事业单位财务内控中治理结构问题探究

第一篇：事业单位财务内控中治理结构问题探究

事业单位财务内控中治理结构问题探究

摘要：事业单位作为体制内单位类型，其财务内控也势必受到组织生态环境的影响，那么常规财务内控措施显然无法完全适应事业单位的需要。因此，需要从事业单位特殊的组织生态系统中，结合治理结构治理来完善财务内控问题的探讨。

关键词：事业单位；财务内控；治理结构；探究

随着事业单位体制机制变革的不断深入，强化事业单位的财务内控工作也日益成为管理层的工作重心。从目前所大量涌现的研究性文献中可知，不少作者都在各自的岗位视角下对优化财务内控工作进行了探究，其中也不乏出现具有可操作性的成果。但笔者认为，事业单位作为体制内单位类型，其财务内控也势必受到组织生态环境的影响，那么常规财务内控措施显然无法完全适应事业单位的需要。再者，事业单位长期执行预算会计制度，进而对于资金的“产出/投入”问题并未引起足够的重视，而这种财务内控意识也必然会对当下的工作带来负面影响。为了弥补当前在研究中所存在的不足，笔者将财务内控中的治理结构问题纳入到主题讨论中，便在于正视事业单位组织生态系统的影响力。

一、对事业单位财务内控治理结构问题的解析

具体而言，可以从以下三个方面来对治理结构问题进行解析：

（一）财务内控的流程结构

事业单位作为向社会提供公益性专业技术服务的组织，财务内控面临着对预算资金进行合理配置的工作任务。在事业单位通常所形成的财务内控流程为，首先由专业技术部门提出项目资金申请，然后由单位主管领导或党委会决议审批，最后交由财务部门给予执行。这就决定了，专业技术部门具有较强的资金需求议价能力，而这种能力归因于项目的专业性特征使然。

（二）财务内控的职责结构

在落实部门主体责任（首责）的运营机制下，针对专项资金的内控职责结构体现为，专业技术部门负责人承担使用权，财务部门负责人承担预算管理权，而单位主管领导则承担审批权。从中可以发现，这里的职责结构并未形成一种闭环形态，进而就使得对专业技术部门的资金使用情况监管存在着制度性短板。受制于这种短板，必将降低事业单位财务内控绩效。

（三）财务内控的评价结构

在缺乏成本―效益比较的组织生态环境下，对财务内控的评价涉及：账面信息是否闭合，以及专项资金使用是否合规。然而，这些都主要对会计凭证的形式要件进行稽核，而确认要件背后经济事件的真实性和合理性则较少触及。从而，资金漏损现象便难免发生。

二、完善财务内控治理结构的着眼点分析

针对以上所提出的治理问题，这里从以下三个方面对今后财务内控工作的着眼点进行分析：

（一）着眼于解决信息不对称问题的影响

由现阶段的专项资金申请流程可知，专业技术部门具有专项资金使用的专门信息，而管理层和财务部门并不具有专项采购、专项科研的专门知识。因此，这就在专业技术部门与管理层、财务部门之间形成了事实上的信息不对称。那么在优化事业单位内控治理结构时，解决信息不对称问题便成为了工作重点。解决信息不对称问题的措施，其本质在于提高管理层和财务部门的信息存量，而实现这一点则可以有多种财务内控选项。

（二）着眼于破解预算资金监管中的短板

正是受到事业单位组织生态系统的影响，在财务内控中较少关注资金的使用效益问题，而是更为关注规制资金的使用行为，使行为在财经制度框架范围内运行。这样一来，专业技术部门在项目采购或科研立项上，并不对使用价值与价值的匹配性负责，而只需要满足特定的职责即可。对此，当前还需要破解预算资金监管中的短板，即需要将资金配置与物化设备、科研活动使用价值间的匹配程度纳入到财务内控中来进行考察。

（三）着眼于建立资金使用效益评价体系

在事业单位组织生态无法在短期间得到改变的情形下，则需要从制度层面加强财务内控的体系建设，其中建立资金使用效益评价体系则尤为重要。与事业单位的社会职能相匹配，对资金使用效益评价体系的建立，需要从社会服务质量、覆盖面、社会公众满意度等环节来构建定性和定量指标。

三、破解财务内控治理结构问题的思路

根据以上所述，破解财务内控治理结构问题的思路可从以下四个方面来构建：

（一）细化部门专业建设规划

之所以提出应细化部门专业建设规划在于使事业单位管理层、财务部门面对专业技术部门的专项资金需求保持主导权和主动权。在雁型发展的模式下，事业单位管理层应结合本单位未来的发展方向和服务范围，选择出核心专业技术部门，并通过技术关联性来带动处于尾雁地位部门的发展。那么，在对待专业技术部门的专项资金申请时，就能做到有重点、有节制。

（二）组建财务内控督导部门

这里的内控督导与审计督导不同，内控督导部门中的成员不仅有财务人员，还有专业技术人员。不难知晓，组建财务内控督导部门在于克服信息不对称所带来的干扰。面对专业技术部门的专项资金申请，专业技术负责人首先要面对财务内控督导人员进行答辩，并由督导人员权衡专项资金申请事由。笔者建议，事业单位可以委托第三方机构来提供技术专家资源。

（三）优化财务内控职责结构

在问题部门提出了当前的职?结构属于开放式的流程，进而无法对专业技术部门的资金使用形成有效监管。那么，优化财务内控职责结构的出发点便是，建立起权责首尾照应的闭环。在事业单位目前的组织生态下，可以采取财务人员联系制度，实现财务人员参与专业技术部门项目采购、科研经费使用的全过程，并引入跟踪审计制度。在党委领导下，需要对资金违规使用问题依法依规给予规制。

（四）建立多样化的评价模式

无论是专项采购还是专项科研，最终都需要形成成果来助力事业单位的专业技术服务工作。为此，评价资金的“产出/投入”效益，便不能照搬企业的思路和办法，而是需要将评价权更多交给社会公众。笔者建议，除了开展常规财务审计活动外，专业技术部门需要对资金使用进行自查（落实部门主体责任），然后对资金使用效益的表现以报告的形式提交给党委。最后，在单位网络上向社会公众收集专项技术服务质量信息。

四、展望

这里在对事业单位财务内控做出工作展望：

（一）廉政建设驱动财务民主决策实施

笔者建议，部门预算申请应在基层支部范围内进行集体讨论，并通过设置具体的预算金额阈值，将超出阈值的资金使用计划纳入到党委层面进行集体讨论。与此同时，应通过OA系统发布结果信息。

（二）分类型建立财务激励和规制措施

单位主要涉及公用物资的采购，所以严格执行现行的招投标制度成为了重点。但对于事业单位而言，其还涉及到支撑专业技术服务的专用性物资采购项目，以及科研经费申报项目。对此，则需要缩小财务考核对象的范围，以部门和项目小组为考核单位，对其实施全过程预算管理。这里的财务激励主要指向对未来预算资金的拨付，即考核合格的部门和项目小组将增大对未来预算资金获得的能力。

五、小结

本文认为，事业单位作为体制内单位类型，其财务内控也势必受到组织生态环境的影响，那么常规财务内控措施显然无法完全适应事业单位的需要。因此，需要从事业单位特殊的组织生态系统中，结合治理结构治理来完善财务内控问题的探讨。具体的破解思路为，细化部门专业建设规划、组建财务内控督导部门、优化财务内控职责结构、建立多样化的评价模式。

参考文献：

[1]叶陈刚，裘丽，张立娟.公司治理结构、内部控制质量与企业财务绩效[J].审计研究，2016（2）：104-112.[2]杨庆，周文凯.公司治理结构与内部控制的链接与互动[J].经济师，2011（2）：20-21.[3]殷伟，赵丽.公司治理结构对企业内部控制的影响[J].时代经贸：学术版，2007，5（10）：12-13.[4]侯惠英，张长胜.日本公司治理结构内部控制中存在的问题分析[J].现代日本经济，2007（2）：53-55.（作者单位：广东外语外贸大学会计学院）

第二篇：内控中的财务问题汇总

关于各单位审计发现财务问题意见汇总

由于集团公司审计部均已对下属各单位完成了07年和08年1-3月份内部审计工作，各单位会计都已收到公司审计部的意见，并也已对审计意见作出了答复。现财务部就各单位在财务上出现的问题及对审计意见的反馈进行以下汇总，也希望各会计人员能从中互相探讨、学习，不断提高自已的业务水平。

一、会计基础规范性的问题：

1、凭证装订：如装订凭证未有附科目汇总表，无装订银行对账单、收付报告及余额调节表。

2、摊销、计提费用凭证无附件，或者部分会计凭证无附件，记帐凭证与附件内容不一致，附错附件。

这些都是一些会计基础细节、规范性的问题，但是也能反映出财务人员的工作态度，希望我们的财务人员在以后的工作中能够进一步规范。

二、会计核算问题：

1、列支上年的费用，在上年均未及时计提。如比较容易漏提的有房产税、土地使用税、租金、港务费等。

2、跨列支费用。所属上的费用本列支。

3、会计科目的使用。如预提费用挂“其他应付款”科目，而没有正确挂入“预提费用”科目；堤围费应该计“管理费用”科目；部分大额费用没有按受益期摊销；而一些小额费用应一次性作费用处理，不用再按月摊销，如小额的订报费；还有部分广告费支出不符合税法规定的税前扣除条件，应作为宣传费，不超限额不影响纳税。

4、凭证处理中错入科目的问题。如入“管理费用-差旅费”中有检测费单据；或者差旅费报销单中包括购置材料费；或购置低耗品错入“业务招待费”。

5、往来账尾数应及时作账务调整。

6、发票问题：收据作为列支凭证，或者部分业务没正规发票；还有少量列支凭证发票抬头为其他单位如华立集团。这需要会计人员及时追讨发票。

在税前列支的费用须以权责发生制为原则，注意费用的相关性和合理性，这

就要求财务人员今后注意以上类似问题，在我们自已的能力范围内避免帐务处理的错漏。

三、涉税风险问题：

1、在纳税评估的总体指标和具体指标上均有异常表现；会计的答复是油品行业特点，难以改变。

2、短期借款规模过大，与销售收入规模似乎不相配比，借款成本能否税前扣除存在疑问。这是企业的实际情况、做法获默认。

3、部分利息费用和金融机构手续费支出未取得正式发票。强调今后的日常业务中要索取发票，不要到年底才统计无发票；

4、挂帐单位与附件单位不符，会计人员做帐要细心核对，或者由于特殊原因不符，财务人员应站在税的角度，做到如何规避风险；（查明原因后）然后再作调帐处理。

5、油品企业存在暂估几千万，实际购进几百万；暂估太多，油品企业应考虑如何按实际暂估，不要与实际购进价相差太大，待开出发票时可根据调整，合理避税。

6、个别固定资产的折旧年限低于税法规定的最低折旧年限；固定资产的标准不明确。旧固定资产，按尚可使用年限作为折旧年限；

7、非正常处置固定资产发生的损失未报税局审批。要求补办手续。

8、有些单位业务招待费可能超出限额；会计可根据本单位的销售情况（不超5‰），合理规划，及时上报财务主管，由集团财务统筹分配。

9、跨列支费用；到年终时需检查本应付而未付的一些成本、费用，及时进行预提处理，不要到下付款时才作处理。

10、缴交社会保险属个人负担部分，应收回个人；作调帐处理。建议此申请单不要作为附件（可附在内帐），或另外书写。

11、关联单位收取租金要缴纳房产税；注意申报缴纳。

12、对税申请付款单未能规范书写，或对税申请付款单写得太于明细。

对于一些纳税评估异常的指标，财务人员有些是没有办法调节，如短期借款、预 付帐款等。但有时是可以事前预防的，如果在事前做好预测，对于一些暂估的存货、在 建工程转固定资产、动产与不动产的处置，还是可以运用税务筹划的知识降低税收成本 和减少税务风险的，这就需要财务人员多运脑筋，多想办法，多向专业人士学习预测与 帐务处理经验了。

对于一些应向税局办理审批的手续的，如非正常处理固定资产损失、财务人员在此 业务发生时应主动去税局办理审批手续，可以避免不必要的损失。对于一些可控费用，如业务招待费、福利费、广告宣传费，在费用支出前财务主管要注意在各单位之间调节，不要超出列支范围。

四、内控问题：

1、预算外支出只有本单位领导审批，需完善内控报批手续。

2、费用超预算预警，需严密监控每下一季度的接待费用，平衡全年总费用不超标。

3、付业务招待费附件欠审批手续，或者有退款发生却未附申请退款单。实际均有取得审批，但由于填写内容不便装订，有些单位则不装订而是另外保管，建议可相应装订在内帐上。

4、有部分普通采购的发票只有采购人员一人签名，欠会计与单位主管签名审核。这部分采购发票实际已录ERP系统，已付款，会计也已在ERP系统审核。需补充完善审核手续。

5、出纳员付银行手续费，购支票工本费无会计审核签名，有部分欠经手人签名。需补充完善审核手续。

6、发生的汽车维修费有较多是用收据入账（大多是小额的），各单位会计在报销时需细心审单，按内控规定大于1000元的维修费均需事前提出书面申请，经审计部审核后由选定供应商进行维修。另按规定发生业务后应向供应商索取送货单、正式的采购发票或服务发票，对于确实无法取得合法税务凭证的超过100元，提交证明资料，应单独报财务总监批准，或到地方税务局补开。

7、重申关于各类前置审批的问题。例如：业务提成费、维修费（单次1000元及以上）、劳务费、租赁费、运输费、洗涤费、广告宣传费（招牌、广告、宣传栏等）、合作单位管理费、备用金借支单次超出3000元、超预算费用(不可预计支出)等均属前置审批，需在审单时细心，严格按财务管理制度执行。

内部控制十大漏洞 ——李若山

内部控制是企业为控制经营风险、实现经营目标而制定的各项政策与程序。内部控制 能够帮助企业达到其目标，同时将风险降低至合理范围内，保证企业资产安全，有效防范各种舞弊活动。内部控制的权威人士Adrian Cadbury爵士曾经说过“公司的败绩都是由内部控制失败引起的”，这一点从众多的企业失败案例都得到了验证。从我国的现实情况来看，企业内部控制普遍 比较薄弱，有关挪用、侵占或诈骗企业财产的新闻亦屡见不鲜，企业资产和股东权利得不到应有保护，甚至给企业造成灾难性损失导致经营陷入困境。2004年，中航油巨亏、四川长虹对APEX公司超过38亿元的坏账、创维黄宏生被香港廉政公署拘捕等诸多案例，给我国很多企业敲响了内部控制的警钟。笔者结合众多内控失败案例和内控咨询工作的经验，归纳了我国企业内部控制常见的十大问题，希望管理人员引以为戒，有则改之，无则加勉。

一、出纳领取银行对账单、编制银行存款余额调节表。

之所以把这个问题列在十大问题之首，是因为它非常普遍且后果严重，但遗憾的是，直到今天，仍有很多单位根本没有意识到这一问题，或虽然意 识到了却不以为然，低估了其可能造成的严重后果。不相容职务分离是内部控制的一个基本原理，通常需要分离的不相容职务包括授权与执行、执行与审核、执行与 记录、保管与记录，所谓“管钱不管账，管账不管钱”就是不相容职务分离原理的一个典型运用。货币资金是最容易出现舞弊的一项资产，如果由出纳来负责领取银 行对账单、编制银行存款余额调节表，出纳就有可能挪用或侵占公司货币资金，并通过伪造对账单或在余额调节表上做手脚来掩盖自己的舞弊行为。国家自然科学基 金委会计卞中从1995年到2003年的八年期间里，利用掌管国家基础科学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进 账单和信汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币两亿余元。卞中担负着资金收付的出纳职能，同时所有的银行单据和银行对账单也都由他一手经办，使得他得以作案长达八年都没有引起过怀疑。2003年春节刚过，基金委财务局经费管理处刚来的一名大学生上班伊始便到定点银行拿对账单，以往这一工作由会计卞中负责。一笔金额为2090万的支出引 起了这名大学生注意，在其印象里他没有听说此项开支。这个初入社会的大学生找到卞中刨根问底，这桩涉案金额超过2亿元的大案也因此浮出水面。从笔者了解的情况看，80%以上的企业存在出纳领取银行对账单、编制余额调节表的现象，究其原因，主要从工作方便角度出发，由于出纳经常跑银行，办理各种 收付款，于是便“顺理成章”地领取银行对账单、编制余额调节表。殊不知这种习惯做法存在巨大风险隐患，其实要防范这种风险并不难，只要改由出纳以外的人来 负责银行对账单领取和账面银行存款余额核实工作即可，关键是要从思想意识上重视起来。

二、领导“一只笔”审批，缺乏完善内控制度和流程保障。

领导“一只笔”，表明看起来似乎控制很严格，不容易出问题，但事实上这种“一只笔”控制反映了单位内部控制方式的落后。首先，事无巨细都由领导 来审批，囿于时间和精力，领导最后可能疲于应付，分不清主次，审批“一只笔”变成签字“一只笔”而已，控制流于形式。其次，如果缺乏相关支撑信息，领导无 法对收支合理性进行判断，“一只笔”就会失去控制作用，例如经办人员申请购买某种设备，而领导没有该设备经济可行性、价格合理性的相关数据，审批就会演变 成一种过场。改进。

五、内部控制制度“救火式”的较多，制度体系缺乏系统性和完整性，甚至政出多门，相互打架。

很多企业的内部控制制度都是在发展中逐步建立起来，经常是发现管理中出现了某种问题，于是相应地出台一个制度来规范。例如今天发现电话费高了，就制定一个通讯费管理办法，明天发现办公用品浪费严重，就拟定出办公用品采购与使用办法。这种“救火式”的制度往往只能防范已发生过的风险，而对未发生的 风险则考虑不足。此外，这样的制度体系无论在内容上还是形式上，都缺乏系统性和完整性，没有科学合理的分类，甚至不同制度之间存在矛盾或重叠的现象。有的 单位还有不同部门根据自身需要制定制度现象，政出多门，相互打架。笔者曾经接触过一个单位，仅是购买电脑一项，既可以通过信息科购买，因为信息科负责整个 单位的计算机软硬件系统；也可以通过行政办公室，因为电脑属于办公用品，而办公用品归口办公室管理；还可以通过负责管理固定资产的设备科购买，因为电脑是 一种固定资产。为此，企业应有一套规范的制度制定程序和形式规范，包括制度的编号、格式、分类、内容、审批程序、执行及其他应注意事项进行统一的规范化管 理，并以书面形式予以约束。

六、员工临时休假或出差时，缺乏明确的工作交接制度。

任何一个岗位，总会出现员工因急事、生病或出差等原因不能正常上班的情形，很多单位在制度设计时都没有考虑到员工暂时离岗时工作由谁接替的问 题。实际操作中，在遇到员工临时休假或出差时，便临时指派一位相关人员来兼任，但事实上，这种急时抱佛脚的做法，稍有不当，可能会给企业带来风险。企业正 常的工作安排中通常会将不相容职务由两个以上的人来担任，以便相互牵制，而临时指派某人兼任做法，可能会导致不相容职务由同一人担任。例如支票印鉴平常一 般都由两人分别保管，如果因其中一人临时有事而指派另一人暂时兼任，由一人掌握所有空白支票和印鉴的话，盗用支票的风险就会大大增加。因此，企业有必要明 确规定一些重要岗位的工作交接制度，防止员工临时休假或出差时留下内部控制“真空”的现象。

七、人员招聘时注重笔试和面试的考察，忽视背景调查。

如果雇佣了不诚实的人，那么即使是最良好的控制也无法防范舞弊。如果企业不仔细地筛选应聘者，并因此而雇佣了不诚实的员工，则很有可能遭受损 害。很多企业在招聘过程中也非常强调应聘者的诚信，但较多注重于笔试或面试的考察。“然而，谁能知道在一份漂亮的简历背后又隐藏着什么？”，背景调查则能 有效发现应聘者有无虚构个人信息、是否存在不诚信记录、在以前雇主处工作情况，从而能帮助企业甄别应聘者，防止将不合格人员招进来。而且背景调查本身并不 需要复杂的技术，只需要向应聘者以前工作过单位打几个电话或发封函件就能够

了解一些非常有用的信息，实施成本也比较低。曾经被称为北京市医疗系统头号女 贪、案发前为北京肿瘤医院住院部主任的石巧玲，四年时间贪污挪用1000多万元，检察官办案时发现她自己在不同表格上填写的出生日期就有三个版本，而在填 写工作简历时她又玩上了花样：在1979年 5月石巧玲亲自填写的《工作人员履历表》中，前页写“售货员”，后页则写在“二商局工作”；1995年12月25日填写的肿瘤医院《干部任免呈报表》中，石巧玲的工作简历又变成了“1967——1978年，北京商业局会计”。对石巧玲来讲，严肃的履历表成了可随意填写的“草纸”。其实，这些问题通过对应聘 者简历的认真审核和相应背景调查是不难发现的。

八、关键岗位无强制轮换或带薪休假制度。

企业员工在某一岗位工作时间长了，会比较熟悉内部控制漏洞所在，实施舞弊的可能性更大。现实中，有不少挪用或贪污等舞弊现象都是在工作交接时被 发现的。2005年4月，仪征化纤公司在工作交接过程中发现营销部一会计挪用资金5000多万元，该会计1989年毕业后被分配至仪征化纤从事财务工作，十六年来他的岗位和职务一直都没有变化，由于在这个岗位上的时间很长，规律摸得非常透，他知道什么时候将款项交给单位，也清楚什么时候要进行财务检查或审 计，总能找到新的款项填补以前的漏洞，自1999年开始挪用资金，作案时间长达六年，期间一直未露蛛丝马迹，直到2005年因单位内部人事改革他被迫交接 工作时才败露。过去我们比较强调“螺丝钉”精神，殊不知，“螺丝钉”在一个地方时间拧长了也会容易生锈的。通过强制轮换，或者带薪休假，在休假期间工作由别人暂时接替，由于员工离岗时的工作交接会受到他人监督，那么他实施并掩盖舞弊的机会将大大减少。美国货币 管理局要求全美的银行雇员每年休假一周，在雇员休假期间，安排其他接替人员做他的工作，就是为了防止员工长期在同一岗位工作可能产生舞弊。对我国企业来 说，对一些关键岗位，例如财务、采购中的部分岗位，通过建立强制轮换和带薪休假制度，既可以提升员工的工作能力，同时是防范和发现舞弊的一项有效措 施。

九、过分强调控制成本，经常将效率作为弱化或逾越内部控制的理由。

实施内部控制无疑需要成本，并且在一定程度上会影响到运行效率。于是，一些单位管理人员便常常以影响效率为由，反对内部控制措施的推行。事实 上，如果将各项职能都较给某一个部门或某一个人去执行，没有必要的授权批准和审核，在效率上可能会很高，但由此产生的风险也急剧上升。因此，为了防止一些 重大风险给企业带来灾难性损失，牺牲一定程度的效率是控制风险所必须付出的成本。现实中经常碰到的情形是，在企业推行新的内部控制制度，往往会涉及到原有 利益格局的打破和调整，这时一些管理人员便表明上以影响效率为由来反对内部控制新举措推行，实际是由于个人或部门利益受到影响。因为内部控制制度不完善带 来

的损失可能是关系到企业存亡问题，而效率则是影响企业发展的快慢，作为企业的领导者，不能过分强调成本因素而忽视内部控制制度的建设，应当合理权衡内部 控制的成本和效率的关系。

十、说一套，做一套，制度放空炮。

内部控制制度是否得到有效执行是个老生常谈的问题，却又不得不谈，很多出问题的案例往往都不是因为制度缺乏规定，而恰恰是制度有明文规定却未能遵 照执行。以中航油（新加坡）为例，尽管公司有完整的风险管理规章制度，是由国际“四大”之一的安永会计师事务所制定的，在风险管理委员会设置、风险控制流 程等各方面制度都比较完备按照规定，公司的风险管理基本结构是从交易员，到风险管理委员会，到内审部，到首席执行官，再到董事会层层上报；每名交易员亏损 20万美元时，要向风险管理委员会报告，亏损达37.5 万美元时向首席执行官汇报，亏损50万美元时，必须斩仓。但遗憾的公司这些制度并未得到有效执行，公司内部风险管理内控系统形同虚设，最终给公司造成了超 过5亿美元的灾难性损失。

内部控制制度不能有效执行原因主要有二：一是制度本身制定得不合理，或过于理想化，或随着新情况出现，原有制度已不能适应却没有及时修改，从而使 得制度不具可操作性，自然也就不会被执行；二是缺乏保证制度执行的机制，一些单位对内部控制执行情况既没有检查监督，又没有相应的奖惩措施，内部控制制度 成为墙上摆设和一纸空文也就不奇怪了。为此，企业一方面需要提高制度可操作性，另一方面要加强制度执行力，不能为制度而制度

第三篇：事业单位法人治理结构浅析

事业单位法人治理结构浅析

事业单位是我国特有的现象，对事业单位的改革起步于20世纪80年代中期，事业单位改革的成效并不明显，从体制上讲，事业单位法人治理结构的构建是其它改革的基石，通过分析事业单位治理结构的缺陷，提出总体构思。

目前事业单位法人治理结构的缺陷：

1、政事不分。事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位的管理，既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，事业单位自主权落实不够，公共服务效率不高。

2、管办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，履行出资人职责，造成“管、“办”职责不明确，主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够，缺乏有效的监督管理。

3、投入机制不健全。各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投入存在地区差异和城乡分布不均衡。同时，对投入资金的效益监督力度不够，难以保证资金的使用效益。

4、政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构发展公益服务事业。

三、改革事业单位法人治理结构的总体构思

（一）改革事业单位法人治理结构的基本原则

1、坚持公益和公共服务。

与企业组织不同，事业单位不能以追求组织利益最大化为目标，事业单位作为政府的代理人，其存在价值在于坚持公益和提供公共服务，如果背离了公益目标谋取私利，那么它的职能就不属于公共服务范畴，对于这部分事业单位，政府作为委托人就不应当再予以资助，应该将其进行企业化改革更为合适。因此，构建事业单位法人治理结构应当以坚持公益和改善公共服务为根本出发点，背离了这一目标，事业单位改革就失去了应有之意。

2、事业单位所有权和经营权分离。

产权理论认为在资源相对稀缺的情况下，要协调各方主体的利益冲突，就必须变更和确定产权结构，实现资源的优化配置。因此要改变我国事业单位资源浪费严重，效率低下的现状，就必须明确作为所有者的政府和作为经营者的事业单位之间的权利。

首先，事业单位应当拥有独立的财产权。按照市场经济原理，事业单位只有确立了独立的法人财产权，才能获得法人资格成为真正的市场主体，独立承担民事责任。一方面国家不得干预事业单位经营者的经营，同时事业单位也不能损害所有者的利益。事业单位享有独立的财产权，对该财产具有投资、运营、管理等使用权利，但事业单位经营者也负有对出资者的资产承担保值增值的责任，因此确立事业单位的财产权既保证了事业单位的自主经营权，也保障了国家的所有权。

其次，事业单位投资主体多元化。目前我国的事业单位主要靠政府投资，投资主体的单一性不仅导致资金投入不足，还造成管理主体和监督主体缺位，因此，传统的事业单位融资模式已经不能满足公共事业发展需要，必须积极寻

求各种社会力量参与社会公益事业，提供充足优质的公共服务和公共产品。近年来，由政府牵头，各种社会力量积极参与的社会公益与救助活动，体现尤为明显，这也为我国事业单位投资主体多元化、融资渠道多样化提供宝贵经验。

（二）事业单位法人治理结构改革的基本思路

1、构建事业单位法人董事会、经理层和监事会，分别执行决策权、执行权和监督权。构建事业单位法人董事会经理层和监事会，事业单位内部决策权、执行权和监督权三权分立、相互制衡。其中，董事会由投资者、业内人员以及其他利益相关者组成，为事业单位的重

大事项做出决策，行使决策权。执行层具体实施决策层做出的决策，对董事会负责。监事会负责监督事业单位的有效运行。作为专门的监督机构，监事会要确保各类事业单位履行自身的宗旨，并调动社会各界监督力量，形成完善有效的监督机制。由此，事业单位所有权和决策权就被分开，所有者不得干预事业单位的具体经营行为，事业单位也不能改变国有资产的所有权性质，但事业单位的经营绩效受到董事会的监督和评判。这种治理结构可以落实事业单位所有权与经营权的分离，有效缓解事业单位政事不分的状况，同时，监事会的建立又抑制了寻租和权利滥用等腐败行为。

2、分步改革，分类设计事业单位法人治理结构。我国事业单位整体环境复杂，改革阻力大，因此，改革不能大刀阔斧的进行，而应当循序渐进，分步进行。我国事业单位数量众多，种类庞杂，因此，在改革过程中不能“一刀切”，而应当根据不同的性质、特点设计不同类型的法人治理结构模式：首先，对于那些直接行使行政职能，提供纯公共产品具有很强公益性的事业单位要纳入政府行政体系，以满足社会共同需要。其次，从事生产经营活动、提供私人产品的事业单位应当进行转企改制，逐步转为企业，如广播电视机构，职业培训机构等。最后，对于从事公益服务的事业单位，要根据其公益性质建立符合自身特点的法人治理结构，以非营利性机构为发展导向。如大专院校，研究所，疗养院等。

3、推行绩效合同管理和绩效评估制度。事业单位与政府之间可以通过平等协商，明确双方的权利与义务，各自做出服务承诺与监督承诺，签订具有法律效率的绩效合同，并以此作为绩效任务和预算的依据，国家对事业单位进行定期或不定期的绩效评估与审核，评估结果作为下年预算的重要指标。充分发挥绩效合同与绩效评估的作用。

第四篇：事业单位法人治理结构初探

事业单位法人治理结构初探(东营)事业单位是我国特有的机构类别，据统计，目前全国共有各种事业单位150多万家，从业人员达3000多万人。事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，通过建立和完善事业单位法人制度，依靠法治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共识。

一、事业单位法人治理结构的涵义

法人是民法中一个非常重要的概念，最早始于德国民法，1896年《德国民法典》第一次正式使用法人这一概念，将法人与自然人并列为同等主要的民事主体。我国《民法通则》规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织”。从一般意义上说，法人应当具有以下特征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定，设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法人开展物质活动的基础，也是承担民事责任的保障。第三、有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事责任。《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。

我国从《事业单位登记管理暂行条例》出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设。事业单位不是天生就是法人，事业单位法人是在事业单位基础上演化而来的。《民法通则》规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。《民法通则》使事业单位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次明确了事业单位法人的民事主体地位。

法人治理结构原指企业法人治理结构，又称公司法人治理结构，是现代社会化大生产的产物。法人治理结构的本质在于科学分配公司各项权利，实现公司决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。企业法人治理结构的原理完全适用于事业单位法人治理，在建立事业单位法人治理结构时，应坚持决策、执行、监督职能相互分离制衡，决策、执行、监督机构相对独立设置，与此同时，充分考虑事业单位法人具体特点，突出事业单位法人治理结构自身特色。

所谓事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前提下，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排，要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。

事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，应兼顾规范性与差异性，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。

改革开放以来我国不断探索推进事业单位改革，开展了机构改革、人事制度改革和分配制度改革，但总体上只局限在表层化，深度和广度远远不够，没有建立完善的法人治理结构，事业单位自主权无法落实，政事关系没有从根本上理顺。实践证明，事业单位改革不能只进行简单地撤并机构、消减人员，关键是要建立现代事业制度，即一种关于法人事业单位的制度，实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学，健全决策、执行、监督体系，使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体，其核心内容是建立法人治理结构。

二、我国目前事业单位治理结构存在的问题

由于我国事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面的体系不完善，事业单位法人在治理方面存在着决策机能不健全等问题，严重影响和制约了事业单位的发展，主要表现在以下几方面：

（一）立法滞后

事业单位法人制度建立时间较短，关于事业单位法人制度方面的法律法规不完善。一是体系不完善。目前除《民法通则》进行原则性规定外，在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章只有些零散规定。国务院于1998年10月以国务院令形式颁布了《事业单位登记管理暂行条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出了明确要求。中编办颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，就一些内容进行了细化。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，法人设立条件过于简略模糊等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度的规定大部分集中在《事业单位登记管理暂行条例》，没有专门的法律来规范事业单位法人制度。从《事业单位登记管理暂行条例》确立建立事业单位法人制度以来，事业单位法人理论研究还不深入，人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位，没有形成良好社会氛围。

（二）事业单位法人权力没有落实到位

尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正的决策权，没有建立法人治理结构的条件和积极性。建立法人治理结构的先决条件是法人，没有独立资格的法人不是真正意义上的法人，很难建立独立的法人治理结构。反过来，因为没有完善的法人治理结构，缺乏落实行使法人权力能力，不利于各项权利落实，二者互相影响，形成恶性循环。

（三）事业单位法人规模偏小，内在动力不足

任何法人都是由人和财产组成的，这两个因素是法人的必备条件。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多，力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少，二是事业单位资产规模小。一些事业单位没有独立帐户和经费来源，与主管部门在同一场所办公。在规模偏小的情况下，设专门治理机构与人员，与治理结构效益而言单位成本支出过大，维护费用太高，治理结构往往被放弃。

（四）事业单位产权制度僵化

归属明晰、结构多元、流转顺畅、责权对称的现代产权制度是建立法人治理结构的基础。目前事业单位产权制度存在问题较多：一是投资主体单一。政府是事业单位主要投资主体、所有者，产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位，事业单位在资产管理方面权限很少，涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批，资产所有权与管理权几乎混为一体。政府的社会事业管理职能同出资人职能未分开，同对事业单位的具体管理职能未分开。事业单位所有权与管理权混为一体，事业单位法人财产权无法落实到位，无法形成代理关系，产生不了专业执行层，也缺乏内部监督制衡的积极性，没有形成所有者和管理者分离的条件。所有权与管理权分离是社会事业分工高度细化的产物，事业单位法人无法回避这种趋势，推进所有权与管理权分离，成为必然选择。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量，价值体系没有建立。资产很难流动，利用效率较低，形不成有效的竞争，事业单位缺乏社会外部压力，缺乏加强内部治理的积极性。

（五）事业单位缺乏有效的绩效考核制度

对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，但事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。而现行的事业单位绩效考核制度基本上形同虚设，只要单位存在，财政就拨钱，从不过问绩效如何，导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高。

（六）事业单位设置和业务活动受行政区域限制

事业单位业务客观上存在区域垄断，限制了事业单位跨区域发展，事业单位之间缺乏竞争，事业单位缺乏建立治理结构、提高服务能力的动力。管理和服务跟不上，降低了社会评价和影响力，反过来又影响了业务开展，形成了恶性循环。

三、事业单位法人治理结构的目标模式和实现途径

（一）目标模式

事业单位法人治理结构应充分体现法人的本质要求，并反映事业单位法人的特点，目前，我国的事业单位绝大多数为政府出资举办，可由国有资产管理部门行使股东会职责，事业单位法人治理结构可用以下图表表示：

理事会是事业单位法人的决策机构，为了充分体现事业单位公益性、增强决策代表、优化董事会成员知识结构、充分发挥董事会职责，董事可由三部分组成。主体部分由股东会议选举产生；第二部分为适量职工董事，通过职工代表大会、职工大会或其他形式民主选举产生；第三部分为少量社会代表董事，主要由代表服务对象、利益相关者代表组成。监事会主要职责是：召集股东会会议，并向股东报告工作；执行股东会决议；审定本单位工作计划；制订财务预算方案、决算方案；决定单位内部机构设置；决定聘任或解聘行政负责人及其报酬事项；根据行政负责人提名，聘任或解聘行政副职；制定单位基本管理制度。

行政负责人是事业单位法定代表人，对董事会负责并报告工作。其主要职责是：主持本单位业务工作，组织实施董事会决议；负责落实事业单位业务计划；拟定单位内部管理机构设置，拟定单位基本管理制度；聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或解聘以外的负责管理人员；提请董事会聘任或解聘单位行政副职；提出本单位岗位设置、薪水方案；负责绩效考核；负责财务管理。

监事会是事业单位监督机构，它与传统事业单位的纪检、监察、审计等内部监督机构有本质区别，其在法律地位上应与董事会、行政负责人是平等的，没有从属关系。在监督内容方面应是综合和全面的，不再局限于纪律或者财务某个单一方面。监事会由股东代表、职工代表、社会代表三部分组成，股东代表由股东会选举产生，职工代表和社会代表产生办法同职工董事及社会代表董事相同。监事会主要职责是：对董事、行政管理人员职务行为进行监督；检查单位财务；提出人员罢免建议；对董事、行政管理人员不当行为要求纠正；提出召开临时股东会。

中国共产党是我国的执政党，在事业单位法人治理结构中，要明确体现党组织的地位和作用，凡符合条件的事业单位应按规定设置党组织。党组织领导与理事会成员、监事会成员和行政负责人可双向进入，交叉任职，使党组织的作用与法人治理结构的功能和谐统一。工、青、妇组织应按照有关法律法规或规章设置，并规范开展工作。

（二）实现途径

事业单位法人治理结构是内部问题，但反映了法人与所处环境的外部关系，建立有效的法人治理结构脱离不了外部环境的优化，需要内外兼治，多管齐下。针对事业单位法人目前现状，重点要从以下几个方面入手。

（1）要推进政事分开、管办分离，不断增强事业单位的自主性和公共性。落实“政事分开、管办分离”，将部分事业单位由半独立的行政实体改为独立的行政实体，使事业单位能够真正对自己的行为负责，行政首长能够拥有应该具有的管理权限。事业单位能成为真正独立运作的法人，拥有在人事、财务和活动方面的自主性。事业单位设立的目的是为了公众的利益，衡量事业单位好坏的一个重要指标就是组织的公共性。因此在改革的过程中，在进一步增强事业单位自主性的同时，要不断培育事业单位的公益品牌，提升事业单位的公共性。

(2)放松规制，鼓励事业单位法人适度竞争。

鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化，形成法人治理结构产生的经济条件。改革事业单位财务管理制度，形成事业单位服务价格体系。打破事业单位垄断局面，准许同一区域存在多家业务相同事业单位，准许事业单位跨区域开展服务活动，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，由业绩来确定事业单位命运，从单一的政府控制过渡到社会选择，实现优胜劣汰，整合资源，壮大有实力的事业单位规模。有条件的事业单位法人可组建事业集团，在法人不变前提下，实现资源共享，推动资本扩张，优化结构布局，提高整体竞争力和效率，提高服务水平和质量。

（3）改变政府管理方式，建立和完善事业单位的社会监督机制和绩效考核体系。一是建立事业单位内部管理层向董事会问责交代、董事会向行业主管部门问责交代、行业主管部门向社会问责交代的问责体系。二是建立审计制度和绩效考核制度。审计机关依法对事业单位实施审计监督（法定代表人任期届满或离任审计）；事业单位登记管理机关依法分行业对事业单位进行绩效考核，考核标准会同行业主管部门制定。三是建立报告制度。事业单位要对运行情况进行全面系统的总结，编制报告，包括重要活动、计划与目标完成情况、主要财务状况等，向事业单位登记管理机关报送。四是建立信息公开制度。报告提交给事业单位登记管理机关后，事业单位应在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。事业单位在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形式向社会公开其服务内容、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况。

（4）要加强对事业单位法人治理结构的监管。

健全的监管体制和强有力的监管手段使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设，从制度上保障服务质量，防范业务风险。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，应由各级事业单位登记管理机关统一行使普遍意义上的监管职责;与此同时，应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的社会监督功能（信息公开）;鼓励建立同业协会等中介组织，实现同行互律;倡导事业单位实行自律，形成完整的监管体系和网络。

法人治理结构是一项世界性的难题，建立事业单位法人治理结构是一个全新的问题，没有统一的固定模式。事业单位法人治理结构应体现法人本质要求，实现决策、执行、监督相对分离，并相互制约。在建立法人结构时，应充分考虑事业单位特点，按行业、规模具体设计，以符合事业单位自身发展规律。建立事业单位法人治理结构要首先从立法上入手，明晰主体内涵，推动产权改革，壮大规模，从内外两方面为建立事业法人治理结构创造条件。

(东营市事业单位登记管理局 贾永健）

第五篇：提高债权人在财务治理结构中的地位

提高债权人在财务治理结构中的地位

扩大债权人特别是银行债权人在财务治理结构中的财务决策和监督权。通过规范国有商业银行的运行，改善公司外部债权融资机制，积极引入主银行“相机治理”。通过债权人对企业资金收付的监控，低成本获取有关企业经营状况的全面信息，削弱企业与债权人之间的信息不对称，根本上解决“债权人缺位”问题。债权人在公司破产时拥有相应的决策权和执行权。采取在企业董事会、监事会中吸纳银行等债权人代表的办法，对经营者进行事中监控，防止企业以改组、破产等方式逃避高额债务，以保证债权人的合法权益。