第一章：中国特色信访制度概述(4课时)

第一篇：第一章：中国特色信访制度概述(4课时)

第一章 中国特色信访制度概述（4课时）

第一节 中国特色信访制度的概念、特点与性质

一、信访的概念

信访的字面意思是来信来访的简称，它有广义和狭义之分。广义的信访包括社会组织或公民个人通过信函、走访、询问等形式进行的所有社会交往活动。狭义的信访是指社会组织或公民个人通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。2005年国务院第76次常务会议通过的《信访条例》第二条对信访做了如下的界定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这个信访定义因为是国务院颁发的，所以它实际上是行政信访的概念，属于狭义信访的一部分。但是，由于在中国的现实情况中党政合一的事实，所以《信访条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有事实上的约束力，因此它实质上是当代中国信访活动的一个基本法，在字面意思之下揭示的是狭义的信访概念，而不仅仅是行政信访的含义。对于完整明确的信访概念，一些地方性法规作出了更加清晰的界定。如《湖北省信访条例》第二条规定：“ 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真电话、走访等形式，向各级国家机关反映情况，提出意见、建议和要求以及申诉、检举和控告，依法由有关国家机关处理的活动。”这样，把被信访的对象从各级人民政府和县级以上人民政府工作部门的职务行为扩展到所有国家机关的职务行为，便于我们更加准确理解信访的概念。

从《湖北省信访条例》可以看到，一项信访活动由下列构成要素：信访主体，包括公民、法人或者其他组织；被信访的对象，指国家机关作出的职务行为，包括各级人大常委会、各级政府及其工作部门、法院和检察院各自受理的公权或准公权行为，作出行为的主体可以是国家机关及其工作人员，也可以是一些重要的企事业单位，但基本上可以归纳为职务行为；信访的形式多种多样；信访的目的有三种，包括反映情况，提出意见、建议，投诉请求。

二、中国特色信访制度的概念、特点、性质与功能

（一）中国特色信访制度，是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照分级负责，归口办理的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。在中国古代，信访制度是统治者设计的民意上达的一条途径，属于一项政治制度，主要从有利于统治的角度，起一种对政府官僚的监督作用。而从民众的角度讲，随着近现代信访制度的发展，它的政治参与功能和权力救济功能越来越发挥着重要作用，所以中国特色的信访制度既是一项政治制度，也是一项法律制度。

（二）信访制度在运行中有着自身的特点，主要表现为以下四个方面：

1.信访主体的多方性。信访活动有多种主体参加，包括信访人及其代理人、被信访人、与信访事项相关的第三人等。

2.信访内容的复杂性。信访内容涉及面宽，除信访人反映的土地、腐败、城建、劳动人事、民政、政法等问题外，凡是生活中发生的涉及政治权力运行和政府职能行使的问题都可以信访。由于信访内容涉及多方利益和广泛的社会关系，从而形成了信访制度内容的复杂性。

3.形式的多样性和灵活性。除了传统的书信和走访形式以外，信访的基本形式也在不断增多，电子邮件、传真、电话等都可以作为信访的形式。随着互联网技术和政府办公网信息化建设，信访的渠道在不断增多，通过部门领导公布的微博、QQ等信息化手段来反映问题，可以做到信访足不出户。

4.运行的程序性。信访制度运行的程序是指信访的方式、步骤、路径。程序性是指这些方式、步骤、路径由有关法律、法规和规范性文件所规定，具有相对确定性，而不能是一种无序的状态。目前，信访案件的受理、转办审批、回复期限、督办审查、答复上访人的方式方法等均有相应的规定，各信访部门之间的职责划分、案件的终结也有相应的规定。信访讲求程序性就是要以最小的运行成本换取最大的成效。

5.更强调目的的实体正义性。信访着眼于解决问题、化解社会矛盾，更倾向于“事要解决”的价值取向，因而从救济的角度讲，比其他的救济途径更加强调实体性正义而非程序性正义。“信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷解决方式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以‘接近正义’的便利通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。事实证明，目前一些机关在办理信访事项时，倾向于尽早尽快走完程序，而忽视实体性正义，结果在完成了信访办理、复查和复核三级审查程序后，并没有解决实质性问题，当事人仍然不断反复上访。

6.法定性与非法定性相混合。《信访条例》对信访活动作了尽可能详细的规范，但是仍然给国家机关处理信访事项留下了很多可以灵活处理的空间，如：

（1）《信访条例》规定了信访工作机构处理问题可以采用协调的手段，但是什么是协调？协调必须遵守哪些原则？协调主体又哪些？协调对象有哪些？协调程序如何？协调行为方式和类型如何？协调者和被协调者应当承当哪些责任？这些内容都没有相应的规定，使得协调处在一种非法定状态。

（2）对于已经经过信访三级审查程序的处理过的事项，根据《信访条例》的规定，已经不属于受理范围，但是有些当事人对处理意见不服，仍然继续投诉，在事实上使得信访机构和处理机关不得不继续作出相应的处理。这种行为实质上仍然是一种信访行为，只是不是法定的，可以称之为非法定性准信访行为，导致信访活动的法定性与非法定性相混合。

案例1—1 湖南幼女遭强奸母亲上访被劳教 官方称无理取闹

2006年，在湖南永州，年仅11岁的乐乐遭到多人强奸、轮奸，并被弄到一家休闲中心，被强迫卖淫。3个月时间内，这个小女孩被迫接客100多次，其间还多次遭受毒打。

母亲唐慧发现女儿被强迫卖淫后，想方设法救出了女儿。然而，这么大的恶性事件，多次到公安机关要求立案，结果却不了了之，直到两个月后引起湖南省公安厅关注才立案。

女儿被多人强奸、强迫卖淫，涉案7人中2人被判死刑，母亲唐慧四处上访喊冤，认为还有相关责任人没有受到追究，且无人作出赔偿，100多个伤害过乐乐的人也没受到追究和处理。唐慧为了达到“判处7名被告人死刑”的目的，分别于2011年3月至今年7月，先后7次在永州市中级人民法院、湖南省高级人民法院、湖南省党代会代表住地、湖南省人大常委会机关大门口、长沙市雅礼中学、长沙市南门口和湖南省公安厅大门口，大吵大闹、堵门拦车。2011年3月15日至3月29日，唐慧和其家人在永州市中级人民法院，晚上睡在立案大厅，连续滞留15天，致使市中级人民法院立案大厅无法正常办公。2012年5月22日8时许，唐慧在湖南省高级人民法院大门口手举状纸跪地喊冤，欲冲进湖南省高级人民法院大门，院里有关领导出面做工作，唐慧反而趴在大门处，影响车辆正常通行。6月2日下午5时，唐慧与其婆婆到湖南省党代会代表住地，唐慧跪在地上，强行拦阻正在接送党代表的车辆。7月3日，唐慧及其丈夫到湖南省公安厅大门口举牌跪地喊冤，工作人员将其搀扶到信访接待室后，唐慧跪地并以撞墙相威胁，后又到公安厅大门口哭闹。

永州市公安局称，唐慧上述行为，严重扰乱了单位秩序和社会秩序，造成了极坏的社会影响。8月2日，永州市劳动教养管理委员会决定对唐慧劳动教养1年6个月。

本案例根据人民网•舆情频道《湖南省委政法委成立调查组调查唐慧事件•“幼女被迫卖淫案”处理一

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》（http://yuqing.people.com.cn/GB/n/2012/0808/c244089-18694446.html）和人民网•福建频道•人民聚焦《湖南幼女遭强奸母亲上访被劳教 官方称无理取闹》（http://fujian.people.com.cn/GB//n/2012/0806/c234824-17326934.html）整理而成。

思考题：

试从本案例中分析中国特色信访制度的特点。

（三）信访制度作为极具本土特色的制度形态，具有如下性质：

1.民主性和政治性

信访制度我国国情的具体体现之一，人民群众通过信访渠道来反映自己的要求和意见，是法律所赋予权利之一，也是人民意志的表达，信访制度体现了中国特色社会主义制度下的民主。尤其是目前国家法律体系不健全的情况下，国家更应该注重人民通过信访来表达自己的意见，也是普通老百姓参与政治的一种方式。

2.维权性和补救性

在当今社会矛盾丛生、依法治国方略还有待发展的情况下，信访是人民群众迫不得已的选择，也是人民群众权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下，寻求维权和补救的手段。通过信访这种方式，损害的利益和不公待遇得到恢复或有效处理，因此可以说信访具有维权性和补救性。

3.监督性

监督是对某一特定事项或过程进行检查﹑督促和进行过程管理，来达到预定的目标。信访正是通过这种方式来达到监督效果。人民群众的申诉和控诉情况反映到国家信访部门，信访部门受理后，来把情况反馈给相应部门，对相应的机关施压，起到督促作用。

（四）与中国特色信访制度的性质相联系，它的功能可以归纳为： 1.政治参与的功能。信访制度规定的信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员（主要是领导人）反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。信访权是一种较为特殊的民主权利。信访制度最初的功能主要是汇集社情民意和揭露党和政府机关及其工作人员权力异变或腐败行为以及工作缺失情况。改革开放后，随着《信访条例》的制定和颁布，信访制度被纳入法制化的轨道。国务院《信访条例》的颁布具有重要意义，它使信访权彻底消除了法外权利的痕迹，从习惯权利提升为公民政治参与的一项法律权利，并逐渐发展成为具有中国特色的公民基本人权。这就使信访制度发生了根本性变化，成为我国行政法体系中的一个重要组成部分和民众政治生活中的一项重要制度。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。信访的制度化建设早在我党土地革命战争时期便已开始。建国后民众直接凭借信访制度来获得和实现其信访权，已成为中国民主政治的重要特色之一。信访制度规定的信访权在缓解社会冲突、抑制权力腐败、实现群众监督和汇集社会信息方面具有独特的政治参与功能。在许多时候，它成为公民实现其自身基本权利（尤其是批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权等参政权）的重要途径和方式。可以说，当今信访制度存在的价值首先是因为信访权的存在。

2.权利救济的功能。救济权是指公民依法向国家和社会请求援助的自由度，也称“权利救济”。它主要包括保障权、救援权和补偿权。在实践中，公民自治所遇到的问题之一是公民的权利受侵后无处诉求时怎么办。信访权的设立便是对此维权渠道堵塞现象的一种补救措施。

信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的救济功能，使它在某些方面会对政府部门造成某种压力，但是就它在某种程度上阻止或缓和了民众用更激烈的手段和非制度化的方式对抗国家权力和社会秩序情形的发生来看，它已成为维护社会稳定的重要措施之一。那种欲图“把救济功能从信访分离出去，以确定司法救济的权威性”的说法有其道理，但是它的实施需要具备三个条件：一是否定信访权是救济权的子权利，且使信访本身不再具有救济的功能，而一旦信访不具有救济的功能，信访也就不再是公民解决纠纷的一种途径；二是否定信访权是参政权的子权利，且使信访本身不再具有监督各权力部门及其人员的功能，这就必须扩大公民行使或实现监督权的途径，并保证之；三是司法确实能成为权利救济的唯一途径，但司法救济的权威性不是靠取消信访权和信访制度就能建立的，信访的存在及其越演越烈，在很大程度上与目前司法难以救济公民缺损的权利有着密切的关系。中国社会转型期是社会发生巨大变化的时期，各种社会矛盾不断显现。从根本上解决这些社会矛盾，需要国家制度的不断改革、发展和完善，而单单依靠司法制度是不可能完成这一重任的。从某种意义上说，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度，它在社会冲突和纠纷解决中占有重要的一席之地。

3.权力监督的功能。监督是对某一特定事项或过程进行监视﹑督促和管理过程，来达到预定的目标，信访正是通过这种方式来达到监督效果。《信访条例》规定民众有权向国家机关反映情况、提出意见建议。信访制度建立之初就将民众对行政的监督作为一个重要部分（但不限于对行政的监督），除直接指向特定机关或其工作人员违法乱纪与作风问题的信访事项外，几乎所有解决纠纷型信访事项都附带有监视、督促特定负责部门与政府工作人员的职能。

除此之外，信访制度还有信息汇总和沟通功能等。第二节 中国特色信访制度的形成

一、中国古代信访史

据《大戴记·保傅》、《淮南子·主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。进善旌、诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，谤木，即诽谤之木，简称华表，又称华表木、交午木。以横木交柱头，竖立于交通要道的街口处，专供来往行人写谏书和提意见用。此乃古代原始民主的产物，时过境迁，华表的形式与内容都变了。华表木起源于“谤木”。在古代，“表”字的字义，一是柱，即木柱。战国时期吴起、商鞅变法时曾立表取信于民。今天北京天安门前两侧的汉白玉华表，就是从古代的华表木演变而来的。古代“表”字的另一个字义是标志。原始华表木的基本形状是，在一根木柱的上部，横装一木板，木板与木柱十字交叉，成十字形，形状如花，故称花表木，花与华同音，因而也称华表木。还有一种说法，舜又名重华，所以称华表木。又因一纵一横为午，故又称交午木。

1．西周的路鼓与肺石

西周时期，周王朝设立了路鼓和肺石制度。《周礼•夏官•大仆》记载：“建路鼓于大寝之门外而（大仆）掌其政，以待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。”此外，周朝还设置“肺石”，以使民有不平，得击三石鸣冤。《周礼•秋官•大司寇》记载：“以肺石远（达）穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”这里的“士”就是专职的信访官员。

2． 秦汉的公车司马、诣阙上书与“庶行上书”

秦汉时期，宫城外门设有公车司马令一职，其副手为公车司马丞，他们的职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，也是兼管信访事务的官员。汉朝实行“周鼓上言变事”的制度，要求官吏须提供方便，不得随意阻断刁难，若不及时向上转达，满半月以上将受惩罚。在西汉时代，又设有诣阙上书制度。它是汉代提起诉讼的一种方式，指案件受害人或其他受到冤屈的人到京师向中央的司法机关提出诉讼，是一种典型的越诉行为。此外，汉代吏民上书信访的形式还有御驾前“庶行上书”、“因嬖人奏之”等等，而御驾前“庶行上书”，概是后代“邀车驾”或“告御状”这种信访形式之源头。

3．魏晋的登闻鼓与华表木

自魏晋开始，设置“登闻鼓”制度，并成为历代直诉的一种重要方式沿用至清代，是信访活动中一项重要制度。据《魏书•刑罚志》记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人。”晋代在设有登闻鼓的同时，还继续设置“诽谤木”，并改称为“华表木”、“表木”。晋崔豹《古今注•问答释义》中载：“程雅问曰：尧设诽谤之木，何也？答曰：今之华表木也。”这是“华表木”见之最早的古籍记载。因“诽谤木”系舜受命而立，而舜又名重华，所以又称为“华表木”或“表木”。这概是后人为纪念舜而改称。

4．南北朝的谏鼓谤木与邀车驾

南朝设有谏鼓和谤木，听取天下臣民的意见。梁武帝时，改为在“诽谤木旁设一木函”。北朝北魏太武帝时，宫阙左面悬登闻鼓，人有冤则击鼓，由主管官吏公车上奏其表。在北齐时期，还正式出现了“邀车驾”这种上访形式，即在皇帝外出时，阻拦皇帝的车马申诉。这种信访形式一直延续到清代。

5．隋唐的谒者台与匦使院

隋代，隋炀帝设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下隶有通事谒者等属官，负责吏民申奏冤屈等事。据《隋书》记载，谒者台“受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。”其主要职责是在出使抚慰的过程中了解民风政情，纠正冤假错案。同时，隋代继续保留谏鼓制度。

唐代继承前代的做法，继续设有肺石和登闻鼓。清人黄本骥《历代职官表》载：“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，有冤不能自伸者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。”而最有名的信访机构莫过于武则天时创设匦使院。武则天垂拱二年（686年）于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类依次投入。匦使院的设置，首开了一条使民间下情大量上达中央政府的渠道，掀起了一个历史上信访活动的高潮，建立起了比较正规的信访制度。此外，唐代一个非常重要的信访形式就是“邀车驾”，《唐律疏议》规定：“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十。”

6．宋代的鼓、检两院与理检司

宋代，信访机构的设置继承了唐代的登闻鼓和匦使院两个系统，但是它的机构设置和运行机制更加严密和完善。登闻鼓院成为一个正式受理百姓信访的部门，“第院之始或起于本朝也”。宋初，该机构称为鼓司，太平兴国九年（984年）匦院改称登闻院。景德四年（1007年）又“以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检，检院亦置鼓。”淳化三年（992年）增设理检司。宋代对上访进状的程序也规定的很严密。百姓上访进状先由登闻鼓院受理，对未经鼓院者，检院不得收接。如果鼓院不受理，才可以到检院，如还不受理，即“判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”。理检司设立后，对鼓、检两院不受理或受理迟滞的，可到理检司上访申诉。天圣七年（1029年）又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关机密的上书。

7．元明的登闻鼓与邀车驾

元代有击登闻鼓、邀车驾等上访方式，同时，元朝把向地方政府的申诉作为向上级上访申诉的前提。《元史•世祖本纪》中记载：“诸事赴台、省诉之，理决不平者，许诣登闻鼓院击鼓以闻。”

明代信访制度继续保留登闻鼓、邀车驾等信访方式。将登闻鼓先置于午门外，“非大冤及机密重情，不得击，击即引奏。”后来，将其移至长安右门外，让六科锦衣卫轮流值班，接纳击鼓申诉上奏，不许阻遏。此外，明代设立了一个重要的信访机构是通政使司。洪武三年（1370年），朱元璋设察言司，收受天下奏章、申诉书信等，不久撤销。洪武十年（1377年），朱元璋又设通政使司，位居卿寺之首。通政司是中央机关的总收文机构。8．清代的叩阍与上控

清代信访制度中，设有叩阍制度。《清史稿•刑法志》：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。”“叩阍”分两种方式，即鼓状和告御状。凡是上访的官民遇有冤抑之事，原审衙门不理或审断不公时，可赴通政司击鼓诉冤，先由通政司讯供，如确属冤枉，奏报皇帝交刑部查办。这一信访制度一直沿用到清末。而告御状就是从前代一直延续下来的“邀车驾”的上访申诉形式。此外，清朝信访制度中还有上控制度，具体分为地方上控与京控。地方上控就是对州县衙门对审判不服，而向上一级机关申诉的制度。而百姓“其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。”清朝对上控有严格的程序规定，不得越级上控，即不得越级上访申诉。“若越本管官司辄赴上司称诉者，笞五十。”

由于受中央高度集权的政治体制的影响，中国古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。古代信访制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为，如宋、元、清朝等都对逐级上访作出了严格的程序规定，对违反者，处刑治罪。但又允许越级上访的存在，如“登闻鼓”、“邀车驾”、“匦使院”的设立。在机构设置和信访程序上，古代信访制度日臻完备和严密，开辟了一条民情上达的重要渠道。这种信访制度对维护专制的社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。

二、中华人民共和国信访史

中国共产党的信访工作可以追溯到1931年的中央工农民主政府。那时从中央到地方都设有工农检查委员会，其下设置控告局，负责处理伤害工农利益的控申述，各级工农民主政府的负责人大都亲自对待群众的来信来访。延安时期，毛泽东、刘少奇和周恩来等领导人更是十分重视群众的来信来访。这些工作是建国后信访工作的雏形。

1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》正式颁布。2005年对《信访条例》进行修订，并于5月1日起实施新的《信访条例》。《信访条例》制定的目的在于为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序；它的内容是一些原则性的规定，因此，可以认为，信访制度首先是一种民主政治制度，其次才是一种准法律制度。回顾60多年的发展史，信访治理始终围绕着党和国家建设的中心任务，为大局服务。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工作不同，社会矛盾的特点不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能也都有所不同，它的发展在很大程度上是和政治发展史紧密一致的。信访治理作为一种高度灵活的政治机制，适应了不同历史时期国家治理的特殊要求。

为了更好地理清中华人民共和国的信访史，我们先简要地阐述一下中华人民共和国史。中华人民共和国史可以分为这样几个阶段：

第一阶段：新民主主义社会向社会主义社会的过渡时期——从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成（1949——1957）

第二阶段：传统社会主义体制时期——从社会主义改造基本完成到改革开放之前（1957——1978）

第三阶段：社会主义建设新时期——从十一届三中全会至今（1978——）中华人民共和国成立之后，信访治理这一具有中国特色的社会主义国家治理方式，开始创建、发展并不断调整。

一、1949～1957年：创建

信访形势：1949～1956年的短短数年间，中国社会制度经历了巨变。这个时期，执政党和中国人民信心百倍，政治比较民主，新的政治力量空前活跃，这一时期，信访活动也空前活跃，党和政府加强了对来信来访问题的处理，设立处理信访工作的专门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。

信访工作的主要内容：这一时期的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。比如，很大一部分信访，主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出意见、建议和批评。

1.1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。

同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要“决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。

此后，全国各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。

2.1957年5月，全国第一次信访工作会议召开。11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。

二、1957～1978年：曲折与停滞

信访形势：1957年后，随着国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误波及很多方面，人民群众的来信来访显著减少。到“文革”时期，信访治理遭到严重破坏和功能变异，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组。国务院秘书厅信访室先后改为国务院办公室信访处、国务院办公室信访室和国务院办公厅信访局。

在当时十分混乱的情况下，信访工作仍以特殊的方式有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到1972年初。1972年后情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。

信访工作的主要内容：在1957～1976年的20年间，信访活动受到政治运动的很大制约。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。案例1—2 梅桑榆:文革时期乡村可怕的告密风

在中国，告密之风，历朝不绝。因为告密可以博得掌权者的宠信，可以立功受赏，可以加官晋爵，并且可以整垮仇人。“文革”期间，此风也颇盛行，靠告密向上爬，或整垮对立面者，不乏其人。

在一些机关单位，有的人整天怀揣小本子，谁若讲了一句有毛病可挑的话，他一转脸，便掏出小本子，将其记下，某某于某日讲了什么话，有谁在场，记得一清二楚，然后向上级告密。有的告密者故意发两句关于上级或时事的牢骚，以“抛砖引玉”，等别人顺着他的话题，发表议论，告密者便把他所说的话记下，向上司邀功请赏，这种干法，使人不禁想起《红岩》中那个打入渣滓洞集中营的国民党特务，那特务在牢中故意骂国民党，以试探周围人的反映，谁若说一句赞同的话，他便向上峰告密。虽时代不同，但告密者的手段却如出一辄。

当年，我家住在一个乡镇上。乡镇虽小，但是区委所在地，麻雀虽小，五脏俱全，区直、社直机关不少，运动伊始，因言论挨整的人不少，其中税务所的杨某，最为 “著名”。

杨某曾作为志愿军入朝鲜参战，据说还立过功。因遇严寒，他一支脚上的指头被冻掉，走路有点跛，人们都喊他“杨瘸子”。他的脚是因抗美援朝而跛，喊他 “瘸子”，就等于在宣传他的功勋，因此他也欣然接受这一绰号。他平时爱说俏皮话，广播里天天讲马克思，他便说：“马克思、牛克思，没有钱不来事。”单位天天学毛著，他又说：“学什么毛竹，还学松杈子呢，毛竹没松杈子值钱。”

他这些话，都是背后与人闲扯，玩幽默，不料竟被人告了密。先是税务所组织人写他的大字报，并开会批判，说他“反动透顶”，后来区里又开大会进行批斗，令他和“牛鬼蛇神”们一起游街。谁知不批则已，一批惊人，反动透顶的杨瘸子，原来就是小镇名人，现在又有了以前鲜为人知的“名言”，特别是“马克思、牛克思，没有钱不来事”一句，竟广为流传，被许多为吃饭发愁的人引用。当然，引用此语时，必须在前面加上“杨瘸子说”，否则也要挨批斗。

杨瘸子是老党员，老战士，立过功，又是残废军人，革命资格老，本钱大，被批斗了几场，未戴什么帽子，仍然当他的收税员。

乡村的告密者，多为农民，他们不会揣着小本子，也不会玩“抛砖引玉”的花招，只是雷厉风行，一发现谁有什么反动言行，立即向大队或公社汇报。这些告密者为了请功，常使一些无辜的人遭殃。

我的同学陈某，不善言谈，父亲当时又被打成“投机倒把分子”，内心很是自卑。但他是回乡知青，本人并无政治问题，故生产队的读报会、学毛选、批判会，他都要参加。

一天，生产队开会批判“刘邓资产阶级反动路线”，会场上，社员们边批判，边呼口号，其中“打倒刘少奇，保卫毛主席”，喊得最多，且一喊就要重复两三遍。这句口号，喊上几遍，就成了“绕口令”，而人喊口号时，情绪激动，就容易出错。陈某一不注意把两个大人物喊错了位，把该打倒的，喊成要保卫的，要保卫的，喊成该打倒的。上百人一齐喊口号，其中一人喊错了，别人也不会听见，不料，坐在他旁边的小张，会后便向大队告密，说陈某胆大包天，居然在批判会上公开喊反动口号。小张是公社书记的儿子，在陈某所在的生产队就近插队落户。张书记头上没毛，社员背后都喊他“张秃子”。

小张这一举报不得了，陈某在公开场合喊反动口号，罪大恶极，大队又上报到公社，公社下令生产队对陈某进行批判。生产队没有专门的会议室，开会借用社员家的房子，那是三间空房，内无隔墙，运动积极分子这下抓住了阶级斗争的活靶子，激情高涨，会场上，发言的人无不义愤填膺，说陈某丧心病狂，纷纷表示要“ 誓死保卫伟大领袖毛主席，打倒刘少奇和他的小爬虫”！批判会开始，被批判者照例要向毛主席请罪，积极分子们为了丰富斗人的乐趣，把四面墙都贴上领袖像，令陈某跪在地上，像推磨似地，转着圈向四面墙上的领袖像磕头。那场批判会，我也被喊去参加，看着同学下跪请罪的情形，我心中愀然，未等会开完，便悄悄溜走。

陈某被批斗了几次之后，公社革委会给他定的罪名是“现行反革命分子”，但帽子“举而不戴”，管制劳动，以观后效。当年将谁打成“某某分子”，称之为 “戴上某某分子帽子”，改造好了，称之为“摘帽子”。所谓“举而不戴”，即那顶可怕的帽子，在空中悬着，尚未将其一棍子打死，若是不老老实实接受改造，那顶帽子便要轰然落下，到那时，他就是正宗的“阶级敌人”。陈某经此一劫，精神面貌为之一变，比以前更加少言寡语。而那个告密的小张，却在生产队入了党，不久便招工进了城。

小镇上，当时因喊口号倒霉者，还有曾某的老婆。曾某是公社干事，他老婆是裁缝，一天，人们上街游行，欢呼最高指示发表，她也跟着游行，在反复喊“打倒谁，保卫谁”时，把人物喊错了位，她嗓子好，声音高，喊这句“反动口号时”，当时有不少人听见，都被吓坏了。事后曾某的老婆也挨了斗。但她的运气比我同学好得多，他丈夫是公社干部，暗中为她活动了一番，以后便不了了之。曾某的老婆是在大街高呼反动口号，被许多人听见，不属被人告密。我举此例，是说明因那句“绕口令”似的口号倒霉的，并非陈某一人。

告密者为了邀功请赏，有时甚至昧着良心，采取诬告手段，以达到目的。徐某便是因被人诬告而倒了霉。

徐某40多岁，体魄健壮，是个劳动能手，犁耙扬（场）撒（种），样样精通。一日，儿子杀鸡，用刀照其脖子像拉锯似地拉了两下，一松手，那公鸡在地上扇动翅膀，挣扎了几下，竟起身跑了，徐子好一番追赶，才将其捉回。徐某见状，斥责儿子：“你杀一只鸡都杀不死，你把它的头剁了！”不料，隔墙有耳，此话被与他有矛盾的人听见，立即向造反派告密，被说成是：“徐某想谋害毛主席，对儿子说，你杀毛主席要是杀不死，就把他的头剁了。”“革命派”如临大敌，当晚把徐某捆起来，押上会场，进行批斗。因会场就在街边，发言人几次引用告密者的话，喝问徐某为什么要谋害毛主席，为什么这么恶毒？引起许多人围观。当年，所谓反革命言论，批判时尚可引用，咒骂领袖的话，是禁止学说的。发言人这么说，让主持批斗会的人感到意外，但发言的人是革命群众，又不好出言制止，只好向他打手势、使眼色，但发言者都未能明白他的意思，那句极其反动的话，被大家一再大声重复，影响更大。会场不时响起口号声：“誓死保卫毛主席！”“打倒反革命杀手徐某某！”气氛空前热烈。徐某当然是死不承认，因为一承认，他就完啦，即使不被枪毙，也要坐上多年大牢。何况是别人诬告，他根本没说这话。革命派批斗了几个晚上，找不到有力证据，加上徐某家祖辈贫农，后来才不了了之。但徐某却落下了一个绰号——“反革命杀手”。同辈的人开玩笑喊他，他咧嘴一笑，若是晚辈也开这个玩笑，他便要翻脸，骂道：“你个小狗日的，你再敢喊一声，我把你的嘴撕成裤腰！”

徐某不过是被批斗了几场，并未被戴上帽子，打成“某某分子”，同是被人诬告的钱某，就没那么幸运了。

钱某老实巴交，不苟言笑，平时只知闷着头干活，挣工分。一天，他正在自家菜园里挖地，忽然来了两个肩扛红棍子的群专队员，把他押到公社群专指挥部，关了起来，罪名是“污辱伟大领袖”。原来，有人告密，说他用领袖像当手纸，用过后还扔在粪坑里。

生产队没有公厕，社员们都在自留地里垒一个半截土墙，没有上盖的小厕所，一来解决方便问题，二来可以积肥。这种小厕所，通常是自家人用，路过的人若遇内急，也可入内方便。钱某的确发现自家厕所粪坑里有报纸，上面有领袖像，吓得他赶紧将报纸捞上来，埋在粪堆里。当时各级报纸都在右上角印领袖像和一段语录，并且一天不缺，而那时从生产队到公社，都要抓政治学习，农民也要隔三岔五地聚在一起，听人读报。过期的报纸，则被买给商店或卖瓜子的，用来包东西，因此印有领袖像的报纸随处可见。公社和街边的公厕粪坑里，经常漂着印有领袖头像的报纸片，但因是公厕，是谁“污辱伟大领袖”，无处可查，也就无人过问。群专的头目接到报告，钱某自家的厕所里有此物，便认为那无疑是他扔的。

钱某受审时，开始不承认，说是别人陷害他。哪知群专头目竟让人出示证据，原来告密者已经带人将那张报纸片从粪堆里挖出，用一张干净纸包着，送交群专。钱某于是辩解说，他一家人几年都没买过手纸，大便时都是用草团、树叶解决。又说，报纸都被干部们收着，他上哪里弄到那东西，即使弄到，也舍不得当手纸，还留着包东西哩。他家茅坑里报纸，一定是别人进去拉屎时丢下的。但他的辩解，已经没用。群专头目说：“你还想狡赖！哪个能证明那报纸不是你扔在粪坑里的？就算不是你扔的，你把它埋在粪堆里，可是事实？”

证据确凿，钱某怎么为自己辩解都没用，后来被戴上坏分子帽子，由生产队管制劳动，并经常被公社大队强迫干义务工。

我也曾吃过被人告密的苦头。

我插队务农后，赶上村村队队大跳忠字舞。生产队先是派人到公社学习，然后回来教社员跳。被派去学习的孙某是团员，又是队干部，上面一有何号召，表现非常积极。他学会了忠字舞，回来教大家时，有的妇女害羞，学跳舞扭扭怩怩，有的老人放不下脸面，不愿学舞。他便说，上面要求男女老少都要跳，说什么“大跳大忠，不跳不忠”，并且老是板着脸训人。不跳忠字舞，就是对毛主席不忠，这显然是一顶政治帽子，我受不了他那张狂劲，便私下对他说：“跳不跳忠字舞，与忠不忠没什么关系嘛。照你这么说，坏人只要跳忠字舞，就是忠；好人不跳忠字舞，就是不忠了？”

不料，他竟向公社打了小报告，公社干部说我对跳忠字舞向伟大领袖表忠心有抵触情绪，诋毁全民跳忠字舞的伟大意义，思想有严重问题，令生产队对我进行批判，并说，若我态度不好，就拉到公社或大队召开的批判会上批斗。我父亲得知此事，着了慌，去找大队书记董开华，请他从中说情。董开华到生产队找到队长，问他：“东子（他一直这么称呼我）到你们队来干什么的？”队长说：“来当社员的，他还能干什么？”董开华说：“他除了来当社员，还是来接受你们再教育的。知识青年要接受贫下中农再教育，说明他们还不成熟，有什么差池，你们要教育嘛，没有必要大动干戈，开什么批判会，队里开会教育教育他，让他做个检讨算了。”队干部们一商量，又把批判会改成教育会，并对我说，你在会上做个检讨，就算了，我们就不追究了。

批判会是批“阶级敌人”的，改成“教育会”，则是对犯了错误的同志进行教育，名称一改，会议的性质大不相同，队干部的态度也温和多了。董开华怕我不愿做检讨，又语重心长地对我说：“东子，我看你的性格像你爸，说话直。你爸不就是吃了说话直的亏吗？你在会上认个错，不要硬顶，公社那边，我去说说，这事就过去了。东子，你下次说话可一定要注意呀！”

我也担心事情闹大，批判大会我见得多了，站在小学操场的台子上挨斗，可不是闹着玩的。当天晚上，我在队里召开的社员会上“低头认罪”，几个干部和党团员，相继发言，把我“教育”了一番，此事才算了结。

我“诋毁忠字舞”，被人告密，只是小事，毕竟未受什么处罚，我每次遇到招工、招生、参军的机会，便有人大写“人民来信”，使我一次次成为淘汰者，才是使我受害最深的告密。尽管那些“人民来信”是以揭发我父亲的政治问题为杀手锏，以毁灭我的前途，但其手段仍属告密之一种。由于我深受告密之害，参加工作后，我给自己定下一个原则：无论何时，都不向领导打别人的小报告。这个原则，我一直坚持到离开工作单位。

而今，一些别有用心的人，为反对改革开放，极尽编造欺骗之能事，将那个逝去的时代描绘成天堂，说那个时代“民风淳朴，社会和谐”，并且极力鼓吹“文化大革命”的伟大意义，以蒙蔽未经历过那个时代的年轻人，使得一些不明真相的青年，无知地叫喊，希望再来一次“文革”运动，这的确是很可怕的事情。

案例来源：财识网：http://cul.cn.yahoo.com/ypen/20120521/1057938.html

思考题（1）（2）

三、1979～2002年：重建与发展

“文革”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。1978年9月召开的第二次全国信访工作会议，距离1957年第一次全国信访工作会议已21年之久。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成分出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。

信访形势：改革开放以来，一方面要解决历史问题，另一方面社会转型不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多。

信访工作的主要任务：信访制度建设步入迅速恢复发展的轨道，信访功能重新定位为“为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个依法治理与制度创新的全新时期。

1.适应改革的需要，十一届三中全会之后，信访治理开始恢复重建，并步入正常发展轨道。1979年8、9月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。

1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。各地信访机构也作了相应调整。一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。

1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎无法可依，该草案实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。

同年8月28日，《人民日报》头版重点报道了三中全会以来的信访治理状况，指出“三年来上访人数显著减少，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加”。全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。

2.此后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到“为促进改革开放和经济建设服务”上来。

1982年2月第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，强调要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献”。1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。

3.20世纪90年代中后期是信访法规集中出台的时期，标志着信访治理开始由政策规定向法制化轨道的转变。1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》正式颁布。虽然只是一部行政法规，但基于现实国情，该条例对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有一定约束力，因此被认为是当代中国信访活动的基本法。

条例颁布两天后，第四次全国信访工作会议召开。此后，各地根据《信访条例》的精神，纷纷制定了地方性的信访法律法规，整个信访法律法规体系日臻完善。截至2001年9月，许多省(区、市)和中央有关部委制定的与《信访条例》相配套的法规、制度有226部(个)。

信访部门的规格和地位也得以提高。2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。

四、2002年至今：转型与创新

2002年中共十六大之后，新的领导集体上任，信访治理进入一个新阶段。信访工作的主题：是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分。

信访工作的主要任务：改善民生、维护群众利益和国家稳定为重点

信访形势：在这一时期，一方面，信访工作总体形势明显好转，另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。

1.2003年，胡锦涛、温家宝分别通过批示、讲话等强调做好信访工作。一些行之有效的信访办理新形式，如人大监督、联席会议、信访听证、下访、接访等，推进了信访制度改革的深化和完善。

2.2005年5月1日，新修订的《信访条例》正式施行。新条例内涵丰富，针对性和可操作性较强，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访治理改革迈出重要的一步。

3.2006年10月，十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。

4.2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议。“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作（体现了改革是动力，稳定是前提，发展是核心的思想），每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体。” 2007年10月，十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。

第三节 中国特色信访制度的研究对象 案例1—3 湖北房县信访局负责人19岁女儿家中被杀害

2009年7月9日上午10时30分，十堰市房县法院家属楼4楼，一名19岁少女被发现死在家中，经当地警方调查，系他杀。

据悉，死者吕纳，女，1990年7月2日出生，应届高中毕业，其父吕世品为房县县委办公室副主任、信访局负责人；母亲许某为房县红塔乡政府干部。经调查，死者母亲昨早7时25分从家中出门上班，走时吕纳起床。10时20分，其母回到家中，发现吕纳躺在床上，脸上压有两床毛巾被和一个枕头。经公安部门尸检，确定为他杀。

案发后，当地公安机关立即调集精兵强将迅速赶赴现场，调查中一名姓方的男子引起警方注意。方勇，年过52岁，家住房县城关北街。26年前，方勇系房县沙河乡财政所工作人员。当年，方勇顶替父亲岗位进乡财政所工作，工作积极卖力为当时乡财政增收做出了贡献，直到突然被指控贪污2000元，方某认为自己绝无贪污行为与沙河财政所所长发生争执，并用一把斧头将该所长砍伤。事后，方某自认为杀了人，畏罪潜逃，后被缉拿归案。好在该所长经抢救脱离了生命危险。因这件恶性伤人案，方某被判死刑缓期两年执行。在监狱里度过了20年后，方某被释放，随后靠种菜为生。两年来，方某数次找到信访局负责人吕某，要求平反贪污指控、恢复公职，被拒。

吕世品说，他于2007年调到县信访局工作，方勇是2006年7月刑满出狱。在他到信访局工作前，方勇已经向县多个部门反映过自己的情况，要求相关部门恢复他的公职。后经县监察局、县政府、十堰市人民政府依规三级复查复核，明确回复方勇诉求不予支持。吕世品说，方某没有实现愿望后，又多次到上述机关缠访、闹访，不听解释与劝告，并扬言报复。

吕世品说，作为信访局局长，几乎每次都是他出面劝解及答复，方勇可能对他产生怨恨。一个星期前，在县多个部门再次认定方勇的诉求无理，不予支持后，方勇曾扬言，要报复他和其他几名领导，一个星期后，发生了这一惨剧。

本案例根据深圳新闻网《湖北十堰房县信访局负责人19岁女儿家中被杀害》（http://news.sznews.com/content/2009-07/10/content_3900072.htm）整理而成。

思考题

1.该信访人的问题属于信访管辖范围吗？

2.这是一件有预兆的案件（犯罪嫌疑人有前科、有扬言），当地信访机构对吕纳之死有责任吗？政府部门有责任吗？

3.应该如何防范类似事件？

中国特色信访制度是研究新时期信访工作的各种要素及其相互作用和发生发展规律的一门应用性学科。在上面这个案例中，该信访人不断地缠访闹访，他的行为符合相关的法律法规吗？信访人拥有哪些权利？需要承当什么义务？缠访闹访乃至威胁相关工作人员和领导，他该负怎样的责任？在信访三级程序走完后，面对依然存在的难题，政府部门、相关领导和信访机构又该如何处理？这样的恶性凶杀案件为什么不能制止？当前信访制度存在什么问题？这些问题都是中国特色信访制度这门课程的研究对象。具体来讲，中国特色信访制度研究的内容有：

信访活动的组织与领导体制； 信访活动的宏观运行机制； 信访活动的主体； 信访的工作方法；

信访事项的办理程序和办理的工作规则； 新时期信访的形势、特点与原因； 新时期信访制度面临的问题； 新时期关于信访制度的争论与完善。

第二篇：第二章：中国特色信访体制与宏观运行机制(4课时)

第二章 中国特色信访体制与宏观运行机制

（4课时）

第一节 新时期信访工作机构与领导体制

一、信访工作机构的沿革

纵观建国以来至改革开放之前的历史，政治运动是贯彻始终的。随着每一次政治运动的起起伏伏，一方面，原有的信访工作机构也在政治运动中不断的起伏，另一方面，群众的信访活动经历了几次高潮迭起，而随着信访高潮的到来和信访工作任务的增加，党政领导对信访工作的认识也在不断加强，因此信访工作机构的设置也在不断发生变化。

1950年，党中央成立了中央办公厅秘书室，专门负责处理人民群众写给毛泽东等中央领导同志的信件，接待一些来京的上访群众。这是我国建立的第一个专职信访工作机构。政务院秘书厅也在秘书处设有专人，专门负责处理人民来信来访问题。各省、市、自治区党委、政府按照毛泽东同志“应设立适当人数的专门机关或专门的人处理这些信件”的指示精神，也分别在办公厅秘书处设专职、兼职信访工作人员，个别的设立了信访科或组。1951年6月，政务院发出《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》，要求“县(市)以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众”。此后，全国县(市)以上各级党委和人民政府，大多数按照政务院的决定，设立信访工作机构，在党委或政府办公室领导下设有“人民来信组”、“问事处”或“接待室”，但人员较少，且多为兼职。1953年，在信访量激增的情况下，各省、市、自治区领导机关加强了信访工作，充实了干部，普遍设立了“处理人民来信来访科”。至此，信访工作机构已初具规模。

1957年，信访量又大幅度上升，第一次信访工作会议在北京召开，下发了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法(草案)》。同午11月，由周恩来同志签署发布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。会议和这两个文件都对各级党委、人委建立专门的信访机构以及配信访工作人员的问题提出了明确具体的要求。随着会议和文件精神的贯彻落实，中央办公斤秘书室和国务院秘书厅首先扩充了编制，充实了力量；各省、市、自治区的信访机构也得到健全，或在原有基础上升了格；地、县党政机关的专职信访工作机构有了明显增加，普遍调整配备了一批有一定政治觉悟、政策水平和实际工作经验的专职干部。逐步建章立制，从而推动了信访上作机构的健全发展。

“文革”期间，党和国家各级信访工作机构受到了强烈冲击，个少地方和部门的信访工作机构陷于瘫痪或半瘫痪状态。在北京特设中央办公厅、国务院秘书厅文化革命联合接待室，承担了接待上访的任务，各地、各部门的信访工作机构或被撤销或基本处于停顿状态。1972年12月，在周恩来的主持下，中共中央转发了《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，强调要“切实加强信访工作的领导，要有一位主要负责同志分管这项工作，健全各级信访工作机构，抓好信访队伍建设”。此后，许多省的党政机关恢复了信访处，地(市)、县级恢复和建立了信访科(组)。

1978年十一届三中全会之后，为适应新的信访高潮的需要，从中央到地方，各级领导迅速抽调大批干部充实信访部门，加强信访工作。中共中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委办公厅都已先后建立了信访局一级的机构，扩充了编制。中共中央办公厅国务院秘书厅文化革命联合接待室相应撤销。地方各级党委 和政府也抽调大批干部，充实到信访部门。信访工作机构得到了前所未有的加强。

上世纪末至本世纪初，随着经济改革形势的深入发展，信访工作中出现了许多新的情况和问题，为使信访工作机构和队伍建设与面临的形势和所承担的任务相适应，中共中央办公厅、国务院办公厅信访局升格为副部级单位．更名为国家信访局，为国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导，领导班子成员列入中央管理。全国31个省级信访部门中，有16个升格为正厅级(其中有6个是副厅级机构的主要负责人高配为正厅级)，占一半以上，还有的增加了内设处室和人员编制。市、县两级信访工作机构在这次机构改革中同样得到不同程度的充实。

建国50多年来，信访机构的设置先后经历过几次调整。随着改革开放的深入和社会转型的加快，社会矛盾不断滋生和蔓延，信访工作的任务也不断增加和繁重。现在，不仅党政机关设立了信访工作机构（从中央到省、市、县四级绝大多数信访工作机构都是党政合一的，多数归党委系统管理，且多数定名为信访局；县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府或街道、社区也设置了信访工作机构，配备了专职信访干部，或虽未设机构．但配备了信访助理员），而且在全国各级人民法院、各级人民检察院、各级人大、各级政协、各级各类人民团体，乃至一些级别较高(县级以上)、规模较大的企业事业单位也都设立了信访工作机构或配备了专职的信访干部。

二、新时期信访工作领导体制

新时期信访领导体制主要包括以下几个内容：

（一）县级以上党政部门实施统一领导。《信访条例》第四条、第五条中规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。”“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。”“各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”《湖北省信访条例》第四条规定：“各级国家机关应当依法履行职责，科学、民主决策，从源头上减少和预防导致信访事项的矛盾和纠纷。各级国家机关应当加强信访工作，畅通信访渠道，建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局；根据信访工作的实际需要，建立由有关国家机关主导、社会参与、有利于迅速解决矛盾纠纷的工作机制；建立健全信访工作制度，依法受理和认真处理来信、接待来访。各级国家机关的领导人员应当重视、指导本机关的信访工作，及时阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的突出问题。”第六条规定：“县级以上地方各级国家机关应当设立信访工作机构，县级以上人民政府工作部门、乡镇人民政府、街道办事处应当确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责受理和办理信访事项。县级以上地方各级国家机关应当将信访工作经费列入经费预算，通过本级财政预算予以保障；各级国家机关应当加强对信访工作人员的培训，提高信访工作人员的素质和工作水平，并为信访工作机构及其工作人员提供必备的工作场所和工作条件。”

根据以上规定，可以把党政部门统一领导的职责归纳为： 1．建立科学的工作机制与制度，建立健全信访工作领导体系。

2．属地管理，定期听取信访部门的工作汇报，认真分析本地区的信访形势，研究部署信访工作，及时解决重大信访问题。

3．集体领导，分工负责，明确分管信访工作的的负责同志和领导班子成员各自的信访责任，解决信访中的突出问题。

4．支持信访部门的工作，配齐配强信访部门的力量，从财政预算和工作人员的素质和工作水平上保证信访制度的顺利运行。

（二）各级信访部门分级管理、属地负责，切实履行主体责任，谁主管、谁负责，实行依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。《信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员，具体负责信访工作。”“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项；(四)督促检查信访事项的处理；(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”

从规定中可以看到，县级以上各级人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

1．受理、交办、转送信访事项。

2．承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项。3．协调处理重要信访事项。4．督促检查信访事项的处理。

5．研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。6．对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

7．县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。

8．县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。

（三）行政部门与其他公权力部门综合协调、密切配合，形成各负其责、齐抓共管的信访工作格局。《信访条例》第五条、第十三条规定：“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局„„”“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。”“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”

第二节 新时期信访工作的宏观运行机制

运行机制是指在一个系统内部，系统的各个要素相互影响、相互作用，以及由此而使得整个系统的运行朝着一定的方向变化发展的原理或方式。信访工作的宏观运行机制是指，从信访工作宏观决策的角度考虑，对信访工作系统的各个要素之间的相互影响、相互作用的方式，影响信访工作的外部环境以及内外部环境之间的互动规律进行把握和调控，从而使信访工作朝着有利的方向变化发展的方式方法。

一、建立健全信访问题的矛盾排查机制

关于矛盾排查机制，《信访条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。”做好信访工作的第一要素是问题发现早、矛盾化解早，要做到这一点，必须经常性地做好社会问题的矛盾排查与调处。矛盾排查要坚持重点排查与普遍排查相结合、定期排查与随机排查相结合，纵向到底，横向到边。重点有重点时间，如大的节假日、大型活动期间、重要领导考察期间等，有重要排查对象，如曾经有前科的人，经常游走在法与非法之间的人，遭受重大不公的人等。

二、建立健全信访问题监测预警机制

建立监测预警机制可以有效地预测和预防各种突出信访问题的发生和应对突发信访事件。关于检测预警机制，《信访条例》有一个原则性规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。”“各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”信访问题的预警，是在搞好矛盾纠纷排查，充分收集、掌握信访信息的基础上，对信访群众的心理状态、行为性质、利益诉求、影响程度、扩展趋势及其后果进行分析判断，并通过类似于交通信号的红、黄、蓝、绿灯的标识，对可能发生的信访问题发出不同级别的预警信号，然后根据事前制定的应急预案迅速作出反应，采取对策，防止局部性问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，有效控制社会风险。建立健全信访预警机制，发挥信访预警机制的作用，需要两个支撑，一个是比较完善的信息网络，一个是信访突发事件的应急预案。

三、建立健全权益保障、疏导教育、稳定控制的统一处理机制

信访人提出信访问题，绝大多数是要求维护自身的权益，这些权益有些事合法合情的，有些是合法但是未必合情的，有些是既不合法也不合情的，因此解决信访问题要采取多种处理方法，如调解协商、思想教育、人文关怀、稳定控制等，使解决问题的效果最大化。

案例3—1

一桩公厕引发的劫持案

2012年5月22日上午8时左右，浙江云和县城北路6号发生一起劫持人质案，犯罪嫌疑人叫张小伟，人质为云和县女性副县长李某。44岁的张小伟一直没有结婚，年轻时家人帮忙张罗相亲一直都没有成功。除了他自己“不愿意被人管着”的性格，来相亲的姑娘们也看不上他家的经济条件。七十年代的老屋旁是生产队的牛棚和废弃倒塌的粪坑。2008年左右，村里整修公厕，这块毗邻乡村公路、牛棚和粪坑的闲置地被相中。张家人坚决反对。公厕的位置与自家的房子呈“L”型，厕所刚好挡住自家后面的香菇棚，以后如果翻建房屋，根本没有进去的路。张启委想过把牛棚所在地买下来，但是村委几千元的要价对于他家来说不能承受。张小伟也曾提出把自家的宅基地换到其他地方，但是遭到原任村长朱国祥的反对。“厕所又没有占到你家的地基，凭什么给你调换宅基地？”

从2008年开始，张小伟就多次像云和镇和县里反映厕所问题，但是都没有得到满意的答复。在张家人看来，公厕的选址并非不可变更，一切都是时任村长朱国祥的有意为难。张凤娟说，从上世纪70年代父亲张帮成任民兵队长时，他就与时任村会计朱国祥的父亲有过结。“这种矛盾一直延续到我们这一代。朱国祥的哥哥在县公安局工作，后来又调到法院，这在农村人看来相当不得了。再说厕所修在我家门口，大多数村民都用着方便。”张家成了村里的少数派，虽然没有达成谅解，厕所还是在大多数村民的支持下盖了起来，这在张小伟和家人看来一切都是村长权力压迫下的“不公道”。张小伟却并没有善罢甘休，当地流传着他大闹时任县长丁绍雄的办公室、把2004年就去世的父亲的骨灰盒（其父是抗美援朝志愿军）抱去县政府讨说法。

2009年10月，这起乡间公厕纠纷终于改变了张小伟的个人命运。云和县检察院以侮辱罪对张小伟提起公诉，理由是从2009年5月21日到7月间，张小伟曾四次在县政府大楼、公园围墙、丽水市信访局东侧门、丽水中级法院防空地下室大门等处张贴小字报和标语，其内容都涉及称时任县长丁绍雄为“流氓县长”、“政府的败类”。2010年1月，遂昌县人民法院一审判决张小伟侮辱罪成立，判处有期徒刑二年。

对于这个结果，张小伟一直不服。张凤娟说弟弟只承认5月在县政府门口贴的小字报是自己所为，应该属于一般性的侮辱行为，不该入罪。二审上诉到丽水中院，中院支持了一审结果，维持原判。

张小伟房间里留存的材料里，除了判决书，还有厚厚一沓上百页的手抄稿纸。稿纸上都是一样的内容：向省政府领导“求救”。仍然停留在小学识字阶段的字体歪歪扭扭、充满稚气，他称自己是“被绑架在浙江省第三监狱”。张凤娟不知道这么多的求救信到底做什么用，是为了出狱后散发，还是仅仅发泄自己内心的愤懑。张小伟在狱中也曾向省高院提出申诉，但是三个月的申诉期中始终没有音信。

2011年7月，张小伟刑满释放。出狱后他没有直接回家，而是去了杭州，路费是从妈妈每月寄来的100元零用钱中攒的。这次杭州之行让他很高兴，张启委说，弟弟告诉他杭州的律师说他的案子可以翻。于是，回到云和的张小伟又开始了四处上访，他的诉求从“拆厕所”变成了给自己“洗脱罪名”。包括母亲在内，家人都不支持他的“疯狂”。2011年8月，镇政府、河坑村委与张小伟就厕所问题达成了调处意见。母亲彭菊梅被解决了低保，每年可以拿到2000元的低保补助。河坑村委为村公厕对张小伟家地基建房通行造成影响和损失的问题一次性补助两万元。本次调处后，张小伟也签字不再为厕所问题上访。但是对于张小伟来说，厕所的补偿恰恰说明了政府承认自己是有过失的，他的两年牢狱显得就更冤了。

2012年2月，丽水中级法院驳回了张小伟提出的申诉，认为原二审裁定书认定的侮辱罪事实清楚，适用法律正确。出狱后的张小伟再没有打过工，除了给母亲做饭，他的生活主题只有一个：为自己讨说法。“小伟说他现在只想把这件事解决，否则根本无心做别的事。”两万元的补偿基本都被用来做上访的路费，哥哥姐姐从劝解到最后也不再多说，而张小伟也不肯再将自己做的事情告诉他们。“律师说这个案子可以翻”成了他重要的精神支持。

劫持僵持9小时后，当地警方经过9个多小时的劝说无效后，被迫采取营救措施，最终警方成功解救人质。

本案例根据2012年5月30日法制日报《女副县长被劫背后：劫持者曾多次上访无果》整理而成。

思考题（1）（2）

四、建立健全司法、行政、社会相配套的权利救济机制 关于司法、行政、社会相配套的权利救济机制，《信访条例》第十三条规定：“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。”“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”当公民的基本权利得不到保障、权利主张得不到实现时，就需要有完整的权利救济制度，否则社会就不会安定。信访活动作为行政救济系统的一部分，各级人民政府受理和管辖的范围是有限的，只是根据法律、法规的规定，属于本级人民政府及其工作部门法定职权范围的信访事项，才能受理和管辖，并且不包括依法应当通过行政诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决问题的投诉请求。相对于诉讼、仲裁、行政复议等手段来讲，信访受理只是补充性的行政救济途径，诉讼、仲裁、复议更具有程序上的优先性和法定的权威性。信访部门对其不予受理的信访事项，在告知信访人不予受理决定的同时，要积极引导其采取以下补救措施：

（一）属于立法机关和司法机关权限范围内的事项，应该向各级人大、法院、检察院提出权利主张；

（二）对于没有穷尽行政和司法救济手段的，应该穷尽；属于复议范围的，应该先申请复议，复议机关拒绝复议或者不予答复的，时效届满后可以起诉；

（三）对于复议决定、法院判决、仲裁裁决不服的，依照复议机关、法院、仲裁机构的告知，寻求下一步的救济途径；

（四）对行政机关作出的信访事项处理意见不服，又不能被申请复议或诉讼的，应当在法定期限内请求原办理机关的上一级行政机关复查，对复查意见不服的，应当在法定期限内向复查机关的上一级行政机关请求复核，启动信访三级终结程序；

（五）对司法和行政救济手段都不能解决的问题，及时启动社会救济，解决信访人的实际困难。

第三节 新时期信访部门的职能

一、综合协调的职能

各级信访部门是各级人民政府负责信访工作的行政机构，但是没有具体的行政管理职能，不直接承办具体的信访事项，不是信访事项的直接办理机关，而主要是在受理信访事项后进行分流，根据政府工作部门的职责权限和级别管辖，将其转交给有权对信访事项的实体内容进行调查、核实并作出处理决定的其他行政部门。由于信访事项的解决往往需要多部门协作办理，因此，信访机构在其中要起一个综合协调的作用。其综合协调的职能表现在：协调处理跨地区、跨部门的重要信访问题；协调处理群体性越级上访和异常、突发信访事件；协调处理管辖权限和管辖级别有争议的信访事项；协调处理重大、疑难、复杂的信访事项；协调处理涉及多个责任行政主体、责任主体不明和发生变更的信访事项。

案例3—2

整合信访资源 提高处访能力 ——冯某某判决执行上访案

【案情】冯某某，云南省嵩明县四营乡罗荣庄村民。1998年9月22日凌晨4时许，冯某某在东二环路石虎关立交桥北侧路边检修车辆。由北向南行驶而来的云A—14037号东风牌大货车因观察不够，临危制动，避让不及，与冯某某的车辆追尾，致冯某某车载货物撒落将冯某某砸伤，经鉴定为六级轻伤。昆明市公安局交警支队盘龙大队认定，事故肇事一方刘某负主要责任。次年1月19日，冯某某以交通事故损害赔偿为由，向官渡区法院起诉刘某。法院于同年3月审理后判决刘某赔偿冯某某损失费23870元（扣除刘某已支付的21638元）。双方当事人均未上诉。刘某未履行判决，冯某某于2000年1月13日向法院申请强制执行。刘某系河南省泰康县人，判决生效后去向不明。法院曾致函泰康县人民法院委托其调查被执行人的详细地址和财产状况。泰康县法院回函称查无此人。鉴于被执行人下落不明，又无可供执行的财产，官渡区法院于2000年9月25日依法终止了判决的执行。之后，冯某某之父以案件得不到执行为由，多次到省市有关部门上访，公开扬言要炸毁法院和有关部门。官渡区法院从维护稳定触发，将冯某某预交的诉讼费及执行费退还了冯某某。2003年8月6日法院执行人员前往河南省泰康县执行。因刘某家庭困难，经法院努力最后仅执行到1000元，肇事车辆已经报废，再无其他可供执行的财产。事故发生后，冯某某长期卧病在床，其妻已经离家多年，留下一个小孩，家庭全靠其70多岁的父亲支撑，生活极度困难。尽管在此期间四营乡政府在生活上给予冯某某极大的关心，逢年过节送钱送米，又帮助贷款5000元，但是仍不能解决其困难。迫于生活压力，冯父到处上访。

【解决过程】冯父上访和生活实际困难引起了昆明市信访局、市政法委的重视。结合正在开展的群众重复上访专项治理工作，决定妥善处理该信访问题。2003年11月28日，由昆明市信访局牵头，召开该信访问题协调会。市委政法委、西山区委办、西山区政协、西山区信访局、、台联、官渡区法院和嵩明县政法委等单位参加了会议，从法律和道义多方面对这一信访事项进行了研讨，形成以下处理意见：根据《道路交通事故处理办法》规定，交通事故责任人对交通事故造成的损失，应当承当赔偿责任。暂时无力赔偿的，由驾驶员所在单位或者机动车的所有人垫付。本案肇事车辆系西山区台联卖给肇事人刘某的，但未办理过户手续，故西山区台联仍是车主单位，应承担垫付责任。最后拟由西山区台联负担若干元，市信访局从重复上访专项治理经费中支出若干元，一次性补偿与补助给冯某某。冯家父子对信访部门表示感谢。

案例来源：《信访工作理论与实务》（张宇、董鹏祥编著，中国民主法制出版社2008年版），第260页。

思考题（1）（2）

二、督查督办的职能

督查督办是信访部门为保证信访事项得以正确、及时处理和信访处理决定得以落实执行而采取的重要措施。督查督办的内容包括：对信访事项总体处理情况的督查督办，对信访个案的督查督办，对信访事项处理意见的督查督办，对信访事项处理决定的执行情况的督查督办，对处理程序的督查督办，对处理时限的督查督办，对信访工作责任制运行情况的督查督办。

案例3—3 强化行政层级监督 实行限期办结 ——王某医疗事故纠纷上访案

【案情】王某，女，40岁，系黑龙江省某县农民。2001年10月4日，王某因患有卵巢囊肿及子宫肌瘤症就诊于县民族医院社区服务站。该站于当日对王某实施了右侧卵巢及子宫切除术。但术后愈合情况不好，疼痛依旧。之后，王某又去了就几家医院进行检诊，基本诊断为左卵巢囊肿。王某遂申请进行医疗事故鉴定。2002年3月18日，县卫生局组织专家作出了三级医疗事故的结论。王某不服，又分别向市和省卫生行政部门提出重新鉴定的申请。市和省卫生行政部门组织专家进行鉴定，均因其就诊的县民族医院社区服务站不能提供相应的资料而无法认定是否属于医疗事故。但省医疗事故技术鉴定委员会同时建议，本案虽未构成严重医疗事故，但医院存在严重过失行为：1.社区服务站条件简陋，不具备开腹手术条件；2.术前无手术预定书，无治疗方案，术后无病理鉴定；3.病历书写缺乏严密性，前后矛盾，应当给予合理的经济补偿。基于此，王某向县人民法院提起民事诉讼，要求被告给予经济补偿。县法院判决被告给予原告补偿15372元。原告不服，向市中级法院提起上诉，市中级法院二审维持一审原判。

此后，鉴于王某的病情继续发展，王某多次到市和省卫生行政部门上访。省卫生组织哈医大二院的专家对王某进行了检查，诊断为空腹腔肿物，并于2005年12月对其实施了手术。手术发现其右侧卵巢有直径18厘米的囊肿，医生对肿物进行了剥离手术，并未探查到左侧卵巢及输卵管、子宫。至此，王某才明白了事情的真相，即县民族医院误将没有患病的左侧卵巢及输卵管摘除，遂多次到市、省并进京上访，要求县民族医院增加对其的经济补偿。而县有关部门和领导认为，县民族医院的医疗行为没有定性为医疗责任事故，被告坚持认为自己的手术正确，王某也没有充分的证据证明医院是误将没有患病的左卵巢及输卵管摘除，并且已经对王某进行了经济补偿，王某证据不足，要求过高，不予支持。市和省卫生行政部门分别组织了调查组，对民族医院作出了行政处罚，并就经济补偿问题进行了协调，双方没有达成一致意见。

【解决过程】鉴于王某多次重复并越级上访，2007年7月市主管信访工作的领导亲自接待了她，听取了她的陈述，认为其诉求合理，将这一想法案件列为督办案件，要求县政府限期办结。为了准确把握案情，正确进行处理，时主管信访工作的领导先后两次召集市信访办、市中级法院和市卫生局的有关领导进行分析研究，形成一致意见：

1．县民族医院对王某的治疗过程存在严重的违规行为，且不能提供相应的医疗资料，导致了不能进行医疗技术事故鉴定的结果，根据国家卫生部的有关规定，县民族医院应对这一结果负责。

2．县民族医院不能提供证明自己手术无过错的充分证据，根据医疗事故纠纷举证责任倒置的原则，县民族医院应负手术过错的责任。

3．由于不能进行医疗事故技术鉴定，可参照卫生部的规定对王某进行身体伤残等级鉴定，或根据其身体伤害的情况比照伤残等级进行经济补偿。

市信访办及时将这些意见传达给县人民政府和县信访办，并加强指导、加强督办。县卫生局根据上级领导的意见，对这一案件进行重新研究，决定比照身体七级伤残的标准重新进行经济补偿，测算结果是再补偿9万元，一次性处理完毕。2007年9月，县卫生局与王某签订了协议，王某接受这一结果，并表示息访罢诉。至此，一起长达六年的医疗纠纷上访案画上了圆满的句号。

案例来源：《信访工作理论与实务》（张宇、董鹏祥编著，中国民主法制出版社2008年版），第276页。

思考题（1）（2）

三、参谋建议的职能

参谋建议的职能主要表现在：

（一）集中反映民情、民意、民智，使下情顺畅上达，使党委和政府领导能够及时听到来自基层和群众的真实声音；

（二）对重大、疑难、复杂的信访问题，及时了解情况，调查研究，为领导决策提供基础性意见；

（三）根据来信来访中暴露出的涉及群体性、政策性问题，提出调整和完善政策、改进工作作风方面的建议，并协助政府搞好重大政策和措施出台前的社会风险评价；

（四）对信访工作中表现突出的行政部门或者工作人员，提出予以表彰的建议，对在处理信访问题中不作为、乱作为并造成严重后果的行政机关或者工作人员，提出行政问责或行政处分得建议。

四、检查指导的职能

信访部门有对本级政府其他工作部门和下级政府信访部门的信访业务工作进行检查指导的权力。

第三篇：信访制度

（一）办公室是本局信访工作的管理机构。

（二）应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。

（三）局长、副局长应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。

（四）本局根据职责权限和信访事项性质，按照下列方式办理信访事项：

1、对本局依法应当或者有权做出处理决定的信访事项，应当直接办理；

2、对依法应当由上级行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时报送上级行政机关；

3、对依法应当由其他行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时转送、转交其他行政机关办理。

（五）在办理信访事项过程中，不得将检举、揭发、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、揭发、控告的人员和单位。

（六）对直接办理的信访事项应当在30日内办理完毕；情况复杂的，时限可以适当延长。对交办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并将办理结果报告交办机关；不能按期办结的，应当向交办机关说明情况。对转办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结。

（七）对在信访工作中玩忽职守、徇私舞弊，给工作造成损失的工作人员，视情节轻重，给予批评教育或者依法给予行政处分。

第四篇：信访制度

信访制度改革需要新思维

信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前市场经济环境，在客观上成为国家政治认同流失的重要渠道并引发了多起群体性事件，如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的后果。

在我看来，我们需要从现代国家制度建设和长治久安的角度重新定位信访的改革方向。根据目前的情况，我建议从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。

第一步：不对信访公民的信访级别做特别的限制，由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。

第二步：强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。主要措施有：（1）由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；也可以考虑建立全国性的巡回法庭。（2）扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；（3）加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；

（4）司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；（5）由司法部门依法查处信访人迫害案件；（6）组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；（7）增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

在推进司法制度改革的同时，对现有的社会调解制度也要有所加强。可以考虑以现有的基层信访工作人员加强社会调解机构，以作为司法制度的必要补充。

第三步：把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：（1）组织各级人民代表特别是县乡人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；（2）公布各级人民代表的联系方式；（3）建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。

第五篇：信访制度

信访接待制度

一、建立信访登记制度。办公室专人登记。信访件应做到件件有着落，事事有结果。

二、热情接待来访群众，及时做好解释疏导和调查处理工作，不激化矛盾，不推诱责任。

三、认真做好来信处理工作，对上级领导、机关批转的信件，要认真调查，实事求是地解决，并及时呈报有关领导。

四、设立举报箱和举报电话，发挥民主监督作用，搞好队伍建设和廉政建设。

五、坚持每季度召开一次座谈会，广泛征求基层干部、群众、对财政工作和队伍建设的意见和建议。

卓尼县财政局

二O一二年三月六日