第一篇：中国财政支农规模与效率的实证分析1978～2013
中国财政支农规模与效率的实证分析1978～2013
？眼摘 要？演财政是国家支持农业发展的重要手段。在经济发展进入新常态，发展现代农业的进程中，如何完善财政支农制度，调整财政支农目标，提高财政支农效率，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。文章采用描述性统计分析方法，系统梳理改革开放以来中国财政支农规模与效率状况。研究得出，导致财政支农水平低下的主要原因是支农规模过低和效率不高以及支农资金分配结构不合理、自筹资金部分所占比重依然过大等问题突出，高效、规范的财政支农机制还未形成。
？眼关键词？演财政支农；规模；效率
[中图分类号]F812.8 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0035-08
一、引 言
农业是人类生存和发展的基础产业，它不仅提供粮食和食品等重要的生存物质，而且是支撑工业、服务业等其他产业发展的坚强保障。但是，农业又是弱质性产业，主要表现为农产品生产者众多且比较分散，农产品需求弹性较小但是供给弹性大[1]，差异性小、进入壁垒低，生产周期长、生产不易根据市场需求进行调整，生产条件对自然高度依赖、生产风险大等等。上述特征决定着农业生产需要面对市场、自然、社会等多重风险，投资效益不高，普遍存在着农业资金匮乏的难题。基于此，对农业生产给予保护与补贴就显得尤为重要，当然这也是世界各国的通行做法[2]。改革开放以来，国家依靠财政手段对农业发展的资金支持力度也在日益加大。特别是2004～2015年，中央一号文件连续12年关注农业和农村发展，“三农”问题被作为“重中之重”上升为国家战略定位的制高点。同时，在“支农惠农”和“强农惠农”思想的指导下，国家加大了支农力度，先后出台并实施了以“四减免”和“四补贴”为核心的一系列政策[3]。
目前，中国经济发展进入新常态，加强农业支持制度建设，完善农业支持政策体系，是党的十八大关于新一轮农业农村改革发展部署的重要内容[4]。如何在经济增速放缓、农业面临“双重挤压”和资源环境约束趋紧的背景下创新财政支农政策，强化农业基础地位是必须破解的重大课题。为此，本文将采用描述性统计分析方法，系统梳理改革开放以来中国财政支农规模与效率状况，以进一步调整和优化财政支农的政策体系，提升财政支农效率。
二、财政支农规模分析
当前有关财政支农支出的概念尚未达成一致意见，这是因为财政支农包揽的业务范围广，涉及的部门多，加之相关统计数据不完整①。从数据的可获取性考虑，本文将“财政支农支出”定义为如下计算公式：
财政支农支出=国家财政用于农业的支出+全国农业综合开发财政投入（1）
在此定义上，对1978年改革开放以来中国财政支农规模进行相关研究。
（一）绝对量的对比分析
1.国家财政状况
从1978年到2013年财政收支状况来看，大部分年份保持一定规模的赤字，且总体处于上升趋势。1978年财政赤字总额为-10.17亿元，1979年则攀升到135.41亿元，随后在个别年份稍有盈余的波动中，上升至2013年的11 002.46亿元。36年间，财政赤字总额年均增幅为13.4%，具体变化详见表1。总体而言，国家财政压力持续处于偏紧状态。
2.财政支农资金规模
从财政支农的资金规模来看，除去1981年以及1999年的环比小幅下跌外，大部分年份都处于持续上升趋势，1981年为110.21亿元，随后增加至1998年的1 237.82亿元，1999年略减为1 179.85亿元，2003年继续增加到1 903.67亿元。在“中央一号文件”连续聚焦“三农”的背景下，财政支农资金总额高速增长，2013年高达12 732.95亿元。1981年支农规模下降是国家体制性“重工轻农”的结果，这在未来改革中逐渐得到扭转；而1999年的降低则是1998年特大洪灾后的一种自然回调。从1978～2013年全阶段看，年均增幅约为13.68%，如果从2003～2013年分阶段看，年均递增22.44%（见表2）。因此可以说，财政支农资金规模年均增幅在持续增加，但与其他支出项目相比，总体数量还偏小，需要进一步加大财政支农力度。
3.国家财政状况与财政支农资金规模的对比分析
从1978～2013年的发展历程来看，在国家财政总体偏紧的硬约束下，财政支农资金规模持续上升。尤其是2003年以来，在党中央提出的“三农”工作是“重中之重”思想的指导下，国家财政对于农业的支持力度明显增强，支农资金规模快速增加。如表1，尤其是2003～2013年间，快速上升的财政赤字额并没有影响乃至改变财政支农资金额稳定增长的良好态势。
（二）相对量的对比分析
1.财政赤字占比与财政支农资金占比的对比分析
由表1可以看出，1978～2000年财政赤字占财政总支出之比处于上升趋势，从0.91%增至15.68%。其后出现阶段性下跌，减少至2013年的7.85%，36年间共增加了6.94个百分点。而另一方面，财政支农支出占比仅出现细微波动，由1978年的13.43%略微增加到1979年的13.60%，然后持续降低到1995年的9.10%，后又增加到1998年的11.46%，此后上下浮动在8%左右，36年间降低了4.06个百分点（见表1）。1978～2013年间，财政赤字占比呈快速增加趋势，而财政支农支出占比仅出现略微降低，基本保持稳定。这说明，国家对财政支农工作非常重视，只能加强，不能削弱。
2.财政风险的对比分析
用财政赤字占GDP的比重作为衡量财政风险的指标，国际经验以3%②为警戒线。这一指标显示，过去的36年内，仅有1979年财政赤字占GDP之比超过3%，达到3.33%。其余年份中，超过2%的有2000、2001、2002、2003年；超过1%的有1980、1991、1994、1998、1999、2004、2005、2010、2011、2012、2013年，其余14年均低于1%（见表1）。这说明我国财政风险尚处于可控范围。
3.财政支农资金占比与农业GDP占比的对比分析
1978～2013年间，财政支农支出占比处于下降趋势，从1978年的13.43%下降到2013年的9.55%，下降幅度仅为3.88个百分点；而农业GDP占比从1978年的27.94%以较快的速度下降到2013年的10.21%，下降了17.73个百分点，降幅远高于前者。由表3可见，改革以来的36年间，在财政支农资金占比仅出现略微降低的情况下，农业GDP占比出现了显著下降趋势。这说明，尽管国家支农资金规模持续在增加，但依然处于偏小的状态，无力改变农业GDP占比迅速下滑的态势，未来需要进一步加大“三农”投入力度。
本文将财政支农资金占财政总支出的比例与农业产值占GDP的比例之比界定为财政支农系数。该指标能够很好地展现财政支农资金占比与农业GDP占比之间的动态变化关系。该系数值越大，表明国家对农业投入力度越大。如表3所示，从1978～2013的36年间，财政支农系数明显呈现上升趋势，从0.48变化到0.94。所以，整体而言，国家对“三农”工作日益重视，财政投入也逐渐在增强。
4.财政支农资金内部结构的对比分析
如表4所示：①1978年以来，财政支农支出1占比总体上呈现上升趋势，只是在个别年份出现环比下降（如1998年、2000年、2003年）。②农业基本建设支出占比总体呈现出先下降、后增加、再下降、再增加的趋势。第一轮增加是因为1998年特大洪灾的影响，国家大力加强农业基本建设支出。第二轮增加是因为国家提出“新农村建设”的历史任务。这说明农业基本建设支出所占份额的大小常常受制于国家政策的调整变动。③农业科技三项费用在1978～2013年的36年间年均占比仅为0.82%，而且在1991～2013年间，该指标都低于平均水平。这说明，农业科技三项费用占比在相当长的时期内，处于极低的水平上，这是造成我国农业科技发展缓慢的重要原因，同时也反映出我国财政支农资金分配结构不合理。④农村救济费占比尽管有所波动，但一般比较平稳，多处于3%～5%之间。⑤农业综合开发财政投入占比总体呈现出先升高后降低的“倒U型”曲线状态，该项支出还处于不稳定的上下波动之中，不利于稳步提高农业综合生产能力。总体来看，财政支农资金的内部结构比较失衡，财政支农支出占比太大，过高的“财政吃饭供养”份额严重削弱了“生产性支农”部分。严重制约了财政支农效率的提高。
5.农业综合开发各项投入内部结构的对比分析
由表5看出：①农业综合开发投入中，中央财政投入占比呈现逐步增加的趋势，并且日益占据份额第一的位置，这说明国家财政支农的力度在加大；②地方财政投入占比相对比较稳定，这可能与地方财政投入多是配套支出有关；③银行贷款占比在持续降低，这说明逐渐增加的财政投入使得农业综合开发单位不再过多的借助于金融机构的贷款支持；④自筹资金占比呈现日益下降的趋势，并且逐步从份额第一的位置上退居其次，但是该部分比例依然过大，这说明在农业综合开发中，国家财政支农投入依然任重而道远。
三、财政支农效率分析
（一）财政支农资金投入散乱、渠道复杂、项目重复交叉、管理无序等问题突出
首先是资金投入散乱，如表6所示，现阶段，中央层面具有分配、使用和管理涉农资金权限的部门涵盖发改委、农业部、科技部、水利部、林业局等12个国家部委。在基层，多个农口部门和涉农单位同时在管理和分配着支农资金。上述管理机制直接造成大量支农资金在使用上不同程度的存在着小、散、乱等现象[5]，支农资金的利用效率低下，管理成本较高，规模效应无从谈起。其次是渠道复杂。仅中央财政涉农支出项目就包括建设投资（国债资金）、农业科学事业费、农业科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴等15个大项[6]。这直接导致支农资金下达渠道分散复杂，难以形成有效合力。再次是项目重复交叉。支农资金管理部门繁多的现实在一定程度上造成了涉农部门职能重复交叉的弊端，多个涉农项目重复投入，重叠立项的情况屡见不鲜。如农业水利基础设施项目既在水利部门立项，又归属农业开发部门投资，造成支农资金的浪费和无效使用。最后是管理无序。财政支农资金的管理涉及多个部门，常常出现政出多门、无人负责、相互推诿的情况，造成支农资金使用中的无序，甚至出现涉农资金被挤占、挪用的恶劣情况，导致财政支农资金利用效率和社会引导效应不高。
（二）财政支农资金投入结构不合理
首先是在财政支农资金使用对象上，对于农村基础设施投资过于重视，农田水利基础设施和生态建设投资占据较大比重，农业生产直接投资所占比例较小[7]。其次是涉农部门事业费支出过高，行政人员经费开支较大，影响支农资金规模效应的发挥。再次是财政支农资金对于农村人力资源投入偏少，而且对于农村教育、卫生等社会事业支持力度较弱，影响了财政支农整体效益的显现。最后是财政支农资金对于社会公益性强、战略意义显著的基础性农业项目如农业病虫害防治、土壤与种子改良、配方施肥等投入明显不足，发展较为滞后。
（三）财政支农资金来源不均衡
当前，中央财政与地方财政存在着“事权”和“财权”的不均衡现象。中央财政较为丰盈的财政实力担负着落实中央政府惠农政策的任务，但是较为清贫的地方财政很难进行资金配套，但是却承担着各项支农政策在基层实施的重任。地方政府尤其是基层乡镇财政基本上维持着吃饭财政的窘迫局面[8]，缺乏落实支持农业农村发展各项政策的财力保障。上述现象直接造成中央财政与地方财政在支农资金支出方面的不平衡。
（四）农业科研投入长期不足，农业R&D效率不高
改革开放以来，伴随着农业农村发展，我国构建了较为完备的现代农业科技政策体系，推动了农业科技水平的提高和农业科技资源的优化配置。然而，由于我国现代农业科技投入的实施涉及多个部门，缺乏统一协调，再加上各个区域农业发展水平差异显著，现代农业科技投入产出效率和科技资源的均衡化配置还存在诸多问题。突出表现在现代农业发展与农业科技投入之间缺乏有效支撑、农业科技资源供求失衡、农业科技投入力度偏弱、农业科技推广活力不足等方面。如图1所示，1978～2012年，我国的农业科技三项费用占农业产值的比重长期处于较低水平，普遍低于1%的发展中国家平均水平（FAO标准）[9]。
（五）财政支农资金使用中存在着错位、越位和缺位现象
首先是错位现象。目前，财政支农资金补贴过多地支持了“绿箱”补贴政策，造成了农产品进出口价格体系的紊乱和扭曲，不符合WTO规则的相关要求[10]，需要对上述错位的农业支持政策进行调整和完善。其次是越位现象。WTO《农业协议》对粮食风险基金和购销公司的各种财务挂账行为做出了约束，但是我国的财政支农投入方式却在上述两个方面出现了越位现象。再次是缺位现象。现行WTO规则对农业发展较为支持的科研投入、农产品质量安全、供销信息服务、农民合作等形式的“绿箱”政策在我国财政支农体系中处于弱势地位，支持力度亟待加强。
四、研究结论
从财政支农支出的规模、效率、结构等方面考察，可得出以下5点结论：
第一，规模不高是导致财政支农水平低下的重要因素。改革开放以来，在国家财政总体偏紧的硬约束下，财政支农资金规模持续上升。尤其是2003年以来，在党中央提出“三农”工作是“重中之重”思想的指导下，财政对于农业的支持力度明显增强，支农资金规模快速增加。但支农资金规模绝对数量依然处于偏小的状态，无力改变农业总产值占比迅速下滑的态势，未来需要进一步加大“三农”投入力度。
第二，效率低下是导致财政支农水平不高的重要因素。一方面，我国财政支农重点不突出，“撒胡椒面”式的投入方式致使效率低下；另一方面，资金来源渠道多和投入分散弊端造成资金管理成本高，调度困难，体制转轨的不完善性又使得该问题变得更加复杂。因此，财政支农资金迫切需要大力度进行整合。
第三，财政支农资金结构失衡，严重影响了财政支农的效率。财政支农资金内部结构不合理，其中，支农支出1占比太大，过高的“财政吃饭供养”份额严重削弱了“生产性支农”部分。“生产性”支农资金比重亟待提高，尤其是农业基本建设、农业科技三项费以及农业综合开发等方面。
第四，国家财政支农仍是未来财政支农的主要力量。农业综合开发投入中，中央财政投入占比呈现逐步增加的趋势，并且日益占据份额第一的位置，这说明国家财政支农的力度在加大。但是自筹资金部分所占比重依然过大，这说明在农业综合开发中，国家财政支农投入依然任重而道远。
第五，目前尚未形成高效、健全、规范的财政支农机制。近年来，财政支农资金管理取得了显著优化，但管理中“重分配、轻监管”的现象仍然大量存在。支农资金使用过程中程序长，环节多，成本高，绩效考评和问责机制薄弱的情况仍未得到明显改观。
第二篇：财政支农现状与问题分析
随着我国公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。我国财政支农工作存在总量投入不足、政策导向作用不强、科技投入占比低、支农方式不佳、管理体制不完善，资金使用效果不明显等问题，因此要借鉴国际经验，完善我国财政支农政策。这些政策包括：逐步加大国家财政支农力度，建立多元化支农体制，优化财政支农结构，调整财政支农方向以及完善财政支农管理体制。
财政支农现状与问题分析财政支农的现状与成效
2.1改善了农业生产条件，促进了农村各项事业发展
2004年以来，围绕中央一号文件的主题，从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设等方面，一系列强农惠农的财政政策陆续实施。这些财政政策总体上可分为两类，即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。其中，以“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入，促进了粮食生产，改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策，促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展[2]。2010年，财政增加了直接补贴额度，扩大了补贴范围，加强了补贴力度，提高了粮食最低收购价，增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入，支持了农村金融服务的发展，进一步调动和保护了农民种粮积极性，促进了农业生产发展。此外，还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。
2.2促进了农业增产增效、农民增收致富
在促进农业生产方面，2008年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设，增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。在促进农民增收方面，2009年对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1274.5亿元，直接增加了农民收入[3]。在2009年，我国粮食产量10616亿斤，实现“七连增”，且从2008年以来连续四年产量超过1万亿斤。2004年至2009
年六年共增产粮食2002亿斤，年均产量超过1万亿斤，达到10042亿斤。高产创建万亩示范片达到5000个，比去年增加了2400个，覆盖了所有农业县，部分主产区已开始展开整乡整县整建制试点，使大面积平衡增产成为了可能；农民人均纯收入同样保持5年连续增长，农民人均纯收入首次突破5000元大关实际增幅6%以上，与1978年相比增加了近35倍，增速达8.0%高于近5年7.5%的平均水平，达到了改革开放以来的最高水平[4]。
2.3提升了农村公共服务水平，促进农村社会的和谐稳定
2009年财政预算安排农村社会事业发展资金2723.2亿元，比2008年增长96.5%，其中，支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元，用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元[5]。由于财政支农资金重点投向农村社会领域，农民享受的公共服务水平明显提高，从而提高了资金投入的有效性。到目前为止，我国约有1.4亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科书政策，1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴，逾8.15亿农民被新型农村合作医疗覆盖，4284万农村困难群众享受到最低生活保障。
2.4启动了农村潜在的巨大需求
据测算，农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元，而增加“三农”投入，转化为消费的比例大约为40%。更为具体的测算数字尤其令人振奋：2009年国家计划投入农机具购置补贴100亿元，可增加农机工业销售产值约635亿元；从90亿元增加到150亿元的“家电下乡”补贴，可以拉动内需1000多亿元；在被称为“超市下乡”的“万村千乡市场工程”中，中央财政投入已带动地方财政和社会投资约180亿元，吸纳农村人口就业约110万人，增加农村市场消费近900亿元；从2008年到2010年，中央和地方各级政府要在3年内向农村投放1100亿元的偿债资金，这笔资金直接增加农村需求1000多亿元，考虑到产生的乘数效应，总共将拉动农村内需4000多亿元[6]。
2.5财政支农资金增长机制不断完善
目前，我国新增教育、卫生和文化支出主要用于农村；耕地占用税税率提高后新增收入主要用于“三农”；土地出让收入用于农业土地开发和新农村建设；新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理；从水电和矿产资源开发收益中安排资金扶持“三农”；利用以奖代补、贷款贴息等手段，优化农村金融资源配置和吸引农民资金投入。此外，随着财政政策从“稳健”转为“积极”，调整和优化财政支出结构的重要性愈发明显，而加大对“三
农”的投入是优化支出结构的首要安排，是积极财政政策促进现代农业发展、推进农村综合改革、促进农村社会全面进步的物质载体。由此可见，财政支农资金规模进一步扩大，有利于建立健全稳定的财政支农资金增长机制，有利于贯彻落实积极的财政政策[7]。
3财政支农支出存在的问题
3.1财政支农资金投入不足
尽管近年来政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与中国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。
虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了，但其相对规模却没有明显改善，远远没有达到我们财政支持三农的现实需求，规模与现实需要存在较大差距。20世纪90年代以来，虽然国家财政支农支出的绝对额从1990年的307.84亿元增加到2009年的7620.41亿元，但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势，1990年为9.98%，2009年下降到了8.81% [8]。因此，财政农业投入的上升空间还很大。
3.2财政支农资金投入结构不合理
政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政支农支出中用于农业科技的投入数量小、比重低，对农村社会发展方面的投入远远不够，农村教育、卫生等社会事业发展严重滞后。
3.3政府财政支农资金管理体制不完善
从中央和地方财政承担农业投入的结构看，大多以地方财政的投入为主。地方财政一直占据着财政支农支出的主体地位，说明中国财政支农支出主要由地方财政负担。从世界各国中央财政支农支出的份额看，许多国家中央财政在财政支农中担负着主要责任，比较而言，中国中央政府财政承担的财政支农职责偏小。
财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力这种体制造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力[10]。
3.4财政支农方式不佳，政策工具缺乏灵活性
财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。2010年中央财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元，增长18.3%。其中，支持农业生产支出3427.3亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元，农产品储备费用和利息等支出576.2亿元，占“三农”支出的比重分别为39.95%、14.29%、39.05%和6.72%。
3.5财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营
合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。
4完善财政支农支出的政策建议
4.1加大财政支农力度，健全支农资金增长机制
增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，实现国家农业发展目标，从而实现农民收入增加的必要条件。增加财政对农业的投入，既要求财政不仅要在支农绝对数量上保持稳定增长，也要在相对增长率上保持稳定增长。
4.2优化财政支农资金结构，加大对农村公共品的供给
有关研究表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低。因此，我国财政支农资源极为有限的条件下，优化财政支农结构显得尤为重要。普及农村义务教育，培养新型农民有助于提高农村劳动力科技文素质和技能水平、提高农业生产率，最终提高农村居民收入。
4.3要加强对财政支农资金监督的力度
首先，加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审查。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，财政部门应积极完善逐级拨款制度，加强对下级财政部门资金的审计和监督，确保资金及时足额到位。其次，改革和完善立项及资金分配办法。立项时要引进竞争机制，公开招标，择优扶持，同时建立健全项目执行及资金使用的激励、奖惩及风险机制等[14]。另外，还要发挥广大农民群众对支农资金的监督作用，落实和完善村民的民主监督
机制，促进农村的民主管理。
4.4深化农村税费改革，促进农村经济发展
近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果。但短期内，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。
5结论
相对农业固定资产投资，财政支农支出对农业经济增长的贡献度较高。当前我国政府应继续加大农业的财政资金投入力度，保持总量和相对规模稳定增长。一方面要“合理调整国家资源分配制度，加大财政对农业补贴，纠正国民收入‘重城市轻农村’的分配偏离”；另一方面，适时调整支农方式，创新支农机制。允许市场资金参与涉农服务体系建设，拓展农业发展的市场空间。相信非政府主体的投资行为在一定程度上将盘活农业经济发展活力。还需注意提高财政支农资金的整体使用效率，从质的角度不断探索财政支农支出管理的新机制。建议继续加大财政支农力度，同时更多地进行直接性的投入，如农村的社会保障建设、农村金融体系建设等。
第三篇：规模与效率
规模与效率：华为研发费用真的过高吗？
2017-04-04 21:56
2016财报，营收同比增长34%，达到5216亿元（751亿美元），净利润371亿元人民币（约合54亿美元），同比微增0.4%，研发投入高达764亿元（110亿美元），但由于利润率自2013年以来首次跌破两位数和屡创新高的研发投入还是引发了业内的争议，甚至有观点认为，华为过高的研发投入拖累了华为的利润。事实真的如此吗？华为的研发投入真的过高吗？
由于去年华为的研发投入首次破百亿美元，所以我们不妨先看看去年主要科技企业在研发投入上超过百亿美元的企业的研发、营收和研发占营收百分比的情况。其中研发投入超过百亿美元，按研发投入计算的企业排名是三星140亿美元、英特尔121亿美元、谷歌120亿美元、微软119亿美元、华为110亿美元、苹果100亿美元；按营收计算的企业排名是苹果2170亿美元、三星1810亿美元、谷歌883亿美元、微软853亿美元、华为751亿美元、英特尔594亿美元；按研发投入占营收百分比计算的企业排名是英特尔20.37%、华为14.65%、微软13.95%、谷歌13.59%、三星7.73%、苹果4.6%。
在上述6家研发投入超过百亿美元的企业中，华为的研发投入排在第5位、营收排在第5位、研发占营收的比例排在第2位。由此看，华为在百亿美元研发投入的企业中，以绝对值衡量，其投入实际上并不高，而且在研发促进企业规模（以营收衡量）的增长上与其他科技企业相差无几。例如以研发投入的绝对值衡量，除了苹果这个个例外，基本上是研发投入越高，营收越高，排名越靠前。
但当我们将上述企业的利润来和研发投入作对比的话，问题就来了。按利润排名上述企业分别是苹果600亿美元、三星250亿美元、微软201.8亿美元、谷歌194.8亿美元、英特尔103亿美元、华为54亿美元。
我们这里以研发投入的最大和最低为例，看看华为研发对于促进利润方面的表现，即华为与研发投入最大的三星相比，其以三星78.5%的研发投入，换来的是仅为三星21.6%的利润；以投入最低的英特尔1.1倍的研发投入换来的是其52.4%的利润。如果说上述在促进企业规模（营收）的增长上，华为的研发投入并不高的话，那么在促进企业效率（利润）的增长上，华为的研发投入确实又过高了，或者说华为在研发投入的效率上，与上述科技企业间存在着不小的差距。这里需要说明的是，我们在此的统计仅是一个参考因素，因为不同的产业、不同的厂商因为技术纬度、市场竞争纬度等诸多因素的影响，加之企业运营中诸多与成本相关的因素，其获取利润的难度各异，并非只是受研发投入这个纬度的影响。尽管如此，华为在研发上的投入还是值得认真复盘，尤其借鉴别人在研发投入的经验不无益处。
从上述6家研发投入过百亿美元的企业中，我们发现苹果和三星是科技企业中，以营收、利润和研发投入三者之间表现最为突出的企业。所以看看这两家企业，尤其是苹果的创新模式对于华为提升研发投入的效率（促进利润增长）更具参考价值。说到苹果，其实2016年，苹果的研发费用也已经高达100亿美元，远远高于2015年的81亿美元以及2014年的60亿美元。按照销售收入占比来算，苹果去年花费了5%的收入用于研发，高于过去3%的比重。日前，苹果首席财务官马斯特里披露了增加的一些原因，其中包括增加对芯片和传感器等领域的研发投入。马斯特里提到，几年前，苹果相关产品的技术研发更多由供应商来完成，但是苹果在基础技术领域开始亲自做更多的基础研究，主要是芯片和传感器。而最新的消息称，苹果已经在研发自己的GPU（图形处理芯片）。
提及芯片，早在iPhone4时，苹果就已经开始使用自主芯片（应用处理器），并从iPhone5开始进一步将架构替换为自主的Swift，这种采用自主创新的结果就是，尽管苹果iPhone的芯片主频落后(其实是实现了省电)只是同期其他Android阵营旗舰的几乎一半，但是性能不输，甚至超越，直至今日的大幅领先对手，而这已经成为iPhone的一个差异化亮点。
再看三星，其研发投入居6大厂商之首，并主要集中在半导体、屏幕的研发投入上。以屏幕为例，通过大量的研发投入，三星在 OLED 屏幕上的领先地位已经显现出优势，大量来自中国手机企业的订单使其前期巨大投入能够迅速回收成本，而且今年已经收到来自苹果的天量订单，和三星相比，中国OLED屏幕制造商主要需要跨越两个技术障碍：提高屏幕分辨率以及使用塑料基板技术。在这两个领域，三星大幅领先于中国企业。在中国厂商中，上海和辉光电今年的技术将达到三星屏幕2014年的水平。和辉光电大约落后三年，其他中国厂商大约落后四到五年。另外三星在芯片领域的研发投入（10nm）也获得了高通骁龙 835 的订单。
不知业内看了上述苹果和三星在创新方面的投入作何感想？我们看到的是它们的研发投入不仅是产品，而且是对于产业发展至关重要或者不可或缺和替代的基础性产品，并可以借此形成自己在产业中独特的竞争力。以此衡量，华为的研发投入尽管多数也是聚焦于产品层面，但支撑产品层面背后的技术在产业中是否具备独特和不可替代性，尤其能否形成独特的竞争力仍有待精细化，也就是说要在大研发的基础上，找对产业中关键的技术点，且需要在关键技术点上尽可能地领先对手。
除了上述苹果和三星在研发投入的“准点”外，苹果提升创新效率的另外一个办法是驱动其产业链的相关供应商去研发最新的技术。
众所周知，苹果每年都会花费数百亿美元采购与iPhone相关的芯片、屏幕、相机闪光灯等部件，这个采购的金额自然会驱动着相应供应商去创新来满足苹果届时的需求。例如芯片制造商台积电和三星目前都在投入研发更小的芯片制程技术(例如台积电的7纳米和三星的10纳米)，目的就是为了满足下代，甚至下下代iPhone所需芯片的要求，而谁都清楚这些创新最终都会间接为苹果所用，转换成实在的营收和利润。
我们注意到，在去年研发投入排名前5名的台湾科技公司中，有4家公司隶属于美国苹果产业链，其中包括台积电、富士康、和硕科技和台达电子。其中台积电是苹果应用处理器的主力代工厂，而为了保有苹果供应商的位置，台积电去年在研发的支出达到了创纪录的22亿美元，同比前年10.67亿美元的研发支出大幅上涨。三星今年为了满足新款iPhone对于屏幕的需求，拟投90亿美元扩大OLED产能，而更早之前已经破产的蓝宝石公司，由于苹果的巨大采购量迫使这家公司拼命去研发最新的技术，按照苹果的要求试图大规模投产，但是最终失败导致公司破产，而苹果在这个过程中并没有承担相应的创新风险或者说让合作伙伴分担了创新的风险，进而间接提升了自己的研发创新效率。当然，华为目前尚不具苹果在产业链中的影响力，但这种借力创新，甚至是转移创新成本的方式，华为确实值得认真考虑，不必什么创新都要事必躬亲，甚至陷入“惟我”创新论的误区。
最后，我们发现，无论是标志苹果创新的iPhone还是iPad，当时在所属的智能手机和平板电脑产业中，苹果都是后来者。例如在智能手机产业中，早在2007年苹果发布iPhone之前，诺基亚和黑莓都曾推出过这种产品，而谷歌早在2003年便推出了Android操作系统的开源版本，微软也是在iPhone问世前几年推出了Windows Mobile移动操作系统。而在平板电脑产业中，早iPad问世十年多以前，就有许多公司发布了各式各样的平板电脑，最典型的就是2002年微软推出的Tablet PC。
相比对手上述尝鲜式的创新，苹果则更多聚焦于市场和用户，即通过观察市场和用户，看到他们如何与自己的产品或竞争对手的产品互动，并观察遇到的问题中隐藏何种机遇的“需求捕获型”创新模式推出了体验最佳的产品，在规避了作为第一个“吃螃蟹”人的创新风险(前期研发投入的血本无归和弯路)的同时，间接提升了自己的创新效率。例如苹果并非触摸屏的发明者，但苹果开发的触摸屏产品提供了比其他产品更优秀的用户体验，当然苹果也赚到了比其他公司更多的钱。
综上所述，我们认为，从研发投入对于企业规模的营收的促进上，华为已经与研发百亿美元的主要科技企业实力相当，但在促进企业效率的利润上依然存在着距离，而这背后反映出的是华为与这些企业在创新方法论和模式之间的差距，所以在研发投入不断增长的情况下，根据产业的发展变化，及时复盘自己的创新方法论和模式对于华为未来最大限度发挥研发的真正价值就显得尤为重要
第四篇：乡镇卫生院的适宜规模和财政保障机制的实证研究
乡镇卫生院的适宜规模和财政保障机制的实证研究
摘要：本文以新疆地区政府举办的乡镇卫生院为研究对象，利用DEA模型分析法，分别对所选样本的乡镇卫生院总效率指标值及技术效率和规模效率的效率及组合效率进行评价，全面检测样本医院的效率，加强对样本医院规模发展和投入水平及方向的判断和预测。其次针对规模发展如何投入、投入多少的问题进行了Tobit回归模型测定，为乡镇卫生院适宜规模发展及乡镇卫生院管理者提供数据比例参数支持。得出结论：乡镇卫生院当ln医疗收入：ln诊疗人次：ln出院人数=1.06：2.01：1时，可达适宜规模。最后，通过选定地区的测定全区，在产出水平既定的情况下，财政投入冗余指标值可由原有20.87亿元，减少0.20亿元。为财政投入可调控空间值提供数据支持，也为政策建议在区域间的协调及统筹配置提供理论指导。
关键词：乡镇卫生院适宜规模财政保障机制
乡镇卫生院作为农村“三级预防保健网络”的中枢，与县级卫生机构和村卫生所上联下接、密切配合，建国以来曾与“合作医疗”、“赤脚医生”被世界卫生组织称为中国农村医疗卫生服务的“三大法宝”；其经验为世界卫生组织的战略措施提供了有益的启示和影响。在市场经济的推动下，如何实现乡镇卫生院集基本医疗、预防保健、康复、院内外急救、健康宣教、卫生监督、计划生育技术服务等“六位一体”的基层医疗体系，是一项惠及民生、长期而艰巨、涉及面较广的系统工程。这一目标的实现也是“中国梦”实现的有机组成部分。
一、研究背景
截至2014年底，新疆公立医院及基层医疗机构总计1122家，乡镇卫生院占比达79.50%，城市医院总计59家。从基本数据、固定资产及收入情况来看，新疆地大物博，人口密度较小，医疗资源分布不均。乡镇卫生院以79.50%的机构占比数仅占用全疆6.12%的医疗资源，解决了全疆24.22%的住院患者和28.23%的诊疗人次，创造了5.19%的医疗收入，获得30.24%的财政补助收入。新疆的医疗资源目前状态呈现出“倒三角”型分布，发展规模与投入水平有待调整。
李克强总理说：“任何事情都有规律可循，要依照事务的发展规律解决问题”，医改的脚步是坚定而有力的，遏制医院强劲扩张势头的延续，是医改进入深水区的第一块绊脚石。新中国迎来的正是“井冈山上的星星之火”和“农村包围城市”正确战略。60年后，医疗卫生改革的理念创新点“社区卫生服务中心”，是不是也可尝试一下“乡镇卫生院向城市医院”拓展？
国内的相关研究还是对公立医院财政补偿问题进行了有益研究，也对本研究的政策建议给予一定启示，但对以下方面的研究还是较少。
第一，目前对乡镇卫生院的补偿研究上，仅仅是对补偿方式、补偿范围、补偿机制和体制的健全上做了有益研究，而在具体补偿测定和方法研究方面缺乏研究。因此，没能提出有数据支持的公立医院补偿机制改革的实现路径和解决方案。
第二，一定程度上忽略了地区间的差异性，尤其在西部民族地区样本的采集和重视程度上有所欠缺。对乡镇卫生院补偿改革的推进实施“一刀切”，未因地制宜的综合考虑地区因素和民族因素。
二、数据及指标的选择
（一）数据来源
本文实证数据部分来源于2014新疆地区卫生系统年报数据，选取15个地区汇总年报数据及15个地区所辖范围内的乡镇卫生院的年报数据。
（二）模型建立
1.指标选取
第一步，本文在专家咨询及文献阅读的基础上，分别从乡镇卫生院规模、投入产出经济效率、投入产出社会效率、投入产出工作效率和财政投入水平等五个方面考虑，选出12个指标，详见表1。
第二步，通过描述性统计分析的变异系数分析法，经过对业内人员咨询，将变异系数大于等于1.0的指标剔除，年末在职职工人数、平均开放床位、年末固定资产、医疗收入、诊疗人次数、出院人数、财政项目补助收入总额等7个指标进入后续筛选，以保证指标的灵敏性。
第三步，同时，对于第一步中的12个指标，通过各指标间的相关性分析确定，明确分析指标是投入产出指标选取相关性较大的，才可使效率模型结果准确。通过stata12.0直接得到各个指标间的相关系数。最终确定模型所选指标为：年末在职职工人数、平均开放床位、年末固定资产、医疗收入、诊疗人次数、出院人数。同时确定规模效率产出指标为：医疗收入、诊疗人次数、出院人数；产出指标为：年末在职职工人数、平均开放床位、年末固定资产。
2.样本选取
首先将15个地区的乡镇卫生院利用数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，简称DEA）分析法BCC模型，进行地区间的规模报酬结果分类，结果见表2。
乡镇卫生院类型比较结果为：规模效率0.980>技术效率0.926。
其中，地区代码为：A、K总效率、技术效率和规模效率均为1； C、F规模效率可达到1；D、J规模效率呈递增。由此乡镇卫生院的样本研究可从A、K、C、F、D、J地区中选取。
三、规模效益实证研究
（一）规模效益实证研究
1.效率有效性分析
进一步对不同类型等级乡镇卫生院的技术效率和规模效率有效和无效情况做了具体分析，得出：乡镇卫生院技术效率小于1的有238家占乡镇卫生院样本总数的81.79%。技术效率不高是影响样本单元总效率不高的主要原因，而影响技术效率水平不高的直接原因是资源浪费，技术效率通常被认为是管理水平的象征，涉及乡镇卫生院管理过程中各个方面。如：组织管理（包括财务监管、物流管控、医疗进入引进、市场拓展等方面）；医疗技术人员管理（在新疆地区，高级卫生技术人员平均占比15.92%，而乡镇卫生院仅占9.24%，技术力量分布不均衡严重制约技术的发挥）；医疗技术设备（本次研究样本中，每床固定资产从0.5万元/床到44.6万元/床不等，发展极不均衡）。
2.效率组合分析
利用DEA方法对乡镇卫生院效率的评价判断各乡镇卫生院是否处于生产前沿面上，也就是研究乡镇卫生院在运行管理中是否能达到“技术有效”和“规模有效”。可不同的效率组合对乡镇卫生院运行规划有不同的主导方面，有效无效的排列组合可有以下六种方式（见表3）。
乡镇卫生院医院效率集中反映在技术无效、规模无效且递增和技术无效、规模无效且递减占比达79.04%。说明财政对乡镇卫生院的投入不均衡，53.61%表现为投入过剩，25.43%表现为投入不足。但资源配置水平、医疗服务项目完善程度和医疗技术水平明显不足。
（二）适宜规模相关性实证研究
无论是投入过剩还是投入不足，均存在需要量如何确定的问题。本文将投入产出模型中的规模效率指标作为因变量，分别将投入和产出指标作为自变量，利用Tobit回归模型，拟从中找到可拟合的线性关系，分别得到投入指标和产出指标间的系数比例关系，以试得出乡镇卫生院适宜规模定量测定，为财政投入水平测定提供依据，即得出2次回归结果。结果仅有规模效率与产出指标的Tobit回归通过了5%水平显著的验证。
即，当ln医疗收入：ln诊疗人次：ln出院人数=1.06：2.01：1时，可达适宜规模。可得在衡量需财政投入水平时可将收入、诊疗人次和出院人数的取对数的比值作为加大补偿依据。
（三）财政补助收入补偿实证研究
在研究了乡镇卫生院适宜规模的基础上，进一步将投入指标加入财政补助投入指标。在既定产出指标不变的情况下，即医疗收入实现13.90亿元，诊疗人次达1413万人次，出院人数达87万人次的水平下，通过DEA分析法BCC模型结果测算投入冗余松弛变量详见表4。
平均开放床位数指标水平可由原有22，554张，减少22张；平均在职职工人数指标水平由原有21，734人，减少349人；年末固定资产总值投入指标水平由原有13.90亿元，减少0.59亿元；财政及上级补助投入指标水平由原有20.87亿元，减少0.20亿元。投入指标的冗余为财政补助投入总量的平衡测定做出数据支持，也为政策建议在区域间的协调及统筹配置提供理论指导。
四、研究结果分析
（一）本文创新点
首先，以西部地区为例，结合政策关于“加强基层的有效形式和途径”的提出，并将乡镇卫生院也作为研究对象。其次，对公立医院的分类，不再仅仅限定在医院等级水平上，而是结合区域特殊性，将医院按区域划分进行效率分析的基础上，按医院类型选出样本医院，使研究结果更加具有现实性。再次，对乡镇卫生院的效率组合分析，可以结合到具体单元，给出具体策略，并为财政补偿效率考核提供数据支持。最后，对财政补偿保障机制的研究，建立在对医院适宜规模分析的基础上，使保障机制的实现路径更加明晰。
（二）建全适应基层卫生服务体系的联动机制
随着人们对疾病预防理念的深刻认识，生物心理社会医学模式的到来促使现代医疗卫生服务从单纯治疗逐步转向医疗、预防、保健、康复一体化，且我国城乡居民疾病模式也已转变为以慢性非传染性疾病和多发病为主，本应承担基层医疗预防任务的社区及乡镇卫生院，由于大型医院的规模扩张，产生挤出效应，对基层医疗机构的财政补助政策效果不明显，医疗保健资源发挥不了应有的用途，甚至偏离了基本保健政策的实施方向，并最终引起医疗资源的整体配置效率偏低。
政府应加大基层卫生机构建设，着力提供基本医疗卫生服务适应现代医学目的的要求，采取多种限制措施降低卫生保健系统中住院服务的比例，同时缩短住院时间。引导更多的患者获得基本保健服务并适当平衡两级保健间的卫生资源分配，将充足的财力、人力资源优先投向基本保健领域，使基础设施投入、适宜技术推广、基层卫生人才培育、远程医疗体系建立、农村社区服务中心的理念推广以及相应的体制机制改革同步联动。
（三）推行乡镇卫生院的统一核算体系
完善乡镇卫生院的财务管控模式，推进医院财务管理创新，增强以技术效率动因的内部运行机制。新医改各项政策的实施要逐步落实到乡镇卫生院，并能有效构建和完善的卫生财政补偿，政府并须建立对乡镇卫生院的经营情况和运行效率进行监控的信息通道，关键着力点在于乡镇卫生院自身财务管理水平的提档升级。
首当其冲是细化全成本核算，使“管得住、理得顺、横向到边、纵向到底”，实行精细化管理，将成本与绩效考核联动设置，激发科室内部管理，校准定额管理数据真实性。突破解决预算管理的没有定额依据的瓶颈问题，强化预算管理的全员参与性。在有效的绩效激励和严格的预算管控下，医疗服务项目成本数据和临床规范路径将逐步建立，为医疗服务价格建立健全提供依据，并最终为医保补偿争夺更充分的话语权，进而减少重复投资，提高资源利用率，有效地控制和降低医疗成本，形成医疗资源的良性循环运转。
固定资产效能管理和内控规范体系建设并驾齐驱，并最终渗透到预算管理的定额、标准和依据范畴中。预算遵循统筹兼顾、积极稳妥地原则，是发展战略的起点也是精细化管理的终点。有计划的实施预算目标，就是落实部门的层级管理。
强化乡镇卫生院内部运行机制，离不开医疗服务信息化平台的整合。医疗服务的信息化平台的整合对接能够加大资金使用效率，有效追踪预算执行程度，精确成本核算，实现固定资产源头管控和实时监测，帮助医院提升内部运行管理水平的同时，让人工管理逐渐向现代化转变，提升医护人员的工作效率，达到效益最大化。充分体现了我国“以人为本”的政策方针，是医院内部管理的锦囊妙策。
（四）强化财政补偿效率考核及分配机制
引入新的财政保障创新机制。从政府财政投入方面，可按工作量和服务质量、医务人员考核指标对医院现有的人力、物力的资源利用率进行补偿；重点补偿各类医院的预防服务、慢性病服务及医疗服务效果较好且成本不大；加大对社区和乡镇卫生院外部成本补偿；适当考虑医院科研承担比例，增加投入倾斜。并按综合规模效益指标实行季度追踪考核。
从医院投入方面：主要体现在医疗服务收费方面，可通过医院合理提供医疗服务，并测定合理成本消耗，充分体现医疗技术知识的劳动价值和医疗服务技术含量的测定，区分不同级别医院技术水平的差距，分层提高医疗服务价格，促进医疗质量呈梯度的提高；同时，可采取适当提高非基本医疗服务价格的措施，是其收益可用于弥补医院提供基本医疗服务导致的政策性亏损。
从医保支付机制方面，可完善按病种收费，实行按病种分类，定额支付的机制；以技术服务为主的治疗项目，应充分考虑技术难度，对医疗服务收费的保障性支付应高于其实际成本（含物资及人力消耗成本）；为满足不同层次患者的医疗服务耍求，不同级别区院和医生，医疗机制服务项目收费价格应差别定价，确定价格浮动的范围，幅度适当不应过小。
（五）数据包络分析的不足
数据包络投影值只能给出通过改革达到DEA有效后可能达到的投入、产出的目标值，不能解释 DEA 无效的具体原因。技术效率主要反映了乡镇卫生院管理的水平，规模效率反映了社会需求和乡镇卫生院供给之间的供求关系。非DEA乡镇卫生院必须根据乡镇卫生院自身的情况，具体问题具体分析，实事求是地发现问题、分析问题和解决问题。任何事情都有规律可循，要依照事物的发展规律解决问题，实证研究的也只是利用样本数据寻找事物发展的规律及后续发展方向的指导。
参考文献：
[1]刘飞跃.政府办公立医院规模及财政补偿研究[D].中南大学，2013-10.[2]彭永波.北疆地区38家综合乡镇卫生院服务效率与适宜规模研究[D].新疆医科大学，2012-4.[3]李习近平，武淑琴，张华容.基于DEA模型现代乡镇卫生院规模有效性的拓展研究[J].统计与决策，2011，（3）：68-71.[4]刘建，万许兵.我国公立乡镇卫生院政府补偿机制研究[J].中国卫生经济，2009（9）.（作者单位：新疆医科大学附属肿瘤医院财务部）
第五篇：农业现代化与财政支农政策
农业现代化与财政支农政策
中国要强，农业必须强。做强农业，建设有中国特色的农业现代化，必须立足国情，转变农业发展方式，尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，实现产出高效、产品安全、资源节约、环境友好。这不仅为转变农业发展方式，优化农业结构，创新体制机制，加快中国农业现代化进程指明了方向，明确了思路，也对调整完善强化财政支农政策提出了更高更新的要求。
一、财政支农政策演变发展历程的简要回顾
我国现行的财政支农政策可以追溯到改革开放以前，但政策的主干基本源于改革开放以后，特别是党的十六大以后的形成与发展。梳理10多年来财政支农政策的设立、演变与发展的脉络，有一个很明显的特征就是农业发展危机倒逼政策的出台和不断完善。
（一）粮食产能下降引发促进粮食生产政策的制定实施。实行家庭联产承包责任制以后，我国粮食总产一度曾上了1万亿斤的台阶，但是到了20世纪90年代，由于农业发展后劲不足，政策支持力度减弱，种粮效益下降，粮食生产总体水平开始下降，到2003年，我国粮食总产量下滑到8614亿斤，国家粮食安全受到威胁。为此，中央出台一系列旨在促进粮食生产的政策。从财政来讲，主要出台的政策有3个大的方面。一是减免农业税收。2004年，在试点的基础上，中央决定进一步加大农村税费改革力度，作出了“在全国全面取消除烟叶外的农业特产税、五年内取消农业税”的重大决定，选择在黑龙江、吉林2个粮食主产省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古等11个粮食主产省（区）降低农业税税率3个百分点，其他省份农业税税率降低1个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。2005年，中央决定进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，全面取消牧业税;在592个国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点;进一步降低其他地区农业税税率，全国免征农业税的省份达到28个。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，《农业税条例》于2006年1月1日废止，标志在中国以不同形式存续2600年历史的农业税赋制度正式退出历史舞台。二是实行直接补贴。直接补贴不仅针对农业农民，而且针对粮食主产区，旨在增加农民收入和粮食主产区的财力水平，调动农民和地方政府种粮的积极性。对农民农业实行直接补贴是党的十六大以后财政支持农业发展政策的重大创新，主要是先后实施了农作物良种补贴、农机具购置补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等四项补贴，补贴资金规模从2004年的3.3亿元增长到2014年的1406亿元。为了进一步加大对粮食生产的支持力度，2005年，经国务院批准同意，中央财政出台产粮大县奖励政策，对粮食生产达到一定规模的产粮大县进行奖励，提高产粮大县财力水平和提供公共服务的能力，改变“产粮大县、财政穷县”的状况。实施产粮大县奖励政策以来，中央财政一方面逐年加大奖励力度，另一方面不断完善奖励机制。截止2014年，中央财政累计安排产粮（油）大县奖励资金1270亿元，奖励县数达到1000多个。2007年，中央财政对粮食主产区的主要粮食生产品种实施农业保险保费补贴试点。此后补贴品种逐步增加，区域范围不断扩大，补贴比例稳步提高。三是是实行最低收购价政策。为了保障种粮农民的基本收益，2004年，国家对主要粮食产区的主要粮食品种小麦和水稻实行最低收购价政策。十年之内，小麦的价格提高了2/3，稻谷的价格提高了100%。
同一时间，国家财政还出台了相应的政策措施支持加强农业基础设施建设。包括，从中央基建投资中安排一部分资金支持大中型水利设施建设、新增千亿斤粮食工程，支持重点商品粮棉油基地建设;设立小型农田水利建设、农业综合开发、一事一议财政奖补、现代农业发展和土地治理等财政专项资金支持以农田水利为主的农业基础设施建设。从2004年起，我国粮食产量开始不断提高，到2014年，实现了粮食总产量“十一连增”，粮食产能连续5年稳定在5000亿公斤以上。
回顾促进粮食生产财政政策的制定实施，可以看出，从调动地方政府和种粮经营者（主要是农民）的种粮积极性，稳定扩大粮食播种面积，提高粮食产量等方面看，农业税收减免、直接补贴和最低收购价政策发挥了主要作用。而且，这三项政策在不同的阶段，政策发挥作用的角色发生了一定的变化，最初几年，农业税收减免、直接补贴政策作用显著，而最低收购价的政策作用并不明显。2006年，随着农业税收全面减免政策的出台之后，种地或种粮农民税收负担全部取消，由于没有增量刺激，政策的边际效应下降。
（二）农民增收滞缓引发的多渠道增加农民收入政策
实行家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，农产品产量不断增加，农产品价格不断提高，加上乡镇企业异军突起，农村劳动力转移到非农产业，农民人均纯收入不断增加，城乡居民收入差距一度（1985年）达到1.86∶1，但1990年以后，城乡居民收入差距开始扩大，1990年城乡居民为2.20∶1，此后不断扩大，到2003年，城乡居民收入差距达到3.23∶1，达到了自二十世纪80年代以来的历史最高点。针对这一突出问题，2014年，中共中央、国务院印发了关于促进农民增加收入若干政策的1号文件，出台了一系列相关政策，这些政策以后在执行实施中不断完善强化。从财政来讲，一是支持调整农业结构增加农业经营收入政策。主要是从资金投入、税收优惠政策等方面支持优化农牧业产业结构，发展特色产业和经济作物，发展畜牧业和渔业，推动农产品加工业发展和农业产业化，提高农牧业的附加值。二是促进农村劳动力外出务工政策。包括支持农民非农业就业技能培训，改善农村劳动力进城务工的环境条件等。三是加强农村社会事业发展政策。建立健全农村义务教育经费保障机制，支持改善农村办学条件，提高农村教育质量;建立新型农村合作医疗制度和大病救助制度，提高新型合作医疗财政补助标准和新型农村合作医疗报销比例，改善农村公共卫生条件;支持在农村地区建立最低生活保障制度，逐步建立农村养老保险制度;支持农村文化建设，通过广播电视“村村通”和文化资源共享工程建设，改善农村文化基础设施和条件;支持乡村道路建设，开展农村环境整治，改善农村基础设施建设状况。四是支持农村扶贫政策。与此同时，稳定提高粮食生产的各项政策对增加农民收入也有非常强的正相关效应。促进农民增收的政策产生了积极的效果，自2004年以来，农民人均纯收入连续11年稳定大幅度增长，2010―2014年，农村居民人均纯收入增长幅度连续5年超过城市居民人均可支配收入的增长幅度，城乡居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2.92∶1。
（三）农业生产力低下引发的促进现代农业建设政策
尽管出台了一系列促进粮食生产的政策，粮食生产水平也在不断提高，但整个农业生产力水平不高的状况没有根本改变，农业基础设施薄弱，尤其是农田水利设施陈旧破损，年久失修;耕地质量堪忧，土壤有机质含量不高;农业科技水平低下，农业科技体制难以适应农业发展的需求;农业产业结构不合理，农产品加工能力弱;农产品流通体制不顺，等等。针对这些问题，2005年，中央1号文件以提高农业综合生产能力为主题，在稳定完善促进粮食生产和农民增收各项政策的基础上，又出台了一系列促进提高农业综合生产能力的政策。从财政来讲，一是支持加强农业基础设施建设的政策。进一步加大对水利等农业基础设施的投入力度，支持农田水利建设和大中型灌区改造，推动高标准农田建设;在全国范围内支持测土配方施肥、耕地质量提升和耕地深松，提高耕地质量。二是促进农业科技进步政策。支持现代种业发展，加快农业科技成果转化与推广应用，推进农业科技推广服务体系改革建设，支持农民科技培训，开展支持全程农业社会化和农民专业合作社创新改革试点;继续加大农机购置补贴力度，加快农业机械化步伐。三是推动农业结构调整和农业产业化。继续完善现代农业发展资金使用政策，支持发展主导产业、特色农业;加大对畜牧业和渔业的支持力度，采取有效政策措施促进农产品加工业发展。通过财政助推，农业综合生产能力有了明显的提升，农田水利老化失修的趋势得到遏制，水利条件明显改善;农业科技贡献率和农业机械化率不断提高，农业产业结构不断优化，畜牧业、渔业长足发展，农业产业化水平不断提高。
（四）环境资源紧张引发的促进农业可持续发展政策
过去10年，我国农业发展取得世人瞩目的成绩，但付出的资源环境代价也是巨大的。水土资源严重受损，化肥农药过度使用，导致耕地质量集聚下降，水土流失严重，水生态、草原生态、农业生态趋于恶化，农业面源污染严重现象非常普遍，农产品质量安全事件频繁发生，农业整体安全和可持续发展存在重大隐患。2013年，财政部组织力量开展农业可持续发展研究，提出支持实施农业可持续发展新战略的政策建议，引起决策层和社会各界的高度关注。2014年、2015年的中央一号文件，都把建立农业可持续发展长效机制、加强农业环境治理作为一个方面的重要政策要求。从财政来讲，促进农业可持续发展的政策主要包括，一是支持耕地修复治理政策。包括重金属污染耕地修复治理试点、地下水超采综合治理试点、新一轮退耕还林、湿地生态补偿和退耕还湿试点。二是促进生态环境友好型农业发展政策。包括，耕地地力保护、推广科学施肥、农业废弃物和畜禽粪污资源化利用、旱作农业技术推广等。三是支持农林水生态保护建设政策。包括，支持天然林保护工程、退耕还林（还草）、草原生态保护、水土流失治理等。尽管，实施农业可持续发展新战略还刚刚开始，政策的实施效果还有待进一步观察，但有两个方面的意义非常重要。一是实施农业可持续发展成为国家意志和行动，与生态文明建设和经济社会可持续发展形成有机衔接;二是彻底颠覆了传统农业现代化的思想观念，把人类的农业活动与其赖以发展的自然环境资源的永续利用有机衔接起来，逐步成为全社会的共识。
二、现行财政支农政策的基本评价
现行财政支农政策的形成有其特定的历史背景，一是粮食产量大幅滑坡，国家粮食安全受到威胁。稳定提高粮食产量和农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给始终是制定实施财政支农政策的首要目标。二是农民收入增长迟缓，统筹城乡发展和城乡一体化发展面临严峻的挑战。稳定增加农民收入，缩小城乡发展差距，推动城乡基本公共服务均等化，一直是制定实施财政支农政策的核心任务。三是经济快速增长，财政收入大幅增加，使国家有经济实力不断加大对农业农村发展的支持力度，公共财政覆盖农村的范围不断扩大，解决“四化同步”发展中农业现代化“短板”问题迫在眉睫。四是高投入、高消耗、高产出带来资源环境压力越来越大，发展的不可持续性日益凸显。促进农业发展方式转变和农业发展转型，实现农业可持续发展，要求进一步调整完善财政支农政策。因此，现行的财政支农政策带有明显的转型时期特征，既有适应推动农业农村发展、促进加快农业现代化建设的一面，也存在部分政策目标偏离、政策效率不高，与农业农村发展和农业现代化趋势不一致的地方。
（一）形成了比较完整的农业支持保护政策体系
与历史以往任何一个时期相比，2004年以后的逐步出台实施的各项财政支农政策已经初步形成了一个比较完整的体系。这一政策体系与现行体制制度相适应，在促进农业农村发展繁荣，加快现代农业建设和促进农民持续增收方面发挥了积极而有效的作用，真正体现了国家对农业的支持保护。一是政策覆盖范围比较广。按照公共财政的覆盖原则和农业农村发展的趋势需要，财政支农政策覆盖了包括农业基础设施建设、农业科技进步、结构调整和优化、农产品质量安全和农业生态等多个层面。二是政策实施手段多样化。除了过去一直沿用的直接投资、直接补助和税收优惠等手段外，2004年以后，财政支农政策实施还采用了直接补贴、贷款贴息、保险保费补贴、金融贷款财政奖励等手段。近年来，为了进一步加强财政与金融政策协同运用支持农业农村发展，一些地方还探索采用财政支持农业融资担保等手段，加大对现代农业发展和新型经营主体的支持。三是政策保持了连续性稳定性。有效政策的制度化、法制化是最近10多年财政支农政策形成发展的一个重要特征。某一项政策的出台实施，经过一段时间的实践证明是行之有效的，就逐步通过制度或者是法律稳定下来，依法理财、纵横配合的财政支农制度体系初步形成。不仅涵盖了政策的实施范围，而且对财政支农资金的分配使用管理提出了明确的要求，确保了政策的有效实施。
（二）促进了大宗农副产品供求平衡和农民持续增收
财政支农政策的实施和大规模财政资金的投入，不仅有效地促进了粮食和主要农产品的稳定生产，而且持续推动农民收入的大幅度提高和农村公共社会事业的发展。粮食“连续增产”，大宗农牧产品产量稳步提高，保持了主要农产品市场供求的基本平衡;农民收入持续增长，特别是最近5年农民人均纯收入增长水平连续超过城市居民可支配收入的增长水平，不仅缩小了城乡的发展差距，而且提高了农村的消费能力。三个方面的作用和意义不可低估，一是基本满足了人们的多样化多层次需求。由于粮食的稳定增产和大宗农副产品产能的提升，国内主要农产品不仅在量上，而且在品种和质量上都有了很大的提升。尽管时有农产品和食品质量事件发生，但市场供求基本平稳，市场价格波动不大，主要农产品的总量和质量还是基本满足了各方面的不同需求，大大改善了全体中国人民的生活质量。二是为国民经济社会平稳较快发展提供基础支撑。农产品价格是整个物价的基础，由于农产品市场供求平稳，为物价总水平的稳定提供了基础和前提，为宏观经济的平稳运行提供了支撑，在经济社会发展的关键时刻起到了稳定器的作用。最好的例证就是2007年国际粮食价格飞涨和2008年金融危机以及经济危机时期，由于国内粮食和农产品供应充足，一定程度上帮助中国抵御了国际危机的冲击。进入经济发展新常态以后，尽管经济下行和就业压力比较大，但稳定的农产品市场价格和供求状况一定程度上缓解了这一压力。三是为农业发展转型升级提供了基本保障。在温饱问题没有彻底解决的情况下，一个国家是没有能力也没有条件谈农业转形的。正是10多年财政支农政策的实施，从基础设施建设的“硬件”和农业科技进步以及农业经营管理的“软件”两个方面，促进了粮食和农业综合生产能力稳步提高。有了不愁的温饱，我们才有能力和条件，也才有“资格”把调整优化结构和转变农业发展方式提到议事日程上，农业发展转型升级才有了比较好的基础和可能。
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