科学构建财政支出绩效审计评价指标体系探析

第一篇：科学构建财政支出绩效审计评价指标体系探析

对财政支出进行绩效评价，是强化政府公共支出管理的一种较好模式。但由于财政支出内容庞杂、分类太多，既有眼前和长远利益之分，又有经济与社会效益之别，因此，对它的鉴证和评价，也需要多部门、多环节地进行综合考评。本文主要从审计的视角，分析我国开展财政支出绩效审计评价的必要性与可能性，对如何构建财政支出绩效审计评价指标体系进行粗

浅探讨。

一、我国开展财政资金绩效审计评价的必要性与可能性

（一）现状。长期以来，我国财政支出主要是以规模而不是以效益为基本目标取向，相当多的政府部门在财政支出中不计成本、不讲效益，浪费严重，使地方财政超负荷运转，给经济发展带来了一定隐患。从资金分配来看，虽然不少地方也实行了部门预算，但不可避免地存在着关系分配和经验分配的色彩，助长了腐败现象的滋生蔓延，难以保障资金分配的科学性，对投资责任和支出效果更是无人问责。究其原因：一是法律保障失之于软。虽然每年各级财政都要给人大报告财政预决算情况，审计部门也要汇报财政同级审计情况，但大多数财政报告是数字一大堆，外行看不懂、内行看不清；审计报告也只是对财政数字的真实性和合规性进行评价。迄今为止，我国尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价的法律法规；二是绩效评价失之于宽。主要是没有明确的管理机构和有效的评价指标体系。相关部门设置的评价指标大多呈阶段性、单一性和平面化，缺乏历史性、综合性和立体化指标，因此，评价只能是大而化之、点到即止；三是结果利用失之于难。目前，审计评价的结果大多难以引起领导重视，基本上作为档案保存，除了重特大问题，一般都是说起来重要、做起来不要，使绩效审计评价工作流于形式。

（二）必要性。所谓绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）进行的鉴证和评价，也称“3e”审计。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，三者是一个有机的整体。就我国现状来看，强化绩效审计，是目前对财政资金进行绩效评价的现实选择。

1、开展政府资金绩效审计，是我国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使我国走向审计现代化的重要一步。

2、我国正处在经济体制转轨变型时期，符合市场经济规律的法律法规还不健全，人们的观念还没有完全适应市场经济的要求，这一时期财政资金使用的经济性、效率性和效果性如何，正是审计部门关注的重点，所以，大力开展绩效审计正当其时。

3、审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出，到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计；今年8月刘家义审计长向全国人大常委会作的中央财政审计工作报告也通篇体现了绩效审计的理念；同时，近年的审计实践也充分证明：大力推进绩效审计，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。

（三）可能性。首先，《审计法》赋予审计的监督职能，是开展绩效审计的前提；其次，揭示经济管理体制缺陷带来的弊端，是审计部门的职责；第三，完善市场经济体制的目标要求，呼唤着绩效审计来保驾护航；第四，政府宏观经济决策，需要绩效审计提供相关依据；第五，庞大的审计信息资源，为绩效审计创造了条件。但绩效审计不同于财务审计，审计人员必须具备多元化的知识结构，除了要精通会计、审计等方面知识，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识。因此，要有计划地通过招考、引进、培训等，大力培养审计专才和通才，为做好绩效审计提供人才支撑。

二、我国财政支出绩效审计评价指标体系的内容与重点

由于财政支出范围广泛，支出绩效具有多样性，所以财政支出绩效审计评价指标体系的内容也要实事求是、突出重点。

（一）评价内容。市场经济条件下，公共财政的主要功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，通过收入分配职能解决社会公平合理的问题，因此，在公共财政框架下，财政管理重点主要是通过支出安排来提供社会需要的公共商品，审计部门必须针对公共支出内容和特点有重点地开展绩效审计。因为我国绩效审计起步较晚，建议绩效评价按财政支出的功能划分为以下四大类，并根据评价工作的具体情况进一步细分若干小类开展审计评价工作。

1．政权建设支出。主要包括国家立法、司法、国防、行政管理等部门和机构，同时还有政协机构、有关党派及部分人民团体，均须以预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

2、经济建设支出。一是路桥、机场、码头、水利、环保等公共设施和基础设施支出；二是铁路、邮政、供水、供电、供气等自然垄断产业；三是航天、新材料等高风险、高技术产业；四是农业等弱势产业。

3．事业发展支出。主要是全额和差额拨款的事业单位，如义务教育、基础研究、文物保护以及高等教育、部分科研机构等。

4．转移支付支出。一是为促进经济欠发达地区加快发展的政府转移支付资金；二是以社会保障为主对居民的转移支付资金，如养老及医疗保险、灾害救济、最低收入保障等项支出。

上述分类的优点在于和财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。

（二）评价重点。尽管上述支出范围都是绩效审计内容，但在诸多条件限制下，审计机关只能把注意力放在耗用资源较多、效益容易衡定的支出项目上，努力保证财政支出有绩有效。

一是以财政分配为重点。首先要看预算编制是否有效地解决了财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；其次看支出安排是否与经济发展水平相适应；三看分配中是否注重支出的结构调整和优化；四看分配中是否体现了效益优先原则。通过对财政分配的绩效审计，促使财政分配充分体现公平、合理和效率。

二是以公共投资为重点。公共投资建设项目具有资金量大、领导关心、社会关注等特点，因此，要对投资项目的前期决策、工程设计、投资估算、设计概算以及预算编制全过程进行审计；要以项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面为重点，促进投资决策科学规范，减少失误，节约成本，提高资金使用效益。

三是以转移支付为重点。财政转移支付分为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付两种。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，分配时既“切块”又“分条”，致使资金分散，难以发挥规模效应。因此，对转移资金审计，一要看转移形式是否符合公共服务均衡化原则；二看确定转移数额的依据是否科学；三看专项转移支付分配过程中是否存在随意性、不透明、论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作；四看项目支出是否按计划完成并发挥作用，有无擅自改变资金用途等。

四是以行政成本为重点。行政成本的过快增长，不仅是个经济问题，而且是个社会问题。开展行政成本的绩效审计，可以遏制行政成本的过渡膨胀。审计中，既要在宏观上注重分析行政管理费占整个财政支出比重是否合理和其增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；又要在微观方面具体到某一部门或单位，看人财物等内部管理制度是否健全并有效执行。通过审计，增强政府行政管理的成本意识，规范各部门的管理行为。

三、构建财政支出绩效审计评价指标体系的途径与方法

评价指标体系是绩效评价的载体，财政支出绩效必须通过评价指标予以体现，因此，在构建财政支出绩效评价指标体系的途径和方法上，应该坚持如下原则。

一要坚持系统性原则。由于绩效评价总会涉及到方方面面的利益，实施起来难度较大，所以在整体规划评价制度体系时，应仔细论证财政支出的供给范围与规模、政府事业的发展规划、支出管理的决策机制等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的系统化方案。

二要坚持相关性原则。审计评价指标应与审计目标有直接的联系，只有围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能有的放矢，达到预期的效果。

三要坚持循序渐进原则。我国绩效审计评价刚刚起步，应该借鉴国外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，即从重点评价财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和效果性上来。

四要坚持完整适当原则。专项资金一般涉及多因素、多目标，其支出结果也往往包含着多重的社会、经济及环境目标的要求，因此，审计评价指标体系的建立，要考虑定量与定性、经济效益与社会效益、现实效益与潜在效益、社会宏观效益与部门微观效益等各方面的有机结合；同时，绩效审计应侧重于战略评价，指标设置要数量适当，不宜太多，要避免评价结果相互抵消和重复评价。

五要坚持动态管理原则。由于财政资金总是处于不断循环过程中，所以应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价机制，如收缴环节采取集中收缴方式明显比分散收缴具有更高的效率；分配环节量化、细化预算目标有助于对财政支出进行监督和评价；购买环节采取政府集中采购可以取得比分散采购更高的经济、社会和规模效益；支付环节采取电子化直接支付办法是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅以财政资金最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况。

六要坚持可操作原则。评价指标不仅要科学合理，能得到社会、专家和被审计单位认可，而且要简明扼要、通用可比、易于操作、不存在分歧，同时，指标的选择上可以获得连续的官方统计数据，避免随机波动，所选指标便于横向与纵向的比较研究。

第二篇：构建财政支出绩效审计评价体系的思考

审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。我们认为，贯彻落实《发展规划》，开展绩效审计，当务之

急应建立健全财政支出绩效审计评价体系。

一、建立财政支出绩效审计评价体系的意义

20世纪80年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境，解决政府机构臃肿、行政效率低下、公众对政府的信任危机等问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为核心理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的政府绩效评估、绩效审计等措施。随着我国行政体制改革的不断深入，开展财政支出绩效审计评价体系构建具有重要的现实意义。建立财政支出绩效审计评价体系，是我国现阶段经济社会发展的客观要求。建立财政支出绩效审计评价体系，是促进财政支出科学管理的必然要求。建立财政支出绩效审计评价体系，有利于完善我国审计监督评价体系。

二、当前我国建立财政支出绩效审计评价体系存在的难点和问题

（一）法律层面缺失。从国外发达国家绩效审计工作的发展实践来看，必要的立法支持是确保财政支出绩效审计制度化、经常化的重要保证。而我国绩效审计工作仍处于试点摸索阶段，迄今尚末出台有关绩效审计工作的统一法律；审计相关法律也未明确审计机关开展绩效审计规定的条文。从依法审计角度看，法律规范的缺失不仅使绩效审计缺乏必要的深度和广度，而且也影响审计的权威性和结果的运用。

（二）绩效审计的执行主体未明确。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的绩效评估、绩效审计评价机构作为审计评价的执行主体。而我国则未明确这样一个有权威性的综合管理机构，使得评价工作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行评价，指标、方法和组织程序差异大。标准不统一，使得财政支出绩效审计评价结果差异大，既难以保障评价结果的客观公正性，又缺乏可比性。

（三）审计评价指标体系缺乏。虽然我国一些地方审计机关已经初步确定了绩效审计指标体系设计和应用方法，但这些指标主要侧重于技术、工程及资金使用合规性的评价，而对资金使用效益、社会效益定量、定性评价不足。其次，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求、另外，财政支出基础数据的缺乏也使得审计评价的标准难以确定，因此绩效审计工作的进展缓慢。

三、推进财政绩效审计基本思路

思路决定出路。开展绩效审计当务之急是边立法边实践。提出立法建议；明确执行主体；建立定量、定性评价指标体系及评价标准。

（一）建立健全绩效审计法律。依法审计是审计的基本原则，只有法律、法规的条文明确规定了绩效审计，审计机关、审计人员开展绩效审计才有法可依。首先，应该在《审计法》或《预算法》中确立绩效审计的法律地位。其次，要从法律上树立绩效审计的权威性。审计机关开展绩效审计应具有相应的地位和相对的独立性。再次，出台有关审计评价工作的具体法律制度及规范，明确审计评价的组织管理、相关各方的责任与权利、审计对象、审计内容、实施程序和方法结果及绩效审计报告的效力和约束等。

（二）建立健全财政支出绩效审计定量评价指标体系及评价标准。为合理考核财政支出绩效，评价指标应根据不同单位性质、项目类型、考评可比性等分别设置和界定绩效评价指标，考核指标一般应包括绩效目标完成程度、预算执行情况等，以确保评价指标体系具有同期、同地域可比性，保证绩效评价结果的客观公正。一般来说，审计评价财政支出经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。审计评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同。而且不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和目的的不同，因此要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，具体指标选取则应根据评价的具体目标、组织实施机构、评估对象等确定。

财政支出绩效审计评价评价标准是以一定量有效样本数据为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据。根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行度量。财政支出绩效审计定量评价标准可根据标准的取值不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。财政支出绩效审计评价指标体系框架包含财政支出

第三篇：财政资金绩效审计评价指标体系探讨（最终版）

“加强审计监督，建立预算绩效评价体系”，是党的十六届三中全会对现阶段审计工作的新要求。财政资金绩效审计对于强化预算监督，完善公共财政体系，建设服务型政府，推动国民经济又好又快发展，具有重要的意义。在开展财政资金绩效审计工作中，确立合适的评价指标体系是正确评估财政资金使用管理水平和管理效果的前提条件。为此，本文针对财政资

金绩效审计中政府投资项目绩效审计评价指标体系做一些初步探讨。

一、政府投资项目绩效审计评价概述

政府投资项目绩效审计评价,是指依据国家法律、法规和政策规定，对投资项目是否达到预期的社会经济效益及资金使用效益进行评价的行为。围绕“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”的目标，对投资项目的经济性、效率性和效果性的实现和程度进行评价和审核评估。政府投资项目绩效审计评价的最终目标是对促进提高资金的使用效益和管理水平。

政府投资项目绩效审计评价，应当贯穿整个项目周期。

（一）项目前期绩效审计评价，是在安排项目投资预算前，采用科学的方法对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估，判断项目投资效益、效果和投资风险等。

（二）项目建设期绩效审计评价，是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评估，主要包括：建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、对环境的影响等。

（三）项目竣工运营期绩效审计评价，是对交付使用的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评价。主要从是否达到了预期目标或者达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

二、政府投资项目绩效审计评价指标体系存在的问题

由于政府投资项目绩效审计开展的时间较晚，有很多问题亟待解决，主要包括：

（一）评价指标很不完整。偏重于经济效益的考核，缺乏社会、生态环境效益方面的综合评价；偏重于短期效益，忽视长期效益的评价；偏重项目本身局部效益，忽视宏观整体效益的评价。

（二）缺乏统一的评价体系和评价标准，评价指标缺乏横向的可比性。

（三）定性评价较多、定量评价较少。

（四）缺乏项目全过程综合评价。偏重于事后财务评价，缺乏项目开工前管理、项目运作过程的监控和项目运行后的效益追踪评价，尤其是缺乏项目工程管理方面的评价。

三、政府投资项目绩效审计评价指标体系构建原则

建立政府投资项目绩效审计评价指标体系应遵循以下几个原则：

（一）相关性原则。评价指标应与审计目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用。只有从审计目标出发，围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能准确地对项目效益作出客观评价。

（二）系统性与完整性原则。由于项目效益包含项目管理、经济社会、生态环境等多方面的内容，因此要全面地认识评价对象，必须选择多指标，所选择的评价指标必须能反映整体特征的多信息，将各指标的评价值综合在一起，才能够在整体上反映被评价对象。

（三）可操作原则。评价指标的设置应该简略、清晰，便于操作和考核。指标不仅要科学客观，能够得到社会、专家和被审计单位的认可，而且要简明扼要、实用、可操作，要易于判断、理解和接受，表达要清楚，不存在分歧。

（四）适当原则。效益审计侧重于战略评价，因此，指标的设置在反映政府投资项目绩效审计评价基本特点的基础上，不宜太多，数量要适当，指标之间要具有相对独立性和相关性，避免指标相互重叠和重复评价，避免指标评价结果相互抵消。

四、政府投资项目绩效审计评价的指标体系

（一）项目前期绩效审计评价指标

1、投资决策指标：主要反映项目论证是否充分可行，项目立项、审批和决策等环节是否规范，设计方案是否合理，建设规模是否适当，投资方向、投资结构是否有利于我市国民经济社会发展和有利于搞好综合平衡。可设置项目目标科学性、项目可行性、项目决策程度合规性、审核审批程序规范性等指标。

2、资金筹集指标：主要反映项目资金筹措计划是否符合规定，财政资金规模、结构是否合理，资金数额和到位时间是否按计划进行、是否满足项目进度需要。可设置资金来源合规性、资金到位率、资金到位及时性、财政资金依存度等指标。

（二）项目建设期绩效审计评价指标

1、项目建设管理指标：要反映项目征地拆迁是否存在违规违法现象，建设单位的组织管

理、招投标管理、合同管理、财务管理、工程现场管理等内控制度是否健全并得到有效执行，项目的施工、设计、监理、采购等环节是否按“三公”原则进行招投标，是否按合同执行，项目完成进度是否与预期（设计）目标一致，项目质量是否达到规定的标准，功能是否达到设计要求，项目建设是否存在超规模、超标准、超概算，有无擅自增加建设内容以及存在损失浪费现象

等。可设置征地拆迁合规合法性、项目管理内控制度健全有效度、项目招投标率、工程提前（延期）完成时间、未按计划完工工程比重、工程质量合格品率、工程质量优良品率、建设投资增减额、项目目标实现程度、是否存在无效投资和损失浪费现象等指标。

2、资金使用指标：主要反映与项目相关的财务管理制度和措施是否健全，项目预算管理、资金管理、财务监督等关键制度和管理环节是否有效；项目资金是否按规定用途使用；是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题；项目资金支出结构是否合理，支出标准是否符合有关规定，有无违反规定擅自提高或降低开支标准。该项可设置财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出结构合理性、资金使用率、资金支出效果率等指标。

（三）项目竣工运营期绩效审计指标

1、社会效益指标：可设置政策符合性、就业效益、资源利用效益、社会发展影响率、社会满意度、综合社会贡献、可持续发展率等指标。实践中需要与项目的管理单位和使用单位，并聘请有关专家，共同研究确定。也可通过专家评估、公众问卷、抽样调查等方式定性分析。

2、经济效益指标：可设置财务净现值、财务净现值率、财务内部收益率、投资回收期、投资利税率等指标。评价的基本方法采用对比法，收集整理项目建成后实际运营能力的技术财务指标，以预期目标、设计的技术指标和同类项目的平均先进指标为依据进行对比分析。

3、环境效益指标：可设置政治环境影响、文化环境影响、生态环境影响等指标。实践中需要与项目的管理单位和使用单位，并聘请有关专家，共同研究确定。

上述评价是政府投资项目绩效审计评价中一般性的指标。具体到某一个项目评价时，就根据项目的具体用途性质有针对性的选择运用，并根据具体项目特点进行有侧重的补充，并进行适当的检查与修正,才能更加科学合理的评价。评价指标体系的建立要考虑定量与定性评价指标的有机结合，统一与专门评价指标的有机结合，经济效益与社会效益评价指标的有机结合，现实效益和长远效益的有机结合，现实效益与潜在效益的有机结合、社会宏观效益与行业、单位微观效益的有机结合的原则等。

第四篇：企业环境绩效审计评价指标体系研究

目前国内对于内部环境绩效审计评价指标体系的构建尚处在探索阶段。从目前国家与社会对企业业绩的考核来看，企业存在环境、经济两类指标体系，并且偏重于对经济指标的考核，而对环境业绩的考核有所偏弱。同时，现在的环境指标体系也存在明显的不足，其与经济事项脱钩，只是单纯地揭示和反映环境领域的内容。这容易导致在环境治理过程中忽视治理的经济效益，不利于调动企业的积极性。

本文站在企业追求可持续发展的战略高度，引入了平衡计分卡的理念，同时借鉴国内外的研究成果，着眼于评价组织有关环境方面的项目及管理和使用环境资源活动的经济型、效率性和效果性，来设计出企业环境绩效审计的评价指标体系，每个企业在具体运用时可以考虑其具体情况进行增减。

一、平衡计分卡介绍

平衡计分卡(balanced scordcard, bsc)是由哈佛商学院的罗伯特?卡普兰(robert kaplan)教授和诺兰诺顿的执行总裁戴维?诺顿(david norton)两个人共同开发的。

平衡记分卡的核心思想就是通过财务、客户、内部经营过程、学习与成长四个方面的指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现业绩评价以促进战略实施的目标。其特点是始终把战略远景放在其变化和管理过程中的核心地位。平衡计分卡之所以称之为“平衡”,是因为它能够帮助管理层对所有具有战略重要性的领域做全方位的思考,具体体现在其保持了财务与非财务指标之间的平衡；长期目标与短期目标之间的平衡；成果与成果的驱动因素之间的平衡；内部衡量与外部衡量之间的平衡；管理业绩与经营业绩之间的平衡等。

二、评价指标体系的构建

企业的环境管理目标的实现，同样可以从这几方面进行考虑。本文引入平衡计分卡的理念，在遵循客观全面评价原则、成本效益原则、定量指标与定性指标相结合原则、财务指标与非财务指标相结合原则、动态性与静态性相统一原则、与其它指标体系相结合原则、外部环境成本内部化原则的基础上，从以下四个维度设计环境绩效审计的评价指标：

1.财务维度：

其目标是“我们怎样满足股东”这类问题，表明企业的努力是否对企业的经济效益产生了积极作用。在平衡计分卡里，其他几个方面的改善都必须反映在财务指标上。企业作为独立的经济利益主体，追求自身利润的最大化是其主要目标。由于环境绩效审计引起环境管理成本增加而给企业利润最大化目标造成的损害，会在一定程度上或是完全打消企业开展内部环境审计的积极性。因此，我们在这个角度主要关注企业环境管理产生的成本效益状况，评价指标应包括环境保护及治理的费用指标、收益指标等效益指标。

这些指标如：环保设施投资收益/环保设施投资收益率、节能收益/节能投入收益率、环境成本节约净额、环境事故赔偿金额等

2.客户（政府及公众）维度：

其目标是解决“外界如何看待我们”这一类问题。体现了公司对外界变化的反应，只有了解和不断满足外界的需求，企业价值才能得以实现，企业才能获得持续增长的经济源泉。随着环保法规的日渐完善，社会公众的环保意识的不断提高，企业外部对企业环保方面的要求越来越高，企业为了树立良好的形象，为了在市场上取得竞争优势，必须开展环境绩效审计，并及时向外部公布企业环境管理方面的信息。这些指标如：所获环保奖项数、环境产品标志个数、相关投诉件数、环境事故发生件数、排污许可的合法性、新改扩建项目的环境保护手续齐全性、排污费缴纳情况、禁用品的杜绝、资助社会环保活动经费、环境报告的发布情况等。

3.内部环境管理维度：

其目标是解决“我们必须擅长什么”这一类问题。内部环境管理过程及结果是公司改善环境管理业绩的重点，其他环境目标的实现都需要内部环境管理系统的支持。这些指标如：环保投资金额比例、单位能源消耗的产量、单位原物料消耗的产量、单位水消耗的产量、单位废水排放的产量、单位污染物排放的产量、排污达标情况、固废处置率、“三废”产品利用率、污染物排放达标率、污染源治理达标率等。

4.可持续发展维度：

其目标是解决“我们能否继续提高并创造价值”这一类问题。企业管理层对环境管理的积极态度以及员工的参与能为企业的环境管理做出巨大的贡献，决定着企业是否能朝着可持续发展的目标努力，强调员工的能力是以人为本的管理思想的结果。这些指标如：建立环境管理系统的情况包括有无煤矿企业环境保护规划和治理制度、煤矿环境管理组织结构及职责划分是否合理、关键控制点的人员配备及胜任能力是否恰当、有无煤矿环境监测制度、煤矿主要环境问题预警是否准确、煤矿重大环境问题应急处理是否及时、煤矿重大环境问题应急处理措施是否得当等、环境教育训练人时数、职业病件数、环保技术创新投入率。

三、评价指标体系的运用

通过对基

础数据的收集和分析，我们可以得到各种指标的值，但是评价指标体系是一个复杂的、多层次的系统，根据众多的指标无法直接得出有用的信息，必须将这些分散的信息运用一定的模型，得到综合的评价结果。本文采用将层次分析法与模糊综合评价法相结合的方式，构建了企业环境绩效审计评价模型。

进行企业环境绩效审计时运用模糊层次分析评价方法主要基于

以下几方面的考虑：一是企业环境绩效审计评价指标体系中有许多定性指标，而且这些定性指标所描述的评价范围具有模糊性，将定性的问题转为定量问题正是模糊综合评价的一个基本职能；二是企业环境绩效评价标准的多维性和动态性恰好是模糊性的一种表现，运用模糊综合评价法具有针对性；三是企业环境绩效审计的评价指标体系层次多、评价内容涉及面广，不能简单地将定性指标进行定量然后综合，而是应该用系统性的、科学严谨的理论、程序进行综合评价，模糊综合评价无疑是最佳选择。

为了得出最终的评价结论首先应该做以下两点工作：一是根据具体指标值计算出各层次指标如初级指标和二级指标的指标值；二是根据指标值和评价标准得出各层次评价因素的评价矩阵。

各层次评价指标值的计算比较容易，可以利用公式f= 计算，（d为指标值，w为权重值），但在计算过程中应该将非货币性指标值转化为货币性指标值，即无量钢化处理。此外，对于定性指标值可以用问卷调查法取得，即选取一定数量的专家学者作为调查对象，让其按照上述标准对各级指标评级，然后由审计人员确定指标值。假定四级评价的得分分别为：很好3分，好2分，一般1分，差0分，现对环境管理系统控制制度进行评价，由20位调查者进行评级，如果四个等级的投票分别为5、10、4、1，那么该指标可定为（5 3+10 2+4 1+1 0）20=1.95，并且可以按照各等级得票的比例确定评价矩阵为（0.25，0.5，0.2，0.05）。

对于各层评价因素的矩阵，一部分评价指标可以根据既定标准直接确定评价结果，以“排污达标率”之一指标为例，如果评价标准为：指标值在90%以上为“优秀”，在80%一90%之间为“良好”，在50%一80%之间为“一般”，低于50%则为“较差”，若某被审计对象的该指标值为76%，那么，可以确定该被审计对象在排污达标率这方面一定是“良好”的，其排污达标率的评价矩阵就是(0，1，0，0)。而另一部分没有具体数字标准的指标必须以人的主观判断为准，运用问卷调查等方法，通过不同被审计对象同一指标值的比较或者根据非数字标准对定性指标进行评级，从而得到评价矩阵。将权重矩阵和评价矩阵应用于评价模型之中即可得到综合评价矩阵，根据最大隶属原则，综合评价矩阵中最大的数字所对应的评价等级就是最终的评价结果。

第五篇：新型城镇化评价指标体系构建

新型城镇化评价指标体系构建

田静

(四川省城乡规划设计研究院，四川成都610081)【摘要】在深入理解新型城镇化内涵及特征的基础上，建立了由3 大系统，8 项子目标，45 个指标构

成新型城镇化评价指标体系。力求系统表现新型城镇化“经济高效、功能完善、环境友好、资源节约、城乡统

筹、社会和谐、管理有序”的内涵目标，有助于用量化的方法对新型城镇化的程度、速度、质量、协调性等进行

全面系统的监测和评估，为新型城镇化战略的制定提供科学依据。【关键词】城市规划;新型城镇化;评价;指标体系 【中图分类号】TU984.11+1 【文献标识码】A 1 新型城镇化的内涵及特征

城镇化是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。

传统城镇化囊括了人口的城镇化、产业的现代化和城镇规模及数量的扩大化等方面的内容，更关注城镇化发展的经济内涵和规模扩张。随着科学发展观的深入以及传统城镇化模式产生的资源浪费、环境恶化、城市综合承载能力不高、城乡联动不够、大中小城市和小城镇协调不足等问题日益突出。1.1 新型城镇化的内涵

新型城镇化，是对城镇化本质与内涵的重新界定，是对原有城镇化道路的扬弃与发展。新型城镇化不再以城镇人口或非农业人口比例作为单一的评价标准，而是更加注重城乡的一体化、均等化，更加注重城乡的集约发展、持续发展、与和谐发展，更加注重提升农村居民和新增城镇居民的生存条件、生活方式和生活质量。由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，转变为以提升城市的文化、公共服务的品质提升为中心。

因此，所谓新型城镇化，是指以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化的质量和水平，实现经济高效、功能完善、环境友好、资源节约、城乡统筹、社会和谐、管理有序的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设之路。

1.2 新型城镇化特征

新型城镇化包括以下几个方面的特征:一是强化产业联动。新型城镇化更加重视城镇发展动力，要实现城镇经济的高效发展，必须重点发展高附加值的制造业，加快现代服务业，以工业和现代服务业的协调共进，城镇和产业联动发展来推进城镇化，实现集约高效的城镇化，促进经济的不断集聚，并向高级阶段转变。二是提升城镇质量。新型城镇化更加重视城镇质量，着力完善城镇功能，改善人居环境，节约集约利用资源，提高城镇的综合承载能力，努力实现城镇可持续发展。三是注重城乡统筹。新型城镇化的一大特点就是要由偏重城市发展向注重城乡统筹发展转变。从城乡分割的现实出发，从统筹城乡发展的高度，构建城乡互动、协调发展的机制，促进城镇化和新农村建设的联动发展。四是强调社会和谐。城镇化的核心是人的城市化。在构建社会主义和谐社会的时代背景下，新型城镇化要求人口在实现从农村到城市空间“转移”的基础上，真正实现从农民到市民的户籍“转化”，使生活在城市的每一个人，其基本生存条件能够得到满足，基本发展条件能够得到保证，能够共同创造和平等分享新型城市化的发展成果，最终在城市获得全面而自由的发展。具体讲，应大力推进户籍、保障、就业等综合配套体制改革。指标体系构建基础 2.1 制定依据

由于目前全国尚无统一的新型城镇化指标评价体系，本指标的设置主要选取三个方面的依据。一是外国内权威研究成果。主要参照了中国城市经济学会和中国社科院环境与发展中心提出的三套衡量城市发展指标体系及《中国城市年鉴》、《中国城市化报告》等相关研究成果。二是其他省、市设置的指标体系。主要参考了北京市、江苏省、广东省、湖南省、深圳市等省市出台的评价指标。三是国内外权威性的相关宜居城市指标体系、生态城市指标体系、全面建设小康社会指标体系、现代化指标体系等内容。

2.2 主要特点

2.2.1 定量与定性相结合，以定量为主

评价指标应以定量指标为主，并全部采用统计部门或住房城乡建设部门的法定统计报表的数据;少量定性指标由有关部门按照定性指标定量化的要求，制定针对性强、操作性强、可比性强的评价标准。

2.2.2 质量与速度相结合，以质量为主

考虑了当代城镇的发展特性和发展需求，把衡量城镇化发展的标准从单纯的经济与人口增长，转变为经济、社会、环境协同发展，以人为本、和谐、可持续发展的主题凸现。把提高城镇化和城市建设的质量品位，促进科学发展、绿色发展作为评价的重要导向，在保证质量品位的前提下，加快发展速度。

2.2.3 增量与总量相结合，以增量为主

以为评价单元，选择增长率指标，同时，将总量作为衡量发展水平的重要因素。为体现公平性和可比性，部分指标采用人均水平。

2.2.4 城区与市域相结合，以城区为主

提高城区的承载力是集聚产业和人口的重要条件，是推进城镇化的重要内容。将市中心城区作为评价的主要对象，重点评价中心城区的发展变化情况。对城镇化水平、城镇化增幅等综合性指标，以市域为评价范围。指标体系框架设计 3.1 指标体系设计

依据指标体系的设计原则，参照国内外指标体系研究，在深刻剖析新型城镇化的内涵的基础上，充分考虑指标的代表性、数据的可获取性及计算上的可操作性，将新型城镇化评价指标体系分为: 总体层、系统层、目标层、指标层四个

等级。(1)总体层: 全面表达新型城镇化发展程度。

(2)系统层: 依据城市系统理论以及城镇化逻辑关系，分为城镇化发展动力系统、城镇化发展质量系统和城镇化发展公平系统。

(3)目标层: 从目标导向着手，形成经济高效、水平提高、功能完善、环境友好、资源节约、城乡统筹、社会和谐、管理有序等8 个子目标层。

(4)指标层: 充分考虑指标的代表性、数据的可获取性及计算上的可操作性，选取45 个指标，全面系统地对新型城镇化进行了定量的描述，构成指标体系最基层的要素。

力求建立了一套客观、科学、综合反映新型城镇化内涵的评价指标体系。

3.2 指标体系框架

新型城镇化指标体系共由3 大系统，8 项子目标，45 个指标构成，其结构框架如图1 所示。

3.2.1 城镇化发展动力系统 3.2.1.1 经济高效

这是城镇化发展的根本动力和基础。产业结构的不断优化和发展方式的转变，将对经济的发展提供日趋优良的宏观环境条件，从而推动新型城镇化建设。主要反映与城镇化发展密切相关的经济发展实力、产业结构优化、产业创新能力等方面内容。由7 个指标构成:(1)人均GDP;(2)人均地方财政收入;(3)地方财政收入增长速度;(4)城镇工矿建设用地产出率;(5)第二、三产业增加值占GDP 的比重;(6)高新技术产业增长率;(7)恩格尔系数。

图1 新型城镇化指体系结构框架

3.2.1.2 水平提高

是城镇化发展的重要指标，能够直接体现城镇化发展水平和速度，反映城镇集聚发展水平。由5 个指标构成:(1)城镇化水平;(2)城镇化增长速度;(3)城区城镇人口增长率;(4)城镇固定资产投资完成额占GDP 比重;(5)第三产业从业人员比重。3.2.2 城镇化发展质量系统 3.2.2.1 功能完善

这是提升城镇综合竞争力的重要基础，是反映城镇承载能力的重要指标。由7 个指标构成:(1)城镇居民人均道路面积;(2)万人拥有公交车辆;(3)城镇用水普及率;(4)城镇燃气普及率;(5)互联网普及率;(6)人均市政基础设施投入;(7)城镇居民人均住房面积。3.2.2.2 环境友好

生态环境是人类赖以生存和发展的基础。加强环境污染治理、保护生态环境，实现人与自然的和谐，是城镇健康发展的标志，是城镇化可持续发展的重要保障。由6 个指标构成:(1)城市人均绿地面积;(2)城市建成区绿化覆盖率;(3)城市空气质量优良天数;(4)城市污水处理率;(5)城市生活垃圾无害化处理率;(6)环保投入占GDP 的比重。3.2.2.3 资源节约

资源是城镇发展的基础和保障，城镇化可持续发展的基础条件。产业结构的优化、经济发展方式的转变，经济社会持续又好又快发展，均需要我们在发展进程中注意资源的节约和合理利用。由5 个指标构成:(1)万元GDP 用水量;(2)万元GDP 能耗;(3)资源环境效率;(4)城镇新建建筑节能标准实施率;(5)人均CO2 排放量年均值。

3.3 城镇化发展公平系统 3.3.3.1 城乡统筹

城乡统筹协调是顺利推进新型城镇化的重要环节，是新型城镇化的核心内容。是综合反映提高农村生活质量、缩小城乡生活水平差距程度的重要指标。由5 个指标构成:(1)城镇居民人均可支配收入;(2)农村居民人均纯收入;(3)城乡居民收入比;(4)农村居民养老保险参保率;(5)农村新型合作医疗覆盖率。3.3.3.2 社会和谐

社会和谐是城镇发展的理性选择，是城镇化建设的社会保障。主要反映社会服务和保障水平和社会文明程度的重要指标。由6 指标构成:(1)城镇养老保险参保率;(2)城镇医疗保险覆盖率;(3)高中教育毛入学率;(4)万人高等学历数;(5)千人拥有医护人员数;(6)城镇登记失业率。3.3.3.3 管理有序

城镇管理水平和制度创新程度是新型城镇化建设的重要内容。由5 个指标构成:(1)规划编制完成情况;(2)规划管理执法情况;(3)城乡综合环境整治情况;(4)市政公用设施投资情况;(5)保障性住房建设情况。4 新型城镇化指标体系构建的意义

4.1 树立新型城镇化发展理念，推动城镇化发展由规模扩张向品质提升转变引导相关部门在加快新型城镇化过程中，坚持两化互动、绿色发展的思路，走经济、社会、生态环境相协调的城镇化道路。

4.2 综合全面的测量新型城镇化发展状况和水平城镇化的评价由原来仅仅根据城镇化水平及城镇化发展速度两项指标的单一评价，转为对新镇城镇化的程度、速度、质量、协调性等全面的评价，从而全面了解并深层次认识城镇化发展所处的阶段与发展态势。

4.3 及时发展城镇化进程中的薄弱环节和存在问题采用指标体系评价城镇化水平，通过对每一项指标进行评价和分析，可以更直观地发现城镇化进程中的薄弱环节和存在的突出问题，为城镇化战略的制定提供有价值的参考依据。

4.4 科学制定新型城镇化的发展目标

在全面评价和分析的基础上，及时研究提出下一步城镇化发展目标，为下一步找准工作重点，以及制定加快两化互动的城镇化发展的政策提供依据。

参考文献

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