依法行政的核心内容和基本要求

第一篇：依法行政的核心内容和基本要求

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依法行政的核心内容和基本要求

高秦伟

中央财经大学法学院副教授

核心内容从两个方面来讲，一个是指导思想，一个是具体的要求。

一、指导思想

指导思想已经在PPT里面很明确的讲出来了，这也是国务院全面推进依法实施纲要里面明确列出来的：全面推进依法行政必须以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，坚持党的领导、坚持执政为民。忠诚履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

（一）以红字突出的这部分主要从几个方面来分析

第一、职权法定

职权法定要求行政机关要忠诚的履行宪法和法律赋予的职责，从法律上推导就是说职权是法定的，只能依据法定的职权按照法定的程序依法行政、合理行政。

第二、最终的目的是要保护公民的权益

现在很多的行政机关以处罚为目的，比如前段时间有的地方出现的“钓鱼事件”，它是以处罚为目的，不以解决问题、充分保障公民的权益为目标。这就实现了一种行政上的扭曲，行政手段不符合比例。

第三、依照法律充分提高行政的效能

现在很多地方在搞行政评价制度，实际上就是要以最低的成本实现最高的行政目标，所以很多地方也搞创新，他们的目标都是为了实现行政效力。

第四、透明公开

透明公开跟一、二、三条不一样，为什么要透明公开？原因就在于它有宪法上的依据，因为《宪法》规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。在这种情况下，行政机关的运作就必须对公民要公开、透明，只有公开、透明了，行政机关才能够受到人民的监督，人民才能够充分的行使行政管理权，才能够参与到行政管理的过程中来，在这种情况下，这是一个透明公开的要求。

第五、创新管理方式

创新管理方式和提高行政效能有关，但是需要强调的是，现在除了要提高行政效能之外，还有一个是行政的思维发生了变化，可能由原来的强制转变向服务行政，再可能以后有合作或者参与行政，所以这种创新管理方式不仅仅是提高行政效能，可能有一种比如充分保障公民权益，更好的实现法定职责，云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

更好的透明，或者是更好的让公民参与到行政管理过程中来。所以创新管理方式一方面和提高行政效能有联系，另外一方面也有自己的思考。

这是依法行政的根本思想，当然最后的落脚点要建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明，全面建设小康社会，从这五个方面实现三个文明的统一，全面建设小康社会的目标就不会太遥远了。所以从这个角度来讲，这五个方面是我们根本目标的指导思想最重要的一个关键点，要一个一个抓住。

当然现在最重要的要来看职权法定的问题，因为现实中职权法定的问题是比较多的，比如说出现的一些食品安全、信息文化等等方面权限的争议，实际上都是关于职权法定的问题。

（二）案例分析

下面举几个例子讲一下大家在依法行政的时候，到底怎么来按照法定的职权、依照法定的程序做出合理合法的行政。结合几个案子、法律规范来讲一下在依法行政的过程中怎么来处理职权法定的问题。

这个案子说的是工商局有没有权限到医院进行药品检查。2000年某市某区消费者协会接到了龚某的投诉，他说在某区的第四医院就医的时候，药方上写了一个号，药品和剂量均为标注，他觉得像天书一般，我们觉得去医院医生写的处方都是看不懂，都是龙飞凤舞。他就在想，这个到底是一个什么样的药方呢？拿着这个药方而且还必须到该医院去购买，是不是一种垄断性的行为或者不正当竞争行为。所以他就带着处方到消费者协会投诉。投诉之后消费者协会就到四院暗访，证实了普遍存在这样的问题，认为这严重的侵害了消费者的知情权和选择权。于是11月23日上午，区工商局经济案件检查大队来四院检查，大队长吴某向医院院长出示了公平交易检查证后，一组人员在检查药库时查到了国家明令禁止的药，另一组在检查中药房发现了九大本的密码处方代码本，也就是前面的“新214、345”是一种密码，只有医生和卖药的药房的人能看懂，药房的人为了保护这个密码本，双方发生了冲突。后来报警，公安机关来了，来了之后事态才平息，区公安机关以暴力阻挠执法对医院的四个人进行了治安罚款，对打伤吴某的张某（医院人员）做出了行政拘留10天的处罚。

当然在中国的现行体制下医院是由卫生局来管的，所以在年底，在卫生局的支持下，四院向某区法院提起了行政诉讼，认为工商局以医院侵害消费者利益和打假为由进行药品检查，强行拿走了药品和病人处方，严重影响了秩序，造成了医院一定的经济损失。依照《药品管理法》和《医疗机构管理条例》的规定，某区工商局的行政行为超越了职权，属于违法行政行为，要求判令被告公开道歉，赔偿经济损失，返还被扣押的药品。

在这里需要去结合职权法定来讨论，到底工商局能不能对医院进行检查，当然这里面还涉及到一些问题，比如说第一个问题密码处方是不是侵害了侵略者的权益，是不是违反了《消费者保护法》，然后药品是不是商品，如果是商品的话，工商局也有权查处。结合到最后的点都是结合到工商局有没有权力去检查医院。

2001年3月7日，区法院认为医院是一种特殊服务的事业单位，并非盈利机构，医院采取的密码 云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

处方方式为患者开药属于内部的一种管理方式，侵害消费者的利益在法律上言而无据，法律不予采信。同时依照《行政诉讼法》判决，某区工商局对四院的药品检查属于违法行为，也就是越权了。按照我们《药品管理法》的规定，这个权力属于卫生局，所以应该由卫生局来管辖。

通过这个判决，我们国家职权法定的情况下，你要去查阅相关的规范，去寻找行政机关的职权，这是对于我们执法人员来讲最重要的工作，要了解谁对某个事件有管辖权，管辖权应该去查什么样的法规。比如说谁有权对广告进行监管，要去找法规、找法律查《广告法》，《广告法》第六条里规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告的监督管理机构。对于一些特定的商品，比如药品广告、户外广告，行政法律法规是金字塔型的，如果法律里面没有详细规定的话，我们要去查询法规规章，查《药品广告的审查办法》，第四条规定，省、自治区、直辖市药品监督管理部门是药品广告的审查机关，负责本行政区域内药品广告的审查工作，县级以上工商行政管理部门是药品广告的监督管理机构。户外广告、烟草广告，这里面都规定了一定的批准、监督的一些机关。

前段时间发生了一些食品安全的事件，我们颁布了《食品安全法》，其中也提到了职权法定的规则，第四条第二款规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制订、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制订，组织查处食品安全重大事故。这是食品卫生部门的职责，其他部门“国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、流通、餐饮服务进行监督管理。”

这个图（如图）基本上是按照各个环节从初始产品到餐桌，也就是从农田到餐桌我们是按照这样一个职权法定的方式，有主要的监管部门，也有辅助的监管部门这样的方法来进行职权划分。当然现行存在的一个问题就是职权法定之后，也许会出现有一段没有人去管，现在立法是尽量是让它涵盖每一段，但是因为现实生活比较复杂，比如说卖麻辣烫的，它可能又负责生产、又负责加工、又负责流通，到底哪个部门来管？可能是有执法交叉、执法空白的地方，不管怎么样，需要各个部门之间加强协作、加强信息之间的沟通，除了职权法定之外，我们许多通过一定的方式来协调、来沟通，这是政府机关下一步需要去注意的问题。

二、根本目标

根本目标也是根据国务院全面推进依法行政实施纲要分解出来的，总共有六点：

（一）政府职能

也就是行政机关的疆域在哪里，当然通过了各种和企业的分工、和事业单位的分工和市场的分工、和社会的分工，甚至是和个人的分工，我们把政府的职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面。事实上如果到了省级以及省级以下，可能比较多的是市场监管、市场管理和公共服务，经济调节主要涉及到宏观调控，中央政府涉及的比较多，这是需要去注意的。当然我们现在存在的一些 云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

问题，我们国家依法行政的实践、理论、存在的问题要讲，现在可能存在的政企不分，可能也存在着政事不分，政府过度干预市场，市场又发育不全，政府过度的干预了社会事务，而社会的非政府组织又发育的不够充分，我们还是在继承着过去全能政府的方式，然后全能政府又过分的强调了经济调节和市场监管的职能，可能社会管理和公共服务的职能没有到位，所以我们也需要去逐渐的转换，这是我们根本目标的第一个目标。

（二）关于法律法规制订方面的要求

提出法律议案，当然这个主要针对的是国务院及其工作部门，有时候可能也包括省级人民政府，地方性法规，制订行政法规、规章、规范性文件要符合宪法和法律规定的权限的程序，充分反应客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展提供制度保障。这一点是在第一个目标实现的基础上要为政府的职能提供立法依据、法律依据，要提供一种制度保障。在这里面我们要区分出两个，一个是提案的内容，另外一个是制订法规、规章和规范性文件，主要要根据国家相关的法律《立法法》、《行政程序制订条例》等等这样的一些要求，尤其要增加立法听证，要充分的咨询专家的一些意见，这是我们一个根本目标，具体怎么做，以及现状如何，后面还要讲，这是根本目标。

（三）法律法规规章得到全面、正确的实施

这个全面、正确的实施就要依靠合法性原则、合理行政的要求，然后法制统一，下位法不能违反上位法，同位法要协调，政令要通顺，中央政府的指令下级要充分、全面的实施，公民、法人要和其他组织的合法权益得到全面保障，违法行为得到及时的纠正和制裁。这是从两个层面理解，一个是相对人的违法行为，第二个是行政机关的违法行为，通过行政救济的方式及时的纠正、制裁，充分的保障公民、法人和其他组织的合法权益，从而保障经济社会秩序得到有效的维护。这个规定讲的是日常的状态，可能还会有一些非正常状态，非正常状态指的就是我们经常会出现一些突发事件，比如说下大雪，整个城市交通发生了问题，这个时候政府要提高自己对突发事件和风险能力的应对措施。地方政府尤其应该注意这方面的要求，可能我们现在的自然社会风险和突发事件越来越多，那么在保障正常执法的环境之下，也要加强对突发事件和风险的应对，这是第三个根本目标。

（四）决策的基本要求

决策的要求我们决策要实现“三化”：第一，科学化，要听取专家的意见，科学决策；第二，民主决策，要充分体现民意；第三，要规范化，有的人也称之为法制决策。就是科学决策、民主决策、法制决策，法制决策包括了依照一定的职权、一定的程序来决策。可能现实中现在各级政府也是相应的建立了自己的决策机制，但是我们应当从这三个方面去考虑，是不是充分的反映了科学，反映了专家的要求，反映了民主、反映了民意，是不是符合一定的程序，从而能够让我们政府和行政管理能够做到公开公平云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

公正、便利、高效、诚信，这是决策的一个要求或者是目标。

（五）高效、便捷、成本低廉的防范化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效的防范和化解

这个实际上也是基于前面的立法、执法、决策之后的行政机关的另外一个职责，是化解社会矛盾。可能我们和行政机关的解决机制和司法解决纠纷的机制比有一种便捷，成本低廉、高效的一种优点，但是如果对于制度不设计好的话，可能有时候也会引起更大的冲突，所以在这种情况下，我们国家对于社会矛盾的化解机制也是很重视，最近几年关于行政纠纷解决机制的研究既是学者关注的重点，也是各级人民政府及其工作部门关注的一个重点，因为随着整个社会的发展，原来没有发现的矛盾日益凸显，比如现在关于拆迁，到底怎么样来解决其中的一些纠纷，然后我们现在村民自治过程中也产生了一些问题，村民之间因为联产承包带来的一些利益怎么来解决纠纷，行政机关在这个时候应该发挥什么样的作用，在这个情况下就需要我们去探讨。

（六）追究行政责任、完善行政监督

主要一个是行政权力要和自然人挂钩，有权必有责，有权利必要承担责任，要摆脱利益的束缚。现在一些行政机关有权力能为它带来利益，但是它不愿意承担责任，那我们依法行政的目标主要是想让它和责任挂钩，和主体利益脱钩，要建立完善的监督制度。有行政复议制度、行政救济制度、赔偿制度，内部还有行政监督的监察监督、统计、审计的制度，但是怎么样让它能够充分发挥综合监管形成的权力，可能也是我们一个根本的目标。

关于依法行政的根本目标是根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》主要有六个根本目标，是比较全面的，而且国务院也是要在十年之间通过达到这些目标实现依法行政的最根本的目的，也就是建设法制政府，但是目标总是过于抽象，怎么样能够实现这样的一些目标呢？

三、依法行政的基本要求

有了目标按照要求去做，法制政府就会很顺利的实现，当然这些要求前面已经讲过了，我们在讲基本原则的时候也讲过了，基本要求和原则有一定的重合性，原则就是依据，要求实际上也是一定的依据，要按照这样的依据来完成。要求也是六个，在讲基本原则的时候也讲过了，怎么来落实这些基本要求，会结合中国现行的一些法律来讲一下，也许更有利于指导大家的工作。

1.合法要求

行政机关在实施行政管理的时候应当依照法律、法规规章的规定进行，没有法律、法规规章的时候，行政机关不得做出影响公民法人和其他组织合法权益或者增加公民法人和其他组织的决定。特别是一些重大的事项要法律保留。云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

2.合理行政

要平等的对待行政管理对象，不偏私、不歧视，行使裁量权的时候要符合法律的目的，排除不正当因素的干扰，采取的措施和手段应当必要和适当，要合理裁量。

3.程序正当

行政机关实行行政管理除涉及机密和依法要受到保护的商业秘密、个人隐私以外，程序应当公开，应当要注意听取公民、法人和其他组织的意见，应该严格的遵守法定程序。

4.高效便民

可能有一些学者在教科书里面会写行政法基本原则里面讲行政效能的原则，但是这个没有作为一个原则来讲，只是作为一个要求，希望它能够提高办事效率，这是对于根本思想提高行政效能的一个具体落实。

5.诚实守信

诚实守信实际上是对于民法上的一个原则，诚实信用和行政法上的信赖保护原则的另外一种表示。实际上行政机关公布的信息应当全面、正确、真实，非经法定事由、非经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政制度。这实际上是信赖保护原则的一个必要内容。然后就是措施，除非是公共利益大于个人利益的时候要撤回或者变更行政决定的时候应该按照法定的程序和权限进行，行政管理对象因此受到的财产损失要依法予以补偿，这是信赖保护原则里面最核心的一个。

6.权责统一

行政机关依法履行经济、社会和文化管理的职责，要有法律法规赋予相应的执法手段，只有目标没有手段，那么行政机关就无法实现目标，但如果只有手段只有权力没有责任的话，就会滥用权力，所以作为依法行政要实现法定目标的时候，也要注意权力和责任的统一。

这是六个要求，要注意和依法行政的基本原则对应去思考。这里主要是想结合几个重要的行政法律，因为在日常的工作中会使用这些法律，如何合法合理的适用这些法律，所以我想结合这些法律来谈一下怎么能够实现依法行政，怎么样能够体现依法行政的要求，体现了这些要求，我们就离依法行政的目标就越来越近。

四、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》

当然《行政强制法》还没有正式的法案，行政机关在适用的时候是从其他的法律里面抽出来的，没有一部叫做《行政强制法》的法律，我们正在草拟，但是其他的法律法规里面会有一些强制性的手段，怎么来合法的使用它，是我们需要关注的。

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（一）行政许可法

1.概念

行政许可指的是法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据相对人的申请进行依法审查，通过颁发许可证、执照依法做出准许或者不准许特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。举一个简单例子，你要开车，就要向交通部门申请，要先通过考试，然后颁发许可证，这个许可证叫驾驶执照。这个行为就叫行政许可，从它的特征来讲对相对人是一种受益性的行政行为，当然关于行政许可的性质在学科上有三种观点，有的人认为它是对相对人的一种特权，有的人认为是一种赋权，一般认为它是一种解禁。原来这个是人类的自由，谁都可以开车，但是为了公共安全，在法律上进行了限制，但是达到了标准之后，又进行了解禁，这是关于行政许可的一个性质问题，当然它对于我们理解一般的许可或者特殊的许可的时候是有帮助的。

2.行政许可的分类

有一般的许可和特别的许可。一般的许可没有数量上的限制，特别的许可不仅有数量上的限制，可能对于人的资格的限制，比如烟草专卖的许可、持枪的许可或者是公共事业的许可。不同的许可针对许可时的程序、法律依据不太一样。

排他的许可和非排他的许可是关于数量上的限制，独立的许可和附文件的许可主要是针对专利等等，有一些附文件的许可。然后权力性的许可和附义务的行政许可，原则上我们讲行政许可主要以权力性为主，但是有时候也会有一些附义务的行政许可，比如说对土地的建筑许可，可能会有一定的义务，如果你不在适当的年限里开发，就要受到一定的惩罚，是有一定的义务。

所谓实践法就是我们国家所讲的行政许可法，行政许可法大概有五种行政许可，一种行政许可就是一般的许可，比如说营业许可；另外一种是特许，对于公共事业的许可；还有一种是认可，比如说通过考试的方式，比如说司法考试；还有核准，比如说对于某些特定的仪器、设备要经过相关部门的认可或者核准；登记，主要是行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格的一种行为叫登记，比如说工商登记。

3.许可的功能

不作为重点，之所以要设定许可是要为维护社会的公共安全，分配公共利益，实行行业准入，这是行政许可的功能。

4.许可的原则

在《行政许可法》第四条和第十条里面明确规定了七项原则。最需要特别记住的是信赖保护原则，还有禁止转让的原则，还有监督的原则，之所以增加这三个原则，在立法的时候有它的考虑，我们以前 云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com 的行政许可颁布了之后，行政机关未经法定事由、未经法定程序任意撤销变更，给相对人带来了很大的麻烦，所以写进了法律里面。还有禁止转让，行政许可有一种资历资格的认证，除非法律特别规定的情况下是严禁转让；监督原则主要指的是我们国家以前的行政许可颁布了之后，行政机关的精力主要放在了颁发许可证，不去进行社会监督，所以在《行政许可法》里也规定了监督的原则。

5.行政许可的限制

我们颁布这个法律的目的主要在于限制政府的权力，让政府成为有限的政府，所以在这种情况下，我们对相应的一些法律规范进行了限制，原则上讲只有法律才能够设定行政许可。其他还有一些例外，有一些是在法律没有设定行政许可的情况下，行政法规和国务院颁布的具有普遍约束力的决定可以设定，前者设定行政许可的地方性法规可以设定，规章包括部门规章和地方政府规章，原则上并无设定行政许可的权力，但是这里允许省级政府规章可以设定临时性的行政许可。当然在设定方面还有一些实体性的限制，比如《行政许可法》第十一条规定，设定许可的目的是为了干什么，为了发挥公民的积极性和主动性；第十二条下列这些事项，第六条是一个兜底式的事项，可以设定许可。这五项正好对应的是行政许可的类别，然后下来行政许可哪些不可以设定许可，包括公民、法人还有其他组织能够自主决定的，这时候就不设定许可。市场竞争机制能够调节的也不设定行政许可，行业组织或者中介组织能够自律管理的，行政机关可以采取社会监督等方式也可以不设定行政许可，尽量减少政府对市场的干预，这是行政许可法里面主要的目的。

6.案例

关于不予工商登记行为的合法性，他要去登记出售草坪上的空气，被告认为这个不属于工商登记的范围就驳回了，二审还是维持原判。在这里需要讨论的问题就是，一般情况下工商登记依照的标准是参照国民经济行业分类标准，第二对于特定空气可销售性的司法审查怎么来审查，我们一方面要根据行政许可法，另外可能还要根据《国际法》、《民法通则》，还有衡量公益和私益的权衡。

（二）行政处罚法

行政处罚法也是我们国家行政行为立法的一个重要法律，是1996年立法。1.行政处罚的概念

指的是行政主体为了达到对违法者予以惩戒，使其不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和公共秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法规范，但是尚没有构成犯罪的行为，给予人身、名誉或者其他形式的包括财产法律制裁的行政行为。

行政处罚和刑事处罚有一定的关联性，以《刑法》为界，如果《刑法》里有明确规定，那就属于刑事违法，如果没有规定就属于《治安管理处罚法》、《行政处罚法》里面的，这个时候就是需要《行政 云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

处罚法》需要关注的。

2.行政处罚的种类

行政处罚有：人身罚，主要是限制人身自由，最典型的是行政拘留；第二种是财产罚，包括了没收财产、罚款；行为罚主要是限制它的特定行为能力，比如说它原来能生产，有营业执照，这时候就责令停产停业，暂扣营业执照；申诫罚，比如说警告、通报批评。

3.行政处罚的原则

因为处罚和《刑法》很类似，所以处罚讲的也是要法定原则，法律上有明确规定的要按法律明确规定，如果法律上没有规定这种处罚的状态，那不予处罚，处罚要公正、公平、合理。职能分离这个原则讲的为了保证处罚的公正，处罚的调查人和最终处罚的决定人要分开，这叫职能分开原则。一事不再罚，以前有一句俗语叫“九龙治水”，有七八个大盖帽管一个戴草帽的，可以对他的违法行为有七、八次罚款，你想一个小商贩一天也就赚100元，结果被七、八家罚了，就很不公平，所以在《行政处罚法》明确规定，对同一个行为不能够再次罚款，也是为了充分保障相对人的权益。

处罚最重要的是引入了听证，这是我们国家《行政处罚法》里面最重要的制度上的创新。4.《行政处罚法》对行政处罚设定的规范

设定的规范体现了一个法律保留原理的落实，原则上讲设定处罚机关的有这么多，但是行政处罚的权限是有界分的，法律是可以对所有的处罚种类进行规定，行政法规只能设定除了限制人身自由的处罚种类，地方性法规、规章也进行了限定，实际上也体现了法律保留原则的规定，这是行政处罚的程序。

这个案例是供课后讨论的，这里面他没有向店主出示证件，检查之后又做出了口头处罚100元，是不是符合当场处罚的方式，然后处罚依据和理由向执法人员询问，执法人员说你交完罚款之后，向卫生局去问，并不再听取店主的申辩。这里面有什么样的一些不合法之处？店主怎么办。

这里大概存在程序上的几个不足，实际上《行政处罚法》一方面规定了一些实体方面的内容，另外也是程序上的内容。这里面有六个不足：一个是卫生局两名执法人员不应在身着便装、未向当事人出示证件的情况下强行进入该店检查，这是《行政处罚法》第三十四条、第三十七条；第二，两名执法人员不应当口头做出罚款决定，《行政处罚法》第三

十四、第三十九条；第三，在本案中执法人员不能适用简易程序，这是《行政处罚法》第三十三条；第四，行政执法人员不能当场向当事人收缴罚款，因为超过了罚款的数额，这是《行政处罚法》第四十七条；第五，店主向执法人员询问处罚的理由和依据，执法人员不应不告知，这是依据《行政处罚法》的第三十一条；第六，行政执法人员不应不听取当事人的申辩，这是《行政处罚法》第三十二条。

这里面问题很多，也许在实践过程中我们发现不是问题，但是我们一定要按照法律的规定合法、合理、程序政党来做出行为决定。云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

（三）行政强制法

我们没有这样的一部立法，现在也正在草拟，全国人大也正在审议。但是有一些法律法规里面规定了行政强制的措施，比如税务、海关都会有。

1.行政强制概念

指的是行政主体为了实现行政的目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。2.行政强制是组合性的概念

包括了三大部分：第一、行政强制执行；第二、行政及时强制；第三、其他行政强制。

怎么区分？行政强制执行指的是行政机关对于违反行政法上义务的人进行了处罚，行政相对人在法定期限内不履行他的义务，比如说有罚款的义务，他不履行，在这个时候在法定的期限内不复议不诉讼，期限届满之后行政机关就可以强制执行，就要让他实现行政目标。我们国家强制执行分了两大类，一个是行政机关自我强制，一个是申请法院强制。从这个概念就可以看出行政强制执行或者行政强制和行政处罚的关系，所谓行政处罚是指的是行政机关对违反了行政法上的义务的人的一个处罚、一个警告。行政强制是对这个处罚仍然不理会的人的一个强制，让他切实的履行行政职责、行政义务。

行政及时强制指的是行政主体在紧急的状态之下采取的一些措施，比如说强制隔离等等。其他行政强制，比如说行政机关为了收集信息进行行政调查性的行为，这样的行为可能要强制当事人提供一定的样本、提供资料，比如说去企业要求提供帐本等等，在这个过程中会采取一些措施。

这些里面都会采取一定的措施，这种措施在法律上又叫做行政强制措施。

行政强制法一个是对这三类进行强调，再一个是对行政强制措施的方式进行合法性的规定。3.行政强制的特征

是对行政有关的强制性行为的概称，是一个组合性的概念，强制的主体有行政机关也有人民法院，它属于一种侵益性的行为。

4.行政强制执行的种类

一种是间接的强制，比如说代执行，比如说拆迁，但是法定期间不起诉、也不去拆迁，那么就要代执行。代执行之后相关机关要收取一定的费用。

直接强制，直接强制可以分为人身的强制和财产性的强制，比如说强制传唤，当事人不配合强制传唤。

及时强制的种类主要有隔离，比如说在《急性传染病管理条例》里面有强制隔离、强制治疗，行政调查中的强制主要有采取任意调查、强制调查的手段。

在这里面强制主要强调的是大部分机关都没有强制权，都要去申请法院强制。这个案例虽然赵某和 云南省干部在线学习系列课件 http://www.xiexiebang.com

杨某违反了计划生育，乡政府也对两人作出了非婚生育行政处罚的决定，两人虽然不予执行，不缴纳罚款，乡政府申请法院强制执行，这个做法是对的。但是后来自己去强制执行，这个做法就是错误的，他不能强制执行，只能申请法院强制执行。

总结一下这个单元的两个问题，一个是依法行政的根本目标，有指导思想的问题，指导思想的问题涉及到了关于职权法定、保障公民利益、创新管理方式的规定，然后会有一些具体的要求。然后在具体要求的基础上又结合了目前行政机关最多的使用的三种方式，行政许可、行政处罚、行政强制，讲了一下我们到底应该怎么样合法行政、合理行政，高效能的行政，符合正当程序的行政等等这些要求。这些要求可能对于我们实现依法行政的目标是有帮助的，当然中间也涉及到一些案例，可以去结合一些具体的案例进行讨论。

第二篇：依法行政的基本要求

依法行政的基本要求（行政法的基本原则）

一、合法行政原则

合法行政是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。实行合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志

二、合理行政原则

合理行政原则的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。合理行政原则包括三个原则：

1．公平公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。

2．考虑相关因素原则。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。

3．比例原则。比例原则有三方面的要求：第一，合目的性。是指行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的。为满足这一要求，就需要行政机关在作出决定前准确理解和正确确定法律所要达到的目的。在多数情况下，法律会对其立法目的作出明确规定，但有时法律规定的目的可能比较含混，这些情况下就需要行政机关根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系、规定含义等因素作出综合判断。第二，适当性。是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果与措施和手段之间存在着正当性。为达到这一要求，就需要行政机关根据具体情况，判断拟采取的措施对达到结果是否有利和必要。第三，损害最小。是指在行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。即行政机关能用轻微的方式实现行政目的，行政机关就不能选择使用手段更激烈的方式。

行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

三、程序正当原则

程序正当是当代行政法的主要原则之一。它包括了以下几个原则：第一，行政公开原则。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。第二，公众参与原则。行政机关作出重要规定或者决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见。特别是作出对公民、法人和其他组织不利的决定，要听取他们的陈述和申辩。第三，回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

四、高效便民原则

分为两个方面：第一是行政效率原则。基本内容有二：首先是积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为；其次是遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。延迟是行政不公和行政侵权的表现。第二是便利当事人原则。在行政活动中增加当事人程序负担，是法律禁止的行政侵权行为。在国际贸易中，行政当局不合理延迟和增加当事人程序负担，也被认为是政府设置的贸易壁垒形式。

五、诚实守信原则

分为两个方面：第一是行政信息真实原则。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。无论是向普通公众公布的信息，还是向特定人或者组织提供的信息，行政机关都应当对其真实性承担法律责任。第二是保护公民信赖利益原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

六、权责统一原则

分为两个方面：第一是行政效能原则。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。第二是行政责任原则。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。这一原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

第三篇：依法行政的含义和基本要求是什么

概括起来讲，依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容：

（一）行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。

（二）行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是来源于人民，由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。

（三）行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。具体包括：一是，行政主体的职权与职责相统一；二是，行为主体与责任主体相一致；三是，责任与违法相对应，违法必须受追究；四是，基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。

.依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择

权力作为一种社会存在，本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性，如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败，乃至于独裁的现象。而且，公共行政系统与社会、与公民发生着最直接、最经常、最广泛、最具体的关系，事实上，在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务职能密切相关。从这个角度来说，社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更为重要的是，由于法律规范的规定总是相对抽象的、原则性的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。事实上，作为执法机关的行政系统因而也就拥有了自由裁量的巨大空间，也就拥有了权力不断扩充的极大可能性。正因为如此，第二次世界大战以来，如何控制迅速扩张的公共行政权力，就成为各国政府与社会面临的一个基本宪政问题。迄今为止，实行行政权力法制化，促成依法行政，仍然是解决这一问题的最佳选择，至少是必不可少的途径选择。

依法行政要求行政机关要根据行政管理法、行政组织法和行政程序法的规定来实施行政管理活动。

行政管理法是行政机关依法行政的依据，因此，依法行政必须要根据行政管理法的规定。但是，仅仅根据行政管理法的规定还是不够的，依法行政还必须依据行政组织法和行政程序法的规定。行政组织法规定政府的职权与职责，政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为）。行政程序法规定政府行为的方式、过程和步骤，作为规范行政权力、体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治的重要前提，也是衡量一个国家依法行政和行政法治程度的重要标尺，政府违反行政程序法的规定就会导致行政权力的专断和滥用。比如，城市规划必须根据规划法的相关规定进行，但仅有这点是不够的，你还必须具有行政组织法规定的规划许可权限，虽然有了这种规划许可权限，但是，你如果没有按照行政程序法的规定向行政相对人说明理由、听取申辩或举行听政，仍然 1 不能算依法行政。

依法行政的含义和基本要求是什么？

作者：陈代清 文章来源：扑水去网 点击数：4067 更新时间：2009-04-20 01:34:49

（一）何谓依法行政？

1、这里的“依法”有何讲究？“依法”即依照法律。首先，这里的所依之“法”，必须是体现国家和人民整体意志，反映社会进步发展规律的法，而不是长官意志、个人意志或少数利益集团意志。其次，这里的所依之“法”应主要是宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例。政府规章以及部门规章、其他政策、办法、红头文件不能作为严格意义上依法行政的法律依据；因此，必须克服那种“黑头如红头，红头不如笔头，笔头不如口头，口头不如无头”的错误认识和作法，真正树立法律至上观念。再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，仅停留在法律具体条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。所以在进入“五五”普法后，中央在法治意识领域提出了两个新的概念，一个是开展社会主义法治理念教育，另一个是“弘扬法治精神”。再其次，这里讲依法，还有一个主体的问题，即谁来依法？单就“依法”这一词语来讲，这里的主体，可理解为社会组织和社会成员。而当“依法”与不同的词语搭配时，其主体则各有所指。如“依法治国”、“依法执政”、“依法行政”、“依法管理”、“依法治理”、“依法经营”、“依法办 事”等等，讲到这些词语时，实际上隐含着相应的主体。依法治国的主体应是广大人民群众；依法执政的主体是中国共产党的各级组织；依法行政的主体应是各级人民政府；依法管理、依法治理的主体应该是泛指社会组织；依法经营的主体应是企业管理者；依法办事的主体可以理解为所有公民。

2、准确理解和把握依法行政中“行政”一词。

依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政，这与我们平日里所讲的某某单位的“行政处”、“行政科”“行政办公室”等所涵盖的内容是不一样的。依法行政中的“行政”，是指一定的国家组织（即行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规则，对国家行政事务进行组织和管理的活动，因此，可以说依法行政中的行政是指组织和管理的活动。其行政的领域，是国家的社会公共事务。行政行为的种类很广，诸如行政强制、行政处罚、行政许可、应对突发事件的行政处置、行政给付、行政救济、行政确认等等，所有的行政行为，从实体到程序，都必须依法进行。就拿行政确认来说，当前我们各地正在进行的集体林权制度改革，通过踏查、勘界、丈量、公示、告知、登记，发证，这就是行政确权，这就是行政。这里也有依法的问题，所有应履行的程序一个也不能少。各地反映较为头痛的问题是有数量不少的人家举家外出打工，在进行集体林权制度改革过程中的不少环节必须征得当事人的同意和认可。如果工作不做细，单靠简单的打电话征求意见，口头同意，但以后时间一长，或牵扯利益纠纷，他说未经他同意而反悔，就会很 被动。最好的办法就是要留下可靠的证据，如通过信涵、传真、电话录音，或抓住春节民工返乡过年的机会上门叫当事人亲自划押最好。

3、依法行政的概念和内涵是什么？

依法行政的概念和内涵：

依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。它的主要内涵是各级行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不能超越职权，也不能放弃法定职责。平常讲的“三位”：即政府行政管理不错位，不缺位，不越位就体现着依法行政的原则和精神。在这一主要内涵的基础上再展开一点来理解，还要把握以下几点：

第一，依法行政的核心是规范行政权，依法行政的内容，包括行政机关行政权的取得、运作及其监督都要依法。我国宪法和法律赋予了行政机关极其广泛的权力。有句顺口溜说：政府的行政管理是上管天，下管地，中间管空气，最后还得管老百姓拉屎放屁。而对公民个人来说，出生后的户口登记、接受义务教育、婚姻登记、工作和劳动遵章守纪，从生到死，甚至生前的计划生育准生证和死后的殡葬改革搞火葬，也都摆脱不了政府的行政管理。历史经验告诉我们，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，直到临届点才肯罢休。因此，必须加强对行政权的规范和监督。因为行政权的行使直接关系到行政管理相对人的切身利益，弄不好，就会造成公民人身和财产的损失。2003年1月28日，吉林市某客运公司的一辆客车在哈大高速公路昌平段发生恶性交通事故，造成17人死亡、多人重伤。经调查，肇事司机是在吉林市公安局交警支队未经考试领取的驾驶证。据查，2001年 至2003年8月间，数万个未经考试的驾驶证非法发放到社会，吉林市交警支队有7人共收受贿赂近400万元，未经考试获得驾驶证的人员，仅在吉林地区就发生交通事故124起，死亡11人，重伤11人，轻伤23人，经济损失122.64万元。

第二，严格依法行政，必须理解和把握行政执法的特点。一是行政执法依据的法律法规最多，达80%以上；二是使用制裁手段概率最多，经常地、大量地、反复地使用行政处罚和行政强制手段；三是行政管理和行政执法具有积极性、主动性、强制性、单方面性的特点，不需要征得管理相对人的同意，就以作出影响相对人权利义务的决定。

第三，依法行政所依之“法”必须是现行有效的法律法规。

第四，依法行政的目的是保护行政管理相对人的合法权益。

第五，坚持依法行政必须深化行政管理体制改革、转变政府职能。体制对于行政执法机构和行政执法人员的执法作风、执法态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如，政府机构设置过多、部门林立、职权交叉重叠的体制会导致什么问题呢？会导致行政机关相互之间互相推诿、扯皮，行政相对人到行政机关办事“门难进、脸难看、话难听、事难办”，“八个大盖帽对付一个破草帽”、“吃了原告吃被告”等有损政府执法形象的现象也时有发生。

第六，坚持依法行政还必须贯彻以人为本的理念，文明行政、文明执法，努力克服态度粗暴，工作方法简单的做法。俗话说：“良言 一句三冬暖，恶语伤人六月寒。”但是，在现实生活中，人们仍会看到种种不讲文明礼貌的现象，如一些人常常出言不逊、恶语伤人，失礼不道歉，无理凶三分，骑车撞倒人后扬长而去，乘车争先恐后，在公共汽车上见老人或抱小孩的妇女不让座、一些国家机关工作人员对待群众态度粗暴、工作方法简单，甚至打伤打死行政管理相对人，是决不能容忍的。如２０００年２月９日中共中央办公厅、国务院办公厅通报的福建、湖南、山东、江苏、海南省少数农村基层干部粗暴对待群众的五起典型案件就很让人愤慨。如福建省将乐县漠源乡农民吴祖木被打致死案。该县农资公司副经理根据电话举报暂扣了农民吴祖木受亲友之托运输的之后，县农资公司业务股副股长增华光通过外单位人员柯清泉叫来柯志杰、谢锋二人对吴进行殴打，致吴颅骨粉碎性骨折及颅内出血死亡。案发后，将乐县委决定，并按有关程序，给予县供销社主任周建新党内严重警告处分；给予县农资公司主持工作的副经理朱春燕留党察看一年、行政撤职处分。三明市人民检察院以六吨碳铵，在工商部门还未查清是自用还是无证经营的情形下，农资公司干部便纠集外单位的人员对吴租木殴打，导致吴某颅骨粉碎性骨折及颅内出血死亡。司法机关经依法审理，以故意伤害罪判处一人死刑，两人无期徒刑。

4、依法行政和依法执政的关系

依法执政是党的执政方式，执政理念；而依法行政是政府活动的基本方式，基本原则。两者之间既有紧密联系，又有明显区分。依法执政是对执政党提出的一个要求，而依法行政是对政府行政机关提 出的要求。在我国，由于共产党是执政党，共产党员在行政机关中占多数，所以要实现依法执政，必须强调行政机关依法行政，依法行政是依法执政的一个实现方式或者是实现途径。另外一方面，依法行政又是依法执政的保障。因为在我们600多万公务员队伍中，有相当一部分都是在执法第一线，大都是在政府部门，他们能否率先垂范依法行政，直接决定着我们依法执政能否实现。所以，首先要在政府系统强调依法行政，这样才能够实现依法执政方式的转变。

（二）依法行政的基本要求

《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）第五条对依法行政提出了六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。这些基本要求是在借鉴国外普遍认可的依法行政基本原则基础上，根据我国依法行政实践需要，针对我国依法行政中存在的问题所作出的规定。应当说，这些内容基本上既涵盖了现代法治对行政管理的基本要求，具有指导性和普遍可接受性，又具有较强的现实性和针对性。下面就具体讲讲合法行政、程序正当、诚实守信这三项要求。

1、合法行政

合法行政，是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。主体合法、执法权限合法、执法依据合法，不得违背法律优先原则。法律优先原则，是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范，行政机关的一切行政活动都不得与法 律相抵触。第一，法律的效力等级高于政府立法。法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范，政府立法是指行政机关制定的行政法规、规章(包括国务院部门规章和地方政府规章)。

2、程序正当。过去我们常犯的一个错误就是“重实体，轻程序”。现在依法行政，其中重要的一条就是要严格按程序办事。

（1）程序公开。外国有句谚语叫阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。现在城市搞亮丽工程，除了美化城市外，还可以减少小偷小摸等治安案件的发生。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当做到程序公开。一是在行政管理关系中，行政机关在信息方面占绝对优势，与相对人处于不对等的地位。二是要公开有关行政信息。除了涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密、个人隐私的信息外，行政机关应当尽可能公开相关的行政信息。三是要公开行政决定，以便行政相对人及时了解行政决定的内容，从而自觉履行行政决定设定的义务，或者行使其确认的权利，或者在不服行政决定时，有针对性的提起行政复议或者行政诉讼。

（2）严格遵守法定程序。行使行政管理、实施行政处罚等有许多程序，如立案程序、调查程序、审理程序、一般程序、简易程序、告知程序、听证程序、法律文书送达程序，当事人不服行政处理的申诉复议、行政诉讼等程序。行政机关在实施行政处罚时必须做到：一是，在涉及相对人、利害关系人的实际权益时，要主动告知。行政机关告知的内容既包括实体法上的权利和义务，又包括程序法上的权利 和义务。二是，听取相对人和利害关系人的陈述。相对人和利害关系人的陈述可以是书面的，也可以是口头的；可以是肯定性的，也可以是否定性的。行政机关不能因此而加重处罚。三是，听取相对人和利害关系人的申辩。行政机关在作出对相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当允许其提出异议和反驳。行政机关听取相对人和利害关系人的陈述和申辩一般应当记录在案，以作为将来行政复议和行政诉讼法的证据。四是，行政机关应当依法保障相对人和利害关系人享有的救济权。要给相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼和依法请求赔偿的权利。

（3）认真执行回避制度。行政机关工作人员履行职责，与处理的事务存在利害关系时，应当主动回避。这样可以消除相对人对程序结果不公正的怀疑，提高其对行政决定的认同。对于行政相对人和利害关系人的回避请求，行政机关如果驳回，应当说明理由。

3、诚实守信。香港某公司与中国大陆某市的路桥股份有限企业成立了一家合作企业，目的是在该市投资修建一座长江大桥。该市政府向省政府请示，得到省政府的同意。于是，该合作企业开始动工修建长江大桥。香港某公司为修建大桥，共投资4亿人民币。大桥建成之后，该市政府允许合作企业在大桥两端设收费站，对过往车辆进行收费。物价局根据市政府的决定，核定了收费标准，该合作企业正式对过往车辆进行收费。本来合同约定20年。可是，一年之后，政府一纸通知就将收费权收回，这一做法严重违背了信赖保护原则，是错误的。即使市政府确因法定事由要收回收费权，也应当给予香港公 司相应的补偿。下面讲讲诚实守信原则的要求。诚实守信准则对行政机关的具体要求是：

（1）公布的信息应当全面、准确、真实。不全面、不准确、不真实的信息，不仅会导致信息的混乱，损害行政机关的权威，严重的还会引发社会恐慌和灾难。今年我国发生的两件大事关于信息的发布正好形成截然不同效果，一是四川汶川“5．12”大地震，国家及时、准确地发布消息和抗震救灾情况，保证了抗震救灾工作的顺利进行，夺取了抗震救灾的伟大胜利。而我省瓮安的“6．28”事件，之所以酿成那样严重的事件，就是当时的县委县政府及有关职能部门缺乏政治敏锐性，事情发生后没有及时、准确地发布信息，也未及时采取有效措施快速处置造成的。（2）严格遵守信赖保护原则。这一原则的基本要求：一是，非经法定事由与法定程序，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政决定。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政决定就是违法行为。但是，撤销行政决定可能对公共利益有重大损害的，不得撤销。二是，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，行政机关可以依法撤回或者变更。

三是，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。

第四篇：谈依法行政的基本要求

国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了

法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

一、合法行政合法行政是行政合法性原则在行政领域的内在要求。合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。根据我国的具体情况，合法行政应当包括以下几个方面的要求：一是任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；四是任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均得以宣告为“无效”。合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律。职权的运用必须符合法律条文的规定，不能与之抵触。这里的“抵触”既包括实体上的抵触，也包括程序上的抵触。通常，职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。但有的时候，当法律规定行政机关可以授权委托他人代行其部分或全部职权时，则其他团体或个人也可行使法定行政机关的职权。然而，依据合法行政要求，授权和委托需有法律根据，并且只能依法定程序。我们强调依法行政、合法行政，并非消极地限制行政活动，并非要抑制行政的积极性。事实上，只要宪法、法律未加禁止的，不直接影响公民、法人或其他组织的具体权利义务的，行政主体在其职权范围内，为了社会的改革、发展和稳定，为了增进公共利益而开展的各项活动，都是符合依法行政原则的，现代社会要求充分发挥行政主体积极的能动的作用。

二、合理行政合理行政要求行政实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。合理行政是合法行政的必要补充。合法行政解决的是行政行为“合不合法”的问题，合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提，也就是说，合理是合法范围内的合理，而不是合法范围之外的合理。任何违法的所谓“合理”，都是不能容忍的。合法行政对应的是行政区的“羁束行为”，它多呈现出“刚性的一面；合理行政对应的是“自由裁量行为”，它多呈现出“柔性”的一面。正因为如此，后者容易发现和识别；不当行政，人们不容易发现和识别。因此在现实生活中，后者给人们造成的损害更大，更应该引起我们的高度重视。行政法上合理性原则的确立，与行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对自由裁量权的认识的深化，特别是对其控制意识的增强有关。行政上的自由裁量权是客观存在的，是行政管理得以正常开展的必然要求；但与此同时，由于行政自由裁量权较难受到约束，人们也应注意到它常常被滥用的事实出现具体行政行为显失公正的后果。无论行政自由裁量权的滥用或行政裁量显失公正，都是不符依法行政原则的。故而，我们既要承认自由裁量权的作用，又应当加强对其控制。正是在此需要下，合理行政从实质方面对自由裁量行为提出了要求，要求其内容适度、适当、合乎情理。可以说，合理行政是依法行政发展到一个较高阶段的产物，是一种更高标准和水准的依法行政。我们说合理行政，其“合理性”的标准是什么？简单地说，就是“公平、公正、合乎情理”。具体地说，有三个方面：一是行政行为须有正当性。即行政主体作出行政行为，主观上必须出于正当动机，客观上必须符合正当的目的；二是行政行为须有平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家（集体）利益之间的平衡；三是行政行为须有情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或有悖情理的义务。

三、程序正当程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等等，要符合法律及其精神。也就是说，行政程序既要合法，又要合理。在现代行政法中，程序性法的比重越来越大；而在行政实践中，程序违法现象非常严重。程序正当有如下一些具体要求：1．坚持公开原则。公开是对行政行为的一项基本要求。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅；行政行为的程序、手续要公开，应通过公开张贴或其他途径公开发布，使相对人了解；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当公开形式进行，如

召开听证会等，允许公众旁听。行政行为的公开，对改进行政机关及其工作人员的工作作风，加强勤政廉政建设，防止行政权力的滥用和腐败现象的滋生，保护行政相对人的合法权益都有具有十分重要的意义。2．坚持公平公正原则。公平公正的本意是公道正直，没有偏私。这就要求行政机关及其工作人员办事公道，有徇私情，合理考虑相关因素；平等对待行政相对人，不因

相对人的身份、民族、信仰、性别而有所歧视。具体来说，第一，应建立回避制度。行政机关工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请而回避；第二，不偏听偏信。应当给予当事人同等的陈述和申辩的机会、同等的示证的机会；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会，这是防止独断专行的有效手段之一。公平公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求。3．听证原则。即在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。“公开原则”中的听证，主要体现相对人对行政行为的“知”的权利；这里的听证，主要体现的是相对人的“为”的权利。听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，它具有加强“官”“民”沟通、促进政治民主参与、提高行政效率、防止权力滥用、杜绝行政权力专横的功能，能够体现行政程序作为公正和效率整合的深层次价值。4．顺序原则。要求行政程序的各项制度表现为一定的顺序性，如果违反了规定的顺序，即为违法或不当行政。顺序原则是行政程序的时间性的表现和要求之一，其实质是保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而对相对人造成侵害或损害。5．效率原则。这是行政程序的时间性的另一个表现，它是为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，即所谓时效制度，如超过法定时间，即构成违法。在不损害其他目的的前提下，行政程序应当简便易行。效率原则还包含使某些程序格式化，尤其是各种行政法律文书如记录、裁决等应当作出统一的格式规定，这是保证当事人享有平等权利的必要保障，也有利于提高行政效率。

四、高效便民行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率和质量，最大限度地为公民、法人和其他组织提供方便。便民和效率原则，是我国行政法制的重要原则。它要求行政机关既有效地实施行政管理，又力避繁琐，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。高效便民的原则是“三个代表”重要思想的具体体现，是依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求，是人民政府执政为民的本质使然。行政机关只有把履行职责与方便民众、造福于民统一起来，才是真正意义上的尽职尽责。

五、诚实守信社会信用是一个国家文明程度的标杆，建立健全由政府、企业和个人信用有机组成的国民信用体系，应该成为当务之急。而在这个体系的建立过程中，政府应该率先垂范。首先，政府必须重诚信行公正，保证政策、法规的严肃性与统一性，做到令行禁止，不能言而无信，更不能出尔反尔、朝令夕改。目前，政府在管理经济和社会事务中，总体上做到了有法可依、有法必依，但不容否认，有的地方还存在着尺度不

一、随意执法的现象。如有的法规、规章地方化、部门化严重，严重影响法制的统一性。有的法规、规章以及政策措施的稳定性、连续性不够，使人们无所适从，影响了政府的信用和信誉。保持政策的稳定与连续，信守承诺，取信于民，是建立诚信政府的基础工作。其次，政策与信息要公开透明，不能搞暗箱操作。政府要建立信息披露制度，使人们平等地享用住处资源。否则，信息不公开，不透明，或者待遇不平等，就有悖行政诚信的原则。第三，确立“以人为本”的理念，摒弃“官本位”的思想。政府的权力是人民给的，政府与人民之间的权利、义务关系应该平衡，不能僭越，否则就是“违约”，就是失诚失信。政府应当确立以民为本的理念，这样才能树立威信，树立起良好的形象，从而真正取信于民。第四，确立并践行“信赖保护原则”。信赖保护原则的基础是公众对政府权力的信任，这种信任是公众安全感受和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护甚至受到损害，公众的个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将于不稳定、不连续的状态之中。因此，行政机关的行政行为应当具有公信力，公民、法人和其他组织对行政机关的决定的信赖应当受到保护。行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

六、权责统一权责统一这一要求，可以概括成这样几句话：执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受监督、违法受追究、侵权须赔偿。“执法有保障”是这次《纲要》新增加的内容，而且是放在首要的位置，反映了中央对执法保障机制的重视。这是一种实事求是的态度。以往一些地方执法部门，往往“以罚没养执法”，既损害了党和政府的形象，又增加了老百姓的负担。《纲要》强调“执法有保障”，规定财政部门要保障执法经费，这有利于提高执法的纯洁性，必将大大提高执法质量和水平。有权力的地方就应该有责任存在，有权利的地方就应该有义务存在。权力和责任、权利和义务是紧密相联、不可偏废的，更是不可或缺的。如果光有权力没有责任，权力就会变形；光有权利没有义务，权利就会走样。在当前现实情况下，尤其要强调对权力进行制约与监督。这里的责任有两方面的涵义：一方面是指行政权力主体应履行的行政义务；另一方面，是指行政权力主体违法行政所应承担的后果，或不履行法定义务所应承担的后果。目前在我国，对行政权力的监督是多方面、多层次的，有权力机关的监督，有行政机关的层级监督和内部监督，有新闻舆论监督，有行政管理相对人的“面对面监督”，有广大人民群众的“民意监督”，等等。当然，无论是权力机关的监督、行政机关自我监督，还是舆论监督、“民意监督”，目前还存在着薄弱环节，尤其是后两者，力度明显不够。要通过增强行政的透明度和公开性，自觉接受新闻舆论监督和广大人民群众的直接监督。“违法受追究”、“侵权须赔偿”，在这里主要是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人责任两种形式。追究违法的行政行为是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人的责任两种形式。前一种可以由权力机关撤销违法的抽象行政行为，或由有权行政机关直接予以纠正、撤消责令自行纠正、撤消等形式，追究行政主体的责任。后一种主要是通过行政处分来追究公务员的个人责任，当然，触犯刑律的，还要追究刑事责任。行政区机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的要承担赔偿责任。这里强调的是客观违法原则，即只要行政行为客观上违法，侵犯了相对人的合法权益并造成损失，就应承赔偿责任，而一般不考虑主观上是否有过错。主观是否过错只作为国家机关向其工作人员追偿的一个标准。客观违法原则有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于增强行政机关的责任心。

第五篇：谈依法行政的基本要求

国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

一、合法行政合法行政是行政合法性原则在行政领域的内在要求。合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。根据我国的具体情况，合法行政应当包括以下几个方面的要求：一是任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；四是任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均得以宣告为“无效”。合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律。职权的运用必须符合法律条文的规定，不能与之抵触。这里的“抵触”既包括实体上的抵触，也包括程序上的抵触。通常，职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。但有的时候，当法律规定行政机关可以授权委托他人代行其部分或全部职权时，则其他团体或个人也可行使法定行政机关的职权。然而，依据合法行政要求，授权和委托需有法律根据，并且只能依法定程序。我们强调依法行政、合法行政，并非消极地限制行政活动，并非要抑制行政的积极性。事实上，只要宪法、法律未加禁止的，不直接影响公民、法人或其他组织的具体权利义务的，行政主体在其职权范围内，为了社会的改革、发展和稳定，为了增进公共利益而开展的各项活动，都是符合依法行政原则的，现代社会要求充分发挥行政主体积极的能动的作用。

二、合理行政合理行政要求行政实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。合理行政是合法行政的必要补充。合法行政解决的是行政行为“合不合法”的问题，合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提，也就是说，合理是合法范围内的合理，而不是合法范围之外的合理。任何违法的所谓“合理”，都是不能容忍的。合法行政对应的是行政区的“羁束行为”，它多呈现出“刚性的一面；合理行政对应的是“自由裁量行为”，它多呈现出“柔性”的一面。正因为如此，后者容易发现和识别；不当行政，人们不容易发现和识别。因此在现实生活中，后者给人们造成的损害更大，更应该引起我们的高度重视。行政法上合理性原则的确立，与行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对自由裁量权的认识的深化，特别是对其控制意识的增强有关。行政上的自由裁量权是客观存在的，是行政管理得以正常开展的必然要求；但与此同时，由于行政自由裁量权较难受到约束，人们也应注意到它常常被滥用的事实出现具体行政行为显失公正的后果。无论行政自由裁量权的滥用或行政裁量显失公正，都是不符依法行政原则的。故而，我们既要承认自由裁量权的作用，又应当加强对其控制。正是在此需要下，合理行政从实质方面对自由裁量行为提出了要求，要求其内容适度、适当、合乎情理。可以说，合理行政是依法行政发展到一个较高阶段的产物，是一种更高标准和水准的依法行政。我们说合理行政，其“合理性”的标准是什么？简单地说，就是“公平、公正、合乎情理”。具体地说，有三个方面：一是行政行为须有正当性。即行政主体作出行政行为，主观上必须出于正当动机，客观上必须符合正当的目的；二是行政行为须有平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家（集体）利益之间的平衡；三是行政行为须有情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或有悖情理的义务。

三、程序正当程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等等，要符合法律及其精 神。也就是说，行政程序既要合法，又要合理。在现代行政法中，程序性法的比重越来越大；而在行政实践中，程序违法现象非常严重。程序正当有如下一些具体要求：1．坚持公开原则。公开是对行政行为的一项基本要求。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅；行政行为的程序、手续要公开，应通过公开张贴或其他途径公开发布，使相对人了解；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当公开形式进行，如召开听证会等，允许公众旁听。行政行为的公开，对改进行政机关及其工作人员的工作作风，加强勤政廉政建设，防止行政权力的滥用和腐败现象的滋生，保护行政相对人的合法权益都有具有十分重要的意义。2．坚持公平公正原则。公平公正的本意是公道正直，没有偏私。这就要求行政机关及其工作人员办事公道，有徇私情，合理考虑相关因素；平等对待行政相对人，不因相对人的身份、民族、信仰、性别而有所歧视。具体来说，第一，应建立回避制度。行政机关工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请而回避；第二，不偏听偏信。应当给予当事人同等的陈述和申辩的机会、同等的示证的机会；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会，这是防止独断专行的有效手段之一。公平公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求。3．听证原则。即在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。“公开原则”中的听证，主要体现相对人对行政行为的“知”的权利；这里的听证，主要体现的是相对人的“为”的权利。听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，它具有加强“官”“民”沟通、促进政治民主参与、提高行政效率、防止权力滥用、杜绝行政权力专横的功能，能够体现行政程序作为公正和效率整合的深层次价值。4．顺序原则。要求行政程序的各项制度表现为一定的顺序性，如果违反了规定的顺序，即为违法或不当行政。顺序原则是行政程序的时间性的表现和要求之一，其实质是保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而对相对人造成侵害或损害。5．效率原则。这是行政程序的时间性的另一个表现，它是为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，即所谓时效制度，如超过法定时间，即构成违法。在不损害其他目的的前提下，行政程序应当简便易行。效率原则还包含使某些程序格式化，尤其是各种行政法律文书如记录、裁决等应当作出统一的格式规定，这是保证当事人享有平等权利的必要保障，也有利于提高行政效率。

四、高效便民行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率和质量，最大限度地为公民、法人和其他组织提供方便。便民和效率原则，是我国行政法制的重要原则。它要求行政机关既有效地实施行政管理，又力避繁琐，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。高效便民的原则是“三个代表”重要思想的具体体现，是依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求，是人民政府执政为民的本质使然。行政机关只有把履行职责与方便民众、造福于民统一起来，才是真正意义上的尽职尽责。

五、诚实守信社会信用是一个国家文明程度的标杆，建立健全由政府、企业和个人信用有机组成的国民信用体系，应该成为当务之急。而在这个体系的建立过程中，政府应该率先垂范。首先，政府必须重诚信行公正，保证政策、法规的严肃性与统一性，做到令行禁止，不能言而无信，更不能出尔反尔、朝令夕改。目前，政府在管理经济和社会事务中，总体上做到了有法可依、有法必依，但不容否认，有的地方还存在着尺度不

一、随意执法的现象。如有的法规、规章地方化、部门化严重，严重影响法制的统一性。有的法规、规章以及政策措施的稳定性、连续性不够，使人们无所适从，影响了政府的信用和信誉。保持政策的稳定与连续，信守承诺，取信于民，是建立诚信政府的基础工作。其次，政策与信息要公开透明，不能搞暗箱操作。政府要建立信息披露制度，使人们平等地享用住处资源。否则，信息不公开，不透明，或者待遇不平等，就有悖行政诚信的原则。第三，确立“以人为本”的理念，摒弃“官本位”的思想。政府的权力是人民给的，政府与人民之间的权利、义务关系应该平衡，不能僭越，否则就是“违约”，就是失诚失信。政府应当确立以民为本的理念，这样才能树立威信，树立起良好的形象，从而真正取信于民。第四，确立并践行“信赖保护原则”。信赖保护原则的基础是公众对政府权力的信任，这种信任是公众安全感受和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护甚至受到损害，公众的个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将于不稳定、不连续的状态之中。因此，行政机关的行政行为应当具有公信力，公民、法人和其他组织对行政机关的决定的信赖应当受到保护。行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

六、权责统一权责统一这一要求，可以概括成这样几句话：执法有保障、有权必有责、用权受监

督、违法受监督、违法受追究、侵权须赔偿。“执法有保障”是这次《纲要》新增加的内容，而且是放在首要的位置，反映了中央对执法保障机制的重视。这是一种实事求是的态度。以往一些地方执法部门，往往“以罚没养执法”，既损害了党和政府的形象，又增加了老百姓的负担。《纲要》强调“执法有保障”，规定财政部门要保障执法经费，这有利于提高执法的纯洁性，必将大大提高执法质量和水平。有权力的地方就应该有责任存在，有权利的地方就应该有义务存在。权力和责任、权利和义务是紧密相联、不可偏废的，更是不可或缺的。如果光有权力没有责任，权力就会变形；光有权利没有义务，权利就会走样。在当前现实情况下，尤其要强调对权力进行制约与监督。这里的责任有两方面的涵义：一方面是指行政权力主体应履行的行政义务；另一方面，是指行政权力主体违法行政所应承担的后果，或不履行法定义务所应承担的后果。目前在我国，对行政权力的监督是多方面、多层次的，有权力机关的监督，有行政机关的层级监督和内部监督，有新闻舆论监督，有行政管理相对人的“面对面监督”，有广大人民群众的“民意监督”，等等。当然，无论是权力机关的监督、行政机关自我监督，还是舆论监督、“民意监督”，目前还存在着薄弱环节，尤其是后两者，力度明显不够。要通过增强行政的透明度和公开性，自觉接受新闻舆论监督和广大人民群众的直接监督。“违法受追究”、“侵权须赔偿”，在这里主要是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人责任两种形式。追究违法的行政行为是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人的责任两种形式。前一种可以由权力机关撤销违法的抽象行政行为，或由有权行政机关直接予以纠正、撤消责令自行纠正、撤消等形式，追究行政主体的责任。后一种主要是通过行政处分来追究公务员的个人责任，当然，触犯刑律的，还要追究刑事责任。行政区机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的要承担赔偿责任。这里强调的是客观违法原则，即只要行政行为客观上违法，侵犯了相对人的合法权益并造成损失，就应承赔偿责任，而一般不考虑主观上是否有过错。主观是否过错只作为国家机关向其工作人员追偿的一个标准。客观违法原则有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于增强行政机关的责任心。

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