袁州区关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见(定稿)

第一篇：袁州区关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见(定稿)

袁州区关于进一步深化乡镇机构改革 的实施意见

为认真贯彻落实•中共宜春市委办公室、宜春市人民政府办公室转发†宜春市机构编制委员会办公室关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见‡的通知‣（宜办字„2010‟84号），进一步深化我区乡镇机构改革，现结合本地实际，提出如下实施意见：

一、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的要求，坚持加强和改善党对农村工作的领导，在巩固农村税费改革、农村综合改革成果，减轻农民负担的基础上，进一步转变政府职能，理顺职责关系，创新体制机制，优化、规范机构和岗位设置，严格控制人员编制，建立精干高效的行政管理体制和运行机制，建设服务型乡镇政府，促进我区农村经济社会又好又快发展，努力为科学发展、进位赶超、绿色崛起提供体制机制保障。

二、基本原则

（一）坚持理顺关系、权责一致的原则。进一步理顺我区部门与乡镇权责关系，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权，完善乡镇与派驻乡镇机构的协调配合机制，促进乡镇更好地发挥功能。

（二）坚持精简统一、高效运行的原则。进一步规范机关和站所机构设置，改进工作方式，完善运行机制；加强和完善乡镇机构编制管理，确保乡镇机构编制只减不增，实有人员控制在编制总额内。

（1）保留党政办公室（加挂便民服务中心牌子）。（2）保留社会治安综合治理办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）。

（3）保留经济发展办公室（林业资源丰富的乡镇挂林业办公室牌子、经济较发达的乡镇挂环境保护办公室牌子）。

（4）撤销财经办公室，设立村镇规划建设办公室（挂新农村建设领导小组办公室牌子）。

（5）将社会事务办公室（挂新型农村合作医疗管理所、农村经营管理办公室、防汛抗旱指挥部办公室牌子），调整为社会事务办公室（挂新型农村合作医疗管理所、民政所、防汛抗旱指挥部办公室牌子）。农村经营管理办公室职能已经消失，不再挂牌；民政所由事业站所调整为行政机构。

保留乡镇人口和计划生育办公室，仍为区人口和计划生育部门的派出机构。

领导职数配备：乡镇领导职数按2003年“三定”规定和乡镇换届有关要求，结合工作实际核定；乡镇行政机构领导职数按每个综合性办公室主任1名（由党政班子副职兼任）、副主任1名进行配备，考虑便民服务中心日常管理需要，另增设党政办副主任职数1名（兼便民服务中心主任）。

2．事业站所

（1）将劳动就业工作站（或劳动保障事务所）更名为劳动就业和社会保障事务所。

（2）保留财政所，仍为区财政局的下属事业单位。（3）保留文化和广播电视站。

（4）保留计划生育服务所（与人口和计划生育办公室合署办

也不能包办代替村民委员会的事务。

同时，要精简和规范对乡镇工作考核的内容。对乡镇的考核由区委、区政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。要进一步清理对乡镇的“一票否决”项目和评比达标项目，凡不属中央和省委、省政府规定的“一票否决”项目要一律取消，对保留的评比达标项目也要严格规范，不得随意扩大评比检查内容和范围。

（四）规范站所管理体制

根据省、市有关文件精神，应注重乡镇事业站所管理体制的规范和创新工作，要在以下四个方面下功夫：

1．规范块管体制。按照赣办字„2010‟44号文件关于“从事社会服务和为农服务的事业站所，实行以块管理为主，上级业务部门进行指导的管理体制”和“除法律法规和中央、省委省政府有明确规定外，市县两级都不得将以块管理为主的事业站所调整为以条管理为主”等规定，劳动就业和社会保障事务所、农业技术推广综合站、文化广播电视站（文化和社区服务站）、农产品质量监管站实行以块管理为主的体制。凡与上述规定不符的，一律予以调整。

2．完善条管体制。计划生育服务所、财政所（均为双重领导、区主管部门管理为主）、国土资源管理所、林业工作站（均为条管）维持其管理体制不变。上述站所的主管部门要进一步完善站所的管理体制和运行机制，同时督促所属站所在工作中服从乡镇党委、政府的统一指导和协调，促进其更好地为乡镇发展服务。

3．健全服务体系。要强化乡镇事业站所的公益性服务职能，重点健全农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管三个

快捷、高效的“一站式”服务行政“超市”，实现“便民办事、为民理财、帮民致富、促进和谐”的功能。

2．创新应急服务网络。为使窗口服务向窗外服务延伸，快速高效地处理好突发事件和重大服务任务，要进一步建立健全应急处理和统一调度机制，设立联动应急服务指挥中心，下设若干应急服务小组，为议事协调组织。负责防汛抗旱、抢险救灾、生产生活和社会稳定突发事件及重大服务任务的统一指挥和处置。该中心由乡镇党委书记或乡镇长负总责，各小组分别由乡镇党政领导班子成员负责，遇有突发事件和重大任务及时整合乡镇机构、站所和村组（社区）人员资源。设置应急服务专线电话，建立快速反应和问题处置机制，形成党政领导，各机构、站所和村组（社区）协同配合的联动工作网络，提高行政效能和服务质量。

3．健全管理考核机制。探索健全便民服务中心和联动应急服务指挥中心科学管理考评激励机制，进一步完善“统一受理、集中办理、限时办结”的服务模式，完善直接办理制、承诺办理制、联合办理制、统一收费制、跟踪考核制、责任追究制等管理考核机制；把群众需求与提供服务情况、工作任务与工作目标完成情况紧密联系在一起，进行定性与定量相结合的科学管理和考评，把考评结果与干部的使用和年终奖励紧密挂钩，形成一套较为完善的科学管理考评激励机制。

四、工作要求

（一）加强组织领导。改革工作在区委、区政府统一领导下，由区委、区政府履行改革实施主体的职责。区委、区政府成立深化乡镇机构改革工作领导小组。组长：金三元，副组长：鲁旭东、付小群、董晓明，成员：丁青林、梁福军、李小刚、易晓兰、刘

第二篇：乡镇机构改革实施意见

南字„2011‟70号

中共南华县委 南华县人民政府 关于深化乡镇机构改革的实施意见

（2011年11月3日）

根据•中共云南省委 云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见‣（云发„2011‟8号）及•中共楚雄州委办公室 楚雄州人民政府办公室关于印发†南华县深化乡镇机构改革实施方案‡的通知‣（楚办字„2011‟79号）精神，结合南华县实际，制定本实施意见。

一、指导思想和基本原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的要求，以加强基层政权建设为出发点，进一步转变乡镇职能，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构设臵，严格控制人员编制，提高公共服务水平，增强社会管理能力，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会又好又快发展。

坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，巩固党在农村的执政基础；坚持职权法定和权责一致原则，依法界定乡镇政府职能，明确职责，强化责任，理顺县乡之间的权责关系；坚持因地制宜和精简统一效能原则，区别不同乡镇类型，分类指导，合理确定乡镇职能配臵、机构设臵和人员编制，确保机构编制只减不增；坚持开拓创新，大胆探索，稳妥推进，确保社会稳定。

二、主要任务

（一）进一步推进职能转变

乡镇要贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。现阶段，主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履行职能。

要把经济工作的着力点放在营造良好发展环境、扶持典型进行示范引导，提高经济发展的质量和水平。做好乡村发展规划，推动产业结构调整。加强农村基础设施、新型农村服务体系、村镇规划建设，落实强农惠农措施，着力解决群众生产生活中的突出问题，切实维护农民合法权益。尊重农民的生产经营自主权，不得干预企业的具体生产经营活动。

要着力增强社会管理和公共服务职能。拓宽服务渠道，改进服务方式，通过“一站式”服务、办事代理制等多种形式，方便群众办事。推进依法行政，严格依法履行职责，为农民提供更多的公共服务，促进社会事业发展。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，加强农村社会治安综合治理和维护稳定工作，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。指导村民自治，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。

要综合分析不同乡镇经济社会发展的实际情况，针对经济发达、城镇化程度较高，工矿企业较多，以农业为主，少数民族聚居和扶贫工作任务较重等不同类型乡镇的特点，在转变职能的基础上，突出工作重点。

县委、县政府将积极为乡镇转变职能创造条件。增加财政投入，切实保障工作经费，增强乡镇履行职责的能力。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应的行政管理权限。严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。对乡镇的考核由县委、县政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。

（二）进一步理顺责权关系

凡规定由县级以上政府承担的责任，不得转嫁给乡镇政府。应该由县级政府部门完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制，确需乡镇协助或委托乡镇完成的工作，要赋予相应的事权和财权。加强乡镇对村（居）民委员会选举、村务公开、资产财务的指导和监管。

坚持条块结合、以块为主的原则，乡镇所辖行政区域内，除教育、卫生外的农、林、水、财政、计划生育、村镇规划、统计、新农合、劳动保障等事业单位，无论原隶属关系和编制类别如何，均实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。

乡镇国土资源所作为县级国土资源管理部门的派出机构，管理体制不作调整，主要负责乡镇国土资源调查、耕地保护、地质灾害防治和国土资源管理的执法巡查工作。

乡镇法庭、派出所、司法所、工商所（分局）、地税分局为上级机关派驻乡镇的行政机构，不在调整范围。

上级部门派出（驻）乡镇的机构，要接受乡镇党委、政府的统一指导和协调，领导干部的任免要事先征求乡镇的意见，党群关系仍实行属地管理。

（三）规范党政机构设臵和职责

按照精简统一效能的要求，统筹乡镇党政机构设臵和职责配臵，形成机构设臵统一规范、职责配备科学、人员分工合理、工作运转高效的机关运行新方式。乡镇党政机关综合办公室统一设臵4个，名称不能调整，职责可根据实际进行微调。

1、党政办公室。承担机关日常工作的运转协调，具体履行机关日常党务政务、纪检监察、组织人事、宣传、统战、民族宗教、机构编制、文秘、督办、电子政务、保密、财务、国有资产监管、后勤保障等职责，负责乡镇人大、政协、人民武装及工会、共青团、妇联和“为民服务中心”的日常工作。

2、经济发展办公室。承担经济发展规划、国土资源管理、村镇规划建设、乡镇（村）农村公路管理、环境保护和生态建设、农村土地承包管理、林权管理、水利建设与管理、农村经济经营管理、招商引资、企业管理、统计、扶贫、移民、安全生产、农民负担监督、市场监管等职责。其中，经济发展办公室国土资源管理职责主要是：负责组织编制乡镇土地利用总体规划，并按规划对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量；审核乡镇和村公共设施、公益事业建设用地和农村村民住宅用地报批。

3、社会事务办公室。承担人力资源和社会保障、民政、残联、卫生、食品安全、人口和计划生育、教育、科技、文化、广播电视等职责。

4、社会治安综合治理办公室。承担法治建设、社会治安综合治理、信访、维护稳定、人民调解、行政调解、司法调解、矛盾纠纷排查调处、突发事件和群体事件的预防处臵等职责。

乡镇人大、纪委、人民武装部、工会、共青团、妇联按有关规定或章程设臵。乡镇不设政协机构，可明确人员负责具体工作。

根据上级关于加强政务服务体系建设的部署和要求，全面建立和完善为民服务工作机制，乡镇按服务平台的架构统一设臵“为民服务中心”，将与人民群众生产生活息息相关的事项集中到“为民服务中心”，实行“一站式”服务和“窗口式”办公，推行办事代理制，方便群众办事。

（四）规范事业单位设臵和职责

坚持政事分开和精简统一效能的原则，打破部门界限，综合设臵乡镇事业单位，集中力量、降低成本、拓宽服务面。乡镇事业单位统一设臵6个。

1、农业综合服务中心。承办农业、林业、水务、农业机械、畜牧兽医等基层农业技术推广、动植物疫病防控防治、农产品质量检测等服务性工作。

2、人口和计划生育服务中心。承办人口和计划生育服务工作。

3、文化广播电视服务中心。承办文化宣传、广播电视、群众性体育活动及相关设施维护与管理等服务性工作。

4、国土和村镇规划建设服务中心。承办农村土地开发和利用、村镇规划、村容镇貌、环境卫生、园林绿化、城镇公用设施维护与管理等服务性工作。

5、社会保障服务中心。承办人力资源开发、劳动技能培训与劳动力转移、就业、新型农村养老保险、城镇居民养老保险，优抚安臵、社会救助、最低生活保障、新型农村合作医疗等服务性工作。

6、财政所。由县级派驻机构下放乡镇管理并单独设臵，主要承担乡镇财政预决算编制、惠农政策资金兑付管理、财政资金监管、国有（集体）资产管理和组织财政收入入库等职责。

乡镇机构综合设臵后，不得再保留原单位名称和印章，不得再以原单位名义对外开展工作。在改革期间，乡镇机构一律不得加挂其他名称的牌子。乡镇不再设立自收自支的事业单位，鼓励和发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。

（五）规范人员编制和领导职数

严格控制人员编制。行政编制按大、中、小乡镇分别核定35、30、25名左右，事业编制按大、中、小乡镇分别不超过65、58、53名核定。各乡镇的编制由县编委在州编委核定我县的总额内具体核定。

改革后，乡镇机关不再配备助理员，实行人员分工责任制。乡镇机关不再核定后勤服务保障人员编制，原在职在编的后勤服务保障人员要通过自然减员等方式逐步消化。今后，乡镇机关后勤服务保障工作可实行政府购买公共服务的机制。

严格按规定核定领导职数。核定龙川镇领导职数11名，设党委书记1名、人大主席1名、镇长1名、党委副书记名、纪委书记1名、副镇长5名、武装部长1名；核定雨露白族乡领导职数9名，设党委书记1名、人大主席1名、乡镇长1名、党委副书记1名、纪委书记1名、人大副主席1名、副乡镇长2名、武装部长1名；核定其余乡镇领导职数各9名，设党委书记1名、人大主席1名、乡镇长1名、党委副书记1名、纪委书记1名、副乡镇长3名、武装部长1名。适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。要明确1名乡镇领导分管综治维稳工作。

乡镇工会、共青团、妇联等职务按有关规定配备。乡镇不设乡镇长助理。

（六）规范乡镇分类

按照•中共楚雄州委、楚雄州人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见‣（楚发„2011‟10号）规定，南华县乡镇按照大、中、小不同类型划分：龙川镇为大镇，沙桥镇、雨露白族乡、五街镇、一街乡为中乡镇，罗武庄乡、红土坡镇、五顶山乡、马街镇、兔街镇为小乡镇。

三、方法步骤

各乡镇党委、政府要加强领导，认真调研，统筹规划，分类指导，有计划、有步骤地做好深化乡镇机构改革工作。

第一阶段：动员部署和制定方案阶段（2011年10月28日至11月5日）

各乡镇要成立深化乡镇机构改革工作领导小组，并按照州委、州政府批准的深化乡镇机构改革方案，召开机构改革动员会，全面安排机构改革工作。及时传达有关改革文件精神，做好宣传教育和思想政治工作，提高乡镇干部对机构改革重要性的认识。制定乡镇机构改革方案，于11月10日前按程序报县深化乡镇机构改革领导小组办公室审核，经县委、县政府审批后组织实施。

第二阶段：组织实施阶段（2011年11月6日至11月15日）

各乡镇要按照县委、县政府批准的方案，进一步细化任务，落实责任，精心组织，扎实做好职责调整、机构设臵、编制分配、定岗定员等工作，于11月15日前完成机构组建、职责界定、挂牌开展工作。

第三阶段：总结评估阶段（2011年11月16日至12月20日）

各乡镇要搞好乡镇机构改革工作的自检自查和评估工作，于2011年12月5日前向县深化乡镇机构改革领导小组办公室报送总结报告。县深化乡镇机构改革领导小组办公室要在2011年12月10日前对乡镇机构改革情况进行检查验收评估，发现问题及时纠正，并限期完成改革任务。

四、严格机构编制管理

各乡镇要严格执行州委、州政府确定的机构设臵数额，不得突破。要严格控制人员编制，全面落实编制实名制管理，乡镇补充工作人员、配备领导干部必须在编制限额内调整，不得在编制外聘用和借调人员。通过自然减员等多种渠道消化超编人员，严格控制人员编制增长，确保机构编制和实有人员只减不增，切实减少财政供养人员的增量。

要强化干部人事制度改革，乡镇机关和事业单位人员编制要采取定编定岗、以岗定人、竞争上岗的方法进行管理，积极推行竞争上岗；要严把入口关，严格落实•中华人民共和国公务员法‣和事业单位人员管理的各项规定，坚持凡进必考，严禁未按公务员考录标准、条件和程序选拔企事业单位人员直接进入公务员队伍；要制定政策措施，鼓励和吸引优秀人才到乡镇工作，优化人员结构，保持乡镇人员队伍稳定，切实解决乡镇人员老化的问题。

五、加强乡镇机构改革的组织领导

（一）加强组织领导。深化乡镇机构改革工作在县委、县政府的统一领导下，由县深化乡镇机构改革工作领导小组负责组织实施。各乡镇党政“一把手”要亲自抓、负总责，把深化乡镇机构改革工作列入重要议事日程抓紧抓好。各乡镇和县级有关部门要进一步统一思想，提高认识，加强领导，精心组织，周密部署，积极稳妥地做好深化乡镇机构改革工作。要正确处理好改革、发展、稳定之间关系，确保思想不散、工作不断、秩序不乱，保证乡镇机构改革平稳进行和乡镇工作的正常运转。

（二）严肃工作纪律。要严肃政治纪律和机构编制纪律，确保政令畅通。各行业主管部门要从大局出发，积极帮助乡镇研究解决改革中遇到的实际困难和问题，支持乡镇机关和事业单位按职责分工开展工作，不得以任何理由干预乡镇机构设臵、编制核定和人员安臵等工作，任何部门不得要求乡镇上下对口设臵机构或增设机构、增加人员编制。职能调整和职责增加的，所需编制在核定的总编制内调整解决。县委、县政府将把乡镇机构改革和乡镇机构编制管理工作列入乡镇党政主要领导干部的考核内容，对不按规定设臵机构、超职数配备领导干部、超编制招调人员的，要严肃处理。组织、编制、监察、财政、审计、人社、住建、农业、林业、水务等相关部门要按照改革的要求，研究制定配套政策，做好干部人事、职能划转、资产处臵等工作，妥善安排涉及工作调整和岗位变动的人员。要严明组织纪律和财经纪律，严格工作程序，严禁私分财物、突击调整人员；要加强对乡镇事业单位国有资产的管理，严防国有资产流失，严禁突击花钱；要强化责任，严格责任追究，严肃查处违纪违法行为，确保改革顺利进行。

第三篇：黑龙江省深化事业单位机构改革实施意见

黑龙江省深化事业单位机构改革实施意见

党的十八大以来，全省认真贯彻落实中央关于分类推进事业单位改革有关要求，通过清理规范、科学分类、推进承担行政职能和从事生产经营活动事业单位改革试点、创新公益类事业单位管理体制和运行机制等工作，使事业单位机构编制配置得到了明显改善，对推动我省经济社会发展起到了积极作用。但是，一些事业单位还存在规模总体偏大、体制机制不活、人浮于事，或规模过小、业务能力受限、服务质量和效率不高，或职能交叉、重复设置、资源浪费，或公益与市场不分、事业市场“两头占”等问题。为深入贯彻落实党的十九大关于深化事业单位改革的精神，科学配置资源，强化事业单位公益属性，推进事业单位去市场化，按照省委、省政府关于严控机构编制、将事业单位整合规范作为深化机关作风整顿重要内容同部署同推进的要求，结合我省实际，现就深化全省事业单位机构改革提出如下实施意见。

一、指导思想及基本原则

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻落实省第十二次党代会和省委十二届二次全会精神，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，按照中央确定的事业单位分类改革“分步实施”方针，在全面完成事

—1— 业单位分类、2017年已启动事业单位机构改革工作基础上，进一步深化事业单位机构改革，统筹事业机构设置和事业编制使用，压缩规模、优化结构，纯化事业单位公益职能，强化事业单位公益属性，激发事业单位活力和创造力，推进公益服务供给侧结构性改革，提高机构编制和财政资金在公益服务领域的使用效益。

(二)基本原则

——坚持政事分开。明晰功能定位，进一步理顺政府与事业单位的关系，逐步实现行政职能回归行政机构、事业单位强化公益服务。

——坚持事企分开。推进事业单位去市场化，回归事业单位提供公益服务的本质属性。进一步理顺政府与市场关系，应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场。

——坚持精简效能。事业机构设置必须符合经济社会发展的客观要求，凡可通过政府购买取得的公益服务原则上不再通过设立事业单位提供。按职能整合撤并事业机构，压缩规模，节约集约配置资源，提高使用效益。

——坚持分业推进。教科文卫等行业部门按现行领导体制和政策规定，同步推进行业领域事业单位资源整合，并按行业领域体制改革方向和要求继续推进改革。

—2—

——坚持分级组织。省、市、县三级同步推进事业单位机构改革。条件成熟的先改，暂不具备条件的逐步推进。严格控制增量，逐步消化存量。

二、改革目标

通过机构改革，大幅压缩事业单位机构编制规模，节约集约配置资源，提高使用效益。其中，省直事业单位机构总数原则上至少精简20%，事业单位内部机构总数原则上至少精简20%，事业编制总数原则上至少精简15%；市(地)、县(市)事业单位机构总数原则上至少精简10%，事业编制总数原则上至少精简10%。

省直各部门和市(地)、县(市)要自我加压，加大力度提高本部门本地区事业单位机构编制精简比例。

三、改革任务

(一)全面压缩现有事业单位编制规模

机构编制规模与职能作用不匹配的事业单位，规模较大、公益职能有限、人浮于事现象严重的“虚大空”事业单位，长期大量空编的事业单位，要合理确定事业编制规模、压缩事业编制数量。

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(二)大力精简事业单位机构数量

1.清理撤销“空壳”事业单位。机构编制部门批准设立时间超过两年，但长期空编无人，组织机构空壳化、职能任务空心化、单位设立有名无实的“空壳”事业单位一律清理撤销，由主管部门负责“空壳”事业单位清理撤销后的相关事项处置。

2.整合撤并“小散弱”事业单位。对设置过于分散、公益职能弱化、规模较小的事业单位，通过合并、撤销、合署办公等方式进行整合。

(1)省直编制30名及以下单位、市(地)编制5名及以下单位、县(市)编制3名及以下单位要重点推进机构整合。

(2)省直编制5名及以下单位原则上一律撤并，职能并入相同或相近单位。

(3)通过整合撤并，省直各部门所属事业单位中，20名及以下编制规模的事业单位最多只能保留1个。

(4)同一部门内部多个事业单位可探索实行一套后勤、财务等行政管理体系，也可探索实行合署办公模式。

—4—

3.优化整合职能相同或相近事业单位。对同一部门内部职能相同或相近事业单位进行优化整合，按整合后单位职责任务确定合理的事业编制规模。在编人员较多，短时间无法消化到位的，可先核定编制，逐步到位。在编人员只出不进，待消化调整到合理编制规模后再落编进人。整合后，除按地域进行布局设置外，部门内部同一职能事业单位原则上只能保留1个。

4.推进跨部门跨层级跨地域事业单位整合。

(1)鼓励各领域不同隶属的同类单位跨部门跨层级跨地域整合，主管部门、事业单位要积极主动提出整合意见。鼓励有条件的市(地)、县(市)打破条块分割，以“强强联合”“优势互补”等方式跨区域整合设立事业单位。

(2)按照分业推进原则，重点对科研、报刊、干部教育、培训疗养、地质勘查、工程勘察设计、检验检测认证、信息服务等部门重复设置、职责交叉、资源配置不合理的行业领域事业单位进行整合。国家或我省有市场化改革要求的，要按照要求进一步推进市场化改革。要通过跨部门跨层级跨地域整合，做大做强一批，转企改制一批，稳妥退出事业单位序列一批。

(3)社保经办、社会经济调查等省直垂直管理的“条条”单位，具备条件的要下放管理权限，与地方同类或职能相近的“块块”单位整

—5— 合设置。

5.压缩事业单位内部机构数量。按照精干高效原则合理设置内部机构，实行“大处(科)室制”。非业务性内部机构应当综合设置，原则上不超过内部机构总数的20%。

(三)推进承担行政职能事业单位改革

1.全面清理和剥离事业单位承担的行政职能。按照国家统一部署，结合行政管理体制改革和政府机构改革，将行政职能回归行政机关。重新明确行政职能回归后的事业单位职责类别等事项，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。

2.整合优化行政执法资源。推进行政执法力量下沉，实行以市、县属地化执法为主的管理体制。省直原则上不再设置具有独立法人资格的执法队伍，确有必要设立的，要实行综合执法。

(四)推进从事生产经营活动事业单位改革

1.区分单位经营情况，按照《黑龙江省从事生产经营活动事业单位改革的实施意见》要求分步推进改革。经济效益较好的，特别是已实行企业化管理的要先期转企改制；经济效益一般，但具有发展潜力、转制后能激发活力并正常经营的，要创造条件推进转企改制；人员、—6— 资产规模较小或无固定资产、转制后难以正常运转的，条件成熟的予以撤销；长期亏损、资不抵债、债权债务不清晰、历史遗留问题多的，要稳妥退出事业单位序列。

2.鼓励具备条件的从事生产经营活动事业单位进行部门内部整合或跨部门整合。解决资源配置中存在的大量人力和社会资源配置到事业单位等非生产部门的失衡问题，将资源更多地配置到创造社会财富的领域。

3.积极推动具有资产资源事业单位、拥有大量非办公资产事业单位，以及其他具备条件的事业单位移交国资部门监管的国有企业管理，逐步实行企业化。

4.推进“双法人”事业单位转企改制。以事业单位自身名义登记注册企业法人或取得经营资格，或100%出资举办企业的事业企业“双法人”事业单位要积极推进转企改制，注销事业单位法人资格，核销事业编制。

(五)推进公益类事业单位去市场化

1.对公益一类事业单位开展分类回头看。重新审定公益一类事业单位类别，以是否创收、是否有经营性收入作为区分公益一类、二类的界限，公益一类事业单位不得从事生产经营活动(包括举办企业)，—7— 不得取得经营性收入。现从事生产经营活动(包括举办企业)或有经营收入的，一律不再保留公益一类类别。

2.对公益二类事业单位从事的竞争性业务及收入进行清理规范。公益二类事业单位一律不得从事面向市场的竞争性业务并取得竞争性经营收入，其按规定和标准收取的经营性事业收入原则上纳入单位预算管理。以竞争性经营收入为主且无法剥离的，一律不再保留公益二类类别。对开展竞争性生产经营活动或具有较强生产经营能力的公益类事业单位推进市场化改革，将其纳入从事生产经营活动事业单位改革范围，按照《黑龙江省从事生产经营活动事业单位改革的实施意见》规定推进转制。

上述事业单位类别调整后，经费形式等涉及的相关机构编制事项相应进行调整。科研、文化创意等国家或我省另有政策规定的，按有关政策规定执行。

四、改革步骤

事业单位机构改革自本实施意见发布之日起实施。除承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位按国家和省确定的改革时间表推进外，2018年全面完成“空壳”单位撤销、“小散弱”单位撤并、部门内部单位整合、内部机构数量压缩，以及公益类事业单位去市场化等工作，2019年全面完成事业单位机构改革工作，具体步骤如下。

—8—

(一)部门上报(2018年3—5月)。各事业单位主管部门(含党委和政府直属事业单位，下同)对本部门所属事业单位(含直属事业单位自身)进行调查摸底，研究论证，提出所属事业单位机构改革总体方案及所属事业单位基本情况(包括名称、类别、编制数、实有人数、办公地址、占地面积、建筑面积、试验设备等资产价值、债权债务、经营收入、办企情况等)，上报同级编委(所属事业单位机构数30个及以下的部门，3月底前上报方案；31—40个的部门，4月底前上报方案；41个及以上的部门，5月底前上报方案)。其中，机构撤销的，要说明资产及债权债务处置、在编人员安置及离退休人员管理等意见；机构整合的，要说明整合后事业单位名称、类别、职能等情况，重点说明能够减少压缩的编制数量；编制压缩的，要说明编制减少压缩的数量和需调整的其他机构编制事项。

行业体制改革牵头部门研究本行业领域的事业单位资源整合与机构改革意见，3月底前提出方案上报同级编委。

(二)核准审批(2018年6—10月)。机构编制部门会同财政、审计、相关行业体制改革牵头部门等，审核各事业单位主管部门呈报的改革方案，提出意见上报同级编委审批。厅级机构等重大改革事项报省编委审批。涉及省委及中央事权的，按要求报省委及中央审批。

(三)组织实施(2018年11月—2019年12月)。各事业单位主管部门组织实施经批准的各部门所属事业单位机构改革方案，行业体制改

—9— 革牵头部门配合各事业单位主管部门组织实施本行业领域涉及的事业单位机构改革方案。

以上各项工作任务，条件成熟的可提前上报推进实施。

五、有关要求

(一)加强组织领导。坚持党对改革工作的全面领导。省委、省政府对全省深化事业单位机构改革工作负总责，各市(地)、县(市)党委和政府(行署)对本地区深化事业单位机构改革工作负总责。党委要加强领导，把握改革方向；政府要强化统筹协调，认真研究部署。各市(地)、县(市)要结合本地实际制定改革工作方案，健全工作机制，明确时间节点，细化政策措施，确保按时保质保量完成事业单位机构改革任务。

各事业单位主管部门要承担本部门事业单位机构改革的主体责任，切实做好前期梳理、方案制定、组织实施、人员分流安置、资产及债权债务等事项处置、风险防范、信访维稳等工作，主要负责同志要亲自挂帅，确保事业单位机构改革平稳有序进行和社会稳定。

(二)明确改革分工。各部门要各司其职、各尽其责，做好事业单位机构改革工作。机构编制部门负责深化事业单位机构改革的牵头工作，做好综合协调及相关机构编制事项调整工作。财政部门负责确认公益一类事业单位各项收入特别是经营收入、公益二类事业单位竞争—10— 性经营收入情况，做好事业单位整合调整后的经费形式认定及国有资产管理和处置工作。工商部门负责事业单位登记注册企业法人或取得经营资格、或100%出资办企情况的认定。审计部门负责对公益一类、二类事业单位经费收入情况进行审计。组织、人社部门负责机构改革中涉及的干部人事和分配社保等配套政策制定及执行指导工作。机关事务管理部门负责机构改革中涉及的办公用房调整工作。国资部门负责转企改制有关单位国有资产接收和监管工作。

行业体制改革牵头部门负责行业体制改革涉及的事业单位资源整合与机构改革工作，研究提出相关行业领域事业单位整合优化、合理布局的总体意见，配合事业单位主管部门研究制定行业领域事业单位改革方案。其中，科技部门负责科研事业单位资源整合与机构改革，宣传及新闻出版广电部门负责报刊社资源整合与机构改革，组织、人社部门负责干部教育单位资源整合与机构改革，人社部门负责社保经办单位资源整合与机构改革，财政部门负责培训疗养单位资源整合与机构改革，发改部门负责信息服务单位资源整合与机构改革，国土资源部门负责地质勘查单位资源整合与机构改革，住建部门负责工程勘察设计单位资源整合与机构改革，质监部门负责检验检测认证单位资源整合与机构改革，教育部门负责本科高校、大中专院校(含高职院校)资源整合与机构改革，卫生计生部门负责医疗卫生服务单位资源整合与机构改革，统计部门负责社会经济调查单位资源整合与机构改革。

(三)落实相关政策。各地各部门要按照改革精神，对涉改事业单

—11— 位在改革期间实行机构编制冻结和干部人事冻结。改革涉及的人员安置问题，原则上“人随职能走”，按照国家和我省现行事业单位改革人员安置政策意见执行。事业单位专业技术人员离岗创业按照国家支持鼓励事业单位专业技术人员创新创业和我省专业技术人员离岗创业的有关政策规定执行。改革涉及的国有资产管理问题，继续按照《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省分类推进事业单位改革有关配套文件的通知》《黑龙江省财政厅关于印发〈黑龙江省省直从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定〉的通知》等有关政策规定执行。

(四)做好宣传引导。各地各部门要以多种方式开展有针对性的宣传活动，加大对事业单位机构改革实施意见和配套政策的宣传解读力度，大力宣传改革的政策举措和成功经验，做好思想引领，回应职工关切，解疑释惑、凝聚共识，合理引导改革预期，为事业单位机构改革营造良好的舆论氛围和社会环境。

(五)严明工作纪律。严肃机构编制和组织人事纪律，严禁突击进人、突击提拔干部，严禁超职数、超规格配备干部。上级业务部门不得以划拨经费、项目审批、评比达标等为条件，要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格、为其业务对口的机构配备或增加编制。严肃财经纪律，国有资产变更等事项要按照规定程序报批，严格财务管理，严禁突击花钱，严禁转移、侵吞、挤占国有资产，严禁随意处置国有资产。对违反有关法律法规和政策规定的，要严肃追究—12— 相关单位和责任人责任。各级机构编制部门要结合各级机关作风整顿工作，定期向同级党委和政府报告机构改革进展情况。

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第四篇：如何进一步深化县级政府机构改革

如何进一步深化县级政府机构改革

王 昕 杰

(河南省社会科学院工业经济研究所，河南 郑州 450002)

摘要：多年来的县级政府机构改革始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其深层原因是：“全能政府”使政府职能无限扩大；政府职能存在错位、越位问题；干部人事制度不甚合理；监督机制不健全；政绩评价机制不科学。解决这一问题的根本出路在于：转变政府职能；建立有限责任政府；理顺党政、政府之间以及政府部门之间的关系；科学确定机构设置和人员定编的依据；建立科学合理的考核评价体系；做好机构改革的人员流动工作。关键词：县级机构；改革；转变政府职能

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751(2005)04—0010—06 县级政府机构改革是机构改革系统工程的重要一环。行政许可法的颁布实施，对政府职能转变、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切实有效措施加快县级政府机构改革，促进县域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

一、县(市)级机构改革存在的主要问题

第一，政府机构规模臃肿，人员膨胀，领导职数失控，财政负担过重。50多年来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了坚持不懈的努力，先后进行了大大小小12次机构改革。每一次机构改革，虽然都有一定的成效，但始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。在地方政府机构改革中，涉及范围最广、难度最大的是县（市）级政府，这不仅因为县市级机构是中国最基本的行政单元，县级机构是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间部门，还因为“在中国2800多个县（市）中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。可以说，全国多数县的财政既是‘吃饭财政’，又是‘讨饭财政’（向上级），甚至极少数已经成为‘抢饭财政’（向农民）。”①从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃财政的人口比例大约为30∶1②，有的县为14∶1③。“据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。”④

“小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮市人的自豪，而现在的石狮市政府部门已由1988年建市时的11个增至18个。如果除去兼职，建市时的石狮市市委书记实际上是一正一副，而现在是一正四副五位书记，市长由一正三副增加到一正七副；建市时全市事业单位实有人数1421人，到目前已有各类事业单位264个，编制5747人。⑤根据有关资料统计，截至2004年，河南省110个县（市）中，91个县政府共有正副县长724名，19个县级市有正副市长168名，另外还有14名正县级干部和助理县市长，全省共有正副县市长906名，平均每个县市有正副县市长8.146名，个别县市达到13名，国家级贫困县政府也有8—9名正副县长。如果加上县（市）委、县（市）人大、县（市）政协三大班子，县（市）领导仅用车费用，全省110个县（市）全年需要支出1亿元以上。

第二，党政职能交叉重叠，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，党委与政府几乎管同样的事，每一项工作党委副书记或常委分管，政府有副县（市）长主管。由于副职过多，平均一位副职只管两三个局委，不可避免地造成“八多一低”，即会议多、讲话多、文件多、陪会多、检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多，工作效率低。各类领导小组繁多，常设的有工业、农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等领导小组，临时性的领导小组更多，几乎是每开展一项工作都要成立一个领导小组，有一个县成立的各种领导小组多达100多个。而每一领导小组都有党政人大政协的领导成员参加。

政府下属机构职能重叠交叉问题也很严重。例如一个县的政府机构，工业管理方面除了经贸委，还有中小企业局、有色工业局、煤炭局、工业区管委会、铅业办公室、行政性公司等部门；农业管理方面除了农业局，还有农业开发办公室、扶贫办、烟草办、烟草局、畜牧局、菌类办公室等；水利管理方面除了水利局，还有某某水库管理局、某某灌区管理局、某某河区移民局等；林业管理方面除了林业局，还有果品局等部门。在社会事务管理方面，交通运输由公安局、交通局、农机局等部门多头管理。由于内设机构多，下属机构多，政出多门，多头管理，造成人员多、会议多、评比多、升级达标多、经费开支多、办事手续多、盖章多、扯皮多、矛盾多，严重影响工作效率。

第三，政府职能错位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。从政府与企业的关系看，政府还没有完全从企业活动中超脱出来，行政干预在某些领域依然存在，仍然管了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。政府对直接管理工业的部门实施撤销或转制行为带有很浓厚的行政色彩，政府在投资、生产、销售等方面还严重干预着企业行为。政府管得很苦，企业经营得很累。有些县级政府对农业经济的管理陷得比较深，以至于哪些土地应该种什么、怎么种，春播、夏管、秋收等基本的农业生产，都成为县级政府职能范围内的事情。从政事关系看，一些事业单位履行大量的行政职能，有的局委有几个事业单位。为精简政府工作人员，不少地方在原政府部门下设事业单位，把相应的审批权、执法权放到这些单位，让它们收费养人。从政府与社会的关系看，政府放权不够，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织还不能真正适应市场经济发展的需要。乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担，影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优惠政策。比如在税收方面，省政府定为2∶8分成，地市级政府则改为3∶7分成，其中1成被地市级政府截留。各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改革，但仍保留有相当数量的审批项目；虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。

二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀” 的深层原因分析

（一）“全能政府”使政府职能无限扩大

在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成为全能政府。政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。经济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。随着行政主体的发展和不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；政府机构一有条件就升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法，不去执行，使规定形同虚设，不起作用。用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规定和要求。即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全

领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏公正严肃的约束与监督机制。机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚至走形变样。组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。而财政拨付与支持则是随机构和人员的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。由于没有通过财政硬约束来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学

我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设机构、增加人员。此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议

（一）转变政府职能，打造有限责任政府

职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减少，机构改革目的就达到了。因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政府职能这个基础和根本。由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府和中央政府又存在明显区别。不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。”在当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。二是实行政事分开，重点是“收权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。改革对事业单位的投入体制，对公益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨款，差额部分实行市场调节；对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。三是实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。凡是市场和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要积极培育和规划社会中介组织，将各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。会计、审计、律师事务所等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。县市政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架 县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。推进县级政府机构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。党的组织不是政府，不是国家的权力机关。机构改革最终取得成功，必须坚持党政分开的原则。中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部任免程序应当在法律上有明确规定。对党员干部的管理要遵循党务程序。政务程序应由法律明确规定。执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。建议采取三个办法解决党政分开问题：一是从领导分工上解决。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、职数过多问题。二是从职能上解决。党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。大量的经济调节、宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。三是从机构设置上解决。依据职能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。撤销县（市）委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。县市委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办(地方志办)、机要局、保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；组织部、老干部局、编办、县(市)直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；所有管理工业的机构、部门合并为一个机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理职责交由工业发展局统一履行；农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委员会履行；宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应科室；林业局、果品局合署办公；水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科室，明确职责；民政局、宗教局、残联合署办公；统战部、台办、侨办、工商联等合并办公，内设相应科室，明确分工和职责；政法委、综合治理办、610办公室合署办公，内设相应科室，明确职责；纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。对于编制10名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30名以下的设一正二副，任务特别重的不得超过一正三副。同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放给县级政府，省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。省级政府要切实履行经济调节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划，创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指导和协调。地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。不再与县市政府争资源、争资金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。乡镇政府主要是为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作职能放在搞好社会公共服务方面，只宜参与乡域道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，一般情况下不宜再以集体经济所有者名义参与竞争性的投资经营活动。对现有乡镇进行合乡并镇，变小乡为大乡，变小镇为大镇。乡镇内设机构本着精简、效能的原则，党委和乡镇政府领导交叉任职，党委书记兼人大主席，一名副书记兼乡镇长；各行政村也要采取合并的方式，变小村为大村，村两委干部交叉任职，村支书也可兼村民组长，以减少乡村两级领导职数，减轻农民负担。县级政府职能要转向服务与协调，加强农村基层政权建设，加强城镇化建设，促进农业的专业化、市场化、现代化。

三是理顺政府部门之间的关系。相同或相近的职能应交由一个部门承担；必须由几个机构共同承担的工作，要明确分工，分清主次，确定牵头部门，保持工作紧密衔接而又不相互重复。对调整、转移、下放、取消的职能，都要以一定的方式固定下来，避免日后有人随意改变。(三)科学确定机构设置和人员定编的依据

机构设置和人员编制的确定，过去不少县市是以各县土地面积、人口、工农业总产值、财政收入等状况为依据。笔者认为，在当前情况下，应该以人均财力、人口和国土面积为依据。选定这一依据，将更适合市场经济发展要求和实际情况，有利于当地生产力的发展。三种因素中，主要由人均财力来决定，人均财力应占权重数值的50%，人口应占40%，国土面积应占10%。财力大，多设机构和编制，财力小，少设机构和编制。国土面积和人口决定公务的工作量，国土大人口多，工作难度大，情况复杂，公务工作量相对大些，反之则少。提出这一原则的本意是设置机构和编制数要量力而行，要充分考虑当地的承受能力和实际需要，克服上下对应、照抄照搬所带来的消极后果，体现出每个县市的个性和特色，也有利于从制度上克服随意增编、增职的行为。同时，要加强编制法治化建设，规范各项管理制度，使编制管理有法可依，有章可循。彻底改变过去存在的个人、上级领导随意规定的做法，防止减而复增，出现再度膨胀的现象。领导职数必须限定，大县一正两副三位书记，小县一正一副两位书记，正副县（市）长不超过一正三副，省下派干部要占所下派县（市）领导职数，否则，其下派和工作费用由所属单位全部支付。领导在政府各部门内部，要通过严格规章制度和考核奖惩制度，规范行为，并大力推行电子政务，实现办公自动化，提高工作效率。

选用干部除了考虑投入产出和成本外，必须坚定地以胡锦涛总书记提出的“四看”、“四不唯”为依据。“四看”即主要看业绩，看品德，看知识，看能力；“四不唯”，即不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份。这个科学的用人依据，是选人、用人价值观的重大创新。我们必须遵循科学的用人依据，大胆改革和创新选用人制度，并确立正确的用人导向。

（四）做好机构改革的人员分流工作

机构改革，说到底是“人”的问题。搞好人员分流，是县级机构改革冲破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈、走向成功的关键。通过机构改革降低行政成本，是衡量机构改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取决于人员分流的结果。过去机构改革的人员分流模式，已不能适应本轮机构改革的要求和目的。人员分流既是缩小政府体积，精化行政机关队伍的必经过程，也是行政机关自身形象塑造，转变职能，提高办事效率的过程，更是行政机关干部合理流动、正确选位、人尽其能、才尽其用的过程。分流是行政人力资本资源重新配置的过程，而不是简单缩小机构规模和裁减人员。通过行政人力资本要素的合理流动与重组，带来或促进行政人力资本结构的优化，进而创造出新的生产力。人员分流的目的是增效，通过分流提高行政人员素质，最大限度调动和发挥行政人员的工作积极性和创造潜能，极大地提高工作效率，降低成本，因此在本质上，它是一次人力资本能量的再开发。

按照这一思路和要求，人员分流的途径和方式要多样化，对不同的人员可采取不同的对策。对于各单位雇佣的临时人员要坚决彻底清退；对于不占编制的正式人员，年龄较大或接近退休年龄的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人员采取买断工龄的办法推向社会。对占正式编制人员的分流，要加大分流力度，被分流人员不少于占编制人员的1/3。党政群团部门人员分流采取同一比例办法进行。上岗职数按2/3的比例设定，全员参与竞争上岗。参加工作满30年以上或愿意提前退休的人员，可以提升两级工资和一个行政级别，鼓励分流人员提前退休；对竞争下岗者提倡领办创办经济实体，原工资待遇原则上允许保留3—5年，3—5年后愿意重回单位工作的，有权重新通过新一轮竞争上岗；对3—5年后不愿回来者，买断工龄，推向社会，与政府彻底脱钩。其余人员可以到缺编的下属事业单位或企业任职，到下属事业单位或企业上班后，应与原单位脱离一切关系。

分流后留下来的人必须是“精兵强将”，无论思想政治素质，还是业务素质都应高，老、中、青搭配适当，知识结构、能力、经验各方面都适应现代社会经济发展的要求。

与此同时，还要做好分流人员的社会保障工作。社会保障是保证人员分流顺利进行和机关工作人员合理流动的基本条件，是化解机构改革矛盾的缓冲器和吸纳器。可实行五保(养老、失业、工伤、医疗和生育)合一、四位(机关、事业、企业和农村)一体等社会保险模式，这是机构改革人员分流到位的有效保证。(五)建立科学合理的考核评价体系

建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系，是解决机构臃肿、人浮于事，提高政府工作绩效的有效途径。分工再明确，职责再清晰，若没有科学的考核和检验，清晰的职责也不可能实实在在得到履行。到底该如何考核政府及其工作人员的工作绩效？目前存在有很多难点，需要解决的问题很多。首先，要细化政府的职能定位，确定考核内容，让被考核者心中有数；要确定各考核指标之间的关系；要量化基本工作、社会发展的各项指标。其次，要明确考核的办法和根据：要围绕政府机关工作职能建立一套考评标准和指标体系；同时要广泛吸引社会公众的参与，人民群众的满意程度是衡量政府工作极其重要的指标。

对政府工作人员的个人考核，要按德、勤、绩、能全面考核要求，针对不同岗位、不同职责、不同任务，设计相应考核指标，科学确定考核权数，要以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、权力和责任相统一。与此同时，还必须重视政府及其工作人员自律精神的培养。有限责任政府的打造，既要依靠外部条件的规定和约束，又要依靠自身素质的提高和职业良心的自觉，知道自己应该干什么以及怎么去干好。外在的规定和约束只是对不履行职责或不知道履行什么职责的政府和人员才有效力。一大批自觉、自律、长期内练、善于学习、修养良好的国家公务员队伍的形成，是合格的有限责任政府建立的必备条件。

①叶静：《财政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②参见韩俊：《推进农村税费配套改革要有周密政策设计》，《财经》2004年第20期。③参见林君：《贵在把握比较优势重在狠抓工作落实──关于白山“三农”工作的初步实践与思考》（2005年3月22日），http://www.xiexiebang.com/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《乡镇机构臃肿，平均超编2至3倍》，《中国青年报》2004年11月4日。⑤参见朱永红：《福建省石狮市小政府不断扩大，机构精简16年再回原点》，《新京报》2004年11月10日。

第五篇：关于进一步深化乡镇机构改革的调研报告

自上世纪80年代以来，我国已经进行了四次大规模的机构改革，在精简机构、减少编制、分流人员、转变政府职能和管理方式、提高政府行政效率和管理水平等方面，都取得了一定的效果。在200X年的机构改革中，我们特别重视乡镇机构改革问题，并在改革实践中解决了一些问题，但是这方面的改革还远远没有到位，我国乡镇行政体制和机构改革还有很长的路要走。

一、200X年乡镇机构改革取得了显著成效

根据《山东省乡镇党政机构改革实施意见》和《山东省乡镇事业单位机构改革的意见》，2002年3月，我县按照市委、市政府批复精神，组织实施了乡镇机构改革。这一次机构改革全面落实了省委、省政府的改革思想，改革初步达到了预期的效果。

（一）机构编制精简情况

乡镇党政机构由原来的99个精简为36个，精简64%；乡镇财政拨款事业单位由原来的114个精简为34个，精简70%。

乡镇党政群机关编制由原来的625人精简为389人，精简236名，精简比例为38%；乡镇财政拨款事业单位编制由667人精简为319人，精简348名,精简比例为52%。

乡镇党政领导职数由110人精简为94人，精简16名，精简比例为15%。

乡镇财政拨款事业单位精简分流351人（其中整建制转为自收自支的139人），精简53%。

（二）机构改革的成效

通过此次改革，解决了乡镇行政体制和机构方面存在的一些问题，成效是非常明显的。

一是推动了乡镇政府职能转变。通过改革，乡镇政府在职能转变上取得了一定程度的进展。许多乡镇干部对乡镇政府应该干什么，不应该干什么有了比较清楚的认识。初步实现了政企、政事分开。撤销乡镇企管委后，政府直接从事企业经营活动或干预企业生产经营自主权的现象有一定程度的减少。事业单位承担的行政管理职能收归政府机关行使，而技术性、事务性、服务性的工作则由事业单位承担，过去政府机关与事业单位职能交叉不清的现象有一定程度的改观。

二是优化了乡镇组织结构，精简了乡镇工作机构。通过改革，乡镇的组织结构得到优化，工作机构得到精简。机构设置凌乱、庞杂的现象得到初步解决。乡镇只设立四个综合办事机构和四个财政拨款的事业单位，即党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、财税办公室。四个财政拨款事业单位即农业综合服务站、农村经济服务站、文化事业服务站、计划生育服务站。另外，又统一设立了五个经费自理的事业单位。

三是精简了乡镇人员编制，优化了乡镇干部结构和素质。在改革中，乡镇人员编制进行了大幅度的精简，一批年龄大、文化低、头脑不够解放的干部退出了工作岗位，干部结构和素质得到优化。市里对乡镇财政拨款事业编制实行总量控制，使乡镇一级人浮于事的问题得到初步解决。与此同时，在改革中全面推行了竞争上岗，机关股级领导职务和财政拨款事业单位的工作人员全部是通过笔试、面试两轮竞争才得以上岗，在职干部的结构和素质得到优化。

四是从长远看有利于减少财政开支，减轻农民负担。此次乡镇机构改革，由于人员分流暂时还不能全部到位，从目前看，减少财政开支、减轻农民负担的成效尚不明显。但从长远来看，乡镇行政事业机构和人员编制的大幅精简，将对减少财政开支、减轻农民负担产生积极的作用。

二、乡镇行政事业体制和机构还存在诸多问题

机构改革是一项长期的工作，乡镇行政事业体制存在的问题不能期望通过一次机构改革就彻底解决。目前，乡镇行政体制和机构还存在诸多问题：

一是政府职能和管理方式的转变并未完全到位，干预农民和经济组织生产经营自主权的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自治权利的情况还时有发生。

二是事业单位的举办形式单一。国家支持和鼓励社会力量参与兴办社会事业，实现举办主体和投资主体的多元化，但当前乡镇事业单位过多地依赖政府举办，目前还没有事业单位转为经济实体。

三是事业机构行政化现象还比较普遍。一些乡镇事业单位并没有真正转变自己的角色，重管理、轻服务。加之乡镇事业单位不是一级独立法人，不能自主地开展活动，主要精力是中心工作，业务技术工作成了“业余”。

四是不少乡镇的人员精简和分流任务并没有真正落实。2002年机构改革时规定，经费自理的事业单位要在三年内与财政脱钩，但从当前的实际运作情况看，这个任务还很难完成。

五是对机构、人员精简和整合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。从我们调研的情况看，虽然乡镇的机构和人员确实已经进行了很大的精简和整合，但现有机构和人员仍然偏多，还有进一步精简和整合的必要。

三、乡镇人员精简分流任务相当艰巨

推行国家公务员制度以来，我县党政机关的入口把关很严，只能考试录用国家公务员，尽管乡镇党政机关人员编制进行了大幅度精简，目前乡镇机关基本没有超编现象。这次机构改革人员分流的重点是财政拨款事业单位。从当前的实际做法看，人员分流的主要途径是内退，离职创办经济实体或从事个体私营经济活动的人员还相对较少。在2002年机构改革中，乡镇财政拨款事业单位共分流351人，其中内退39人，分流到经费自理的单位170人，整建制转为经费自理单位人员139人，辞职3人。机构改革后，人员分流的重点就转移到经费自理单位与财政脱钩问题上，从目前看，经费自理单位的人员全部从财政供养体制中分离出来还很难。

首先是难在认识上。不少人认为，人员问题是历史形成的，现在要一下子解决不好办。有些人员还抱着“进了国家的门，就是国家的人”的观念，存有依赖思想，宁愿拿几百元工资，也不愿到市场上去拼搏。

第二，难在经济基础薄弱。乡镇事业单位没有正式的法人地位，不能自主经营、自负盈亏，在为农业、农村、农民的服务中还不能养活自己。个体私营经济实力差，对机关事业单位人员缺乏吸引力。机关事业单位中很多人员没有一技之长，创业能力差。

第三，难在政策的不配套。现行的人员分流政策不足以吸引机关事业人员自动离开吃财政饭的岗位，他们在养老、失业、医疗等方面有后顾之忧。改革是要付出成本的，但改革的成本过大，政府也将负担不起，怎样找到一个平衡点，这是一个难题。

四、进一步深化乡镇行政管理体制和机构改革的几点建议

要对乡镇科学定位。必须进一步解放思想，转变观念，找到一条既能保持农村社会政治稳定，促进农村经济社会等各项事业发展，又能进一步整合和精简乡镇机构和人员，切实降低行政成本，减轻财政压力和农民负担的新思路。

要建立编制管理与财政管理的监督协调机制。虽然政府职能转变不到位带来了重新增加机构和人员的客观压力，但如果编制管理和财政管理是完善的，就能从严控制机构和人员的增加。编制管理是控制政府机构和人员膨胀的闸门，然而，编制管理的法规建设却并不完善，要实现机构编制的法定化还有很多工作要做。要有效消除乡镇机构和人员反弹或膨胀的现象，必须要在转变乡镇政府职能的同时，进一步改进和完善乡镇编制与财政管理的监督协调机制，堵住导致乡镇机构和人员反弹或膨胀的漏洞。

要赋予乡镇事业单位法人地位。乡镇事业单位自身发展壮大了，才有能力面向市场搞好服务、增强实力，实现与财政的逐步脱钩。要根据财力状况，核定站所经费基数，花钱补事而不是花钱养人。

要继续拓宽人员分流的途径。目前的手段，主要是以下几种，一是“转”，让有一技之长的工作人员领办企业，或搞科技示范点。二是“变”，将乡镇的涉农部门直接转变为经济服务组织，既分流了人员，又为农民提供了更直接的服务。三是“退”，到一定年龄的乡镇干部一律办理退休手续。四是“送”，将分流干部送到先进地区谋职锻炼，三年后自动与单位脱钩。以上手段都需要政府相关配套政策的支持。

机构改革是一项系统工程，必须要与农村税费改革和人事制度改革相配套，整体推进，才能从根本上保证改革取得长久效果。