监管的法规和政策的制定力度，加强对市(地)国资委的指导和监督，在抓紧建立和健全市(地)国有资产监管机构的同时，加快制定市(地)内国有资产监管的法规和政策，从而建立从中央到地方，统一、完整的国有资产监管法规和政策体系。