论农民工城市化进程中的主要障碍和对策

第一篇：论农民工城市化进程中的主要障碍和对策

论农民工城市化进程中的主要障碍和对策

目 次 引言 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1 2农民工城市进程中的主要障碍

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1 2.1劳务门槛过高，进城农民工求职关卡多

„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1 2.2户籍制度限制，农民工进城定居难

„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1 2.3各项社会保险制度设计不完善，农民工参保率低

„„„„„„„„„„„ 2 2.4执法力度不大，法律法规难落实

„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2 2.5清欠农民工工资，政府不作为或作为不到位

„„„„„„„„„„„„„ 2 3 应对农民工城市化进程中的对策 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3 3.1取消限制性规定，为农民工在城市就业创造良好的政策环境„„„„„„„„ 3 3.2提高组织化程度，引导农民工合理有序向城市转移

„„„„„„„„„„„„3 3.3强化职业技能培训，提高农民工就业竞争能力„„„„„„„„„„„„„„„ 4 3.4加大执法力度，建立健全各项规章制度，维护进城农民工合法权益„„„„„ 4 3.5建立长效机制，形成治理欠薪的社会合力 „„„„„„„„„„„„„„„„„5 结论 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6 致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7 参考文献

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

摘要：农民工是中国改革开放过程中涌现的一支新型劳动大军，他们户籍在农村，但主要从事非农产业，如今在中国，农民工已成为推动中国城市化进程的重要力量，是城市建设与繁荣的生力军，作为城市化先头兵的农民工，农民工市民化是构建和谐社会的必然要求，农民工市民化也必然成为城市化的主要途径，但由于户籍制度造成的就业、福利歧视等原因，农民工城市化进程中还面临诸多障碍，本文试图就农民工城市化进程中的主要障碍作出阐述，并就此提出对策，以供参考。

关键词 农民工 城市化 障碍 对策 引言

农民工，是“农民”和“工人”的结合，是指身在城市从事非农业工作的农业户口的工人，据有关方面测算，2009年末我国在本乡镇以外就业的外出农民工数量已达1.4亿人，农民工作为当代中国产业工人的一股主力军，城市的社会财富、高楼大厦都凝聚着农民工的辛勤劳动和汗水，扎实推动农民工城市化进程是当前我国城市化发展的必经之路，也是解决农民工困境的现实途径，是缩小城乡差距，实现城乡一体化的桥梁，只有真正解决了农民工市民化问题，才能提高农民工的政治地位，才能维护农民工的合法权益，推动农民工问题的最终解决，才能促进社会的稳定与和谐。然而农民工市民化工作任重而道远，庞大的农民工群体对城市社会管理体制提出了挑战，在农民工城市化进程中，政府的职能地位、管理理念、行为方式以及传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度也亟需作出相应变革和调整。农民工城市化进程中的主要障碍

2.1 劳务门槛过高，进城农民工求职关卡多

户口决定了人的身份，城里人和乡下人在一些城市里显得格外泾渭分明，进城民工由于没有城市户口，无法取得与城市人同等的劳动资格，城市人所从事的许多工作，尽管农民工也能干好，但就是不让干。目前，一些大中城市只看到农民工与城市居民在就业上的竞争性，而看不到彼此互补性。为保证城市居民就业，有的城市对进城农民工在总量上进行控制，提供就业岗位“本地户口优先”，有的还强制性收取管理费、用工调节费，要办理名目繁多的证件等等，使农民工为了谋到一个职位往往要付出城里人多许多的努力。

2.2户籍制度限制，农民工进城定居难

现行的户籍管理制度是进城农民工所面临的劳动就业、技能培训、子女教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础。由于没有城市户口，农民工在就业单位里只能是临时工，没有提薪和晋升的机会，在城市居民眼中他们只是外来者，农民工能够获得的仅限于工资和奖金，而市民则可以获得社会福利、医疗补贴、住房补贴、养老金等等，户籍制度已经成为阻碍农民工城市化进程中的核心制度。许多城市还设有各种有形或无形的限制农民进入的障碍，“城门紧闭”或“城门

半开”现象仍然很普遍。实际上，他们中有相当一部分人就业状况、收入水平等相对稳定，具备条件在城市安家落户，但由于城市户口身份的不同，致使他们仍然被城市排挤在外，在工作地和户口所在地两头奔波，他们因为受身份所限、在婚嫁、教育、住房、社会保障等方面面临一系列困难。

2.3各项社会保险制度设计不完善，农民工参保率低

据有关资料统计，我省进城务工人员养老保险参保率不足10%，南京市进城务工人员80多万，参加养老保险、医疗保险、工伤保险的均不足15%，之所以造成农民工参保率低，一方面，有些地区出台违反国家法律的规定，如对待不同的企业执行不同的社会保险缴费基数和费率、按比例参保等；有少数单位大量使用以实习生的名义的民工或劳务派遣人员，以达到不缴或少缴社会保险费的目的；一些企业强调农民工流动性大、民工自己不愿意参加或不愿负担个人缴纳部分为由拒绝为民工参保。另一方面，国家社会保障政策只考虑到城市职工，对城市职工进行了强制性保险，在制度安排上没有把农民考虑进去。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保障，生活无后顾之忧；而工作更辛苦的农民工却无法享受社会保险，甚至连保障人的生命健康的工伤保险，一些企业都不愿意办，出现工伤事故伤害而又没有办理工伤保险的进城民工，他们的命运是悲惨的，有的人财两空，有的终生残疾，生活无保障。

2.4 执法力度不大，法律法规难落实

应该说，国家和各级政府在维护进城农民工合法权益方面也出台了不少政策法规，但总的来看，一些政策法规措施还不够配套，执行难；有的在处罚标准上过轻，对违规当事人威慑作用不大。比如，按照有关规定，用人单位不与劳动者签订劳务合同，劳动监察部门可以处50元罚款。对用人单位来说，50元根本不算什么。又比如，按规定，克扣和拖欠劳动者工资逾期不支付的，劳动监察部门可对用人单位处以1000元至5000元罚款。相对于几万元的欠薪来说，这点罚款又算得了什么？

2.5 清欠农民工工资，政府不作为或作为不到位

提高农民工收入对扩大消费需求，对促进经济结构的转变，对农民工更好地融入城市都有着重要的现实意义，然而更多的现实情况是农民工在付出艰苦的 2

劳动之后其合理合法的应得的工资有时却竟然没有着落，种种迹象表明，农民工的讨薪成本往往比他们实际要得到的要高出许多，为什么出现了讨薪难、使农民工的合法权益得不到保障？主要反映在一些地方政府和部门存在着“行政不作为”或作为不到位的现象比较严重。当出现侵犯农民工权益时，有关部门没有积极履行查处职责，听之任之，惩罚力度不大，刚性不足。更没有建立健全预防机制，甚至有些政府机关还在带头侵犯农民工的合法权益。据了解，当前拖欠农民工工资最严重的是建筑工程领域，首先是房地产开发项目，其次是政府投资工程，二者分别占拖欠总额的40%和25%左右，政府投资工程竟然成为“欠款大户”，这不仅使政府形象受损，而且在拖欠现象中起到某种“示范效应”。应对农民工城市化进程中的对策

应该说，“农民工”属于法律上的“劳动者”的范畴，《宪法》和《劳动法》对包括“农民工”在内的劳动者的合法权益的保障有明确规定，对农民工权益的保障问题并不存在明显的法律空白。因此，积极动员社会各界的力量，真正为农民工提供包括收入、福利、住房、医疗和人文关怀在内的平等待遇，关键在于狠抓制度落实。

3.1 取消限制性规定，为农民工在城市就业创造良好的政策环境

深化户籍制度改革，完善流动人口管理办法。取消对农民工进入城市就业的不合理的规定，对走出乡村在城市寻找工作的农民工，用人单位要在应聘机会、工资待遇等方面一视同仁，只要在城市工作和居住的所有人口，都可都应享受同一城市均等和公平的公共服务，逐步建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，要通过发挥市场在调节就业中的基础性作用，逐步实现城乡劳动力市场一体化。以便为他们在职业、城市意识等其他方面与原有城市居民差距的逐渐缩小奠定基础，增进农民工向城市社会靠拢和融入的动机和效率，3.2 提高组织化程度，引导农民工合理有序向城市转移

任何社会群体活动的盲目性和合法权益被长期侵害，在一定程度上反映出政府管理方面的漏洞。目前，绝大多数农民外出属于自发状态，基本上是以同村、同族或亲朋为伍，自找门路。政府和社会要在多方为农村劳动力提供就业信息、咨询、中介服务的同时，按照商品生产、销售的内在规律去经营“劳务”这个特 3

殊商品，实行有组织地输出，减少农民工流动的盲目性，降低农民工的外出成本。特别要加强与流入地政府的联系与沟通，共同解决好务工人员的卫生保健、人身安全、子女就学、工资待遇、计划生育、法律服务和治安管理等服务管理工作，为农民工就业提供全程服务。

3.3 强化职业技能培训，提高农民工就业竞争能力

提高农村劳动力的文化素质，持之以恒地对他们开展技能培训，积极整合教育资源，立足现有培训设施，提供质量较高、有特色的职业中学等教育资源。改善办学条件，以实现招生、培训、就业输送有机衔接，增强其对市场的适应能力，建成一批农民工就业综合服务基地。突出政策法规、安全生产、城市生活和公民道德规范等培训内容，通过培训，提高农民工的素质和技能，有助于他们尽快适应城市的发展和生活，引导农民工提高法律意识，更好地融入城市。

3.4 加大执法力度，建立健全各项规章制度，维护进城农民工合法权益

要依托现有的劳动保障监察执法系统、法律援助系统、劳动争议仲裁系统，加大安全生产监察力度，严防重大安全事故的发生。要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，生产事故要严格追究事故责任人的法律责任，并保证在事故中受到损害的农民工依法享有各项权益。探索农民工参加保险等项工作的具体办法，帮助他们解决务工就业期间的医疗等特殊困难，严惩随意延长劳动时间、侵害农民工人身权益等违法行为。

在严厉打击拖欠农民工工资行为的同时，尽可能为农民工提供包括法律咨询、政策解答、督促查处等在内的服务，尽可能给以平等的国民待遇和城市居民待遇，首先在劳动就业服务、社会保障、公共医疗卫生等公共物品的供给和分配上，健全以养老、医疗、伤残为主的社会保障制度，鉴于农民工数量大、素质相异、农民工的情况大不相同的现状，可以有针对性地对不同情况建立有差别的又具有发展性、长远性以及可操作性的社会保障制度。其次是建立针对农民工的住房保障制度，从当前国家住房保障制度看，住房保障制度除住房公积金外，主要通过经济适用房来体现，农民工处于非正规就业状态，不享有住房补贴、住房公积金，农民工作为低收入阶层，其住房问题正成为一个日益突出的社会问题，如 4

果仅仅在市场的调节下，绝大多数农民工很难解决其自身的住房问题，政府应对农民工的住房供应提供多种方式的支持，要通过建立和完善住房保障制度，规划建设一批相对低廉但符合基本安全卫生标准的住房，使广大进城农民工住得起买得起，改善他们的基本生活条件，解决他们的住房问题。只有这样，才能真正把农民工的合法权益落到实处，构建和实现真正意义上的社会和谐，才能让他们更好更快地市民化。

3.5 建立长效机制，形成治理欠薪的社会合力

拖欠农民工工资问题一直是社会呼声很高的问题，这直接影响到农民工城市化的进程，按说，买东西要付钱，雇劳动力要给报酬，为什么这个不成问题的问题反倒成了年年清、年年欠的“老大难”问题？这里固然有多方面的复杂因素，不仅包括市场经济中存在的信用缺失，而且也包括深刻的社会根源，如长期形成的对农民工的歧视，农民工自身保护意识不强和行政不作为，等等。解决这些问题必须建立长效机制，进行综合综合治理，除了运用法律武器追讨外，关键在于政府主导条件下具有社会关系协调功能和各类社会组织共同承担起职责，形成清欠的社会合力。比如工会法明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”。事实也证明，工会在维护城市职工各项合法权益中发挥着积极的作用。但是对于大多数农民工而言，“工会”还是一个陌生的名词。因此，当务之急应当在广大农民工之中建立起工会组织，由农民工与用人单位的个别劳动关系转变为工会与用人单位的集体劳动关系，使农民工在签订劳动合同、解决劳动争议、依法追讨欠薪以及提高自身法律素质等方面紧紧依靠组织，实现包括治理欠薪在风的农民工权益的制度性维护。在整个清欠过程中，政府部门责无旁贷，政府部门只有将法律法规“硬”起来，站在根治欠薪的第一线，以机制来捍卫法律尊严和劳动者权益，才能从根本上攻克欠薪顽症，才能让农民工更好地享受城市生活，提高他们的城市归属感。

结 论

农民工市民化是社会主义的本质需求，也是构建和谐社会的要求，2006年3月27日《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题，这无疑为农民工城市化带来了福音。从国民经济和社会发展的全局利益和长远利益出发，全社会都来关心关注农民工权益，让农民工真正获得城市身份和公平的待遇，让农民工获得真正城市认同感和城市归属感，势必会大大加快农民工城市化的进程。

致 谢

写作本论文的期间，我的老师、同学、同事、家人给了我很大的帮助，感谢他们对我的理解与支持,在这里请接受我诚挚的谢意!。

参 考 文 献 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》 人民日报，2006年3月28日 2 周长征.劳动法原理.科学出版社，2004 3 赵立航.社会和谐与农民工社会保障问题.人口与经济，2006 4 刘白红.城市化进程与农民工问题.科技情报开发与经济，2006

第二篇：中国城市化进程中的问题及其对策

中国城市化进程中的问题及其对策

【内容提要】在中国城市化进程中，出现了一些问题如贫困化问题、公共安全管理问题、资源问题等等。要解决这些问题，一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题，广开就业门路，大力提高社会就业率，建立完善的社会保障体系；二是加强对城市的安全管理；三是对资源性问题坚持“可持续发展”战略。【摘 要 题】城市化

【关 键 词】城市化/贫困问题/安全问题/资源问题

城市化是乡村变为城市的复杂过程，是社会发展中重要的世界性现象。城市化进程是城市人口比重快速提高和城市的生产不断扩大的过程，也是社会经济变化的地域空间过程。随着城市化进程的加快，在我国出现了一些亟待解决的问题，本文就城市化进程中出现的一些问题进行探讨，以此找出相应的对策来加快城市化进程的健康发展。

一、中国城市化进程现状

中国的城市化进程开始于十一届三中全会的改革开放。从我国的城市化发展来看，我国1978年的城镇化水平为17.92％，1982年的城镇化水平为20.8％，1990年为26.2％，2001年为37.7％，2003年已达到40.53％，至2003年底，我国共有设市城市600个，建制镇20600个，城镇总人口5.03亿。从目前来看，已经有几亿农民转移到城市。这是改革开放20多年来全国城镇化发展的结果。我国城市化进程是逐渐加速的，从1978年至1995年这17年，城市化率平均每年提高0.65个百分点，1995年至2003年这8年平均每年提高1.44个百分点。这个时期的城市化还是在严格的迁徙限制的状况下实现的。也就是说，过去25年城市化水平的提高是在户籍制度的阻遏下实现的。2003年改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程势必要加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平均每年提高1.5个百分点，那么2020年的城市化率将达到67％，很可能更高。若依据最乐观的预测，2020年时我国人口只有13.26亿，按67％—70％的城镇人口比例，城镇人口为8.9亿—9.3亿，17年内将增加3.6亿—4.0亿城镇人口[1]。

二、城市化进程中出现的问题

在中国的城市化加速发展中，不可避免地存在一些问题，这些问题主要表现在如下方面。

1.城市化进程中出现的贫困问题

在社会经济发展过程中，尤其是市场经济条件下，贫困似乎已经成为一个难以避免的伴随现象。考察城市化进程可以发现，贫困不仅是城市化进程中的“果”，在一定意义上更是推动城市化的“因”。工业化、城市化和现代化是现代社会历史发展过程中三个相互影响、相互作用的重要因素。城市发展应该是一个由量变到质变的过程，但目前中国的城市化还只是停留在量变的过程中，在这种状态下的城市发展，自然会形成贫困的问题。

一是城市化难以形成对农村社会的积极渗透和正面影响。在农村人口增长、农业比较效益递减、土地资源约束以及技术替代等多种因素作用下，大量农村劳动力向城市、向非农产业转移已成为不可逆转之势。农村剩余劳动力的大量存在为城市加快发展提供了条件。大量的资料表明，我国现有农村剩余劳动力在1.5亿人左右，加上农村每个劳动力负担1.5人(2002年)计算，估计短期内至少有2.25亿人不得不流动到城市。

贫困压迫下的农村劳动力的流动表现出的是一种为求生计而萌发的主动性。这种主动性推动了城市的发展。另一方面，城市的发展又反作用于农村的贫困。农村高文化素质劳动力向城市流动使文化素质本来就低的农业劳动力整体素质进一步下降。农村高素质劳动力的严重流失，影响农业科技的推广和应用，也极不利于农村产业结构的调整，最终导致农业生产的停滞甚至下降。这样，使农村更落后，城市更现代。

二是现阶段出现的城市贫困问题。城市贫困问题的最基本表现，就是在一定时期内，由于各种原因，在城市逐渐出现一部分人和一部分家庭的基本生活处于入不敷出的窘困状态，这些贫困者在短期内很难依靠自身力量摆脱贫困，导致温饱难以维持。城市贫困问题如处置不当，易于激化一系列社会问题，甚至政治问题，应该引起政府和社会的广泛关注。

在21世纪头30年里，我国城市化水平将进一步提高，由此而来的城市贫困人口的增加将是一个必然的趋势，也就是新生的城市贫困村将呈规模化发展，流动中的绝对贫困队伍逐渐多元化、组织化，而后备的相对贫困队伍正在形成，老年人口贫困发生率将因为储蓄准备不够和社会养老保障制度不健全而越来越高，在城市贫困人口中，男性比女性贫困发生率更高[2]。

2.城市化进程中公共安全管理的问题

目前我国正处于城市化加速时期，城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性的风险。

有专家列举了城市化过程中最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致人为社会安全危机等。在这六大问题中，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，成为国人最焦心的问题。

我国社会正处于转型期，转型期的中国社会面临诸多安全隐患，但确保社会安全的准备并不充分，从而加大了风险威胁；同时，负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，而且政府的协调能力也不尽如人意，这样，必然使中国城市化付出比其他国家更大的成本，包括社会资本、社会正义和社会进步方面的巨大损失。

3.城市发展中的城市资源短缺问题

资源短缺是我国城市化发展的“瓶颈”。按照年均增长1个百分点预测，至2020年全国将新增3.3亿城镇人口(现在5.03亿)，对资源的需求是非常巨大的。城市化对能源，包括电、煤、石油、燃气等需求都将有很大的增长，对生态环境必将产生巨大的压力。虽然目前我国城镇的人均能源消费水平还不高，但是8.3亿城镇人口的总量却是世界最大的。从水源来看，过去的城市供水问题主要是给排水设施的不足，而不是水资源的匮乏。今天，随着城市大生产的发展和城市人口的剧增，生产用水和生活用水大大增量，加之生态环境的破坏影响了江河表面水的丰盈，超量和无度的开采又造成地下水的枯竭，同时，禁而不止的工业污染和污水的超标排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水质遭受严重污染，使得我国660多个城市不同程度面临水资源问题，200多个城市严重水资源不足，有的城市被迫限量供水。从土地资源来看，如按现行规划标准计算，每年均需要增加180km[2]的土地。过去总是说我国地大物博，城市发展用地不成问题。如今，城市用地问题越来越引起国家的重视，三令五申要严格控制城市用地审批的闸门，并将6000多个开发区撤销了一半，以避免开发区土地晒太阳，同时对城市兴建宽马路、大广场、会展中心、大学城、高尔夫球场等，以及盲目的房地产开发和城市用地规模的扩大进行严格的用地控制，敲响了警钟。

三、加速推进城市化进程中的对策

1.解决城市化进程中的贫困问题

一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题。我国实现城市化的最终焦点、重点、难点均在农村。农民进程推动了城市化的发展，但是，也是贫困化的主要因素，要解决这一问题，正如有的专家指出的那样，制定并坚持“三集中”的长期战略方针，即人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中，是实现城市化的社会基础[3]。尤其是只有实现了农村人口向城镇集中，才可能实现农民身份的战略转型，这种战略转型是中国迈向工业化、现代化和全面建设小康社会的必由之路，也是解决“三农问题”的根本出路。农民转移到城市，也可实现亦工亦农，做“人人有工作，家家有产业，个个有技能”的新型农民或农业工人，为全面小康打下技能基础。

二是广开就业门路，大力提高社会就业率。政府应把再就业问题列为国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业。

三是建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜。今后应加大“三条保障线”的扶持力度，继续提高低收入者的收入水平。同时应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者都覆盖在社会安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和拒缴保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依[4]。

2.对于城市安全管理的问题要加强预警机制

城市社会安全问题虽然具有突发性特点，不容易预测，却容易引起伤害。但只要做好公共安全应急机制，城市的安全风险是可以降低的。为此应该采取相应的对策。

一是加强平时对安全系统的管理、维护和建设。

在城市化进程中，投资者对于城市公共安全管理状况是非常看重的，如果城市生活和秩序舒适、安全，能够更快地进行人、财、物的流通，就会吸引更多的客户和商家的青睐。公共安全是城市各项管理工作的重中之重，是城市各项制度赖以存在的基础。在解决社会公共安全问题上，要建立健全政府对重大危机的应对机制[5]。首先，要建构起覆盖面广阔的社会安全网；其次，要加强危机应对方面的立法建设(如食品安全问题和环境安全问题)，2003年，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》是一个重要的条例，标志着我们国家把应对突发公共卫生事件进一步纳入了法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善；第三，政府的危机管理的主观愿望和客观能力都应该有较大的提高；第四，要建立起各部门联动、信息和资源共享机制，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。

二是完善公共安全监督检查机制。

对于城市公共安全监督检查工作，绝不能走走转转看看走过场，要坚持边检查边整改的原则，以检查促整改。要针对查出的问题，采取有效措施消除隐患，不能不了了之。对所有的涉及公共安全的事件，特别是重点部位，进行全面的、不间断的安全技术检查，坚决杜绝安全事故的发生。安全部门要做好预防措施和加大打击力度，加强对社会的公共安全控制，严格查处危及城市安全的不安定因素，对公共安全事故多发点段和隐患点段进行专项治理，并检查验收。加强综合治理检验工作。遇有社会治安和公共安全事件的发生，要有警情预报，确保安全稳定的社会环境。

三是营造人人有责的公共安全管理文化环境。

城市公共安全事务绝不是政府单方面的事情，政府与民众都有责任。公共安全作为一项全民受益的事业，虽然是完全政府行为，但作为公共安全的承担者的政府要提供公共安全以保障全体社会成员的利益，必然通过社会成员支付税赋来实现筹资，而税赋又影响着人们对公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投资越大，承担的税负就越重。这种由于政府完全独立承担公共安全保障任务的结果，最终必将导致全民对公共安全期望值降低。因此，生活在充满风险的中国现代城市，普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作，努力营造一个人人有责的公共安全管理文化环境。城市开发商应该分担基础设施建设，整个社会必须有一个很好的、畅通的网络。在危机预警发出后，市民一定要理性。要使相助与自助结合起来，比如，市民参加自助、他助、社区志愿者队伍等等，只有渐渐形成一个有凝聚力的社会，大家才会觉得更加安全。

3.对资源问题，坚持“可持续发展”战略，树立科学发展观，实行“和谐发展”

在城市化进程中，资源是有限的，有不少资源是不能再生的，尤其是那些与人们的生产、生活和精神文化休戚相关的资源利用问题，不能只顾眼前，一定要坚持可持续发展的战略。

一是对土地实行可持续利用。土地可持续利用具有区域性和利用方式的特定性、时间动态性、系统开放性以及尺度多维性。对土地可持续利用动态过程的认识，在于着重提高预测土地利用变化的能力[6]，更重要的是，区域土地可持续利用研究的基本目标，不仅是提高对全球土地利用驱动力的分析，而且也是实现可持续利用的战备对策的选择。目前国际上土地可持续利用研究主要是从合理利用系统分析、评价和综合研究模型三个方面展开的。综合研究模型综合了土地利用的自然、经济和社会等方面的土地持续利用研究，而遥感、地理信息系统的广泛应用为其定量化和多种方法的综合提供了可能。

具体地还要重视土地利用总体规划和城市建设规划。加强建设用地调控，严格控制土地供应总量，改进土地总体规则；集中土地供应权，把分散在各个部门的用地审批权集中在城市政府手中；实现土地配置方式的配套与协调；进一步完善土地储备制度，以进一步提高国家对于土地市场的垄断能力；建立顺畅的信息渠道，加大土地市场地位变化情况监测力度，以充分发挥国家对地价的调控作用[7]。

二是对电力、水等实行可持续利用，建立能源节约型社会。1978—2002年这24年中，我国的电力弹性系数平均0.81，即GDP每增长10％，需要发电增长8.1％。但从2000年以后，这个弹性系数开始大于1，2003年已高达1.65。根据上述分析，估计在今后较长时期内，我国的电力弹性系数大于1的可能性非常高，即要求发电能力的增长等于或快于GDP的增长。因此电力建设的投资应加强。我国的发电只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生产基地的建设必须加强。同时，必须尽早考虑能源的多元化问题和开拓新的清洁能源，如核能、风能、太阳能以及其他方面的能源[8]，做到电力的可持续发展。在城市化进程中，还要注意节约用水，解决城市水资源平衡(地表水和地下水)、污水处理回用等等。

三是对城市生态环境实行可持续发展。科学发展观和持续发展的一个核心概念是对环境和生态的保护。高投资强度发展阶段对环境和生态的保护提出了非常强的挑战，面对挑战，唯一的选择是更加重视环境和生态问题，在恢复并保护生态平衡、增加环保设施方面做更多的工作。

第三篇：美国城市化进程中的城市问题及对策①

美国城市化迚程中的城市问题及对策①

刘建芳

[中图分类号]K712 [文献标识码]A [文章编号]1003 —4145[2003 ]04 —0115 —03 刘建芳,南通师范学院法政经管系副教授 江苏 南通

美国城市化主要是在19 世纪后半期和20 世 纪初期完成的,其速度之快、规模之大举世无双。城市的关起也带来许多新的政治和社会问题,针对 城市化迚程所带来的种种问题,美国政府在不同的 时期采取了不同的对策。美国作为资本主义强国, 其城市化发展在世界上具有代表性,由此带来的城 市问题也具有普遍性,研究美国城市化所带来的城 市问题以及采取的对策,对我国城市建设与发展具 有重要的借鉴意义。

一、美国城市化迚程中的主要城市问题

(一)美国内战后,伴随工业化的迅速发展,城

市化也迚入一个鼎盛时期。至19 世纪末,在全国 初步形成以城市为中心的经济体系,迚而美国的经 济重心、人口流动和城乡结构等也出现一系列相应 的变化。1790 年,美国联邦政府首次迚行人口普 查时“, 城市人口仅占全国总人口的5.1 %,到1920 年跃增至51.2 %”。①城市的大规模关起,社会变迁 过速,城市问题层出不穷。

首先,人口、工厂集中于城市,使城市变得拥挤 不堪。纽约、芝加哥、费城等在20 世纪初人口已超 过百万,其它城市人口增长的势头也很猛。人口激 增,城市房屋已无法满足需求,致使现有的住宅十 分拥挤。“1910 年一个公寓委员会对纽约曼哈顿 东区的居住情冴作过调查,所有的房间中,三分之 一的住着两个人,其余三分之二则住有3 人以 上。”②城市住房拥挤,房主把老房屋租给新来者,由 于年久失修,城市中出现了许多贫民窟,其居住条 件令人难以忍受。城市长期奉行自由放仸政策,没 有长进规划,工厂区和住宅区混杂在一起。在匹兹 堡,数百家工厂排出大量的废气,有“烟城”之称。大量的废铁、炉渣倒入河中,污染了城市的饮水源, 严重威胁着居民的健康,城市居民的寿命低于乡下 人。“1910 年,纽约市仅有5 %的人活到60 岁,1.5 %的人活到70 岁, 有1/ 5 的幼儿不能活到5

226007 岁。”③20 世纪20 年代汽车开始涌入城市街道。当 越来越多的车辆集聚于城区狭窄的地区时,只能像 蜗牛一样蠕动。根据1907 年纽约交通调查,当时 马车的行使速度平均为每小时11.5 英里,而汽车 的速度每小时只有6 英里。上下班交通高峰期,人 们为侯车、坐车或驱车穿越城市都要花去几个小 时。

其次,城市是个异质社会,城市各种族、各阶层 在一定程度上处于彼此隔离的状态,这在美国被称 为种族马赛兊。具体地说,各种族、民族以同质形 式居住在特定的街区,彼此间以拼图形式存在。贫 穷的黑人和其他少数民族源源不断地涌迚城市,20 年代末,哈莱姆已完全黑人化了。南方黑人更是大 规模地向城市流动,给城市白人居民带来巨大的压 力,迫使白人以空前的速度从城市迁走。黑人大规 模地向城市迁移带来严重的社会问题,引起了后来 的种族骚动和20 世纪60 年代的“城市危机”。还有道德沦丧、犯罪猖獗。20 世纪初,城市道 德沦丧主要表现为酒精麻醉和红灯区的糜烂生活。与此同时,由于两性兲系紊乱,离婚率剧增,单亲家 庭越来越多。据人口普查的有兲资料“, 从1880 年 到1890 年,全国犯罪收监率上升了50 %,大部分案 件都发生在城市。另据芝加哥《时报》披露,从1881 年到1898 年,该市杀人案件从1266 起剧增7480 起。”④

最后,面对当时城市快速发展而产生的大量的 城市问题,城市政府却没能采取相应措施予以解 决。于是握有市政实权的城市“老板”与各大企业 沆瀣一气、互相利用,腐败之风充斥于市政管理,市 政建设弊端丛生,出现了严重的无政府状态。城市 公用事业、服务性行业等进进跟不上城市发展的需 要。19 世纪末,在费城和圣路易斯,其排水系统总 4/ 2003·山东社会科学│ 115 ① 3 江苏省教委人文社会科学研究项目。项目批准号:02SJD770014。

长度仅相当于这两个城市街道总长度的一半多一 点。而巴尔的摩、新奥尔良和莫比尔等城市依旧大 部分靠露天排水沟排泄污水,污染问题相当严重。城市老板还利用他们对市议会的操纵,明目张胆地 出售特许权和承包合同,迚行房地产投机和公用事 业股票投机。倘若妓院、酒吧的老板乃至某些罪犯 能够给他们一笔相应的贿赂,就可为非作歹,肆意 妄为。一些大企业向城市老板行贿后,不仅可逃 税,甚至连永久的特许权都买得到。

(二)由于城市十分拥挤,城市居民的注意力自 然就集中到郊区。二战以后,美国城市化出现了新 的现象,一些规模较大的城市超越原有的地域界 限,向周边扩展,将周围地区纳入城市化轨道,幵与 中心城市紧密相连,融为一体,城市化迚入新的集 聚时期。大城市人口开始逐渐向郊区迁移,形成了 功能相当集中的市中心商业区和以居民区为主的 郊区。1950 年,郊区人口占全美人口的26 %,1960 年增至33 %,1970 年占37 %;1990 年,该比例上升 为48 %。与此同时,居住在中心城市的人口比例

1950 年为35 %, 1960 年为33.4 %, 1990 年为 29 %。⑤城市郊区化这一新情冴,也带来新的社会问

题。

首先,大部分中心城市居民生活贫困。20 世 纪70 年代,美国的纽约、底特律、兊利夫兰、芝加 哥、波士顿等不少城市的老市区都不同程度地出现 衰落现象。“底特律19731982 年美

国就业下降了0.3 %,而底特律地区却下降了13.3 %。”⑥城市人口构成发生了质的变化:富裕的白人

中产阶级离开城市,而贫穷的工人和少数民族蜂拥 而至。由于中产阶级的大量外迁,原来的住宅被出 售或出租给低收入的新来者,新来的居民无力迚行 维修,于是城市出现大片的“灰区”(衰败区),哈莱 姆就是典型的衰败区。城市最富有迚取心的人移 住他处,将资本从城区带走,城市经济出现衰退,工 业和商业萎缩,城市不再拥有大量的就业机会。20 世纪70 年代,纽约减少了60 万个工作岗位,造成5 亿美元的税收损失。大城市许多房主为逃税而放 弃了房屋,20世纪70 年代初“, 圣路易斯有1 万人 放弃了住宅,约占该市房产的4 %;而在其中一些 街区中,8025 万的城市和人口在2.5 万之下的小镇,其人均负担 分别高出5090 年代,各种城市改革运动纷涌而起,其 中以社区改良运动和市政机构改革最令人瞩目。社区改良运动的倡导者是中产阶级知识分子,他们 对市政机构中存在的腐败现象固然深感忧虑,但认 为社会动荡不安的主要原因在于贫民窟居民的生 116 活条件的不断恶化。因此,与其改革市政府,不如 直接帮助城市下层居民使之摆脱困境。他们认为, 在最贫困的社区创办会所,供那里的居民居住、学习和娱乐,就会在他们的指导下,形成一些社区的 教育和娱乐中心。这样既可改善那里的居民生活 状冴,又可帮助他们提高文化水平,增强生活上的 自立能力,从而缩小他们与“特权阶层”之间的鸿 沟。迚入20 世纪,这一改革运动仍方关未艾,幵且 对30 年代罗斯福推行“新政”也有一定影响,甚至 时至今日,很多社区改良组织都是从19 世纪末这 场改良运动中繁衍下来的。然而,市政改革运动的 声势和作用,要比社区改良运动大得多,改革者主 张城市自治,以排除州立法部门对市政的过分干 预;扩大城市行政部门、尤其是市长的权限,以遏制 城市老板通过市议会干预市政;城市选举实行超党 派原则,幵与州一级选举分别迚行,尽量减少城市 政府的政治色彩,以杜绝城市老板倚仗党派势力操 纵市政;起用专门人才主管城市行政事务,按企业 管理的模式对城市实行科学管理。世纪30 年代,罗斯福实施新政,其中较长

久影响的是罗斯福政府的住房政策和城市基础设 施建设。公共住房政策可称之为新政期间社会改 革的主要措施之一。

在新政期间,联邦政府干预几乎市政的每一个

方面:城市规划、教育、交通、住房、救济、健康等等。总的来说,新政时期联邦政府的城市政策的影响是 深进的。1960 年,肯尼迪当选总统后,开始其雄心 勃勃的社会改革纲领,接仸的约翰逊总统迚一步坚 持他的主张,幵“向贫困开战”,政纲中将罗斯福新 政以来的社会改革实验推向极致。到1964-1966 年间约翰逊总统实施“伟大的社会”施政纲领,城市 改革达到高潮。吉米·卡特上仸后,他的顾问班子 “80 年代全国议程委员会”专设大都市组,研究如 何应对城市问题。该委员会提出了一个“全国城市 报告”指出:美国处于一个从工业化社会向科技和 服务业为主的经济转化过程中,大规模的人口重新 分布不可避克,大城市的衰退也是势在必然,阳光 带和郊区的关盛显示着美国的活力。该报告的结 论是:“这种双向的人口和经济的变迁幵非坏事。” 这个议程委员会主张,与其支持城市下层留在原地 生活的政策,不如仸他们搬到关盛的郊区或阳光 带,那里工作机会多。所以,卡特政府的城市政策 基调是让市场经济迚行自发调节。兊林顿政府从

1997 年以来要求美国住房与城市发展部每年都要

提交《城市状冴报告》,显示出对城市问题重视 的姿态,1999 年报告的结论是:“尽管经济繁荣使 城市有所缓解,但还是有太多的中心城市仍处于人 们熟知的困扰之中,即市区人口减少,中产阶级住 户外迁,就业增长缓慢,收入差距加大,贫困现象加 剧。”

城市化对人类社会和经济发展的影响至深,城 市化水平的高低、城市化的正面和负面作用,都会 直接或间接地影响人类文明的迚程,因而它备受人 们的兲注。城市在当代已经成为一种复杂的结构, 城市问题是全人类必须面对的大课题。美国城市 化其起步、程度都早于、高于我国。我国目前城市 发展所面临的问题不少是美国已经面临或正在面 临的问题,美国解决这些问题积累了宝贵的经验, 对我国城市化发展有借鉴意义。不同的城市化道 路,不同的城市化模式会产生不相同的经济社会效 果。因此城市研究者、决策者、管理者和城市居民 要重视这一问题,认真分析城市问题的原因,改善 城市基础设施,制定城市发展战略,总结过去的得 失成败,把解决问题和预防问题结合起来,及时解 决问题,以克延误时机,酿成“城市病”。有效地解 决和缓解城市问题将是人类社会21 世纪的艰巨仸 务。参考文献

①U.S.Bureau of the Census ,Historical Statistics of the United States ,Colonial Times to 1957(Washing2 ton D.C.,1960),p.7。

②③⑦⑨李庆余、周桂银等:《美国现代化道 路》,人民出版社1994 年1 版第103、104、121、121 页。

④王旭《: 美国城市史》,中国社会科学出版社

2000 年10 月版,第126 页。

⑤李其荣《: 对立与统一:城市发展历史逻辑新 论》,东南大学出版社2000 年1 月版,第254 页。⑥林玲《: 城市化与经济发展》,湖北人民出版 社1995 年版,第132 页。

⑧丹尼尔·埃拉热《: 美国城市建设》,汉米尔顿 出版公司1987 年版,第39 页。

⑩李田夫等《犯罪统计学》,群众出版社1988 年版,113 页。

(责仸编辑:周文升)117__

第四篇：城市化进程中失地农民问题对策研究

城市化进程中失地农民问题对策研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

参考文献：

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《中国失地农民研究》社会科学文化出版社

2007,8 [3] 王作安

《中国城市近郊失地农民生存问题研究》经济科学出版社

2008,3 [4] 段进军 陆田 《城市化进程中失地农民问题对策探析》南阳师范学院学报 2006,5 [5] 余厚平

《 失地农民问题的制度经济学分析》 宁夏社会科学

2005,3 [6] 韩纪江 孔祥智《城镇化中农民的必然性及问题分析》经济问题 2011，5.[7] 范 欣 黄艳萍《完善农村社会保障制度改革》农村发展

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第五篇：浅谈城市化进程

【摘要】城市化是人类历史长河中一个必然的过程，所谓城市化便是伴随着经济增长、城市数量增加、城市人口比重上升、经济集中发展的过程。然而城市化进程也并不一定是一直向前的。在快速城市化的过程中，也出现了很多不可避免的问题。本文就城市化进程这一话题，做浅显的讨论。

【关键字】含义、衡量指标、过度城市化、快速城市化

城市化是一种世界性的社会经济现象，是乡村分散的人口、劳动力和非农经济活动不断进行空间上的集聚而逐渐转化为城市经济发展的各种要素，城市化在本质上是一种经济社会结构变化过程。

城市化是一个动态的发展过程，其涉及的领域和内容是多元化的。而城乡关系的转型，则表明城市在社会经济生活中逐渐占据了主导地位。

一、城市化进程的动力机制和相关因素

城市化的产生和发展受到三大力量的推动和吸引：农业发展、工业化和第三产业的崛起。农业发展是城市化的初始动力1.为城市人口提供商品粮2.为城市工业提供原始积累资金3.为城市工业生产提供原料4.为城市工业提供市场5.为城市发展提供劳动力2工业化是城市化的根本动力第三产业是城市化发展的后续动力

一、城市化指标

a)人口指标

人口城市化在一定程度上体现了生活条件和生活水平的变化，这

些变化又是生活方式变化的主要诱因。因为城市生活水平高于农村，于是吸引农村人口大量涌向城市。而农业劳动生产率提高将越来越多的农村劳动力排挤出了农业生产领域，于是农村剩余劳动力就不得不去非农业领域特别是城市寻找就业机会。

b)城市化的量

i.城市化的“量”，是城市化发展的数量方面，如城镇的数量、城

镇的规模、人口和产业集聚的程度、人均GDP，可以用多种指标

来衡量，区域城市人口占总人口的百分比是一个最常用的指标。

c)城市化的“质”

i.从区域角度看主要表现在城市化的发展速度是否与区域经济发

展的速度同步。从内部来看主要表现为城市居民素质的高低、城

市景观是否丰富而协调、城市文化是否多样、城市环境是否优美、社会治安如何、具有历史和文化价值的景观和地段是否得到有效

保护及城市基础设施的完善程度等方面。

二、过度城市化

（一）人口快速增长、无序流动并缺乏管理

国际上通常以居住在城镇内的人口总数占该国总人口的比重来表示城市化水平，这在操作上比较简便，也利于横向比较，但这种城市化的内涵缺乏全面性，容易产生重城市化数量，轻城市化质量。城市化过程最重要的应通过为农民提供就业机会，吸收他们进城市定居，改变生活方式。城市化的实质是生活方式的城市化，不是单纯的人口城市化。

而大量的农民进城打工，不能在城镇定居，不能享受市民待遇，原有的城乡二元结构没有解决，还可能出现新的城市内部的二元结构，这正是城市化质量不高的表现。也表现了管理的欠缺。

（二）城市化不等于城市建设、城市无限扩张。

现在有一股风，一说加速城市化，就是加快城镇建设与扩张。城市无限扩大，小城市要迅速变成中等城市；中等城市要加速变成大城市，大城市要尽快成为特大城市，甚至国际城市。

城市化必然会促进城镇发展和规模扩大，但是，城市化不是简单地等于城市建设数量增加，而忽视产业结构的优化，自然资源配置的优化以及城乡协调发展。在不降低城市生产力的前提下，降低城乡二元结构系数，缩小贫富差距，推进社会公平。

（三）城市化不是越快越好。

城市化是一个渐进的自然历史过程和经济社会转型过程。城市化不能不顾条件，一味追求速度。要知道城市化速度越快，出现的问题会越多。而经济发展与城市化之间的关系：一般认为是一种“双向互促共进关系”，即经济发展推动了城市化步伐，而城市化进程促进了经济发展。过分强调城市化率会使经济发展滞后于城市化进程，甚至破坏这种双向互促共进关系，给城市化发展带来巨大风险。如城市贫困化，失业率提高，环境污染，社会治安问题以及人们的精神压力问题。

三、我国城市化的新变化

a)随着市场经济的迅猛发展，非公经济快速崛起，经济成分趋向于多元化。目前

我国城市化动力结构为：公有经济为主导，民营经济为主体，外资经济为辅助，三者大体上成鼎立之势。这样的动力结构，就为城市化的快速推进提供了条件。

b)城市化模式演变成计划、市场和外向三种模式并存的格局。、c)城市化质量显著改进。各地积极探索新型工业化道路，加强了科技创新，信息

化和现代化进程加快，竞争力增强，城市化质量有了大的飞跃。

城市化是一个现代社会文明程度的重要衡量标准之一，同时城市化是一个相当复杂的概念。人口集中只是城市化的表面特征，经济结构转换，生产方式、生活方式的变更才是城市化的内在动力和实质内涵。城市化是伴随着经济增长、三次产业结构变化和社会变迁的一个发展过程，是经济生活空间的转移、国民经济增长方式转变、国民意识和生活模式的重大转变的文明过程。因此，在城市化过程中，既要考虑其发展速度，也要注意在加速过程中保证其他各个方面能跟上城市化进程。避免导致因为只考虑发展速度，而使质量上发生根本性问题。