关于县级政府法制工作机构的职能定位研究

第一篇：关于县级政府法制工作机构的职能定位研究

关于县级政府法制工作机构的职能定位研究

一、政府法制工作机构的由来与发展

政府中设立法制机构，在国外并非绝无仅有。1885年日本创设内阁制时，就设置了内阁法制局。法制局于1948年至1952年曾隶属法务省，于1952年7月复归内阁直属，1962年改为内阁法制局。内阁法制局作为法律顾问，负责向内阁、内阁总理大臣等陈述意见以及对向内阁提出的法案等进行审查起草等事项。其主要任务是：审查、修改各部门向内阁会议提交的法律、政令及条约案，起草法律及政令草案;就法律问题，向内阁和内阁总理大臣和各省大臣提出建议;对国内外和国际法制及其运用的问题进行调查研究;掌握其他有关法制的情况。

我国的政府法制工作机构建设，是随着我国政治、经济的发展而逐步发展的。建国初，新生的共和国废除了国民党的《六法全书》及其一切反动法律，面临着建立新的法律制度这一重大而艰巨的任务，为了适应法制建设的需要，中央人民政府曾设立法制委员会，负责政务院的法规草拟和审查、修改工作。1954年政务院改为国务院后，又于当年11月成立了国务院法制局作为国务院直属机构。并颁发了《国务院法制局组织通则》，由国务院法制局负责法律、法规草案的起草和审查、修改工作，以及法规清理、汇编工作。1955年4月根据周恩来总理的建议，国务院发出在各级政府设立法律室的通知，指出法律室是协助政府负责人正确贯彻国家法律和进行有关法律工作的专门机构，并明确规定了法律室的职责。这对我国社会主义改造和社会主义建设起了积极的保障和促进作用。当时的法制委员会、法制局、法律室虽然在任务和职责上不如现在政府法制工作机构广泛，但就其性质和作用而言是一致的。但自1959年开始，由于“左”的指导思想干扰，政府法制工作机构受到削弱，在“文化大革命”中，随着社会主义法制被严重践踏，政府法制工作机构被完全撤销了。党的十一届三中全会以后，工作中心转移到经济建设上来。党中央提出：“搞现代化建设要有两手，即一手抓建设，一手抓法制”。法制建设得到了应有的重视。政府法制工作机构也随着我国社会主义民主与法制建设的不断发展逐步得到恢复与加强。1980年5月，成立了国务院办公厅法制局。1981年7月，又成立了国务院经济法规研究中心。为进一步加强政府法制工作，更好地为体制改革和社会主义现代化建设服务，1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院又决定把原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心两个机构合并，重新成立国务院法制局，作为国务院的一个直属机构，全面负责国务院法制行政工作，对国务院各部门的法制工作，通盘考虑，综合研究，组织协调，具体指导。1988年10月8日，李鹏同志主持召开国家机构编制委员会第七次会议，审议并原则批准《国务院法制局“三定”方案》。该方案明确了国务院法制局是负责国务院法制工作的办事机构，是国务院领导在法制工作方面的参谋和助手。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。

省级人民政府重新设立法制工作机构始于1981年。在国务院设立经济法规研究中心之后，各省、自治区、直辖市人民政府纷纷成立了经济法规研究中心;贵州省人民政府则成立了办公厅法制处。1987年全国政府法制工作会议召开后，多数省、自治区、直辖市都将经济法规研究中心和政府办公厅法制处合并为政府法制局或政府法制办公室。目前，全国各省、自治区、直辖市都设立了政府法制工作机构，名称统一为“政府法制办公室”。

县级人民政府法制工作机构的设立虽然有先后之别，但总的来看，是向不断健全不断完善的方向发展的。1990年至1993年是县级人民政府法制工作机构大发展的一年。由于《行政诉讼法》的颁布和实施，对各级政府的法制工作提出了更高的要求，政府法制工作机构的建设进入了一个新的阶段。原先没有政府法制工作机构的市、县，纷纷设立了法制局、法制办或法制科;已成立政府法制工作机构的也进一步加强机构建设，有的提高政府法制工作机构的级别，有的扩充人员编制。特别是1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》第二十四条明确规定“县级以上的地方各级人民政府的复议机构，应当设在政府法制工作机构内或与政府法制工作机构合署办公”，这就实际上要求县级政府的法制工作机构非设不可。后来，国家先后颁布实施了《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》和《行政许可法》，政府法制工作机构逐步加强。2001年机构改革，我省统一了全省政府法制机构的名称和级别，县级政府法制办公室设置规格为副科级。2004年，我省88个县、市、区除余庆县叫信访法制局、思南县叫法制局外，其余名称已统一为政府法制办公室，政府法制办公室设在县级人民政府办公室内，大部分县级政府法制机构设为正科级。全省地、县两级政府法制机构已经定编的编制数加上未定编但政府办公室同意配备的人员数共有328人,其中行政编制200人、事业编制128人，实到位250人，占应到数的76.2%，其中专职181人，兼职69人。47个县级政府法制机构无内设机构。财务独立管理的有3个(毕节市政府法制办、玉屏县政府法制办、正安县政府法制办)，其它的均为政府办统一据实开支，人事管理权未独立。

综上所述，虽然政府法制工作机构的建设经历了一个较曲折的过程，但到目前为止，县级政府都成立了政府法制工作机构，基本上从组织方面保证了政府法制工作的开展。实践证明，加强政府法制工作机构建设，是全面推进依法行政的需要，是政治、经济发展的必然。政府法制工作机构是有生命力的，是一定会进一步完善和发展的。

二、县级政府法制机构履行职能情况

按照《中华人民共和国行政复议法》、《贵州省行政复议条例》、《贵州省行政执法监督规定》、《贵州省行政执法证管理办法》、《贵州省行政执法责任制与评议考核规定》等法律、政府规章的规定，政府法制机构是同级人民政府法制工作的主管部门，代表同级政府负责行政立法、行政执法监督、行政执法协调、行政复议应诉等方面的事务。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的确立，政府工作法制化进程的加快，法制机构承担的任务愈来愈重。近年来，法制机构先后组织进行了应对入世履行承诺的规范性文件集中清理工作，适应新的行政许可制度的行政许可规定的清理工作以及相应的法规规章的修订工作。除了完成这些集中性的重大任务外，县级政府法制机构主要履行了以下职能：

(一)承担立法(此职能仅限于11个少数民族自治县)和规范性文件的起草、审核、备案及解释方面的工作。

(二)列席政府办公会和常务会，为县级人民政府领导作出重要行政决策和行政措施提供有关法律依据和建议。

(三)开展行政执法监督，协调行政执法中有争议的问题。组织对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告。

(四)开展本地区政府法制干部和行政执法人员的培训工作。

(五)组织实施行政执法责任制和评议考核制。

(六)承办行政复议、行政应诉和国家赔偿案件。

(七)承担行政确权案件的受理、调查、调解、审核等工作(行政确权是基层政府法制机构履行的特殊职能，土地方面的法律、法规规定了土地所有权和使用权纠纷由行政先行处理原则，即由政府行政确权，其性质是政府享有的行政裁决权。这些案件涉及的法律专业性较强，由政府法制机构承办，能保证居中裁断确权的公正性，也利于当事人不服提起行政诉讼的应诉工作。由于森林、土地、矿藏等资源和房产纠纷在县级发生较多，此项工作在县级政府任务很重)。

(八)开展行政诉讼、行政复议、国家赔偿、行政处罚、行政许可等涉及政府行为共同规范的法律、法规、规章实施情况的调研工作，为县级人民政府领导提供政府法制工作信息。

(九)承办相对集中行政处罚权的调研和方案起草工作。

(十)承担县级人民政府领导交办的其他法律事务。

此外，有些县级政府根据本地的具体情况，还将群众来信来访、处理维稳事务、办理人大议案和政协提案等任务交由政府法制机构承担。

三、存在的问题

虽然省委、省政府高度重视政府法制工作机构建设，提高了各级政府法制工作机构的规格，但由于至今未对县级政府法制工作机构的职能进行定位，导致以下几个突出的问题存在。

1、职能职责不统一，“三定”方案不落实。法制机构的定性和实际履行的职能不适应，地县两级政府法制机构性质和职能定位不准确，大部分是明确法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构。造成大量基层政府法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。除玉屏县政府、思南县政府法制办和毕节市政府法制办等个别县级政府法制机构是相对独立外，其他均将法制办当政府办的内设机构看待。由于法制办设在政府办，且未对法制办的应履行的职能职责作出规定，因此，很多地方没有制定法制办的“三定”方案，目前，除铜仁地区和其他地区个别县、市共计21个政府法制机构有“三定方案”外，有相当一部分县级政府法制工作机构“三定方案”不落实。在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制，有的仍未定编。在法制办内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。有的事业编制参公，有的事业编制没有参公，这在执法主体上也是不适格的，从根本上影响了政府法制工作的顺利开展。

2、领导干部和工作人员配备不到位，编制偏少。有相当一部分地县政府法制办只配备一名副主任主持工作，或机构升为正县、正科后，主任仍是副处或副科级待遇。由于法制办没有单列，导致很多地方没有确定法制办的编制，目前，全省有18个县级政府法制办未定编制，有编制但在3人和3人以下的县级法制办共29个，而且多与政府办混编，个别法制机构虽有编制但人员配置不到位，有名无实。明确了“三定方案”的县级政府法制办，也存在人员不到位，全省县级政府法制办在岗人员3人和3人以下的有63个。有的县政府办为保证政府工作的运转，把法制办的人员安排从事秘书等工作，导致法制办兼职人员过多，有的成了政府办解决干部待遇的地方，把政府办的工作人员明确到法制办当科长(股长)，占了法制办编制却不在法制办工作。在领导分管方面大都明确政府办副主任分管法制办，形成有的地方政府领导分工中没有明确分管政府法制工作的领导。有的地县政府法制办主任由政府办副主任兼任，如毕节市、威宁县、赫章县、纳雍县、织金县、黔西县、松桃县等，主任、副主任大都负责有联系县市长的工作，牵扯了法制办主任的大部分精力，工作主次难分。这种政府法制工作人员缺乏的现状与政府当前面临的新形势和新任务不相适应，对于下一步全面推进依法行政工作极为不利。

3、法制办专业人员少，业务能力还有待提高。由于许多工作人员进入法制岗位的时间短，在业务能力上离工作实际需要还存在不小的差距。由于县级政府法制办设在政府办公室，造成法制办进人的力度和速度上还不能满足工作需要。

由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职责，但由于法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职责无法履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件以50%的增幅逐年上升，有的地级政府一年要受理上百件行政复议案件，有的县要受理数十件行政复议案件。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障。有的地方人员配备不到位，有的地方未按法律规定列支行政复议经费，使很多复议案件无法按期审结，致使行政复议法赋予的行政监督纠错职能得不到很好的履行。近年来各级政府法制机构的任务逐年增加，现有人员的数量和素质已是疲于应付。随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严，政府法制机构的现有编制和人员极不适应。二是政府法制机构规格与政府法制实际工作不相适应。国务院在印发《全面推进依法行政实施纲要》的通知中明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。但由于法制机构职能未定位、“三定”方案不落实，难以承担综合协调和督促指导的职能。

四、县级政府法制工作机构的职能定位

设立政府法制工作机构是为了加强政府法制工作，因此政府法制工作机构的性质和作用与其任务和职责是紧密关联的。机构的性质和作用决定机构的任务和职责，而机构的任务和职责体现着机构的性质和作用。在依法行政，建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。今年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在编制体制、人员配备、职能设定、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的综合协调、督促指导及参谋、助手和法律顾问的职能相适应。由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制工作机构的具体任务和职责存在着一定区别。然而其基本任务和职责则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，对本级政府的法制工作“通盘考虑，综合研究，组织协调，具体指导”。

(一)政府法制工作机构的性质

1、政府法制工作机构是常设行政机关。

根据行政机关设置时间的长短划分，可以将行政机关分为常设行政机关和临时行政机关。常设行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而临时行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。

政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制工作机构的任务和职责具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制工作机构不是临时机构，而是依据有关组织法设置的常设行政机关。

2、政府法制工作机构是本级人民政府主管法制工作的直属机构。

政府法制工作机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职责。这些都体现政府法制工作机构处于本级政府领导在法制工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。

一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理;不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制工作机构性质较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制工作机构的任务和职责的综合性有关。政府法制工作机构具有组织实施监督执行立法计划，具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职责，这说明政府法制工作机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。

作为直属机构，政府法制工作机构对政府领导起着参谋、助手和顾问和作用;作为综合性职能部门，政府法制工作机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制工作机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制工作机构的建设，也不利于充分发挥政府法制工作机构应有的作用。

(二)县级政府法制机构的职能

根据相关法律法规规章的规定，县级政府法制机构应该承担以下主要职责：

1、拟订年度立法工作(此职能仅限于11个少数民族自治县)和规范性文件制定工作计划并会同有关部门组织实施，审查、修改本级政府各部门、直属机构报送本级人民政府的自治条例草案、单行条例草案和规范性文件草案;组织起草重要的自治条例草案、单行条例草案和规范性文件草案，承办规范性文件的解释工作。组织清理自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，进行编纂和汇编。

编制立法计划，是有立法权的人民政府法制工作机构的一个首要任务，而编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。制定规范性文件是县级政府在行政管理中根据实际情况发布的具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、命令、办法、规定等政策措施。政府法制工作机构应根据经济体制改革和政治体制改革以及行政法制建设的需要，结合本行政区域内的实际情况，深入调查研究，开展立法或规范性文件预测分析，在全面征求各部门和各有关单位的意见的基础上，对各项立法或规范性文件进行可行性论证，分清轻重缓急，编制出立法或规范性文件制定计划，以指导各部门、各单位的立法草案或规范性草案的起草工作。根据我国的实际情况，自治县的自治条例草案、单行条例草案和规范性文件草案的起草，都有政府各职能部门参与。因此，政府法制工作机构要根据立法或规范性文件计划的要求，组织各部门各单位起草或联合起草有关自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令草案。同时在自治条例草案、单行条例草案和有普遍约束力的决定、命令的起草过程中，做好指导工作，使这些自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令草案，不同宪法、法律、法规和规章相抵触，按时完成立法和规范性文件制定计划。

各部门、各单位起草的自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件草案完成后，都须上报政府法制工作机构，由政府法制工作机构对这些自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件草案进行审查、协调和修改。所谓审查，包括三方面的内容。其一，审查这些自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触;其二，审查立法技术上存在的问题，保证自治条例草案、单行条例草案和规范性文件符合规范要求;其三，审查自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件的条款是否切合实际。所谓协调，是指协调自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件之间的关系。实践证明，由于有的部门和单位在工作和业务上有交叉之处，再加上缺少全局观念，表现在立法上，就必然造成自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件之间的不协调，甚至矛盾和冲突。因此，协调各部门和各单位之间的利益关系，消除自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件之间的矛盾和冲突，是政府法制工作机构在起草、审核自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力的决定、命令过程中的重要任务。

建国以来，县级地方各级人民政府颁布了大量的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件。由于形势的不断发展，这些规范性法律文件中必然有一些需废除或修改，因此必须经常地及时地进行清理;对需废除的，通过本级政府明令废止;对需要修改的，及时修订;对继续有效的，整理汇编公开发行。同时，自治条例草案、单行条例草案和规范性文件过多、过散、缺乏内部的有机联系，不仅不便于执行，而且会给工作带来混乱，因此，必须通过编纂，使规范性法律文件系统化，以利于自治条例草案、单行条例草案和具有普遍约束力决定、命令等规范性文件适用和遵守。这也是县级政府法制工作机构的一项重要工作。

具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。同时通过解释，可使容易引起争议的条款或原则性的条款的理解和适用更符合起草原意。县级地方人民政府制定的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，其解释权属该级政府，但具体解释工作通常由该级政府的法制工作机构承担。

2、办理规范性文件上报备案工作，负责本级人民政府各部门、直属机构，下一级人民政府规范性文件的备案审查工作，负责重大行政处罚、行政许可的备案工作。

为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制工作机构应当按照《贵州省行政规范性文件备案审查规定》的规定做好规范性文件的备案审查工作。同时，县级政府法制机构还应该按照《行政处罚法》和《行政许可法》的规定做好行政处罚、行政许可的备案工作。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令。县级地方各级人民政府主要依靠政府法制工作机构通过对具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件的备案审查来行使此项权力。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。

3、根据需要拟定实施地方性法规、政府规章的配套文件，处理地方性法规、政府规章实施中的有关问题;协调本级政府各部门、直属机构之间在实施地方性法规、政府规章过程中的矛盾和冲突，协调、解决行政执法争议。

协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议，接受同级政府委托或指派，对同级政府各工作部门在行政执法过程中，就管辖、执行法律、法规理解不一致等问题进行协调处理。

4、参与本级人民政府重大项目决策论证，为本级人民政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务;承办本级人民政府作为民事主体涉及的有关法律事务。

县级政府法制工作机构主要为本级政府的各项活动提供法律咨询服务，进行法律论证;在有条件的地方，还可为群众提供法律咨询服务。

5、组织、指导、协调本级行政执法监督工作，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制，组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督，负责相对集中行政处罚、行政许可和开展综合执法试点工作的调研和方案起草工作，并指导、组织、协调、监督、检查方案的实施。

加强政府法制工作，既要抓行政立法，又要抓行政执法。行政执法是负责实施法律、法规、规章的有关行政执法机关的职责，而政府法制工作机构则有代表本级政府组织和负责行政执法监督检查的职责，即监督检查本级政府所属工作部门和下级政府执行法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的情况，发现和解决在行政法中存在的问题，保证法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确、有效、及时地实施，以达到严格依法行政的目的。

6、办理本级人民政府行政复议、行政应诉和国家赔偿案件，指导、监督本地区的行政复议、行政应诉和行政赔偿工作。

根据《行政复议法》的规定，县级地方人民政府的政府法制工作机构应依法办理由本级人民政府复议的行政案件。同时，还要指导下级人民政府和本级人民政府所属各工作部门建立行政复议工作制度，指导行政复议工作的开展。除此之外，政府法制工作机构还应受本级政府的委托，承担行政诉讼案件的应诉工作和行政赔偿工作。同时，还要指导下级人民政府和本级人民政府所属各工作部门搞好行政诉讼案的应诉工作。

7、承办行政确权案件。负责土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权和使用权争议案件以及房产等其他依法由政府确权案件的办理。

行政确权是基层政府法制机构履行的特殊职能。土地、森林等方面的法律、法规规定了土地、山林的所有权和使用权纠纷由行政先行处理原则，即由政府行政确权，其性质是政府享有的行政裁决权。这些案件涉及的法律专业性较强，由政府法制机构承办，能保证居中裁断确权的公正性，也利于当事人不服提起行政诉讼的应诉工作。由于森林、土地、矿藏等资源和房产纠纷在县级发生较多，此项工作在县级政府任务很重。

8、研究行政处罚、行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政许可、行政收费、行政执行以及行政执法中带有普遍性的问题，向本级政府提出解决问题的意见和建议。

由于实际情况千差万别，在法律、法规规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则，执行起来有困难;某些条款前后重复;某些权限划分不清;等等。政府法制工作机构就应通过调查研究，使存在的问题能及时地反馈回来，以便进行修订或者采取必要的措施进行弥补。另一方面，还要通过调查研究，及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。

9、组织对本地区政府法制工作人员、行政复议工作人员、实施行政许可人员、行政执法和行政执法监督人员进行培训。

县级政府法制工作机构，要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高法制干部和行政执法人员的素质。同时，还要大力开展法制宣传工作，使政府各部门和各单位了解和掌握法律、法规和规章的精神和内容，促进依法行政。

10、指导本地区政府法制工作业务和法制机构队伍建设，开展政府法制理论研究和交流。

为确保法制统一，政令统一，对下级政府法制机构和同级政府各工作部门的法制工作机构的工作进行指导，对下级政府法制机构和同级政府各工作部门的法制工作机构承办的各类法制监督方面的案件进行统计。根据工作需要，对下级政府法制机构和同级政府各工作部门的法制工作机构的工作进行检查、考核并进行表彰和奖励。

11、承办本级人民政府和上级政府法制机构交办的其他工作。

12、履行法律、法规、规章和上级文件规定的其它职责。

关于县级政府部门法制工作机构职能定位的思考

（湖北省松滋市农业局法制科，杨泽瑛）

随着党中央建设社会主义法治国家的依法治国方略的提出，县级政府部门法制工作机构的发展大体经历了三个阶段，一是以《行政处罚法》的颁布为标志的部门法制工作起步阶段（1996―2000年）；二是以《行政复议法》实施为契机的部门法制工作发展阶段（2001―2005年）；三是《行政许可法》和《全面推行依法行政纲要》的施行将部门法制工作建设推进到全面规范化建设阶段（2006年 以后）。由于受机构设置较晚，从业人员专业素质偏低，职能定位散见于各单行法律法规和各级政府规范性文件中等因素的影响，部门法制工作机构越权越位或者不作为的现象时有发生，严重影响部门法制工作机构职能的正常发挥和依法行政的全面推行，为加强县级政府部门法制工作机构建设，本文旨在对县级部门法制工作机构的职能定位作初步探讨。

一、县级政府部门法制工作机构职能定位的依据

县级政府部门法制工作机构职能定位的依据主要有三个方面：一是法律、法规、规章和各级政府及其部门规范性文件的授权；二是各级政府编委下达“三定”方案时对其职能的明确规定；三是本级政府及其部门根据依法行政的工作需要，指定或设定新的职能。

二、县级政府部门法制工作机构的主要职能

县级政府部门法制工作是同级政府法制工作的重要组成部分，是政府及其部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，在实行依法治国，建设社会主义法治国家过程中具有不可替代的作用。其工作职能应定位在行政执法的调研、协调、监督、指导上，主要体现在以下十个方面：

（一）部门法制理论研究与探讨。对于部门普法、执法、依法行政过程中遇到的各种理论和实践问题，通过深入调研，撰写出对实践有指导意义的理论文章，为部门法制建设作出较大贡献。

（二）部门政策法规调研与论证。参与各级政府和主管部门组织的立法调研、法规修改、法规清理并提出建议；参与涉及本部门政策调研并撰写调研文章，为各级政府和主管部门决策当好参谋；对同级政府其他部门起草的涉及本部门所管理的事务的规范性文件的进行审查并提出修改建议；对本部门起草的规范性文件进行审查、清理并提出处理意见。

（三）部门行政许可的指导与监督。对行政许可实施程序和审批文件制作规范进行指导；对负责实施行政许可的机构和行政许可责任对象进行监督,对其在实施行政许可或者行政许可监管过程中违反《行政许可法》和其他有关规定，情节轻微，尚未给公民、法人或者其他组织造成严重财产损失或者严重不良社会影响的作出责令改正的决定。

（四）部门行政执法的指导与监督。对部门行政执法的指导主要是在案由确定、办案技巧、法律适用、文书制作、成卷归档等方面；对部门行政执法的监督主要是两个方 面，一是对抽象行政行为的监督，其内容包括对本部门起草的规范性文件的合法性审查、上报，对其他部门起草涉及本部门职能的规范性文件的合法性审查，对本部 门发布的规范性文件的进行清理并将清理结果公告，对法律、法规、规章的授权制定实施方案，并报告执行情况。二是对具体行政行为的监督，其内容包括对执法人 员是否适格，执法程序是否合法，证据是否充分，执法机构是否超越法定职权，是否履行法定职责，是否滥用行政自由裁量权等。

（五）办理本部门行政强制措施、听证、复议、应诉、案件移送和申请强制执行等相关事宜。

（六）依法负责本部门生产事故调查、鉴定、处理的组织工作。

（七）负责本部门行政处罚委托授权和执法证的申办、审验并公告，执法服装和标志使用的监督。

（八）负责本部门行政执法“四制”的制订、执行与监督。

（九）本部门法制宣教、法律咨询、法规培训、法律服务工作。

（十）本部门行政执法协调和统计备案工作。

三、县级政府部门法制工作机构职能的保障与监督。

（一）县级政府部门法制工作机构职能的保障

1、人员保障。要配备1-2名具有法学本科以上学历品学兼优的专业人员从事法制工作。

2、工作保障。一是部门坚持依法行政，二是纪检、监察等部门对法制工作机构履行监督职能提供强有力配合与支持，三是同级政府法制工作机构和上级主管部门法制工作机构对县级政府部门法制工作人员定期培训。

3、装备保障。安排必要的经费购置办公设备、取证设备、通讯设备、宣教设备以利工作正常开展。

（二）县级政府部门法制工作机构职能的监督

确 保县级政府部门法制工作机构职能充分而正确履行，是部门依法行政的需要，必须对其实行有效监督。监督形式主要表现在人大对部门法制工作的权力监督，同级政 府法制工作机构的工作监督，监察部门的行政执法监督，检查机关的司法监督，上级主管部门法制工作机构的层级监督，政协对部门法制工作的的评议监督，社会团 体、行政相对人对部门法制工作实行群众监督等。

浅谈如何做好新形势下的县级政府法制工作

当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在新的时期，新的形势下，各级政府法制机构面临着历史的机遇，也迎来了时代的挑战。面对新任务、新要求，政府法制机构必须适应形式发展需要，创新工作思路，不断提高自身素质，将政府法制工作推向一个新的台阶。

一、准确把握法制机构定位，明确县级政府法制机构的职能

政府法制工作是政府的一项基础性、综合性、全局性工作，在贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政、建设法治政府工作中担负着重要的职责，实际上要求政府法制机构发挥牵头作用。为此，作为从事政府法制工作的人员应当认真研究 “参谋、助手和法律顾问”的内涵，并由此准确把握政府法制机构的职能定位和工作任务。要善于从党委、政府的全局工作中考虑问题，注意把政府法制的每一项工作都放到改革发展稳定的大局中去研究、把握，努力为经济与社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展创造良好的法制环境。县级政府法制机构应当树立全局观念，增强大局意识，通过在党委、政府的全局性工作中发挥职能作用，不断扩大对外影响，提升社会地位，从而创造政府法制工作发展的良好机遇，整体推进依法行政工作。

二、加强法制机构建设，为政府法制工作提供组织保障

健全的政府法制机构是推进依法行政的组织保障。但从目前的现状来看，任务重、人手少、经费缺、待遇条件差、机构不健全是一部分县级政府法制机构面临的困难和问题。县级政府法制机构人员多的有四五人，少的只有一二人；办公场所只有几十平方米；办公条件又比较简陋。这种状况很难适应新形势发展的要求。对此，必须进一步重视抓好政府法制机构建设并继续为之创造条件。在机构建设方面，建议法制办没有与政府办分开的要分开，并按上级机构设置要求升格。根据法制办所承担的工作任务，还必须增加人员编制，确保法制机构人数，并配备足够的领导职数。内设机构为综合股、行政复议股和行政执法监督股。政府常务副县（区）长分管法制工作。在人员选配方面，要以建设一支政治强、业务熟、作风硬的法制工作队伍为目标，建立准入制度，坚持“凡进必考”，尽可能将达到国民教育法律本科以上学历并通过司法考试的优秀专业人才吸收进来，并保持人员相对稳定。在创造条件方面，重点解决法制工作经费，并列入县级财政预算安排，在办公用房、交通工具、互联网设施、法律资料等方面创造必要的工作条件，保证法制工作正常有序开展。

三、营造良好外部环境，扩大政府法制机构的影响力

当前正处在转轨时期，法制还不健全，法治环境还需要不断改善。有些地方的政府法制工作，党委、政府领导不重视，部门不理解，社会不了解，开展工作面临许多困难。面对困难，一定要有一种好的精神状态，主动争取，积极作为，努力创造一个好的外部环境。一是要确信和践行“有为才有位”，也即要通过努力工作，干出实实在在的成绩来赢得重视，争取地位。二是要主动汇报、积极宣传。工作要多请示，情况要多汇报，难处要多反映。为了工作，多找几次领导，多找几次部门，多反映一些实实在在的情况，没有什么可胆怯的。不论领导还是部门，只有了解了，才能理解；只有理解了，才能重视；只有重视了，才能支持。三是敢于处理问题，争取社会地位。在认真做好规范性文件备案审查、行政执法监督、行政复议等是政府法制工作的同时，敢于对群众反映强烈的行政执法单位及一些热点、难点问题及时主动介入调查处理，积极履行职责，做到既让行政机关信服，又让群众满意，从而使政府法制机构在实实在在的工作中扩大社会影响面。

四、突出法制工作重点，提供高质量的职能服务

县级政府法制机构履行参谋、助手和法律顾问的职能，是服务性工作。工作中重点应突出四个方面：一是认真履行职责，当好参谋助手。县政府法制办公室必须在县推进依法行政工作领导小组的领导下，切实担负起领导小组办公室的职责，突出抓好综合协调、督促指导、调查研究和情况交流等工作，在推进依法行政工作中充分发挥参谋、助手作用。二是强化宣传培训，注重营造法治氛围。全面推进依法行政，领导干部是关键。要从加强法制宣传着手，继续实施好各级行政机关的学法制度，形成“领导抓，抓领导”的学法氛围，不断提高领导干部依法行政的能力和水平。继续做好行政执法人员的培训工作，推行业务骨干轮训制度，并进行年度法律知识考核，不断提高全县行政执法人员的整体素质。三是严把文件审核关，提高制度建设质量。行政规范性文件是县级政府实施决策和指导工作的重要载体，从某种意义上讲，文件质量的优劣决定着政府法制机构参谋服务水平的高低。因此，凡是政府各部门认为需要制定县政府规范性文件的,在请示政府领导同意后,必须深入调查研究,广泛听取意见,并由县政府法制办审核把关。凡未经法制办审核的文件，建议政府领导一律不予签发。县政府出台的规范性文件一律按要求向市政府报送备案，做到有件必备，有备必审，有错必纠。四是强化执法监督检查，抓好协调落实工作。抓好执法监督检查是县级政府法制机构极其重要的职能和工作任务。政府法制机构要从维护法律权威、提高行政机关执行力、确保政令畅通的高度，把行政执法活动置于严格的监督之下，加强法制监督。发挥行政复议作为政府层级监督手段的积极作用，不断加强行政复议工作，化解行政争议。抓好推行行政执法责任制的评议考核，发现问题及时给予解决。抓好领导批办件的落实，对群众反映的行政管理和行政执法等问题，都应当及时协助领导依法依规妥善处理，让领导和群众满意。

五、创新工作思维方式，拓展政府法制工作新领域

政府法制工作已经进入一个全面发展的新时期，工作领域在不断拓展，工作内容在不断丰富，工作覆盖面越来越宽。我们不能停留和满足于文件审核、行政执法矛盾协调、培训发证等传统工作的层面上。要增强锐意进取、开拓创新意识，解放思想，与时俱进，敏锐把握政府法制工作的发展趋势，在更深层次、更广领域推进政府法制工作，不断拓展政府法制工作的新领域。对本县党委、政府及部门的中心工作，例如体制改革、制度建设、招商引资、发展环境等方面的问题，要积极参与，提出切实可行的意见；对行政执法体制改革中的一些新领域，如相对集中处罚权、政务公开、行政审批制度改革等，要认真研究，积极出谋划策；对行政机关重大的行政决策要提前介入，主动把关，做好合法性审查工作；对法制工作的一些新领域，如行政执法体制改革、政务公开、行政审批制度改革等，要认真研究，积极承担；对社会关注的一些热点难点问题，要主动介入，发挥综合协调和法律把关作用，从法律的角度向领导提出意见和建议，为党委、政府排忧解难；对行政执法中的一些重大矛盾纠纷，要敢于大胆协调，树立政府法制机构的权威；对法制工作中的一些带普遍性、规律性的问题以及老大难问题，要及时调查研究，提出解决问题的办法和措施。

六、强化队伍自身建设，提高政府法制干部整体素质

目前，县级政府法制机构不但普遍人手少、任务重，而且工作面宽，涉及的法律事务纷繁复杂，人手少与工作任务重的矛盾比较突出，而且人员素质与工作质量要求的矛盾也比较突出，即队伍的整体素质不高。这种队伍状况应当尽快改变。因此，县级政府法制机构要高度重视并切实抓好干部队伍的自身建设。一方面，要提高干部的政治素质和业务能力。切实抓好政治理论和政策的学习，加强思想政治工作，搞好职业道德和社会公德教育，增强干部的事业心和责任感，进一步提高他们的理论水平和政治素质。同时，加大干部的培训力度，鼓励干部刻苦学习，攻读法律书本，熟悉多方面的行政管理业务；在工作中交任务、压担子，锻炼培育干部，使之真正成为既有较高法律素质，又有较强工作能力的复合型人才。另一方面，加强法制机构内部管理。通过建立健全各项管理制度，并抓好落实，严格奖惩，进一步强化干部队伍的作风建设，改进服务态度，提高工作质量和工作效率。总之，通过多方面的努力，建设一支政治可靠、业务精通、纪律严明、作风过硬、形象良好的基层政府法制干部队伍，以适应全面推进依法行政、建设法治政府的需要。

第二篇：县级政府法制机构

县级政府法制机构 履行职能存在问题及对策建议

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【摘要】 本文运用逻辑推理的论证方法，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。【关键词】 履行职能 职业准入 依法行政

国务院法制办公室经历了从直属机构到办事机构的几次反复。1954年11月，国务院设置法制局，为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务 院法制办公室，作为国务院办事机构。地方政府的法制机构随着历次政府机构改革，也经历了多次变迁。随着法制机构所在的政府层级不同，其职能定位也不同。国务院法制办的定位是立法事务部门；省级法制机构定位是法律事务部门,立法、执法监督、复议等事务都涉及；市县政府法制机构则偏重于处理具体的法律事务。职能定位的不确定，造成认识上的偏差，特别对县级政府法制机构影响较大。笔着结合工作实践，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。

一、县级政府法制机构履行职能情况

国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。①由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务和职能存在着一定区别，然而其基本任务和职能则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，履行综合协调、督 ①《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件，国发〔2004〕10号。促指导、政策研究、情况交流等职能。

（一）综合协调

由于实际情况千差万别，在法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则或者前后重复，具体执行起来有困难；某些权限划分不清，部门之间职能存在交叉，有利的事情抢着干，难缠的事情没人管。政府法制机构一方面有协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议的职能。另一方面，通过调查研究及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。

（二）督促指导

行政执法监督是各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。县级政府法制机构负有组织、指导、协调本级行政执法监督工作的职能，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制。组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督。县级政府法制机构还要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高其素质。为确保法制统一，政令畅通，还要对本级政府各工作部门的依法行政工 作进行考核。

（三）政策研究

县级政府在行政管理中经常根据实际情况发布具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、办法、规定、通告、公告等规范性文件。编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。各部门以本级政府名义起草的规范性文件草案完成后，都须上报政府法制机构，由政府法制机构进行合法性审核。所谓审核，包括三方面的内容。其一，审核规范性文件草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触；其二，审核技术上存在的问题，是否符合规范要求；其三，审核规范性文件的条款是否具有可操作性。规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件，其解释权归本级政府，但具体解释工作通常由政府法制机构承担。为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制机构还应做好规范性文件的备案审查工作。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。

（四）情况交流

县级政府法制机构负责本级政府全面推进依法行政的日常工作，需要及时掌握各部门、各乡镇政府推进依法行政 的工作动态，总结工作中存在的不足，制定改进措施，以便于本行政区域依法行政工作平衡进展。

（五）承办本级政府和上级政府法制机构交办的其他工作

作为参谋和助手，县级政府法制机构需要参与本级政府重大项目决策论证，为本级政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务，并承办本级政府作为民事主体涉及的有关法律事务。

县级政府法制机构在业务上受上级法制机构的指导，负责上报行政复议、行政应诉、规范性文件制定情况的相关统计报表。同时，完成上级法制机构交办的其他工作。

二、存在问题及原因

虽然从总体上看，各级领导干部依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要，呈现出以下态势：

（一）职能职责不统一，“三定”方案不落实

法制机构的定性和实际履行的职能不适应，机构性质和职能定位不准确。大部分法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构，造成大量法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。很多地方没有制定法制办的 “三定”方案，在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制；在机构规格上，有的是正科，有的是副科；在内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。

（二）法制机构人员少、任务重、思想不稳

县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的行政复议、应诉案件一般在10至20件之间，复议机构的工作量比法院行政庭的工作量大几倍。法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县长联系几个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题，有的还负责为县长起草讲话稿。平均一个县每年规范性文件的备案审查及其他文件的审核把关至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。

（三）工作人员没有准入标准

政府法制机构自恢复重建以来，由于制度上的缺陷，对工作人员的专业素质要求与一般公务员要求等同，致使到目前为止，对从事政府法制工作的人员没有法定的准入标准。传统观念仍然认为这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，导致一些不具备法律知识的政府公务员由于体制或者 ①三定方案是指机构编制部门下发的定编文件，三定即定职能、定机构、定人员编制。

①其他的原因不断进入政府法制工作队伍。这些工作人员仍以行政官员的观念支配自己的思维，人员素质参差不齐，影响了法制机构职能的发挥。

（四）经费保障不到位，工作运转有困难

县级政府法制机构大多没有行政复议工作专项经费，财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作，经费往往被截留。法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，执法监督时就“网开一面”。有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销变更。有的县级政府法制办不仅办公场所挤，办公设备也很简陋，复议工作无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的需要到现场，但县级政府法制办有工作用车的很少，并且基本上不是定编的车辆。

（五）在认识上对法制机构的职能有误区

有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上政府一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政 ①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条。①法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职能范围。有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种专项工作，比如征地、拆迁、企业改制、林权改制、各种专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去。此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园区建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职能的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。有的将法制机构与督办科、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团；有的县对各部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、公告都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来，这些做法实际上都是错误的。

由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职能，但由于县级政府法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职能无法充分履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件的增幅逐年上升。2009年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第78页。①增幅为11.28%。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障，现有人员的数量和素质已是疲于应付。二是随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制工作的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严。在建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在机构性质、职业准入、职能定位、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的职能相适应。

三、解决问题的对策和建议

（一）制定县级政府法制机构三定规定

在新一轮的市、县政府机构改革中，县级政府法制机构应当积极向党委政府汇报，协调机构编制部门制定法制机构三定规定，争取将政府法制机构定为本级政府主管法制工作的常设性直属行政机构。法制机构的职能与其性质是紧密关 ①马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期，第1页。

①联的。机构的性质决定机构的职能，而机构的职能体现着机构的性质。行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而非常设性行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制机构的任务和职能具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制机构不是非常设性机构，而是依据相关法律设置的常设性行政机关。

政府法制机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职能。这些都体现政府法制机构处于本级政府领导在依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理；不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制机构性质 ②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第121页。①较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制机构的任务和职能的综合性有关。政府法制机构具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职能，这说明政府法制机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。作为直属机构，政府法制机构对政府领导起着参谋、助手和顾问的作用；作为综合性职能部门，政府法制机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制机构的建设，也不利于充分发挥政府法制机构应有的作用。

（二）充实工作人员

地方各级政府的行政编制总额，由省级政府提出。由于各地的情况不一样，县级政府法制机构人员编制不可能搞一刀切，但起码应该有一个底限，比如定编为3人以上。在编制允许的情况下，可以通过考试录用公务员的办法，充实法制机构的工作人员，对报名的条件做出具体要求，使符合条件的专业人才能够进入本系统。

（三）建立职业准入制度

众所周知，我国目前已建立了初任法官、初任检察官、担任公证员、取得律师资格的准入制度，即从事这几种特定法律职业的人必须通过全国统一司法考试，取得法律职业资格。职业群体的同质性可以带来法律运行的程序化和技术化，能够把复杂的社会矛盾通过法律途径变为技术性的法律问题加以解决。法制监督、行政复议等政府法制工作在解决社会矛盾中担当公断者角色，应以服从法律，实现社会公正为理念。同时，政府法制工作人员在品行和行为准则上应具备这个前提。随着形势的发展，法律规范的专业知识性增强，不再是人人都能看懂的通俗语言。政府法制工作已成为一种必须经过系统学习和专业训练的人员才能胜任的工作。但目前政府法制工作人员却没有职业化，没有职业准入标准。行政领导将其视为“通才”而非“专才”随意调动和安排，政府法制工作队伍缺乏一定的稳定性。建议单独建立政府法制工作人员职业准入制度或者一并纳入全国统一司法考试，这不仅是保障国家法律、法规统一实施，维护全国法制统一的客观要求，也是更好发挥法制机构职能的现实需要。

（四）建立长效的经费保障机制

尽管《中华人民共和国行政复议法》第39条已明确规定行政复议活动所需经费应当由本级财政予以保障，但困难在于具体落实。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，①由于目前县级政府法制机构既不是政府的组成部门，也不 ①《中华人民共和国预算法》，第5条。是直属机构，因而不可能成为财政预算单位。如果将县级政府法制机构单设，成为本级政府的直属机构，便可以做为财政预算单位，此问题即可迎刃而解。

（五）端正对政府法制工作的认识

政府法制机构作为行政机关的一个成员，自然要服从行政机关的领导体制。在具体工作中，其首要的要求是保证所从事的工作体现法律意志，具有不受法律之外其他因素影响的工作独立性。通常情况下，这样做也是符合行政首长意志的。但是，在特殊情况下即使对法律负责的行动违背了行政首长的个人意志，行政首长也不应干预政府法制工作人员的独立工作。政府法制工作人员也要通过不懈努力，赢得社会各界对依法行政工作的理解和支持。

综上所述，笔者认为县级政府法制机构应当是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构。现有法制机构无论是编制、规格还是人员都难以承担日益繁重的任务。只有引起各级党委政府的高度重视和大力支持，切实解决其存在的问题，基层法制机构才能充分履行职能，提高政府法制工作水平，促进政府机关依法行政。

参考文献：

[1]《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件。[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[3]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院令第486号。[4]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版。[5]马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期。

[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中华人民共和国行政复议法》。[8]《中华人民共和国行政许可法》。[9]《中华人民共和国预算法》。

[10]《陕西省行政执法证件管理办法》，陕西省人民政府令第79号。[11]《陕西省行政执法责任制办法》，陕西省人民政府令第118号。

[12]《陕西省规范性文件监督管理办法》，陕西省人民政府令第119号。[13]《陕西省依法行政监督办法》，陕西省人民政府令第123号。

第三篇：护理部工作职能定位

护理部职能

护理部是医院行政管理的一个职能部门，其工作职能主要有三个方面，即管理职能、行政职能和服务职能。

管理职能：

1、负责全院护理人员的业务和行政管理工作，制定全院护理管理标准和护理工作发展规划，包括工作计划、质量标准、工作制度和质量评价体系等。

2、制定护理技术操作规范和护理文件书写标准，根据护理专业发展的特点及医院发展的需求，不断改进和完善标准。

3、加强对护士长的领导和培养，不断提高他们的管理和业务水平和管理能力。

4、协调与处理护理与医疗、医技、后勤等部门的关系，合理调配和使用护理人员，与人事部门合作做好各级护理人员的考核、奖惩、晋升等工作。

行政职能：

1、负责护士的在职教育，根据临床工作的需要制定每年工作计划并组织实施。

2、建立护士技术档案，包含护士学历教育、继续教育学习、国内进修学习及护士业务考核内容，为护士的晋升提供依据。

3、组织护理科研工作的开展并实施。

4、组织各级护士会议，贯彻实施各项管理措施。

5、其他各种护士形式活动，营造积极向上、弘扬正气的协作氛围。

服务职能：

1、护士执照的注册与再注册。

2、护理学会会员的申请、注册和管理。

3、护理实习生、进修生的登记、安排和管理。

4、外院护理专家的接待、安排和登记。

5、根据各护理岗位的需求和护士个体的申请进行岗位的调整。工作宗旨：

努力为病人提供高质量的、经济的、系统化的整体护理。

第四篇：县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变研究

新形势下国有企业纪检工作存在的问题和对策

------县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变研究

（山西建工集团九分公司 于海）

摘要：本文笔者作为地方国有建筑企业的一名基层干部，根据自己工作的实际情况，符合“县及县以下”的范围，因此以“县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变研究”为主题，根据当前党风廉政建设和反腐败斗争不断深入推进的总体形势，提出了加强企业纪检工作的一些看法和对策。关键词：国有企业 建筑企业 纪检工作 工程建设

工程建设领域是当今社会公认的腐败重灾区，党的十八大以来，在全国各地查处的多起腐败案件中，频现工程建设方面的贪腐行为，而在中央纪委对各大国有企业的巡视中，也反馈出了在工程建设领域多发频发腐败行为的严峻情况。笔者作为一名地方建筑国有企业下属单位的基层干部，多年来从事于工程建设，本文以基层干部的角度，就如何加强国有企业纪检工作提出一些浅薄的看法和见解。

一、要明确纪检监察部门在企业中的工作职能和定位。企业纪检监察工作在企业内部起着管控的重要作用，担负着工作保障、廉政监督、员工教育、违规惩治的工作职能，承担着监察部门自身的反腐倡廉工作，以及党风廉政建设的任务。国有企业纪检监察部门的工作职能和定位非常重要，毕竟企业不同于政府机关事业单位，企业以追求效益为中心，难免在无形中弱化了纪检监察工作。笔者所在的建筑企业基层单位中，甚至有少部分员工不知道企业的纪检监察人员是谁、企业的纪检监察机构如何设置、企业纪检监察机构做何种工作，可见在企业基层单位中纪检监察工作日渐式微的严峻现状。因此，纪检监察部门工作职能定位方面应该有必要进一步明确，特别是针对基层一级，适时开展宣传教育，通过多频次、多渠道的宣传教育，逐步在广大职工中明确定位，形成职能机构清晰的印象，如此，在开展纪检监察工作时才能更加有效。

二、要紧跟形势，提升纪检监察部门的地位。

党的十八大以来，反腐败工作持续深入推进的形势前所未有，因此，国有企业作为国民经济的先锋力量，应该积极顺应形势，大力开展企业反腐倡廉工作。作为具体实施的职能部门，企业纪检监察部门在新形势下，应该积极研究工作方式方法，大力开展企业纪检监察工作。特别是企业的“一把手”，在当前的形势下，应主动配合纪检监察部门开展工作，支持把纪检监察工作放到与企业其它工作平等甚至更高的地位，保证纪检监察工作的有力开展。

三、企业纪检监察工作开展的原则。

企业纪检工作相对政府机构“式微”是不争的事实，在企业“经理负责制”以及纪检监察部门工作人员薪酬依然未曾独立于企业外等客观因素的影响下，企业纪检监察部门要做好本职工作，坚决执行贯彻上级的决策部署，牢牢把握纪检监察工作的正确政治方向是纪检监察工作开展的原则。当前，在经过近几年来反腐败及抓工作作风后，全国上下抓落实、抓执行的氛围非常浓厚，对于企业纪检部门来讲，也不失为一次契机。在新形势下，任何人，特别是企业党政领导干部，绝大多数能够做到“严守底线”并大力支持纪检监察开展工作，因此，企业纪检部门更应该严格恪守职业操守，坚决贯彻上级决策部署，进一步提高执行力，确保决策部署落实，把握纪检监察工作正确的政治方向。

四、关于保持纪检监察部门独立的重要性。

“把权力关进制度的笼子里”，已成为尽人皆知的名言，而另一个众所周知的事实是，我们给权力准备的制度“笼子”并不少，但效果不佳。有些制度“笼子”由于设置不科学，常常关不住权力，致使反腐败的效果大打折扣。

笔者在十几年的观察中发现，大多数国有企业的纪检监察部门，几乎没有主动查处过尚未曝光的严重违法违纪问题；对一般的违纪问题，比如公车私用，他们不是“睁一只眼，闭一只眼”，而是“闭两只眼”，是什么原因导致企业的纪检监察机制没有起到应有的作用？笔者认为，一是企业领导有掩饰本单位干部违法违纪问题的倾向。当本单位出现干部违法违纪问题，根据一岗双责制度、廉政建设责任制度等，上级有关单位会追究相关领导的责任，而且可能会对领导的升迁产生不利影响。因此，一些领导对本单位的干部违法违纪问题，常采取“大事化小，小事化了”的态度，有的干部因贪污受贿被追究刑事责任时，领导甚至还会积极为他们开脱；二是纪检监察干部的人事关系在企业，他们的晋升、薪酬受企业制约，其工作开展要接受企业的领导，缺乏工作开展的条件，企业的纪检监察机制在绝大部分情况下，只是被用来查处一些领导交办的、众所周知的、无法掩饰的违法违纪问题。

要改变这种情形，使国有企业的纪检干部发挥作用，有效监督本企业的权力运行，积极查处有关的违法违纪问题，只有增强企业纪检监察部门的独立性，使它们不受本单位领导的制约和干预，能够自主决定对违法违纪问题的监督和查处。

今年3月13日至14日，山西省委常委、省纪委书记黄晓薇就贯彻十八届中央纪委五次全会、省纪委十届五次全会精神，落实党委主体责任和纪委监督责任，深入推进党风廉政建设和反腐败工作在长治市调研时强调，要重点研究探索县及县以下纪检监察机构职能定位、工作方式和作风转变问题。省纪委旗帜鲜明地提出了这一观点，凸显了县及县以下纪检监察机构职能的重要性，国有企业纪检监察部门更应该抓住契机，积极探索新常态下的工作方式方法，为国有企业在改革发展中保驾护航。

第五篇：办公室工作的职能定位

办公室工作的职能定位

办公室是一个单位工作的枢纽和窗口，是重要的综合部门，它担负着参谋、协调服务和督促检查等重要职能，其政务、管理、服务能力的高低直接影响一个单位领导班子的科学决策和决策的正确实施。这就要求办公室工作人员具有较高的政治敏锐性、较准确的预见性，工作具有超前性和丰富经验。不论是办文、办事、办会，还是管理、服务、协调，任何一个环节出了问题，都会产生很大的影响。因此，做好办公室工作，当前，必须强化六种意识、处理好六个关系、提高六种能力、抓好六项具体工作。

第一节强化六种意识

一是大局意识。办公室的工作是政治性、政策性、全局性很强的工作。在实际工作中应注意把握好三点：

1、脑中要有一根弦,始终保持清醒的政治头脑。

2、胸中要有一盘棋。想问题应当站得更高一些，善于把本单位的工作置于国内宏观形势和改革发展稳定的大局中来思考谋划。

3、心中要有一本账。对本地区、本单位的情况要了然于胸，善于了解上情，吃透下情，精于结合，创造性地开展工作。

二是发展意识。办公室作为直接为单位服务的办事机构，必须强化发展意识，一切工作都要围绕发展，服务发展，促进发展。

三是服务意识。为领导、为基层、为员工搞好服务是办公室重要工作职责。

1.在为领导服务上要实现三个转变。即：努力实现由处理具体事务向善于谋全局、当高参转变；由满足于做好眼前工作向把握经济社会发展大势、积极做好超前服务转变；由被动完成领导交办的任务向主动提供全方位、多层次的服务转变。2.在为基层单位和员工的服务上要满腔热情，平等协商，充分发挥办公室作为领导联系员工的桥梁和纽带作用。

四是参谋意识。1.贴近领导，想领导之所想，力争谋在关键处，谋在点子上；

2.超前运作，不做事后“小诸葛”。在决策前提前介入，先行调研，结合实际，提出一些建议和意见，供领导决策参考；决策中，要注意了解动向，及时反馈信息，确保决策客观可行；3.敢于进言，善于出谋划策。既能发现问题，又善于提出解决问题的办法和建议，做到“献计不决策”；4.出于公心，不向领导进谗言。

五是创新意识。信息调研要密切关注及时反映社会、经济活动中的新观念、新变化、新动向；出谋划策要紧紧围绕“中心”和人们关注的问题，提出新思路、新对策、新举措；督查协调要有新办法、新手段、新途径；在文字工作上要有新思想、新观点、新语言。

六是奉献意识。办公室人员必须树立不计较个人得失、为事业而献身的崇高精神，要正确处理苦与乐、得与失、个人利益与集体利益的关系，吃苦在前，享受在后，乐于奉献；要不为名利、埋头苦干、任劳任怨；要经受得起各种误解、委屈和挫折，包容得起酸甜苦辣；要有强烈的事业心、责任感和荣誉感，以只争朝夕、无私奉献的精神投入工作。

第二节处理六个辩证关系

一是正确处理好大局和局部的关系。办公室作为一个综合部门，其性质和作用同其他部门的区别主要体现在服务性上，办公室主要是为领导、机关和基层服务。首先是为领导和机关服务的。这就要求办公室把“一切服从大局，一切服务大局”作为办公室工作的出发点和落脚点，把“参与政务”、“管理事务”、“搞好服务”三大职能统筹兼顾，合理安排，做到调研围绕中心转，协调围绕领导转，服务围绕大家转，信息围绕决策转。当部门工作与机关的整体工作、局部工作与大局工作发生矛盾的时候，自觉地做到局部服从大局、局部服从整体。同时尽力做好局部工作，因为局部工作是做好大局的基础和前提。

二是正确处理好政务和事务的关系。所谓政务，也就是出谋献策。所谓事务，就是日常的服务性工作，包括日常的办文、办事、办会、接待来访等。衡量办公室工作做得好不好，既要看处理日常事务的效果，又要看出谋献策的水平。参谋要参得好，谋得对，做出成效，就要正确处理好政务与事务的关系，如果只是做具体工作，完全陷入事务性的圈子而忘记政务，即使服务得再好，也是不全面的，缺乏深度的。相反，单纯追求高层次的服务而忽视日常工作，就会使工作出现纰漏，妨碍具体计划的实施。

三是正确处理好被动与主动的关系。办公室工作的服务性职能决定了其工作的被动性；但要做好办公室工作，又必须发挥人员的主动性。对一些常规性、规律性、阶段性等确定性工作，不要消极等待，要主动着手，提前准备。对领导临时交办的任务、应急事件和突发事件等非确定性工作，要有灵活的应变能力，做到忙而不乱。同时要积极适应领导的工作思路，把问题想在前面，把工作做在前头，做好超前服务。

四是正确处理办公室内部与外部的关系。要发挥办公室的整体功能，不仅要求办公室内部要协调一致，而且要与其他业务部门相互配合，同时还要取得社会各界的支持和帮助。

五是正确处理大事与小事的关系。办公室工作有许多大事急事，要高度重视，认真完成，绝对保证时效和质量，丝毫不得马虎和大意。但对日常琐碎繁杂的事务性工作，即通常认为的“小事”，也不能轻视麻痹。因为小事一旦出了错漏就会酿成大错，对工作造成不良后果，甚至会影响工作的全局。从这个意义上讲，办公室工作没有绝对的大事小事之分，大事中有许多小事情不能忽略，小事中有大的责任不能大意。因此，在工作中就要瞻前顾后，善于抓住重点。

六是正确处理“过”与“不及”的关系。为领导出主意，当参谋，一定要把握“度”，掌握分寸。办公室在领导决策中处于辅助和从属地位，不能缺位，也不能越位。要想领导之所想，急领导之所急，要为领导决策提供尽可能多的背景资料，但不能越俎代庖；要积极谏言，但不能瞎掺和。

第三节提高六种能力

一是调查研究的能力。只有不断地深入基层，深入实际，掌握实情，才能有的放矢地做好各项工作。要把工作重心下移，掌握第一手材料，为领导提供有情况、有分析、有建议的调研报告；要发现新情况，研究新问题，总结新经验，以点带面，推动面上工作；要理论联系实际，既善于在实践中找答案，又善于通过理性思考提炼观点和方法。

二是组织协调的能力。不断提高组织协调能力才能正确处理好各种复杂的利益关系，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。

三是文字综合能力。确保起草的文稿和办理的公文层次清楚，文字通顺，表达准确，并符合公文的规范。

四是督查落实的能力。办公室要根据领导的重大决策和重要工作部署，明确督查任务，精心组织协调，分阶段、有重点地进行督促检查，确保政令畅通，促进决策的落实。

五是联系员工的能力。办公室要发挥好办公室作为联系领导和员工的桥梁

和纽带作用，做密切联系员工的模范。

六是开拓创新的能力。办公室工作要适应社会的发展，必须在工作理念、工作方式、工作手段等方面进行改革创新。