浅谈行政强制法的施行对我省文化市场执法的影响及对策[共五篇]

第一篇：浅谈行政强制法的施行对我省文化市场执法的影响及对策

浅谈行政强制法的施行对我省文化市场执法的影响及对策

《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后，又一部旨在约束行政权力的法律，《行政强制法》的施行对我省文化市场行政执法活动产生深运的影响。现结合文化市场行政执法实际，谈点个人看法。

一、行政强制的含义及内容

《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的法律。这部法律对行政强制的种类、设定，行政强制措施的实施程序，行政机关强制执行及申请人民法院强制执行的一般程序进行了明确规定，另外，还特别界定了查封、扣押，冻结，金钱给付义务的执行及代履行的程序。

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。包括限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等行政强制措施。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。包括加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除妨碍、恢复原状，代履行等行政强制执行方式。

就我省文化市场行政执法而言，行政强制措施只有查封、扣押（出版违法活动有关的物品），行政强制执行有加处罚款，排除妨碍、恢复原状（危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物）。

二、行政强制法的施行对我省文化市场执法的影响

1、行政强制设定权上收，实施行政强制措施依据减少。在《行政强制法》出台前，我省文化市场行政执法关于行政强制措施的种类只有查封、扣押，强制措施的设定依据有三个：

一是《出版管理条例》第七条“出版行政主管部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违法从事出版物出版、印刷或者复

制、进口、发行等活动的行为进行查处时，可以检查与涉嫌违法活动有关的物品和经营场所；对有证据证明是与违法活动有关的物品，可以查封或者扣押”。

二是原《浙江省文化市场管理条例》第二十八条第二款“对非法出版物等违法经营的物品和用于违法经营的工具（包括器材和设备），文化市场行政管理部门可以采取暂扣、封存措施。采取暂扣、封存措施的，应当经县级以上文化市场行政管理部门负责人批准，按照有关规定出具暂扣、封存通知书，列出清单，并及时调查处理”。

三是《出版管理行政处罚实施办法》第十七条“新闻出版行政机关在执法检查中，发现正在印刷、复制、批发、零售、出租违禁出版物或者非法出版物，情况紧急来不及立案的，执法人员可以采取以下措施：”第（二）项“对违禁出版物或者非法出版物、专用于违法行为的工具、设备依法查封或扣押；”。

《行政强制法》施行后，关于查封、扣押的行政强制措施设定依据如下：

一是保留《出版管理条例》关于查封和扣押行政强制措施的设定。我国尚未出台《出版法》，《出版管理条例》可以设定查封和扣押行政强制措施。

二是修订《浙江省文化市场管理条例》关于查封和扣押行政强制措施的设定。继续保留查封、扣押的设定权，但查封和扣押行政强制措施的范围“缩水”。将《浙江省文化市场管理条例》第二十八条第二款“对非法出版物等违法经营的物品和用于违法经营的工具（包括器材和设备），文化市场行政管理部门可以采取查封、扣押措施„„”的条文表述，修改为“对有证据证明是与出版违法活动有关的物品，文化市场行政管理部门可以采取查封、扣押措施„„”的条文表述，少了“等”的表述，出版违法活动以外的其他文化违法经营活动将不能采取查封和扣押强制措施。同时，查封、扣押仅局限于违法经营的物品，用于违法经营的工具（包括器材和设备）不能采取查封和扣押强制措施。

三是《出版管理行政处罚实施办法》关于查封和扣押的设定失效。根据《行政强制法》第十条规定，行政强制措施只能由法律、行政法规或地方性法规设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《出版管理行政处罚实施办》属于部门规章，不得设定

行政强制措施。

2、行政强制措施权不得委托。根据《行政强制法》第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”之规定，行政强制措施实施主体是行政机关，行政强制措施的执法人员也只能是行政机关具备资格的行政执法人员。

行政强制措施权不得委托，结合我省文化市场行政执法工作，主要有以下几方面的变化。

一是必须修改与《行政强制法》相冲突的行政规章。《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第二条修改为：“本办法所称文化市场综合行政执法，是指市、县（市、区）文化广播电视新闻出版行政管理部门（以下简称委托机关）通过委托方式，依法将文化市场的监督检查、行政处罚等事项，委托文化市场综合行政执法机构（以下简称综合执法机构）实施的行政执法活动。”未把行政强制权委托给执法机构。

二是必须修改执法机构的三定方案的工作职能。在文化市场行政执法机构职能配置内设机构和人员编制规定（“三定”方案）中，关于执法机构的工作职责中，通常包括行政强制的工作职能，通常的表述为：“文化市场行政执法机构受当地文化广电新闻出版局委托承担当地文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能。”《行政强制法》施行后，执法机构无权接受行政机关委托承担行政强制的职能，行政强制措施只能由行政机关的执法人员组织实施。

三是《行政处罚法》与《行政强制法》关于“委托”不相一致。在行政执法中，会出现这种现象：文化市场执法机构的执法人员在检查违法出版活动时，对有证据证明是与出版违法活动有关的物品应当扣押时，因文化市场执法机构不是行政机关，是受委托实施行政处罚，没有行政强制措施权。结果是，文化市场执法人员或者不采取任何措施，或者通知文化行政机关派有行政执法资格的执法人员过来采取行政强制措施。这种现象，是行政处罚法和行政强制法在权力委托方面的不同规定导致的，受委托的事业单位有行政处罚权，没有行政强制

措施权。这样将导致执法效率的低下，执法效果打折。

四是与行政机关合署办公的执法机构能采取行政强制措施。目前，有些小县市执法力量薄弱，与行政机关合署办公，能不能以行政机关的名义来实施行政强制措施呢？这要看具体情况，主要看二点：对内来看，执法机构是不是一个独立的事业法人机构。如果执法机构只是与行政机关同一办公楼办公，而执法机构“三定”方案中有独立的编制和财务，有独立的事业法人机构证书，这是外表的合署办公，文化市场行政执法人员不能算是“行政机关的执法人员”。反之，执法机构“三定”没独立，也无单独的财务和事业法人机构证书，是行政机关的一个职能机构，相当于行政机关的一个科室，执法人员对内来说是行政机关的编制人员，文化市场行政执法人员可以算是“行政机关的执法人员”。对外来看，看《行政执法证》的“工作单位”，看持证单位是执法机构还是行政机关，如果执法证写着是执法机构的，对外来说就不是行政机关的执法人员了。就磐安县而言，执法机构对内对外都算是行政机关的执法人员，不用委托就肩负着行政机关的行政强制职能。

3、采取行政强制措施的新变化。我省目前文化市场执法可以采取的行政强制措施只有查封和扣押，《行政强制》施行后，文化市场行政执法在查封和扣押时，主要变化有：

一是必须遵循法定步骤。查封、扣时应当按照该法第十八条、十九条、二十四条规定的程序进行：向负责人报批准；两名以上执法人员出示执法证；通知当事人到场；告知程序；制作并当场交付决定书和清单。

二是必须遵守法定时限。查封、扣押的期限。不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日，法律、行政法规另有规定的除外。关于行政强制措施时限，文化市场执法的法律和行政法规没有规定，经修订的地方法规关于行政强制时限的规定参考《行政强制法》。

三是要有符合法定要求的法律文书。如实施前须有行政机关负责人的报批手续，有现场笔录，有当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径的记录，有听取当事人的陈述和申辩的记录或笔录，有查封、扣押决定书和清单，等等。

4、申请行政强制执行的新变化。《行政强制法》第二条第二款规

定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”。由于文化部门没有法定的行政强制执行权，当事人不自觉履行生效的行政决定时，文化部门要申请人民法院强制执行，《行政强制法》施行后对我省文化部门申请人民法院强制执行方面的规定有如下主要变化：

一是申请强制执行的期限变化。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第88条的规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。而《行政强制法》第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。申请强制执法的期限从180日缩短为3个月。

二是申请强制执行前的催告程序和法院级别管辖的变化。《行政强制法》第五十四条规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。《行政强制法》施行后，新设定了行政机关的一个催告程序，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可以申请强制执行。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第89条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地基层人民法院受理”。而《行政强制法》将“基层人民法院”改为“有管辖权的人民法院”，这是行政强制执法案件法院级别管辖的新变化。

三是申请强制执行需提交材料方面的新变化。《行政强制法》第五十五条的规定，提交的材料增加了当事人的意见和行政机关催告情况，以及强制执行申请书应由行政机关负责人的签名。

四是加处罚款的数额上限的变化。《行政强制法》出台前，加处罚款没有上限的规定，时常会出现加处罚款远远超过罚款本金的“天

价滞纳金”现象。《行政强制法》第四十五条规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

三、《行政强制法》框架下我省文化市场行政执法应采取的对策

1、争取各方对文化市场行政执法工作的支持。随着《行政强制法》的出台和实施，我省文化市场地方性法规、规章与《行政强制法》冲突的地方相继进行了修订，文化市场执法时能用的行政强制手段非常有限。因此，应加大立法进度，从而为我省文化市场行政执法时实施行政强制提供强有力的保障。一是争取地方立法的支持。合理利用《行政强制法》赋予地方性法规的权限，建议我省人大立法时，增加相应的行政强制措施，以保障文化市场执法的顺利进行。二是争取地方政府的支持。依据《行政处罚法》第十五条、第十六条的规定而设立的文化综合执法机构，由本级政府将其纳入政府工作部门的组成序列，设立文化市场综合行政执法局，与当地文化广电新闻出版局合署，为本级政府工作部门（而不是政府的直属事业单位），把文化市场执法机构改为文化市场执法部门，把事业单位改为行政机关，根据《行政处罚法》的规定，承担当地文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能。三是争取行政机关的支持。如果不能把文化市场执法机构改为行政机关，可以把部分文化市场执法机构的执法人员，“上调”到行政机关，确保《行政执法证》上的“工作单位”为行政机关，取得行政机关的执法主体资格，“借回”文化市场执法机构工作，直接行使行政强制措施，提高行政执法效率。

2、用好证据先行登记保存措施。根据《行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”之规定，登记保存措施是文化市场行政执法中经常被采用的行政措施。关于“登记保存”是否是行政强制措施的问题，目前法律、法规及司法解释对此没有明确的规定。在有关法律解释出台之前，在我省公布行政强制清理结果之前，应当遵照文化市场综合行政执法管理办法关于证据先行保存的规定执行，用好证据先行保存措施，来弥补查封、扣押等行政强制措施权丧失带来的工作被动。关于文化市场行政执法证据先行保存措施的程序和相关依据，在符合《行政强制法》的同时，还要符合《文化市场

综合行政执法管理办法》、《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》、《出版管理行政处罚实施办法》、《著作权行政处罚实施办法》等部门规章的要求，合理运用好证据先行登记保存措施。

3、正确理解和运用查封、扣押强制措施的前置条件“有证据证明”。《出版管理条例》第七条“„„对有证据证明是与违法活动有关的物品，可以查封或者扣押”规定了实施行政强制措施的前置条件和前提是“对有证据证明是与违法活动有关的物品”，那么如何理解和把握其中的“有证据”，即证据应该达到什么程度才算“有证据”。笔者认为：这里的“有证据”是指有基本确实、充分的证据，或者说是接近“清楚”、“确实”、“充分”的证据，所取得的证据确保不会封错、扣错。“有证据证明”应该包括三方面的内容：有证据证明发生了违法从事出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的行为事实；有证据证明违法事实是案件当事人实施的；证明案件当事人实施违法行为的证据已有查证属实的、基本足够的、可以互相印证的程度。

4、切实提高行政处罚办案效率。加快案件办理速度，主要做好以下几个方面：

一是对采取行政强制措施的案件，办理要提速。文化市场办理的查封、扣押案件，目前能实施查封、扣押行政强制措施的只有“对有证据证明是与出版违法活动有关的物品”，结合《行政强制法》和《出版管理行政处罚实施办法》，有关期限的条款规定有三处，即查封扣押期限、立案期限和办案期限。查封、扣押的期限：“不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”； 立案期限“立案应当自发现或者受理案件之日起七日内完成。情况紧急来不及立案的，应当在调查取证或者依法采取有关行政措施后及时立案”；案件办理期限“新闻出版行政机关对违法行为的行政处罚决定，应当自立案之日起两个月内作出；案件重大、复杂的，经本机关负责人决定，可以延长，但延长的时间最多不得超过两个月”。为此，不同类型案件的办理应注意：立案与强制措施同一日的案件，能30天（复杂的处长30天）办理的，应提速办理，否则按规定解除强制措施。立案之前已采取强制措施的，要加大办案速度，尽量在30天（减去案前

采取强制措施的期间）之前办理。立案之后采取强制措施的，也应尽可能在解除强制措施之前办理案件。

二是申请法院强制执行的案件，申请法院执行的期限要抓紧。《行政强制法》旅行后，申请法院执行的期限届满由一百八十日缩短为复议与诉讼期限届满之日起的三个月，期限都是自然日，不是工作日，如果去除节假日，可以利用的工作日就更少。同时，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。因此，要提交法院执行的案件，必须在规定的期限内，进行催告和申请法院强制执行。

三是案件办理各个环节要加速。对于一个有查封、扣押的行政案件，办案人员经过立案、强制措施审批、案件调查终结、行政处罚告知和决定书的送达，同时，加上承办人员执法文书打印、领导审查，纸质和网上OA同步等操作步骤，看似平常的行政处罚流程，都是环环相扣，如果某个环节卡住了，就会影响下一个环节。为此，对采取强制措施的案件要求在办案体制上建立“绿色通道”，承办人员、审核人员、审批领导、文书打印等都优先处理，加快采取强制措施案件的办理速度。

5、充分利用“查封、扣押的期间不包括鉴定期间”的特殊规定。《行政强制法》第二十五条第三款规定“对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间”，要充分利用这一特殊规定，对查封、扣押的涉嫌违禁或非法出版物的送鉴期间，承办人员可以完成相应的协查工作。依据《行政强制法》第二十五条第三款的规定，鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人，不能滥用这一特殊规定，故意延长鉴定期限。按《浙江省出版物鉴定规则》第十五条“鉴定机关对要求鉴定的出版物，原则上应当在15个工作日内完成鉴定工作，确因情况特殊需要延期的，应由鉴定人员提出书面申请，经主管领导批准后可延期15个工作日”规定，出版物鉴定的合理正常的鉴定期限为15个工作日，情况特殊经批准为30个工作日。

6、注意行政强制的有关细节。认真执法《行政强制法》规定的基本程序，重点注意以下有关细节：

一是履行相应的报批手续。在实施查封、扣押前，要严格履行审批手续。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员可以先行实施查封扣押但应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续，并送达当事人。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

二是关于告知和陈述申辩问题。在采取行政强制措施时，执法人员在记录所采取行政强制措施的现场笔录中，应注明告知当事人及听取陈述、申辩的情况。

三是制作行政强制文书。《行政强制法》施行后，对原有不能适应行政执法工作的执法文书进行修订，规范制作《实施强制措施通知书》、《现场检查笔录》等文书样本，确保依法行政。

四是关于加处罚款问题。《行政处罚决定书》或《当场行政处罚决定书》关于加处罚款，以前一般表述为“到期不履行的，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款”，《行政强制法》施行后，加处罚款的表述应该为“到期不履行的，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款，加处罚款以不超过本金为上限”。

五是关于申请强制执行前的催告问题。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。向法院申请强制执行时，也要提供当事人的意见及行政机关催告情况的材料。《行政强制法》施行后，申请人民法院强制执行前，要制作并送达《履行行政决定告知书》或《履行行政决定催告书》，记录行政机关的催告情况。

二○一二年三月二十六日

第二篇：科学素养对行政执法的影响

西南财经大学

Southwestern University of Finance and

Economics

论文

论文题目：论公务员科学素养问题对行政

执法能力的影响

所在学院：公共管理学院

指导老师：章群

作者姓名：陈练

专业：行政管理

学号：208120401014

联系方式：1598217916

1论公务员科学素养问题对行政执法能力的影响

摘要：行政执法活动是一种人为的社会活动，如果离开了执行者或管理主体，这种结构功能就不复存在，而作为履行行政执法职能主体的公务员必须具备从事管理活动所需的能力,并拥有相应的权威和责任。因而公务员的科学素养问题成为人们关注的焦点。该文从科学素养的内涵、现状及影响来探讨公务员科学素养问题和行政执法能力的关系。关键词：科学素养，行政执法，公务员

行政执法活动是一种人为的社会活动，如果离开了执行者或管理主体，这种结构功能就不复存在，而作为履行行政执法职能主体的公务员必须具备从事管理活动所需的能力,并拥有相应的权威和责任。因而公务员的科学素养问题成为人们关注的焦点，科学素养的高低直接影响着公务员的行政执法能力。

一、科学素养的内涵

美国斯坦福大学的学者赫德于1958年发表了一篇题为“科学素养：对美国学校的意义”的论文，第一次对科学素养进行了诠释。他把科学素养解释为理科科学及其在社会中的应用，并探讨了科学与社会的联系。随后佩拉、沙尔瓦特、米勒、AAAS等分别对科学素养的内涵及组成要素进行研究并得出了相关结论，使科学素养成为学界关注的焦点问题。其中沙尔瓦特对科学素养的界定比较符合中国的认识，他在佩拉的基础上，总结了有关科学素养的文献后，对科学素养进行了进一步的细化，认为科学素养具有以下七方面的含义：（1）具有科学素养的人理解科学的本质；（2）具有科学素养的人在和环境交流时，能准确运用合适的科学知识（科学的概念、原理、定律和理论）；（3）具有科学素养的人采用科学的方法来解决问题，做出决策，增进其对世界的了解；（4）具有科学素养的人和世界打交道时能够遵守构成科学基础的各种价值。（5）具有科学素养的人明白并接受科学、技术和社会之间的相关性；（6）具有科学素养的人对世界有更丰富、生动和正面的看法；（7）具有科学素养的人具有许多和科学技术密切相关的实用技能。

行政执法活动关系到相关群体特别是公众的社会利益，作为行政执法活动的主体——公务员的科学素养成为影响行政执法效率、公众利益维护的关键因素，因而结合对科学素养内涵的界定，有必要对公务员的科学素养内涵做出具体界定。《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020）》中指出领导干部及公务员科学素质的培养重点在于在面向领导干部普及科学技术知识的同时，突出弘扬科学精神，提倡科学态度，讲究科学方法，增强领导干部贯彻落实科学发展观的自觉性和科学决策的能力；围绕贯彻落实科学发展观和建设学习型机关，调动公务员提高自身科学素质的积极性和主动性，增强终身学习和科学管理的能力。总结有关学者的文献后，认为公务员科学素养应具有以下 方面的含义：（1）掌握科学技术知识、树立科学态度、应用科学方法，科学的履行政府职能；（2）认识科学、社会和人类的关系，维护公众的利益；（3）具备科学的伦理和情感，树立服务社会的价值观。

二、我国公务员科学素养的现状

国家行政学院综合教研部研究员程萍在对我国公务员科学素养进行调查后指出虽然我国公务员的科学素养远高于公众，但从整体上来看，公务员的科学素养状况并不容

乐观。2004年起，在中国科协科普部的全面支持与指导下，程萍着手对我国地厅级公务员科学素养状况进行调查，经过两年的调查、统计与分析研究，程萍于今年2月公布了调查结果。数据显示，我国厅局级领导干部中具有科学素质的人数比例为8.2%，远远高于我国2003年调查时的公众水平（1.98%），也高于欧盟1992年（5%）、加拿大1989年（4%）、日本1991年（3%）调查时的公众水平，与美国1995年调查时的公众水平（12%）还有一定的差距。“8.2%”只是一个数字，程萍认为不应该孤立地去看待。这次调查使用的是目前国际上许多国家都采用的美国“米勒”指标体系。调查结果还显示，我国地厅级公务员中有28.4%的人了解基本科学术语，有82.8%的人了解对比法和概率两种基本科学方法，而了解科学与社会之间关系的比例为28%。此外，还有很多有价值的信息是这些数字无法体现的。通过对地厅级公务员科学素质调查和近5年对公务员科学素质培训的实践，程萍提出在我国公务员科学素质方面仍存在一些不容忽视的问题。例如：我国地厅级公务员对基本科学术语、基本科学观点的了解还比较模糊；获取科技信息的渠道不够广泛；在发展经济与保护环境问题上的认识不够乐观，与国外公众有较大差距。

三、公务员科学素养问题对行政执法能力的影响

1、执法公正性的影响

行政执法公正可以理解为程序公正和实体公正的统一，程序公正是指公务员履行行政执法行为时遵循公正、法定、统一、权威的程序，保证源头上的执法公正，追求行政执法的主体与对象之间、当事人之间的平衡；实体公正是指行政执法裁决符合事实的本来面目，保证过程上的执法公正，追求的主、客观的相同。行政执法公正可以理解为充分表达法律意义上的公正与正确行使自由裁量权的统一。行政执法公正还可以理解为个别公正与整体公正的统一。只有保证这三者的公正统一才能最终实现行政执法的公正。行政执法公正问题得以解决,行政执法主体公务员的科学素养占有极其重要的地位。因此,行政执法主体牢固树立科学正确的行政执法观,是解决行政执法公正问题的核心。公务员科学素养不高，对行政执法活动的影响、法律的权威、人民的利益认识不够，就会引发系列社会问题，从而曲解法律的本质。只有提高科学素养，才能把握好情与法、法与权之间的关系，杜绝行政领域执法犯罪的现象，杜绝执法过程中“权大于法”的思想，导致法律权威的丧失、公众利益的侵害，公权伤害私权。

2、执法效率性的影响

行政效率原则,是指行政应当尽可能节约人力资源!财务!时间等方面的成本“

行政效率原则反映的是一种工具性的价值,而非直接体现法的伦理性价值的要求,其 目的是要寻求效益的最大化”

对行政执法人员来讲,维护公民的正当!合法权益自然是他们的终极目标,但这

种目标的实现要有一定的限期,如果时间过长,尤其当超出了人们的心理预期的时候,那么即使问题最终得到解决,人们由于期望没有及时得到满足的心理落差是难以弥补的“为此,执法人员在执法过程中不仅要以维护人民利益为最终目标,还要以提高办

事效率作为基础和保障”提高效率的另一个要求就是便民原则,为人民服务始终是行

政机关的活动宗旨,因此,执法人员首先要明确执法活动的目的不是给人民群众带 来麻烦和妨碍,而是为人民群众提供方便和实惠的“

我国正处于市场经济飞速发展的关键时期,机遇背后的挑战将给我国行政执法人

员的工作带来许多新的尝试!新的问题,能否及时地处理好这些问题,是摆在执法人 员面前的重要职责”可以说在实现政府入世的过程中,不仅要在政策上转变政府的职

能以便迅速的适应国际环境及其游戏规则,更应当在实践中限制行政人员滥用行政职

权或者滥用行政裁量权的违法行为,提高执法人员的办事效率"

3、执法合理性的影响

科学素养的养成与其它教育内容一样，也是由少到多、由低到高、由窄到宽的⑩。因此，科学素养的培养也要循序渐进。但科学素养究竟有哪些要素组成，各要素的教育发展过程究竟如何都有待进一步研究

第三篇：浅谈《物权法》的施行对烟草专卖执法理念的影响

摘　要：作为重要的私法，物权法的施行对代表国家公共权力、履行行政管理职能的烟草专卖执法行为，提出更高的要求。为适应法治进程的要求，烟草专卖执法理念应不断调整、完善，逐步确立私权优先、证据至上、手段与目的一致正当的重要原则。

关键词：物权法 公权 私权

日前，《中华人民共和国物权法》已经公布。作为重要的私法典之一，它填补了目前关于物权设立、变更、转让、保护和消灭的法律空白，引起社会的高度关注和广泛讨论。烟草专卖法律法规属于公法，是专卖执法人员代表国家，履行烟草专卖管理职能的法律依据。本文旨在以公权与私权的冲突理论，分析烟草专卖执法过程中“公、私矛盾”的主要表现，并初步探讨《物权法》的施行对烟草专卖执法理念的影响。

一、关于公权与私权的冲突理论

简单来讲，公权是公共权力以及相应的公共权利的统称，是指由公共权力部门行使的一种权能及其衍生出的直接利益；私权则是指以私人名义享有的各种权利。公权与私权的冲突有多种表现形式，但概括起来分为两类：一是掌握公权的国家机构侵害私人的合法权益，而被侵害者得不到有效的救济；二是私人抢夺公共资源，非法侵占公共财产，或者因私人利益采用其他方式而危害公共利益。本文着重论述前者，尤其是占国家机构大多数的行政机关在行使法定职权的过程中可能造成的对私人合法权益的侵犯或剥夺。

公权与私权的对抗，自诞生之日起一直处于此消彼长的博弈之中。自从人类社会出现“国家”这种阶级斗争的产物后，国家机构作为掌握公权的强大机器，在权力运行中不断与私权发生碰撞，如征地、税收等等。由于价值取向不同，西方社会讲求个人意志和个人利益至上，私权拥有对抗公权的强大威力。突出的例子是美国从北美殖民时期就强调保护土地和房屋的私有财产权，所谓“家就是一个城堡”，“风可进，雨可进，国王不可进”是这种思想的经典表述。这一传统有利于监督国家机关谨慎行使权力，缺陷在于可能导致私权被滥用，因少数人的利益而牺牲多数人，甚至整个群体、整个社区的公共利益。

在中国古代，由于宗法体系的社会结构和封建主义的统治模式，公权历来凌驾于私权之上。连个人的生命随时都有可能被统治者以“莫须有”的理由来剥夺，保护私人权利更是无从谈起。跨进社会主义新中国，经过经济体制和政治体制的重大改革，公权和私权进入相对和谐的局面。因公权过分膨胀而严重压缩私权空间的极端例子已不多见，但两者之间的冲突集中表现为另一种社会热点现象：即行政机关代表国家行使公权，管理公共事务的过程中对私人的住宅、财产、自由等私人权益造成一定程度上的限制，严重的将构成对合法私权的侵犯。比如警察能否为了追捕小偷而擅自进入民居？城管能否为了维持秩序而没收“走鬼”的经营工具？计划生育部门能否为了有效惩罚超生者就对其财产进行强制冻结？

根据《物权法》主要起草人之一江平教授的观点，公权与公权的冲突并不可怕，在社会主义基本制度下，由于有党的绝对领导，公权力之间可以协调；私权与私权之间的冲突也不可怕，只要有公正的法院就可以解决私人之间的纷争；在现阶段，中国社会最可怕的是公权与私权的冲突。私权被强大的公权侵害后如果得不到有效的救济，将引发群众对公权的信任危机，颠覆社会的和谐稳定。

当公权与私权发生冲突时，孰优孰次？这是冲突理论所研究的核心问题。笔者认为，在保持公权与私权相对平衡的前提条件下，应当坚持私权优先原则。理由在于：第一，私权是人与生俱来的，是一种自然权利；公权是人民为了保护私权而创设的，是一种政治权利。私权是目的，公权是手段，手段要为目的服务。第二，公权是私权的“集合体”，是将分散的私权集中行使的结果。对每个社会成员来说，私权是具体的，与自身有直接的、必然的联系；公权是抽象的，与自身的关系是间接的、或然的。具体的权利要优先于抽象的权利。第三，私权是一种积极的权利，公民主动主张就可以实现；相对而言公权是一种消极的权利，它的实现除了公民自身以外，还要依赖于国家机关的审核、批准。国家应当鼓励公民行使积极的权利，消极的权利要服从积极的权利。

作为最重要的私法法典之一，《物权法》历经14年，经过反复的修改讨论，于今年第十届全国人大代表会议上通过。它确立了国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受到法律平等保护的原则，明确除有法律明文规定并经过法定程序外，任何单位和个人不得侵犯权利人的物权。它从保护私权的角度出发，对烟草专卖执法提出了更高的要求。凡受物权法保护的私人财产权益，不受代表公权的行政执法行为的非法侵害。

二、烟草专卖执法中“公、私矛盾”的主要表现

烟草专卖执法行为是烟草专卖行政主管部门履行烟草专卖法律法规赋予的职责，依法维护烟草专卖制度的行政行为。稽查员、办案员、办证员等专卖执法人员在执法过程中，客观上可能造成对私人财产

或权利的限制。这种烟草专卖执法中的“公、私矛盾”（公权与私权的冲突）主要表现在：

1．采取先行登记保存措施。先行登记保存从本质上来说是一种行政强制措施，是为了保全证据、确保行政案件查办工作的顺利开展而采取的，具有临时性、紧急性和强制性。专卖执法人员为了确保案件顺利查办，促使当事人到案接受处理，有权在案发现场依法对涉案烟草

专卖品采取就地封存的强制措施。待当事人接受处理时，再当面开封清点，并抽样送产品质量检测站鉴定真伪。烟草专卖品本属当事人所有，本可以自行决定对物品的支配。但由于当事人的行为涉嫌违反烟草专卖法律法规，在有确凿证据或充分理由的前提下，公权获得了限制私权的合法依据，执法人员可以依法对涉案物品予以先行登记保存。

但是如果先行登记保存的对象不是涉案烟草专卖品，或者没有遵守法定的程序，滥用先行登记保存措施，就构成执法人员所代表的公权对当事人私权（物权）的侵害。主要表现为：一是对当事人非涉案烟草专卖品的其他物品实施先行登记保存，构成对其他物品的无权占有；二是对非本案当事人，如其近亲属、打工仔、老板的物品实施先行登记保存措施，构成对其他权利人物品的无权占有；三是在实施先行登记保存过程中未能小心谨慎，对当事人的物品造成损害；四是没有妥善保管先行登记保存的物品，造成物品毁损，甚至私分、挪用涉案物品，构成对权利人物权的直接侵害。

在现实中曾经出现这样的负面例子。某县烟草专卖局稽查大队在查处一宗无证运输案件时，由于承运人把卷烟夹杂在酒品中一起装运，稽查队员必须搬开酒类物品，才能对卷烟采取先行登记保存措施。这本是专卖人员的正当执法行为。但是由于稽查队员未能小心谨慎，在搬运过程中随意丢弃，造成当事人的酒品被损坏。而且执法时间比较长，稽查队员现场又没有做好解释、说服工作，承运人认为专卖人员在野蛮执法，向当地纠风部门举报投诉。后该局合理赔偿承运人的经济损失，并做好调解工作，事件才得到了妥善解决。

2．检查当事人的经营场所。进入经营场所是查办绝大多数烟草专卖案件的前提条件。不进入现场，就难以查清违法事实、收集相关证据。检查经营场所，对当事人的经营活动有一定程度的影响。但由于有法定授权为依据，只要执法人员严格遵守各项程序规定，当事人就不得以对经营场所的专属权利对抗执法人员的检查权。

应当强调，执法人员有权检查的地点限于当事人专门用于经营谋利的场所，而不包括住所。住所是当事人的生活场所，与其违法行为无关，属于当事人居住的私人场合，不受非法侵入。执法人员未经当事人同意，或者没有联合其他具有法定检查权的职能机关共同执法，而擅自或强行进入当事人的住所，就构成了对住所的侵犯。新出台的《烟草专卖许可证管理办法》第十四条特别规定，申请烟草专卖零售许可证，应当有与住所相独立的固定经营场所，其立法目的在于在审批发放烟草专卖零售许可证时就确定相对人的经营场所与住所相分离，避免当事人以住所与经营场所合一的理由对抗专卖人员的检查。

3．查阅、复制与违法活动有关的资料。为了及时、有效、如实记录违法事实，专卖人员有权对与违法活动有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电等资料进行查阅、复制。这些资料，与上述的涉案物品、住所一样，本来也属于私权的范围。非执法人员不能随便查阅，更无权复制。执法人员出于办案需要，以公权限制了当事人的私权。这种限制必须且只能出于办案需要，不能侵犯当事人的民事或商事权利。与违法行为无关的文件资料，属于当事人经营范围内的商业秘密，专卖执法人员无权查阅，更不能复制，或者以其他方式作记录、公开。如果专卖执法人员借执法之便，窃取当事人的商业秘密，向其他人透露或者以不适当的方式公开，那么就构成了对当事人商业秘密的侵害。还要注意的是，专卖执法人员的法定职权限于“查阅、复制”，而不包括封存、转移。换言之，执法人员可以在现场查阅、复印，但不能把资料的原件带走，或不能在未联合其他有法定取证权限的职能部门的前提下，擅自把资料原件带走。原件属于当事人财产的一部分，不是行政执法指向的特定对象。在没有法律授权的情况下，执法人员的公权不得扩张至当事人私权的范围内。

其次，拍照是执法人员固定现场，提取证据的另一重要法定手段。专卖人员可以依法对现场的门牌号码，运输车辆的车牌号码，生产、包装的工具，卷烟成品、半成品的状态进行拍照。要进一步明确的是，与违法事实无关的场所环境，如当事人的居住环境、家庭其他无关人员的住所，专卖执法人员不得进入检查，更不能拍照。如果专卖执法人员在取证时对与本案无关的物品、场所、人员进行拍照，并以不适当的方式公开，同样构成了对当事人肖像权、隐私权等私权的侵害。

4．询问当事人。询问当事人是烟草专卖执法人员制作询问笔录，提取证人证言的一项重要行政权能。询问应当在案发现场或烟草专卖局的办公场所当中进行，并且不得以限制当事人人身自由的方式进行。在这里强调对问话的场合限制，就是因为“场合”是公务行为的标志之一。在案发现场或办案场所中问话，表明执法人员履行的是公务行为，是代表国家公权调查案件事实的过程。在这种法定前提下，相对人就有配合调查、提供真实情况的义务。

有些专卖人员不注意场合，将当事人带离案发现场，又没有回到烟草专卖局的办公场所，而是在其他场合进行询问调查。这本身就是一种程序违法的表现。脱离上述特定场合，当事人就有正当理由质疑执法人员的询问究竟是公务行为，还是执法人员超越法定权限所私自实施的行为。假如属于私人行为，当事人就没有接受问话的义务。他完全可以拒绝回答，并离开现场。非法定场合使执法人员的询问失去了公权的支撑，由于当事人的私权与执法人员个人的私权是平等的，此时如果执法人员阻止当事人离开，那么就构成了非法限制当事人的人身自由。因此，为了避免触犯当事人私权的“高压线”，专卖执法人员应当特别注意在法定场合进行询问调查。

三、《物权法》的施行对烟草专卖执法理念的影响

根据调整对象的不同，我国的法律体系分为公法与私法两大种类。所谓公法主要是指关于国家或国家与个人之间权利义务关系的法律部门的总和，包括行政法、组织法、财政法、刑法等。烟草专卖法律法规作为行政法的特别法，属于公法。所谓私法主要是指关于个体与个体之间权利义务关系的法律部门的总和，包括民法、商法、家庭法等。《物权法》是私法，重点在于保护私人对其所属物的占有、利用并从中获取收益的权利。

烟草专卖法律法规赋予专卖执法人员履行公务职责时可以依法限制当事人的私权，并要求其配合行政机关完成执法工作的权力。《物权法》等私法赋予行政管理相对人对抗违法执法行为，依法保护私人合法权益的权利。处理烟草执法过程中的“公、私矛盾”，应同样遵循私权优先的基本原则。民法学家梁慧星指出，公权与私权之间的界线，不是靠行政法来确定，而是靠私法来确定。“私权”所在，“公权”所止！因此，在执法过程中，非因法定事由、非经法定程序，不得对当事人的私人合法权益作出限制，更不能随意侵害或剥夺。依法行政、适度用权，《物权法》从保护私权的角度，为烟草专卖执法理念注入新的内容，提出更高的法律要求。

（一）违法行政构成侵害物权所承担的法律责任

《物权法》第三章专章规定了对物权的保护，其中第三十二条规定物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决；第三十四条规定无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物；第三十五条规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险；第三十六条规定，造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状；第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。第二百四十五条第一款规定，占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。根据上述条款，当专卖人员在执法过程中对当事人或其他权利人的物权构成非法侵害的，当事人首先可以请求行政机关承担民事责任。民事责任包括返还原物、恢复原状、排除妨害、赔偿损害等形式。

另外，该法第三十八条规定，本章（物权的保护）规定的物权保护方式，可以单独适用，也可以根据权利被侵害的情形合并适用。侵害物权，除依法承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此，违法行政导致更严重的负面后果，是当事人或其他权利人还可以要求行政机关承担行政责任甚至是刑事责任。

行政复议和行政诉讼是解决行政执法过程中“公私矛盾”的终极途径。相对人通过两种程序，可以挑战国家行政机关，对其执法行为的合法性和合理性提出质疑。《行政复议法》和《行政诉讼法》都赋予相对人在申请复议或提起诉讼时一并申请行政赔偿的权利。这种赔偿从本质上来说，是一种国家赔偿，适用《国家赔偿法》；而这种要求国家赔偿的权利来源，正是《物权法》所确立的私有财产神圣不可侵犯的原则。

(二)《物权法》的施行对烟草专卖执法理念的影响

综合上述的理论依据和实践问题，烟草专卖执法人员要妥善处理“公、私矛盾”，既要积极作为，从重从严打击卷烟制售贩假违法犯罪行为；又要依法确保当事人的私人合法权益不受侵犯。为此，烟草专卖执法人员在行使手中的公权力时，应当坚持以下几个原则：

第一，私权优先原则。公民有配合行政机关执法的义务，但其合法权益不应因执法行为而有所损害或降低。即使是正在实施违法犯罪行为的卷烟制售假分子，处理的对象也只能指向涉案烟草专卖品及与之有直接关联的物品，而不能侵害其合法享有的其他权利。这些权利，既包括财产权、人身自由权、肖像权、隐私权、商业秘密等实体权利，也包括进行陈述、申辩，申请行政复议、提起行政诉讼等程序权利。这些权利，既是得到包括烟草专卖法律法规在内的一系列行政法律法规的肯定，也受到《民法》、《物权法》等私法体系的保护。维护国家烟草专卖制度与保护公民私人合法权益之间的平衡，是专卖执法人员心中的一把“标尺”。专卖人员在行使执法权时，应当时刻牢记权力是国家赋予的，它有国家机器作为后盾而具有强制执行力；但是一旦滥用，同样会受到国家法律法规的约束甚至制裁。

第二，证据至上原则。证据既是用于证明当事人违法犯罪的事实，也是行政机关有效保护自己，说明行政行为的合法、得当的最有力武器。专卖人员要树立“证据是一切行政执法行为的核心”理念，重视对现场证据的采集；重视对当事人提供证据的真实性、关联性作出是否采信的判断；重视在各环节留存相关的痕迹、记录。此外，烟草专卖执法人员要着重培养自己的判断力和预见力。办案现场往往环境复杂、场面混乱，甚至出现当地黑恶势力聚众暴力抗法的可能。专卖人员，尤其是一线的稽查人员，要对现场作出准确的判断，分析哪些是当事人的合法权益，不能随意侵犯；哪些属于正常执法行为可以采取的措施和手段，应当依法实施。要对执法行为可能引起的后果有一定的预见能力，如果执法可能引起相对人不满的，一方面要做好面对面的解释工作，及时化解相对人的抵触情绪；另一方面要迅速采取适当措施，固定有关证据，以便使烟草专卖行政机关在面临行政复议或行政诉讼时，居于主动地位，掌握有利条件。

第三，手段与目的一致正当的原则。专卖人员要以合法的手段为正义的目的服务。手段要围绕目的，以保障目的实现为前提；同时，不能为了重判、快判就采取不合法的手段。比如没有取得公安部门的配合，就擅自在公路上截查车辆，检查运输物品；在没有确定线索或者充分理由的前提下，擅自进入当事人未与住所相分离的经营场所；对非涉案烟草专卖品实施先行登记保存措施，或者采取保存措施的程序不正当，致使当事人的物品受到非法损害；限制当事人自由，以暴力等非法手段获得对案件更有利的口供；不允许当事人陈述、申辩，不向当事人告知其合法权利等等。目的的合法性，并不能作为手段非法性的借口。即使为了迅速查明真相，掌握对破案、打网络有重大意义的线索，也要坚持合法的程序，以合法的手段达到合法的目的，使每一个专卖案件经得起时间的考验，经得起相对人运用行政复议、行政诉讼等救济途径的检验。

第四篇：我省安全生产行政执法的现状与对策

我省安全生产行政执法的现状与对策 刘向东、郭小涛、侯敏

为确保我局深入学习实践科学发展观活动取得实效,根据《省安监局、湖北煤监局开展深入学习实践科学发展观活动专题调研工作方案》的要求 ,由刘向东副局长带队,政策法规处和危化处两位副处长参加的局学习实践科学发展观活动调研组于2008年10月22日至28日到荆州市进行了安全生产法律法规体系、行政执法等有关问题的专题调研。调研组分别深入到荆州市、石首市、公安县、沙市区和部分企业，通过采取召开座谈会，听取汇报、实地调研，发放征求意见表等方式，听取了部分地方安监局、行业代表、企业代表和部分党代表、人大代表和政府委员的意见的建议，并实地查看楚源精细化工和公安县烟花爆竹批发仓库、沙隆达荆州农药厂的安全生产情况。通过调研，结合我们平时掌握的情况和观察思考，形成了这篇文章，以期对今后的行政执法工作有一定的指导和借鉴意义。

一、安全生产行政执法取得的成绩

行政执法是安监部门的重要职能之一。所以，省安监局自组建以来，十分重视安全生产行政执法工作。在省局党组的重视和支持下，在各级安监部门的共同努力下，我省安监行政执法工作经历了开始起步到全面展开再到规范的三个阶段。省、市、县目前全面开展了安全生产行政执法工作。

（一）行政执法机构逐步建立

一是普遍成立了安全生产监管机构。全省17个市（州）、直管市、林区均成立了安全生产监督管理局，103个县（市、区）成立了安全生产监督管理局，并成立了相应的安全生产委员会及其办公室。各地安全监管机构单独设置后，安全监管力量得到进一步充实和加强。目前全省县以上安全监管机构人员编制由2004年机构改革前的671名增加到1300多名。平均每个市级安监局人员编制达到20名，每个县级安监局人员编制8.5名。二是安监机构正向乡镇（街道）延伸。为贯彻《湖北省安全生产条例》，解决乡镇安全生产无人抓无人管的问题，有的地方设立了乡镇（街道）安全生产监管机构，或者配备了安全生产专（兼）职安全生产监管人员。据初步统计，目前半数以上的乡镇（街道）落实了安监机构与人员。荆州市在沙市区胜利街办事处建立了“社区安全文化”试点，并借助社区力量督促整改了8年未能到位的春来市场重大火灾隐患。三是安全生产行政执法队伍逐步壮大。在省委省政府和各级党委政府的重视和支持下，我省安全生产行政执法队伍建设有了明确进展。目前省编制办公室已下文同意成立省安全生产执法总队；荆州、襄樊成立了执法支队；大冶、松滋等18个县（市）成立了执法大队。其中，松滋市执法大队，为副科级机构，人员12人，主要负责全市的安全生产日常监管、执法检查和事故查处，在依法治安、安全发展中发挥了一定作用。

（二）行政执法队伍素质逐步提高

在安监人员的选配上，各地注重从选调生、转业干部和各机关、企业及社会上优秀份子中选拔政治可靠、吃苦耐劳的人员充实到安监队伍。在业务素质上，注重了学历、专业和年龄，一批学历高、能力强、年龄轻的优秀人才充实到安监队伍，全面提升了安监队伍素质。与此同时，各级安监部门还举办了一系列安全生产监管人员的培训，在全省范围内形成了一个三级安全监察员培训网络。目前，全省累计培训各级安全监察员3787人。除此之外，各地还组织参加了各类专业培训。通过这些培训，使我省各级安全监察人员进一步掌握国家安全生产的法律法规和规章，全面熟悉安全生产管理和安全技术知识，增强了依法治安意识，提高了依法行政能力和水平。

各级安监机构不断加强思想作风建设和行风建设。襄樊市、宜昌市安监局分别制定下发了《加强全市安监系统干部队伍管理工作的通知》，《安全生产警示告诫暂行办法》，荆州市安监局在全系统开展“三五八”工程，即摆正“三个”位置，做到“五个必须”，坚持“八个不准”，切实加强作风建设。全省广大安全监管人员特别是基层的同志，大力弘扬爱岗敬业、吃苦耐劳的精神，在安监岗位上克服各种困难，认真履行职责，兢兢业业，任劳任怨，将监管寓于热情服务、优质服务之中，优化政务环境，提高执法水平。一支政治坚定、业务精通、执法公正、作风优良、服务热情、清正廉洁的安全执法监察队伍正在形成。保康县安监局矿山股长周全意同志就是这支队伍的典型代表。

（三）行政许可工作全面展开

《行政许可法》和《安全生产许可证条例》颁布实施以来，各级安监部门认真学习行政许可法的有关规定,对我省安全生产行政许可事项、行政许可依据等进行了全面、认真的清理，同时制定了相关行政许可配套制度。各级安监部门通过认真学习、全面掌握《条例》及国家总局相关规章，严格条件、严格程序、严格审查，切实把好安全生产“准入关”，提高了高危行业的准入门槛。截止到2008年9月底，全省非煤矿山企业颁发安全生产许可证4155个，危险化学品生产许可证602个，危险化学品经营许可证（甲证）3506个，烟花爆竹生产许可证51个，经营许可证（批发）127个。

在安全生产行政许可工作全面展开的同时，各地加大了对未取得安全生产许可证企业的查处。几年来，依法关闭非法和不具备安全条件的生产经营单位600多家，使全省高危行业的本质安全度得到了整体提高。

（四）安全生产专项整治不断深入

各级安监部门在煤矿、非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹等高危行业和领域的专项整治中，充分运用行政执法手段，严厉打击各种违法行为，有力地推动了各项专项整治向纵深发展。在煤矿专项整治中通过行政执法，着重打好瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战；在非煤矿山专项整治中突出了小采石场和磷矿、铁矿开采秩序及尾矿库；在危险化学品专项整治中把易燃易爆、有毒有害工艺安全监管、重大危险源普查登记以及运输安全监管、安全距离等作为重点；在烟花爆竹行业专项整治中坚决打击非法生产经营和非法使用。在专项整治中坚持把检查与落实安全责任制结合起来，与落实全年工作目标结合起来，与落实企业安全生产保障措施结合起来，与整改隐患结合起来，抓好各类事故隐患的整改和重大危险源的监控。各级安监部门每年会同有关部门监督检查各类生产经营单位8万余次，发现各类大小隐患近10万处，督促整改近8万处。有效遏制了重特大事故的发生。

（五）日常执法工作有序开展

一是现场执法工作逐步展开。各级安监部门以建始现场会为契机，不断开展并规范行政执法工作，在执法检查、专项整治、隐患查处、行政处罚等各个方面发挥了重要作用，取得了阶段性成果，并得到了各级党委、政府和社会各界的肯定和认可。据统计，去年，我省各级安监部门监督监察各类生产经营单位7万多个，查处各类事故隐患近5.7万条，重大事故隐患1536条，仅今年1－9月份以来，全省各级安监部门监督监察各类生产经营单位5万多个,依法实施行政处罚1178次，制作行政执法文书3.8万份。其中：查处事故隐患近5万处，责令停产停业整顿672个，经济处罚次数1574万元，提请关闭生产经营单位127个，有效地防范了各类事故的发生。对规范生产经营单位的生产经营行为，促进安全生产形势的根本好转起到了重要的促进作用。

二是事故查处工作进一步规范。根据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的要求，对各类生产安全事故进行按照“四不放过”的原则认真查处。2006年查处各类生产安全事故493起，2007年查处各类生产安全事故504起。仅今年1-10月，查处各类生产安全事故342起，对1241个单位和454个单位负责人进行了经济处罚。建议给予行政处分92人，其中行政部门领导28人，生产经营单位负责人7人。

以上成绩的取得，首先得益于各级党委政府的高度重视和正确领导，各级人大、政协的大力支持以及社会舆论的广泛关注；其次得益于广大安监干部的努力工作。省局制定了《湖北省安全生产违法行为行处罚办法》、《关于乡镇（街道）安全生产委托执法办法》等规范性文件，对执法行为进行规范，各市局也制定了相应的规范性文件，从制度上对行政执法工作加以指导和规范。省局还通过召开现场会、开展执法案卷评审等方式推进行政执法工作；其三是建立了执法责任制，不断加大责任追究的力度，促使行政执法工作不断得到加强。

二、存在和存在的主要问题及原因分析

我省安全生产行政执法工作虽然取得了些成绩，探索了一些经验，但由于开展执法的时间还不长，我省安全生产行政执法水平与执法能力仍然不能适应安全生产监管工作的需要。

（一）存在的主要问题

1.执法数量不能满足安全生产监管工作的需要。一是执法监察的覆盖率不高，从近几年的执法统计情况看，各级安监部门每年监督检查各类生产经营单位平均在7.6万个,而在工商登记的全省各类企业数近30万户，监管监察的覆盖率未达到25%。煤矿、非煤矿山、危险化学品生产经营单位和烟花爆竹生产经营单位等重点行业的监管监察的覆盖率平均只有90%。二是对违法行为实施行政处罚的次数不多，处罚力度不大。全省各级安监部门对违法生产经营单位的行政处罚平均每年只有1699次，实施经济处罚的额度不到2000万元，停产整顿生产经营单位每年不到900个。三是部分领域如生产经营单位的职业卫生的监督检查基本上还处于起步阶段。

2.执法质量不高，效果欠佳。一是执法检查质量不高，效率不佳。由于部分安监监管部门的主要精力放在安全管理上及综合监管上，到生产现场去的少；部分安监人员即使去了现场查也查不出隐患；查出了隐患却改不了，有的隐患常查常在，屡查不改。二是办案质量不高，效果欠佳。从对已开展的行政执法质量进行抽查和案卷评审看，执法主体不合法的现象时有发生，对安监局法定职责的内涵和外延缺乏正确的理解，与相关部门发生冲突，出现监管错位、越位和缺位。执法程序不合法的现象依然不同程度地存在。如《安全生产违法行为行政处罚办法》明确规定，对重大违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、一次罚款3万元以上的经济处罚及没收违法所得折合人民币三万元以上的行政处罚的，必须由安监部门负责人集体讨论决定，并亲自签发行政处罚决定书。但在具体执行过程中，很多单位的负责人忽视此程序，由分管负责人签发的也不在少数。在立案、调查、取证、听证、送达等程序上存在不同程度的问题，有的单位没有严格执行立案程序，有的单位没有严格执行送达程序，有的案件没有按照规定时限结案，影响了行政执法的严肃性。行使自由裁量权时主观随意性过大。不少地方不能正确行使自由裁量权，在具体的行政处罚幅度选择的过程中，一律按法律规定的下限或者上限处罚，没有做到按违法情节轻重区别对待，使行政处罚显失公正，有的失之于宽，而有的又失之于严，严重损害了法律的严肃性和权威性。行政执法文书的使用不规范，有的地方不重视执法文书的使用，有的不按照规范的格式填写，随意改动和减项留空；有的对违法行为人的违法事实没有如实记录，所违反的法律条文和作出处罚的依据填写不准确，不规范，影响行政执法的准确性、客观性；格式不规范，有的使用公安部门的文书，有的使用监察部门的文书，有的地方自创格式；有的归档不符合规范，该归档的没归档，不该归档的又归在一起。从引起行政复议的几起案卷看，这些问题都不同程度地存在。

3.隐患大量存在。虽然每年都开展了隐患排查和重点行业的专项整治，但生产经营单位仍然存在大量隐患。如2007年，全省共查处各类事故隐患56987条，按期整改率95.8%,查处重大事故隐患1536条。按期整改率92.9%。2008年1-9月，共查处各类事故隐患49833条，按期整改率94.7%。查处重大事故隐患702条，事故按期整改率只有86.3%。有的地方政府由于认识和经费问题，化工企业的搬迁承诺并没有兑现，安全距离不够的重大隐患依然得不到解决。大量隐患的存在充分说明，我们在有效制止、制裁各种安全生产违法行为的力度和效果上还存在很多明显不足。

（二）原因分析

1.执法依据不配套。随着《安全生产法》的出台，近年来，国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模，但还是存在着法律法规之间不配套、不完善、不细化的问题，导致安全生产行政执法人员在执法时无法可依，有法难依。一是法律冲突制约了行政执法。《安全生产法》第81条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第38条对事故单位主要负责人处罚规定不一致；《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条和《刑法修正案

（六）》和两高司法解释关于重大伤亡事故的规定明显不一致；《生产安全事故报告和调查处理条例》实施后，生产安全责任事故的查处就出现了两个主体和两个程序，政府组成的联合调查组与安全监管职能部门，在调查和行政处罚中有职能交叉和重叠，联合调查组形成的“生产安全事故调查报告”能不能作为安全生产监督管理局行政处罚的依据，领导集体的“集体讨论”程序与经政府批复的“生产安全事故调查报告”具有不同功效与权责，安监部门是具有行政监管和处罚的执法主体，“政府联合调查组”的处理意见，该当建议看待，还是作为决定执行，其法律效力有待商榷。而国家总局新修订的《安全生产违法行为行政处罚办法》对此并没有明确规定，为基层事故调查与行政处罚带来了一定程序的难度。

二是法律修改的滞后性严重制约了部门履行职能。《矿山安全法》和《危险化学化学品安全管理条例》都列入了国家立法修改计划，但由于周期过长，到目前仍没有完成修改审议程序。随着政治体制改革的深入，各部门职能调整加快，生产经营单位的职业防护职能转移到安全生产监督管理部门后，执法主体并没有从法律层面上变更，《职业病防治法》和《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》还没有纳入修改程序，用人单位及其作业场所职业卫生安全许可还缺乏许可程序、许可内容、许可条件的规定，致使行政许可无法进行，对安监部门加强对作业场所职业卫生的监管带来一定程度的法律障碍。

三是存在大量的立法空白点，为安全监管带来难度。如《安全生产法》实施已六年了，至今没有出台司法解释，导致在执法过程中遇到争议问题后没有权威的解释，为正确贯彻执行法律带来难度。《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放四个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹及生产企业向零售者出售烟花爆竹却没有相应的处罚措施，仍需依据《刑法》、《治安管理处罚法》给予相应处罚，但处罚仅对行为人，而对私储物品和生产单位却没有罚没的规定。《危险化学品安全管理条例》中规定了使用的环节，但没有明确使用许可的主体、程序、条件等具体规定，致使危险化学品使用监管无法可依，给安全生产带来很大的隐患。随着社会经济的发展和进步，出现了大量无主管部门的行业，如国家加大新农村建设，农用车、船和农民自建房越来越多，而农村道路交通和农民建房却无人管，无法管。成为新的重大隐患。

四是安全标准不完善。安全生产标准是安全生产法规体系的重要组成部分，是安全生产法律法规贯彻实施的重要手段和技术支撑。随着经济的快速发展，一些行业安全标准和规程不能适应新的发展要求，亟待组织修订。如部分安全生产标准老化、内容过时。如冶金钢铁高炉喷吹烟煤系统、有色金属加工系统等行业技术与生产工艺与上世纪90年代初相比都有了很大的变化和发展，而相关的粉尘防爆标准一直在沿用。系统性较差，急需的部分安全生产标准缺失。长期以来，我国安全生产工作实行各行业主管部门管理的体制，国务院有关部门各自制定自己的安全生产标准，种类庞杂，很多专业的安全生产标准体系之间存在内容重复交叉等问题。随着社会主义市场经济的深入，经济组织形式以及劳动用工制度的变化，安全生产工作出现新问题，急需相应的安全生产标准进行规范。在金属非金属矿山和有色金属矿山安全设计中，缺少矿山监控、救援等方面的安全生产标准。采用新技术、新设备、新工艺和新材料，但未及时制定新标准进行规范，如石化行业PTA粉体生产过程的静电防护尚未制定标准。

2.执法环境不优

一是传统的政绩观使安全生产行政执法难以到位。党的十六届五中中全会提出了“安全发展”的理念，党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但是事实上受传统政绩观的影响，地方党委政府在处理经济发展和安全发展二者关系时是不平衡的。在一部分领导同志头脑中“重发展、轻安全”思想明显存在，尤其是在一些经济相对落后或者发展较慢的地方，经济发展的任务重，招商引资的压力大。地方政府把发展作为第一要务,大刀阔斧上项目，一心一意谋发展,采取各种措施,制定优惠政策,改善投资环境,吸引外来投资。譬如，有的地区担心安全检查多了、要求严了，影响软环境，怕留不住客商，影响投资热情，所以人为限制各种安全执法检查。为改善投资环境，有的地方政府出台了一些规定，为安全执法检查设置障碍；有的规定任何行政执法检查需履行报批手续，未经批准业主有权拒绝检查，如企业“安宁日”制度；有的为引进项目专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险，甚至对一些不符合安全生产条件的新改扩建项目，下达行政指令要求部门去想解决办法，不按程序办事，怂恿投资商“先上车、后买票”，甚至“只上车、不买票”，造成很多项目开工之日就是事故隐患产生之时；有的地方领导行政“干涉力”过大，“以权代法”、“以权压法”、“以权乱法”、“以权废法”的现象时有发生，有的为违法违规者说情，有的给执法部门领导加压，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚，有时一个电话就能推翻行政处罚决定，致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位。

二是严格执法与评议机关的矛盾使安全生产行政执法难以到位。有的地方每年组织“行风评议”活动，排名靠后的多数是行政执法部门，为了“不影响地方经济发展”，多拉企业选票，一些行政执法部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。如此种种，不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响部门的执法权威，成为基层安监部门躲不过绕不开的最大障碍。

3.执法力量不强

安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，随着烟花爆竹和职业危害等监管职能转入安监部门，各级安监机构的监管范围越来越大。安全监管力量不足，已严重制约了安全生产行政执法工作的开展。

一是执法人员编制严重不足。到目前，全省各级专兼职安监人员仅有3000多人，市级安监人员平均20人，县（市）级平均8.5人。半数乡镇没有设立安监机构和专职安监人员。作为一线队伍的基层安监部门，无论是现行编制的性质、数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要。全省安全生产行政执法队伍建设进展缓慢。虽然省成立了执法总队，荆州、襄樊成立了执法支队，大冶、松滋等18个县（市）成立了执法大队，但市州执法队伍成立面仅为17.6%，县（市）执法队伍成立面仅为17.8%。执法队伍的编制少。我省县（市）已成立执法队伍的平均编制6.2人，有的只的2人，如公安县。其他省市却有一支相对完备的执法队伍，如广东、山东等省平均每县执法大队编制10人，监管任务较重的多达30人，河北省执法总队30人,广东省执法总队18人，山东省执法总队16人，河南省执法总队15人，我省则没有单独的编制。我省其他执法任务重的如国土厅、环保局、质监局、工商局、物价局、新闻出版局等都成立了执法总队或执法监察局。由于执法队伍人员编制严重不足，很多安监局忙于机关事务而无暇到现场执法检查。

二是执法人员素质相对不高。安监部门成立较晚，人员成份复杂，只有少部分人员是面向社会公开招聘的专业人员，大多数人员是机构改革从其他部门分配而来的，有的地方甚至把有限的编制当作解决下岗人员的最好去处，因此人员素质参差不齐。虽然经过了培训，取得了安全监察员证，但部分执法人员并没有系统地掌握安全生产法律知识和专业知识，对行政执法的程序、规定了解不透。对有些违法行为的定性把握不准，导致工作效率不高。新组建的执法大队，除大冶市执法大队执法人员是面向社会公开招聘的本科以上文化、专业对口的人员外，其他无为机关竞争下岗调剂过来的人员。尤其是利川市，尽管执法大队编制最多，有20人，但主要是乡镇配套改革后的竞争下岗人员，经过培训和思想工作，无一人能胜任工作，目前该市执法大队不得不停止执法工作。

4.执法方式不全

一是重事故处罚轻过程监管。省政府法制办、省安监局联合印制的《湖北省安全生产行政监督执法依据》关于处罚的种类有286种，随着法律法规和规章的不断完善，执法种类也将越来越多。但目前多数地方仅针对事故进行执法，而较少开展全过程执法。尤其是对企业监管机构、人员配备、资金投入、劳动保护、学习培训、持证上岗、中介机构等缺少必要的监督。

二是重许可轻监督。近几年，随着《安全生产许可证条例》的颁发实施，省安监局的许多精力都放在了对高危行业的安全生产许可证的发放上，而行政许可的事后监督没有到位，有的生产经营单位的安全生产条件并没有得到根本改善，隐患还没有得到有效根治。如化工企业安全距离问题依然是目前存在的最大的隐患。对非法生产、非法经营、非法建设的打击力度不大，非法生产、非法经营、非法建设的现象不同程度地存在。

三是重财产罚轻行为能力罚。如在行政处罚上，财产罚较多，而对停产整顿、吊销有关证照及资格的行为罚和资格罚较少。在有的监管领域如建筑施工企业，由于相关部门认识上的不足，其特种作业人员操作资格证持证上岗的安全监管执法处于空白。

四是在综合监管和专业监管的关系方面定位不准。有些地方的领导、有些地方的安监部门领导认为，安监局是安全生产综合监督管理机构，应综合监管负有安全生产监管职能的部门，干专业监管等同于降低自己的地位；而另一部分认为，安监局就应该管好自己该管理的几个行业，其他部门有行业主管部门，地位比我们高，权力比我们大，我们怎么去监管呢？而自己直管部门都管不好，又怎么能管好别人呢？由于各地安监局主要领导对这种关系的认知上不同以及各局的具体条件不同，各局在综合监管与专业监管的情况千差万别。有的局在综合监管上得心应手，在专业监管上无法深入。而有的局重点放在专业监管上，在综合监管上处于放任状态，甚至连事故调查处理都有不能抓在手上。有的在综合监管和专业监管上忽左忽右，摇摆不定。有的跳不出行业管理和行政管理的思维定式，观念没有创新，缺乏高度的法律意识和法制观念。

5.执法条件不足

技术装备落后。从现状看，大多数县（区）级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致执法效能低下。目前为止还有部分县安监局工作经费得不到保障，有的全靠罚没收入作为办公经费。大多数地方安监部门执法装备差，没有必要的办案条件和检测设备及防护装备。公安县安监局查处案件甚至需要租车前行。已成立执法大队18个的县（市），有10个是缺口预算，半数以上费用靠行政罚没收入。18个县（市）执法队有12个无执法车，有8个没有摄像、录像、手提电脑等必备的执法装备。由于没有必要的检测设备，行政执法时不能进行技术检测，只能凭眼看，达不到执法效果。

三、以科学发展观为指导，全面推进我省安全生产行政执法工作

党的十六届六中全会指出，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。这是党中央、国务院关于安全生产的总的要求和期望，更是我们做好安全生产行政执法工作的总的原则和指导思想。

（一）加快安全生产法律体系建设步伐 一是完善法律法规，制定配套规章，为安全生产行政执法创造一个良好法制环境。建议国家总局要加大立法调研，结合基层执法实践需要，多深入基层，特别要多听取基层执行层面所反馈的意见。尽快完成“十一五”立法计划，抓紧制定“十二五”立法规划。解决安全监管中无法可依，有法难依的问题。要通过立法协调会、立法听证等有效形式，避免仓促立法和主观臆断，尽可能减少职责权限的交叉现象，减少或消除行政执法依据中的盲区和“空白点”。加快推进《矿山安全法》、《安全生产法》、《职业病防治》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规的修改进程，解决法律法规规定不具体、不明确、含糊、笼统，缺乏可操作性等的问题；明确农民自建房、农村道路交通等安全监管的法律依据。国家局也应配套相应的部门规章。省人大和省政府也应加快地方安全立法进程。《湖北省安全生产条例》和《矿山安全法实施办法》已列入省人大的五年立法计划，今后应积极推进修改的进度。省政府继续抓紧《湖北省危险化学品安全管理办法》的立法进度。同时，为解决监管人员不足的问题，制定《安全生产举报奖励办法》等规章。

二是加快制定安全标准的进程。加快制订、修改相关行业标准和国家标准。目前国家总局与会同国家标准化委员会、国家发改委对安全生产标准进行清理和修订，制定了《2008-2010年全国安全生产（部分工业领域）标准化发展规划》，决定重修552项安全生产标准。希望这项工作顺利推进，解决安全监管中无标准的难题。建议国家总局还应会同相关部门尽快确定特种作业范围，解决煤矿行业部门与安全监管部门，建设、电力、质监等部门与安全监管部门在建筑特种作业人员、电力行业电工和厂内机动驾驶等工种上的争议，以便加强对特种作业人员的培训和监管。

（二）准确定位，加强宣传教育的力度

各级安监部门要正确把握自己的角色定位。作为安全生产的综合监管部门，其重要职能就是要全面履行安全生产法律法规，保障法律法规的全面贯彻落实。既要督促、协调、指导相关部门落实安全生产工作，还要切实抓好专业监管工作。这就要求我们处理好综合监管与专业监管的关系。既要抓好综合监管，如安委会办公室的工作，又要抓好专业监管的事情。《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》和《生产安全事故报告和调查处理条例》、《最高法最高检关于矿山安全事故的司法解释》等的陆续出台，一方面强化了安全监管的职责，加大了对生产经营单位违法行为的处罚力度；另一方面，扩大了安全监管的内容和监管范围，对安全生产监督管理部门的履职行为和承担责任的方式也作出了新的规定，特别是对规范执法、依法行政提出了更高的要求。为此，安全生产监督管理部门必须科学、合理、准确地把握自身的角色定位，既要加强安全生产的综合监管，更要认真研究专业监管的方式、方法，切实履行法律赋予的监管执法职责，切实维护法律的尊严。

安全生产部门在明确角色定位的同时，还应加大安全发展理念的宣传，使每位领导树立“安全发展”的理念，树立安全也是政绩的观念，在经济发展和安全遇到矛盾时，不再以牺牲安全为代价，不再人为地干预安全生产行政执法，把贯彻落实科学发展落实在行动上，在安监机构编制、人员配备和经费落实上给以大力支持。要加大安全生产法律法规的宣传力度，使企业负责人和从业人员的法律意识不断增强，自觉遵守安全生产法律法规、标准和有关技术规程，提高企业的本质安全度。然后通过严格行政执法，公正执法、文明执法，切实把各项法律法规落到实处，真正做到科学发展、安全发展。

（三）切实增强执法意识，正确履行法定职责

安全生产行政执法是各级安全监管部门的法定职责。搞好安全生产行政执法工作是落实科学发展观的必然要求，是实现安全发展的重要保证，是提升安全生产行政执法机关执行力和公信力的重要措施。全省各级安监部门的主要领导要充分认识抓好行政执法工作的重要性，树立以人为本，执法为民的执法理念，树立严格执法和科学执法的理念，要树立责任执法的理念。把做好行政执法工作上升到安监部门加强党的执政能力建设的高度，落实科学发展观的高度，把安全生产行政执法作为安全监管的重要抓手，正确履行法定职责，强化执法，加强监管。

一是要坚持职权法定，正确履行职责。严格遵守职权法定原则，各级安监部门必须在法律法规和规章规定的权限范围内开展执法活动，做到不越位、不缺位、不错位。严格遵守处罚法定的原则，凡是法律法规和规章没有规定的，安监部门及其执法人员不得作出影响当事人权益或增加当事人义务的决定。严格遵守公正、公平原则，进一步规范和合理使用自由裁量权，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及危害程度相当。

二是严格规范行政执法主体。切实抓好委托执法工作。凡是没有法律法规规章的授权，任何单位或组织不得从事安全生产行政执法。要认真贯彻落实《湖北省乡镇（街道）安全生产委托行政执法暂行办法》，结合当地工作实际，确定委托执法事项，做好委托执法指导和监督。严防在委托执法范围外进行执法活动。各级安监部门不得以协调议事机构、非常设机构或临时机构的名义及安监部门内设机构以自己的名义对外执法。安监部门受地方政府授权或委托进行事故调查或者对事故报告进行批复，必须有政府授权或委托的书面证明。

三是严格执法程序，保障当事人的合法权益。安监部门开展监管和执法工作，必须按照法律法规和规章规定的步骤、方式、顺序、期限进行。要建立健全立案登记制度。除当场作出行政处罚决定的外，安监部门办理处罚案件必须经过立案程序。要严格依法调查取证。证据的内容和形式应当符合《行政诉讼法》和有关司法解释规定的要求。所有的证据材料必须经过查证核实方可作为证据使用。要保证听证程序到位，保障当事人的合法权益，要完善执法文书送达程序。提高行政执法的质量和效果。

四是规范使用行政执法文书，建立案卷评查制度。行政执法必须使用统一格式的法律文书，禁止以通知、通报、公告等形式代替行政处罚决定书。要按照执法文书的要求和查明的案件事实，全面、准确地填写有关内容，规范行政执法文书的制作，执法文书应当统一编号、一案一制作，禁止铅笔书写的资料入卷，以保证案卷材料的严肃性和真实性。建行政执法案卷评查制度。评查中发现的问题,被评查单位应当采取措施予以整改。行政执法案卷质量情况应当列入行政执法责任制评议考核的内容。

（四）切实把握执法重点，加大行政执法力度

突出重点，是做好行政执法工作的重要方法。安监部门成立的时间不长，从事行政执法的经验不足，在一个地区范围内，行政执法工作不可能一下子全面展开，必须总体推进，分步实施，突出重点，各个击破。一般说来，安全监管的重点就是影响和制约安全生产形势稳定好转的主要风险。紧紧抓住主要风险或主要因素，用国家强制力作保障，制止制裁安全生产违法行为，使行政管理相对人的生产经营行为调整到法律法规允许的范围内。这就抓住了当地安全生产的牛鼻子，促进和带动了其他安全生产工作上台阶。

一是要把执法重点放在过程执法上，对安全生产实行全过程监管。督促生产经营单位认真贯彻安全生产法律法规，对机构、安全生产责任制度、救援方案及措施、人员配备及教育培训、资金投入及使用、安全条件、劳动防护、企业资质、从业人员资格情况等进行全过程监管执法，监促生产经营单位经常地、及时地发现和整改事故隐患，提高企业的本质安全水平，切实降低事故总量，保障从业人员的生产财产安全。

二是按照监督与服务相结合、处罚与教育相结合、隐患整改与事故查处相结合的原则，充分整合现有执法资源，提高安全监察的频率和覆盖面，严厉打击和制裁非法生产、非法经营、非法建设的“三非”的单位和个人。对事故隐患治理不力的，要加大行政处罚的力度。要按照“四不放过”的原则，严格查处生产事故，严厉打击各种安全生产违法行为。以强化执法推动安全生产专项整治，以强化执法加强安全监管，以强化执法促进隐患整改，以强化执法增强企业安全责任意识，初步实现我省安全生产工作重点由事后查处向事前防范转变。

（五）优化执法环境，扫除执法障碍 优化执法环境是做好行政执法工作的基本前提。行政执法工作牵涉面广，必须着重优化执法环境。

一是争取党委、人大、政府、政协的领导与支持，为安全生产行政执法保驾护航。安全发展是科学发展观的重要内容。安全生产行政执法是建立安全生产秩序、规范安全生产行为的重要手段。各级安监部门要理直气壮地向四大家领导汇报，特别是向党委、人大、政府汇报，争取党委、政府把安全生产工作纳入经济社会发展的重要议事日程，把安全生产纳入政绩考核的主要内容，把安全生产行政执法纳入人大监督的范围。树立科学发展、安全发展的政绩观，科学配备安全监管力量。支持安监部门依法监管，依法行政。只有这样，安全生产行政执法工作才能有序展开。

二是争取法院等司法机关支持，努力营造有利于行政执法的法治环境。行政处罚决定的强制执行和行政处罚引起的行政诉讼，都必须有法院的支持与配合。因此，我们应将行政执法的法律依据，适时送到法院，使法院全面了解安全生产法律法规和部门规章，大力支持安全生产行政执法，特别是当事人不能自觉履行处罚决定义务的案件，要申请法院强制执行。与负有安全生产监督管理职责的相关部门也要做好沟通与协调，必要时可以联合执法。

三是争取新闻媒体和全体公民的支持，营造有利于行政执法的社会氛围。要选择社会影响恶劣的事故案例和成功的执法案件在媒体广为宣传，增强社会对安全生产违法行为的切肤之痛，从而支持安全生产行政执法。创新投诉举报机制，完善来电、来访、信函、网上诉求等渠道的基础上，开辟短信平台、网络链接以及与报刊、电视、广播等媒体的互动。还应制定举报奖励制度，一方面提高群众的法律意识、自我保护意识、参与意识和举报奖励安全隐患的积极性，另一方面是营造良好的社会守法环境，形成强有力社会威慑力和社会监督力。

(六)充实执法力量，提高执法能力

建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是健康开展安全行政执法工作的基本保证。执法人员的素质和作风关系政府形象和群众利益，其工作水平直接影响行政执法效果。因此必须进一步完善行政执法的体制和机制，加强执法队伍建设，提高执法能力。

1、进一步加强安全执法机构建设。各级政府和各部门要切实贯彻落实科学发展观，坚持以人本，安全发展的理念，按照实事求是的原则，根据安全监管任务越来越重的实际，把学习实践科学发展落实到安全生产机构、编制、经费预算上来，加强调研，配备适应本地安全生产监管工作需要的安全生产监管监察队伍。一是乡镇特别是安全监管任务重的乡镇，要按照《湖北省安全生产条例》的要求，明确机构和人员，确保安全监管不留死角和空白。二是组建执法监察机构，建立一支统一的执法监察队伍。在省、市、县建立执法总队、执法支队和执法大队。实行安全监管与监察分离，形成相互监督监的管合力，提高安监部门的整体监察效能。目前虽然我省部分地方成立了执法大队，但机构性质、人员、经费、装备、办公场所，大多不能适应安全监察执法工作的需要。建议凡有煤矿、非煤矿山、危险化学口、烟花爆竹生产企业有县（市）都应成立执法大队；适度增加执法队伍编制。参照其他省市的经验和我省环保、质监、国土等执法部门的作法，县（市）执法大队原则上8-10人；执法人员的经费足额纳入当时财政预算，保障执法经费。根据当地财力，逐年改善执法装备，至少要保障执法工作的正常需要。

2.进一步提高执法人员素质。一是要严把进人关。今后根据工作需要进入安全监管监察队伍的，采取从转业干部中挑选和招考的方式，把符合执法人员的政治素质和业务素质要求的人员选进执法队伍。既要懂业务，能识别和发现事帮隐患；又能熟练运用安全生产法律法规，识别和发现各种安全生产违法行为。二是要通过组织培训与个人自学相结合的途径,增加执法人员的专业知识,提高其执法水平.建议制定执法人员定期进修培训的制度和鼓励执法监察人员参加注册安全工程师考试的措施,以帮助执法人员提高业务素质。经培训与教育仍达不到要求的，要下决心调整。

3.进一步加强制度建设。建立健全执法检查制度、行政执法公开和投诉制度、考核评议制度、执法责任追究制度和廉洁自律制度，严格依法行政，着力打造一支“政治过硬、业务精良、作风清廉、纪律严明、行动快捷”的安全执法专业队伍。规范执法程序，规范自由裁量，不断提高执法质量，防止执法主体错位、执法程序违规和乱作为的现象，真正做到程序、实体合法，努力实现公开、公正、公平执法，提高依法行政的能力和水平。

4.提高安全执法的装备水平。要根据经济发展和安全监管的实际，配备必要的行政执法用车、检测设备设施、防护装备和执法办案经费。建议国家总局或省政府有关部门明确安全生产监察员基本的装备配备标准。提高执法的质量和效率。

总之，要通过深入学习贯彻落实科学发展观，牢固树立安全发展的理念：由被动反应型干预模式向主动计划型干预模式转变；由事故应对型向积极预防型转变；由行政型向法制型转变；由经验型向规范型转变，努力推进我省安全生产形势的进一步好转。

第五篇：关于对我县文化市场行政执法工作现状的调查

关于对我县文化市场行政执法工作

现状的调查

关于对我县文化市场行政执法工作现状的调查

关于对我县文化市场行政执法工作现状的调查

党的十六大把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”，作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。文化法制是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在全面建设小康社会中具有重要的地位和作用。加强文化法制建设，既是全面建设小康社会的重要目标，也是繁荣文化事业、让老百姓充

分享受先进文化的保证条件。文化市场行政执法是文化法制建设以及文化事业建设的重要内容，积极开展文化市场行政执法工作，才能有效推进文化法制和文化事业建设。本人于今年8月份集中一个月时间对我县文化市场行政执法工作现状进行了深入的调查了解，并作了一些思考，现形成调查报告，仅供参阅。

一、我县文化市场发展基本情况

文化市场是文化事业发展的重要组成部分。目前，文化市场比较通行的说法是：凡以商品形式进入流通领域的精神产品和文化娱乐服务活动都属于文化市场。文化市场是一个特殊的市场，它具有双重性，既要遵循市场经济的一般规律，又有自己的特性，因为文化市场中的文化产品和文化服务既有一般的商品属性，又兼具意识形态属性。

我县文化市场萌芽于二十世纪八十年代中期。随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，广大人民群众物质生活水平的提高和人们求文思乐的文化需求 的不断增长，原有的国办文化已经远远满足不了人民群众日益增长的文化需求，自然，文化服务便以商品形式悄然进入了我县流通领域。县文化行政管理部门本着“开放搞活、扶持疏导、面向群众、供求两益”的方针，以“支持健康有益的、允许无害的、抵制低级庸俗的、取缔淫秽反动的”管理准则，积极培育和发展文化市场。经过近二十年的努力，文化市场布局逐步从县城向镇乡延伸，经营项目日臻多样化、现代化，已基本形成演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及出版物在内的八大门类的综合性市场体系。据县文化行政管理部门提供的数据表明，目前全县各类文化经营单位已达601家，其中营业性演出场所12家，民间职业剧团8个；歌舞娱乐厅62家，卡拉ok音乐茶座25家，电子游戏机室7家；音像制品零售、出租、放映单位109家；电影放映队10个；文物旧家具生产、加工企业15家；艺术品经营单位2家；电脑网吧87家；印刷

企业80家，电脑打字复印店82家，书报刊零售出租店108家。这些文化经营单位主要集中在丹东、丹西、石浦、爵溪、西周、鹤浦等经济相对发达、人口较为集中的镇乡。

文化市场作为社会主义精神文明建设的重要阵地，它的发展对于提高人们的思想道德素质和科学文化素质，帮助人们树立正确的人生观、价值观，营造良好的社会风尚和道德风尚等方面有着不可替代的作用。同时，文化市场的繁荣发展，既涵养了税源，带动了饮食、宾服等相关产业的发展，又为社会创造和提供了许多就业机会，而且还为人们改善文化生活提供了更多的精神食粮，优化了投资创业环境，促进了县域经济持续快速发展。据不完全统计，目前我县文化市场从业人员超过5000人，年产值上亿元，年创利税3000万元左右。勿庸置疑，文化市场对促进经济发展、社会进步的作用是巨大的，效能是全方位的。

二、我县文化市场行政执法现状

正是因为文化市场具有显著的作用与效能，我们应该大力发展、繁荣文化市场，同时应该加强对文化市场的管理，促使其向健康、有序的方向发展。管理的一项重要内容就是行政执法。那么我县文化市场行政执法工作的现状如何呢？要了解文化市场行政执法工作的基本情况，首先要知晓其基本概念。文化市场行政执法，正确地说就是“文化市场行政管理部门依照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为，或者对相对人的权利义务的行使进行监督检查的行政行为”。这里需要指明的是，我县文化市场管理部门包括县文体局、县公安局、工商象山分局以及其他一些单位，很多，这些单位都可以根据自己的职责以及相应法律、法规对文化市场实施行政执法，但笔者调查的仅是文化市场行业主管部门，即县文化体育局。目前，县文化部门在实施文化市场行政执法过程中依据的专业法律法规主要有：《中华人民共和

国著作权法》、《中华人民共和国文物保护法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》以及《浙江省文化市场管理条例》等。

纵观我县文化市场的行政执法工作现状，大致可以从执法机构设置、执法人员配备、执法基础设施条件以及执法效果体现等方面来透视、来洞察： 执法机构设置情况。为加强文化市场管理，我县于1989年3月设立了文化市场管理办公室，其性质是全民事业全额拨款单位，隶属于县文化行政管理部门。随着法规的进一步健全，管理和执法职能逐步明确，原办公室的具体职能得到调整，到了1997年4月，我县又增设了文化市场稽查队，性质是差额拨款事业单位，也同样隶属于县文化行政管理部门。以上两执法机构是由县文化行政管理部门委托实施文化市场行政执法的，执法主体仍为文化行政管理部门。在文物市场执法方面，根据工作实际，由县文物管理办公室实施，但由于文物市场本身和文物办工作性能等原因，行政执法工作处于“冰封”状态，基本没动。此外，为加强各部门之间的协调、联系，有效推进文化市场管理工作，我县还成立了由分管副县长担任主任，文体、公安、工商等职能部门以及有关镇乡街道分管领导为成员的象山县社会文化管理委员会，并下设办公室在县文化行政管理部门。属协调组织，不属常设机构。执法人员配备情况。目前，我县文化市场执法人员数量相对较少，与城管、农林等部门配备的执法力量相比，差距不小。县文化市场管理办公室设编3名，虽然通过系统内借用、调剂以及临时聘用等途径，实际在岗达到8人，但力量还显薄弱。县文化市场稽查队编制3人，今年经过努力，县编委又增加了编制2名，但当前实际在岗在编人员3名。两项合计，我县专职文化市场执法人员为

11名。另外，为有利于工作开展，同时扩充文化市场行政执法队伍，我们在丹东、丹西、爵溪、石浦、西周、鹤浦等镇乡街道文化站干部中吸收了10名兼职执法人员。目前全县文化市场专职、兼职执法人员为21名。执法基础设施情况。县财政每年划拨文化市场管理经费在25万—30万之间，包括了全年的文化市场执法办案和日常办公经费以及文化市场稽查队编制人员的差额补足部分。配备了一辆尼桑工具车和两辆三轮摩托车，其中工具车已过报废车龄。现有检查仪器设备：测光器一只、分贝器一只、数码摄像机一台以及和局办公室合用的数码相机一台。文市办、稽查队办公条件刚在今年上半年得以改善，已搬迁至原县图书馆三楼，从原和局机关合署办公到目前的脱离单独办公，并经重新分割装修，面貌焕然一新，并对每间办公室配备了工作电脑，接入公网。

执法效果体现。在建立文化市场执法机

构后，县文化行政管理部门克服种种困难，采取有力措施，切实抓好了执法队伍建设，建立和完善了各种规章制度，加强执法人员和文化市场经营者培训，协调处理内外关系，强化文化市场监管，取得了显著成效。一是维护了经营秩序。以整顿和规范市场秩序为契机，以开展“扫黄”、“打非”专项行动为重点，把日常监管和专项整治、集中行动、突击检查等形式相结合，有效打击了违法违规经营活动，保障了消费者和守法经营户的合法权益，维护了文化市场正常经营秩序。二是创造了文化环境。通过有效实施行政执法工作，不仅对违规违法经营者给予了沉重打击，而且也遏制了非法经营之风，促进了整个市场的健康、有序、繁荣发展，为经济社会发展创造和提供了良好的文化环境。三是提高了社会认同度。通过广泛的法制宣传，社会对文化市场法制意识明显增强，监督力度逐年加大，同时明显提高了社会对文化行政执法部门的关注度。有作为才有

地位，经过十多年的文化行政执法，使文化市场执法机构和主管部门在社会上的影响扩大，地位提高，社会各界对文化市场执法管理由过去的不知道逐渐变为普遍认可，县文化行政管理部门还多次被评为市、县综合治理工作先进单位。四是锤炼了执法队伍。执法人员专心搞执法，认真学法律，不仅掌握实体法，而且熟悉程序法，同时规范学习制度，更新知识，提高素质，对一些重大、疑难和复杂案件进行集体研究，并能够在短时间内形成快速反应能力，工作效率大大提高，办案能力逐步增强，自文化市场管理办公室和稽查队成立以来，全县文化市场行政执法无一起行政复议案件，无一起引起诉讼程序。五是探索出了有效管理模式。文化市场案件由于专业性强、文化科技含量高、涉及面广影响大等特点，注定其有效管理模式的探索是一个逐步累积的过程。经过这十多年来的摸打滚爬，一个合理有效的管理运行模式已渐渐浮出水面，那就是“以行

政管理部门为主体，依靠社会舆论监督，强化经营业主的法制教育和正面引导，通过日常监管、制度建设、教育引导、设立举报电话等手段，内强基础，外创条件，里外结合，多管齐下，相互联动”。

三、当前我县文化市场行政执法工作面临的几个问题

文化市场行政执法经费短缺。主要表现在日常执法办案经费不足和稽查仪器设备配置薄弱等方面。文化市场项目多、范围广、战线长，一年必要的稽查经费就不下30万元，特别是近几年，上级部门对属意识形态的文化市场加强了整治力度，几乎月月有整顿，日日有行动，管理费用明显增加。而文化市场稽查队又是差额拨款单位，工资没有足额保证，还要从仅有的县财政25—30万拨款中予以留用补足。事实上，自1999年文化市场“管理费”改“税”后，文化市场稽查管理经费就开始明显不足，1 2 下一页