对食品经营者健康证明的监管中存在问题思考

第一篇：对食品经营者健康证明的监管中存在问题思考

基层乡镇食品从业者健康证的监管中存在问题思考

根据新《食品安全法》的规定，食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。食品行业的从业人员实行预防性健康检查证明制度，这对预防控制某些传染病流行起到了积极的作用，因此监督部门在平时的监督管理中，对从业人员是否持有有效的健康证明的监督就显的尤为重要。

一、健康证明监督、管理现状

在与食药监合并以前，健康证的监督、管理工作是各级卫生监督机构负责。目前，健康证的运作管理由卫生部门负责、监督工作由市场监管部门负责。卫生部门工作内容包括 ：指定承担预防性健康检查工作的医疗卫生机构，确定从业人员的体检项目，根据健康检查结果，对合格者签发“健康证明”。监管部门工作内容包括：对违法的单位和个人，可按《食品安全法》给予相应的处罚。健康证明管理和监督职能分属不同部门，对于食品经营单位从业人员健康状况日常监管带来一定的困难。

二、存在的问题及原因

近两年由于餐饮服务行业的迅速发展和食品流通行业门槛相对较低，食品从业人数急剧增加，人员情况比较复杂，无健康证上岗或健康证明过期不体检的违法行为越发普遍，已成为基层乡镇食品生产经营活动中的常见违法行为之一。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）从业人员方面

1、小餐饮、小食杂 乡镇食品行业从业人员整体文化知识水平不高、年龄偏大、法律意识淡薄，一些个体经营的小餐饮单位，甚至出现“一人办证，全家上岗”的现象，在周末和监管人员上班之前，在店内担任临时帮工。对乡镇、农村小食杂店来说70元的健康检查费用意味着几天的收入，很多小店都是家庭式的，办一张健康证都很心疼，老夫妻俩照看一个店，有时候儿孙辈还会代班，基本不会办全“健康证”。如此总是存在食品安全隐患，给监管带来较大的困难，发生此类问题主要是经营者不愿负担过多的体检费用。

2、企业单位食堂

有的持证企业自身管理混乱，从业人员的健康证明到期了都没有及时与卫生部门联系进行体检，致使员工的健康证明超过了有效期限。执法人员根据数据库发现健康证明到期的，一般提前一段时间电话通知企业负责人，企业负责人本身事情繁杂，忘记通知食堂从业人员体检也经常发生。

企业食堂监管存在的另一个困难是耗费时间多、效率相对低，进入企业监督巡查需要通过门禁登记、穿堂过巷、找法人或负责人，除食品安全问题需要提醒外，本部门其他相关职责也需要向企业督导提醒，每家企业检查滞留时间一般都在30分钟以上，占据了执法人员的大量时间。

3、食品生产企业

本辖区共4家食品生产企业其中3家都属于“小作坊”型的，企业管理体制不够健全，没有专门人员管理相关事务，从业人员的健康证明到期时未能及时进行体检的现象也经常出现；有些企业负责人害怕员工跳槽，或是害怕员工丢失健康证，把健康证明集中锁单位负责人的抽屉里，导致从业人员上岗不公示持证；相对的部分从业人员流动性强，“健康证明”被扣留在原单位；企业考虑到这种情况想等员工稳定下来以后再为其体检，这样使得一批新员工没有有效健康证明就上岗的问题偶尔也会存在。

（二）健康证明体系运作流程方面（体检负责医生唯一指定）目前的健康检查都是各地自成一套体系，本辖区卫生部门指定的唯一的广陈镇卫生院公共卫生管理科戴保忠医师负责健康体检、从业培训、发证等工作，抽血检验仍有检验科室负责；前港集镇未指定健康体检科室。

作为一项日常性的工作，被指定唯一负责人，总会或多或少的存在问题；由于食品生产经营被监督单位数量及从业人员数量多，而相应的卫生部门人员配置唯一指定戴医师，除了健康体检工作外还担负了其他任务，偶因公出差和因私事请假，不能保证时刻在岗接洽不定时上门的食品从业者进行健康体检，并及时查纠告知市场监管部门因“五病”需调离和取得“健康证明”食品从业人员动态信息。

个别经营户尤其是老年从业者地处偏远跑卫生院一趟并不容易，因上门未遇体检管理者不愿跑第二趟的情况经常发生，如辖区边缘的曹港村、山塘村、民主村，年龄偏大甚至残疾在身不在少数，跑一次甚至多次碰壁就不高兴再跑了，协管员第二次巡查督促涉及该问题反处于被动，甚至有的经营户指责党和政府服务不力，给政府形象造成负面影响。

经市场监管所和卫生院协调，食品从业人员健康体检情况每月抄告所里，时间衔接上存在空挡。监管人员不能时刻掌握从业人员体检动态信息，与所“食品安全大数据监管平台”检查情况不能同步，需要出动人员现场复查第二次，不仅造成人力物力运作浪费，而且不能确保从业人员完全按照监管人员意志如期办理，存在无有效健康证的一段“真空期”。现阶段上级明察暗访特别多，健康证是最为重要的一个环节，甚至出现因“一张过期健康证”导致监管人员被追责的案例。

（三）法律便于监管执行、威慑力方面，显现执法困境 行政处罚缺少立案标准和当场处罚手段威慑力不足：根据新《食品安全法》“发现未取得健康证明而上岗工作的违法行为，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”

平时健康证管理，协管员依据“食品安全大数据监管平台”查询结果，提前一段时间电话通知食品生产经营户体检，健康证明快要到期时上门复检，检查发现仍未办的发整改通知，拒不整改的报巡查执法人员处理；执法人员上门给予警告的处罚，责令几天内办理有效健康证明，食品生产经营者再去办理健康证明，这一个流程走完耗时长久，增加了被监管对象的惰性，也增长了中间环节“真空期”无证上岗的食品安全风险，仅受到一个无关痛痒的“警告”处罚。

由于监督执法人员少，除食品安全工作千头万绪，其他原工商工作任务也相当繁重，而相应的被监督单位多，从业人员多，监督监测工作面广量大。仅健康证一个环节就浪费了大量得监管执法资源，降低了监管执法效率，也扰乱了食品经营单位的正常经营。

三、对策思考

在现行的健康证运作、监管体制下，缺乏最终负责健康证明统一管理的机构。两个部门参与健康证明运作管理，一个“发证”却不能保证随时“能检能发”，另一个“不发证需担责”做了大量工作仍存在失职渎职隐患，让监管人员疲于奔命甚至耽误其他本职职能工作。对运作监管职能上的不同划分，一旦出现食品安全问题或上级督查问责，就会出现相互推诿责任的尴尬。对策如下：

（一）政府买单，食安办牵头发证管理

以广陈辖区一年健康证数量统计总数不超过1200张，办理健康证费用在80000元左右，建议由政府买单，生产经营户从业人员得到实惠，消费者得到食品安全，监管风险也大大减小，是一举多得的举措。

（二）医院不再唯一指定，全流程运作监管归属食安办 对于健康体检开单、制证发放管理，建议由食安办牵头统一管理，在便民服务中心工商窗口（或食品安全协管员）开具体检单，食品生产经营从业人员凭单到辖区两所卫生院体检，卫生院检验完毕即时将结果发给食安办指定工作人员（由食品安全协管员兼职）。

（三）修订完善法律，适当加大简易程序处罚力度和频度 随着修订后的《食品安全法》的贯彻实施，“违法成本低”的现状得到了改变。但是就目前的执法状态来看，“最严厉的处罚”在推行过程中遇到了许多困难。按照新《食品安全法》的规定，缺少一张“健康证明”最低也要罚款5000元。乡镇农村食品店售卖的全部货品，加起来也只有几千元；小餐饮店一个月的收入也不一定到5000元。最低5000元的处罚尽管有足够的惩处和震慑作用，但小食杂、小餐饮经营户很可能无法接受这个处罚，导致基层执法人员难以执行。

法律的权威关键在于实施，在群众中评选我国实施的最好的一部法律肯定是《中华人民共和国道路交通安全法》，执法快速有效，履行效率高、群众信服度强。《行政处罚法》简易程序第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。随着社会经济发展，五十元以下的罚款对于食品经营者无关痛痒，对于执法部门此种处罚也不能有效地教育处罚违法行为人，应酌情提升罚款额度。对轻微违法行为的处理应当坚持教育与处罚相结合的原则，借鉴道路交通违法行为处理方法，采取简易程序处理食品安全违法行为，如小餐饮小食杂店在餐饮具清洗消毒、食品及原料采购索证索票、从业人员健康状况等方面不符合食品安全要求，应直接采取简易程序予以处罚，增强行政执法的有效性和时效性，避免因时间延误导致食品安全问题。

只有严格执法，法律的尊严与效力才能在人们心中渐渐建立起来，敬畏意识与底线意识才能真正落地生根。经常性地“亮剑”，能警醒世人惧慑法律的威严性，在基层群众中也具有更好的影响力。

第二篇：对县级政府依法行政中存在问题的思考

对县级政府依法行政中存在问题的思考

清水县食品药品监督管理局 张宁

县级政府是我国行政管理体制中的基础环节，是依法管理、依法行政的前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，其依法行政成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。多年来，作为我国基层政权组织的县级政府经过长期不懈的努力，提高了依法行政意识，提升了依法管理水平，依法行政工作取得了明显成效。但是，我们也应该清醒地看到，县级政府依法行政工作还存在许多薄弱环节，有些问题还比较突出，如不妥善解决，势必影响到依法行政工作的整体推进，影响建设法治政府目标的实现。因此，本文就县级政府在推进依法行政方面存在的问题进行了有益思考，通过分析存在问题的原因，提出了对策建议。

一、存在问题

一是执法部门对依法行政认识不到位。行政机关是国家行政权力的执行机关，行政机关能不能自觉地依法决策、依法办事，直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能否实现。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于依法行政的认识还不高，依法行政的观念还比较淡薄。依法行政工作，责任在政府，关键在领导。但一些行政机关的领导干部对于依法行政工作常常是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上，文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。有的把依法行政同经济建设对立起来，制定的一些政策、办法明显违法；有的长官意志严重,习惯于传统的思维方式和工作方法，凭经验办事，想当然地决策，轻视或不善于运用法律的手段处理问题；有的唯上、畏上，唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的讲话没有准则，不讲诚信，政策朝令夕改，随心所欲。比如一些地方给重点企业挂保护牌，规定未经当地党委、政府同意，任何部门和单位都不得进行检查，而不论该类检查是否合法和必要。还有些地方为了吸引投资，什么样的承诺都敢作出，什么样的要求都尽力满足，全然不顾合法与否，全然不顾今后是否可以兑现。

二是行政执法体制不顺畅。近几年来，一些重要的行政执法部门陆续被上划为垂直管理部门，这些单位又集中在执法权限较大、执法内容较多的部门。据统计，在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、征稽所、地税局、工商局、质监局、气象局、药监局、公路分局、交警队、国土局等14个垂管部门。上级决定上划的初衷，是为了克服一度存在的行政执法中的地方保护主义倾向，通过上划也取得了一定的积极成果。但这种看似简单的行政收权行为，事实上也有利有弊，作为基层一级政府，县级政府理应成为其管辖范围内依法行政工作的第一责任主体，应对其辖区的行政执法状况承担主要责任。面对行政执法部门不断上划的现实，县级政府推动依法行政工作的难度和压力无疑大大增加。比如垂管部门之间、垂管部门与地方之间的行政执法争议，县级政府就不容易处理。

三是行政执法主体较混乱。行政执法队伍过多、过滥，行政执法权分散，执法主体不合格，部门职能重叠，职责不清，重复执法，多头执法现象严重。有些地方仍然热衷于搞“运动式”执法、多部门“联合执法”；有些地方头痛医头，脚痛医脚，经常设立一些没有执法权的临时机构突击开展工作；有些地方和部门越权执法，实施了不属于行政管理范围内的行为。

四是行政执法目的不正确。行政机关实施行政行为，目的是为了保障国家行政事务的正常管理，维护社会的正常秩序。然而有些行政机关，其执法目的是一味追求经济利益，行政执法带有强烈的利益色彩。目前，多数基层执法队伍正常经费不足，主要来源靠罚款和收费，罚得越多，收的越多，返还的越多，“执法养人，养人执法”，行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权力，争罚款，争收费，造成重罚轻管，以罚代管。

五是行政执法程序意识不够强。有些行政机关和执法人员光重视实体法，认为只要结果是正确的就可以，至于手段和方法如何，在所不论。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。有的先处罚，后收集证据；有的不履行事先告知义务，不听取行政管理相对人的陈述、申辩；有的不告知相对人获得法律救济的途径，不送达有关法律文书；有的执法过程中随意性大，案件处理尺度不一，畸轻畸重，执法不严，显失公正。

六是行政执法人员素质偏低。从法律素质看，基层大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，工作后也没有经过系统的正规培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，对法律的认识和理解能力差。

二、存在问题的原因

一是“人治”思想的影响。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，缺乏法治文化的长期熏陶。再加上建国后长期实行计划经济体制，没有真正形成重法、奉法的良好风气。总体而言，依法行政还是一项自上而下强力推行的工作，在基层，尤其是县、乡级政府中依法行政的认识还没有及时跟进。有些行政部门的领导，“长官”意识强，在行政管理中只知道采用简单、粗暴的工作方法，一些重大决策不是严格遵循法律、法规，而是凭个人感觉拍板。有的执法者，以言代法、以权代法、以权抗法，甚至滥用职权执法犯法。

二是行政管理职能设定不科学。行政管理职能设定缺乏强制的可操作的法律规范。职能设定过于笼统、宽泛、不具体，有时容易出现理解偏差。有些政府机关管的事情过多，管了一些不该管，管不了，实际上也管不好的事情。有些政府部门之间职权交叉、重叠，引发行政执法争议，或者相互推诿、扯皮，降低了行政管理效能。

三是经济利益驱动。基层行政执法部门普遍执法经费不足，县、乡政府也往往将罚没收入作为任务列入预算安排，这就使行政执法部门及其工作人员在行政执法中容易受经济利益驱动，片面地为罚款而罚款，为收费而收费，导致行政管理权的性质异化。

四是行政执法监督制约机制不完善。行政机关监督力度不够，监督措施不多，监督制度落实的少，大多数监督渠道和监督力量徒有其名，没有发挥应有的作用。行政管理相对人对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不知道如何去监督，甚至还不敢去监督。

五是法制机构建设落后。据调查，县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有3一4人，有些甚至只有1—2人，相当数量的机构挂靠县政府办公室管理，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。即使已有的法制机构,囿于人员、职能的制约，往往只能充当出现问题后的“抢险救灾员”，难以更好地发挥出现问题前的“分析预报员”的积极作用。

三、对策建议

一是要加大行政法制宣传教育力度。要加强对行政机关工作人员，特别是领导干部的法制宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、专断作风、特权思想等封建专制意识的影响，牢固树立法律权威至上的观念。行政机关工作人员必须充分认识依法行政的重要性和迫切性，身体力行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。同时，要加强人民群众的法制宣传教育，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力，逐步营造一个行政法制建设的良好社会氛围。

二是要加强行政执法队伍建设。没有一支高素质的行政执法队伍，依法行政就会成为一句空话。一要健全行政执法人员的准入机制。要明确规定进入行政执法队伍的基本条件，切实落实行政执法人员考试制度，采取公平竞争的方法，择优录用，把好进人关。二要健全行政执法人员定期培训制度。所有行政执法人员每年都必须参加一定课时的执法培训。通过培训，使执法人员的执法水平稳步提升。三要健全行政执法人员的淘汰机制。对一些不具备基本的政治、法律素养，不符合执法资格的执法人员，以及严重违法违纪的人员，必须及时清理出行政执法队伍。

三是要改革行政经费财政保障机制。行政执法与经济利益挂钩，是造成一些行政执法部门及执法人员越权执法和乱收费、乱罚款的主要原因。对现实生活中存在的所谓“自费行政”，利用权力吃“杂粮”的现象要坚决杜绝。县、乡人民政府不得向行政执法机关下达收费和罚款指标，不准搞变相返还。为此，必须认真测算好行政执法机关的执法成本，保证行政执法机关的正常需要，消除其逐利动机。

四是要大力推行政事务公开。推行行政执法公示制度，是规范行政执法行为，实现依法行政的一条重要途径。要把政事务公开作为推进依法行政的一项重要制度狠抓落实。各类行政管理活动，除法律、法规要求保密的之外，都必须依法向社会公开。政事务公开的范围包括行政审批、行政收费、行政处罚、行政确认等各个方面。行政执法机关要将本机关行政执法的依据、权限、程序、结果、相对人享有的权利等内容全面公开。要大力加强行政事务服务中心建设。所有与人民群众密切相关的政策、文件，都应在行政事务服务中心可以查阅，可以咨询，大多数行政事务可以在“政务服务中心”集中办理，从而方便群众办事。努力打造“透明政府”、“阳光政府”。

五是要加大行政执法监督力度。完善监督机制，加强执法监督，是推进依法行政的根本保证。一要开展经常性行政执法监督检查，加强事前监督和事中监督。二要加强规范性文件备案审查工作。要对规范性文件的合法性、合理性全面审查，防止问题文件的出台和实施。同时要落实规范性文件的定期清理制度，保证文件的严肃性。三要推动决策权、审批权等重要行政权力的规范运作。要实行严格的决策责任追究，防止拍脑袋决策、拍屁股走人现象的发生。四要建立重大行政处罚案件、行政许可备案制度。行政机关作出的数额较大或影响较大的行政处罚案件必须及时上报上级政府法制机构备案。五要认真开展行政执法责任制和评议考核制。要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，认真梳理执法依据，将执法责任层层分解，落实到每一个执法岗位和每一名执法人员身上。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。对垂管部门范围过宽的问题，要搞好调研，适当调整，收权与扩权并重，防止县级政府行政权力“空壳化”。六要健全行政投诉制度。县级人民政府要公布行政执法监督机构的地址、电话及服务内容，认真查处当事人举报投诉的违法或不当行政行为。

六是要进一步加强政府法制机构建设。首先要加强县级政府法制机构建设，要着力解决法制机构设置与人员配备同其所承担的任务不相适应的问题，健全机构，配齐配强人员。其次要延伸法制机构工作网络。县政府各行政执法部门、各乡(镇)人民政府都必须设立相应的专门的法制工作机构，配备综合素质较高的专业人员。要注意做好法律专业人才的吸纳和培养，逐步形成一支政治强、业务精、作风硬，政策法律水平较高，驾驭全局、统筹协调能力较强的政府法制干部队伍。同时，要充分发挥法制工作机构的参谋、助手和法律顾问作用，树立法制机构的权威。法制机构工作中的一些实际困难和问题，政府和部门应当及时帮助解决，为他们开展工作创造必要的条件。

第三篇：对食品监管食品产业和食品安全的思考

对食品监管食品产业和食品安全的思考

2006年省局组织的食品调研报告评比中获二等奖

提 要 本文从食品监管、食品产业和食品安全在经济发展中的相互矛盾出发，分析产生原因和三者之间的相互关系，把握关键控制点，提出加强食品安全监管的四条思考性建议。

按照___省食品药品监督管理局工作安排，我局对全市食品安全和监管现状进行了调研。在分析调研结果的基础上，我们认为理清食品监管、食品产业和食品安全三者的关系对开拓监管思路，促进产业发展和保障人民饮食安全具有重要参考价值。

一、食品监管、食品产业和食品安全的内在联系

本文所称食品监管是指行政部门对食品生产经营等活动的监督和检查，对应政府层面；食品产业是指食品的生产经营等经济活动，对应经济层面；食品安全是指公众消费食品没有危害，不受威胁，不出事故，对应消费层面。监管层通过对食品安全的监督管理达到消费安全的目的，同时影响着食品产业的发展流向和规模；食品产业的规范化程度。

或解决效果不理想。国发〔2004〕23号文件仅从宏观上划分了食品监管职能，没有具体的实施方案，文件中提到的“几项重要措施”可操作性不强，导致现在依然是“群雄逐鹿”的监管模式。

食品监管体制的多头性，产生了“监管博弈”，出现群监群管、监而不管、不监而管、不监不管等现象。没有达到监管层运用计划、组织、领导、控制等管理职能解决社会矛盾的目的。因而产生监管模式与产业发展、安全保障间的不相适应。

食品监管体制上的不明确性导致监管矛盾，制约食品产业发展和影响食品消费安全。

（二）食品产业发展不先进性

据调查，我市食品生产经营企业约6200余家，其中大规模生产经营企业约20家，中等规模企业约180家，其余为小作坊、小食品店和小餐饮店。“三小”门店占到96.8%，这其中还不包括无证无照的生产经营户。无证无照生产经营行为在城郊结合部，尤其是在农村较为突出，占到62.5%。我市大中型生产经营企业主要以规模为主，缺乏产品核心竞争力和自主创新能力，在市场经济中抵抗风险能力较差。

现代食品产业的重点是生产行为，但在生产中主要存在：食品标准不统一或缺失，食品中有害物质残留量高，加工食品中使用劣质原料，超量使用食品添加剂，滥用化学添加物等问题，对如何走上科技含量高，工艺水平强，生产环境优，安全系数高，经济效益好的新型产业化道路提出了严峻条挑战。同时，生产经营者素质低，自律性差，在遇到政府监管部门出现监管漏洞或管理松弛时就会造假、售假，做出违法和扰乱市场秩序的行为。在农村和城乡结合部存在的大量小作坊、小食品店和小餐饮店是假冒伪劣、过期变质食品的主要生产地和倾销地。

食品产业发展的不先进性加重了食品监管负担，影响食品消费安全。

（三）食品安全现状不稳定性

主要表症为，消费者实际消费能力低于理论消费能力。在调研中，我们发现有能力购买相对安全食品的消费者仅占总消费群体的20%。在购买食品时，城镇消费者多考虑食品质量，农村和边远山区消费者多考虑食品价格。生产经营企业在经过各种标准认证后，会把生产运行费用增加到产品成本中（是否真的增加了产品成本，还需要进一步论证，这里按企业通常做法理解），形成生产经营合格食品与消费者购买力之间的矛盾。市场的需求导致不合格和不完全合格食品的大量存在。不合格食品对消费者的危害或潜在危害是非常严重的。所以，技术上的先进性与经济上的可行性的统一才是企业发展的内在规律。

食品安全现状的不稳定性也增加食品监管负担，阻碍食品产业发展。

三、对食品监管、食品产业和食品安全的协调思考

在逐渐规范的市场经济中，如何保持食品监管、食品产业和食品安全的动态平衡是一项长期而复杂的系统工程，通过初步探讨三者内在关系和存在问题，我们提出以下思考性建议。

（一）加强食品监管综合领导能力。在现行体制下，食品安全协调委员会代表政府管理食品安全工作，因此要加强食安委对食品安全工作的领导职能，做到认识到位、措施到位、责任到位、配合到位，形成监管合力。

第四篇：食品流通许可监管中存在的问题和对策

食品流通许可监管中存在的问题和对策

食品安全法》实施至今已有两个多月了，该法明确规定由工商部门全面负责流通环节的食品安全监管，并直接核发《食品流通许可证》。面对食品流通许可监管这一新的监管职能，各级工商部门必须努力学习新知识、思考新问题、提出新举措，只有这样才能适应和做好该项工作。

一、食品流通许可监管中存在的问题

（一）专业知识的问题。工商监管的新职能、新领域的要求与监管责任人专业知识之间的不足。《食品安全法》赋予工商行政管理机关从事食品流通许可职能，但《食品流通许可证》实质上还是原《卫生许可证》的一个内容，工商行政管理机关从恢复建制以来，从来没有对卫生许可方面进行培训、教育、运作，可以说基层执法人员业务素质还不能完全适应食品质量监管工作的需要，缺乏相关的食品专业知识和专业技能。这直接涉及到从事食品流通许可核查监管一线的片区监管责任人。目前，基层工商所普遍反映难以掌握标准、事项，许可仅限于形式审查。

（二）实践操作的问题。食品流通许可的原则标准与监管责任人现场核查具体掌握之间的距离。《食品安全法》第二十七条的十一项“食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合下列要求：具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；”较为原则、抽象。

如经营场所与有毒有害其他污染源保持规定的距离、合理的设备布局和工艺流程的掌握等规定比较笼统，缺乏可操作性。

（三）资格确认的问题。经营人员的健康证明存在不确定性。在《食品流通许可证管理办法》中未明确从业人员的健康证明需要事前提供，但是在总局制定的《食品流通许可管理业务应用规范》中在归档材料中又明确要有，同样，对培训证明也一样在归档上有要求，这就造成健康证明存在不确定的事实了。而且，无论大型超市、批发部，还是小食杂店都有一个从业经营人员流动性的事实，这里就存在着一个从业经营人员健康证明的后续管理问题。

（四）硬件要求的问题。经营环境、硬件条件与贮存食品的要求之间的差距。不同规模、不同类型的经营主体许可要求亟待确定。对于不同规模、不同类型的经营主体，如大型超市和小食杂店，如经营直接入口的食品和需进一步加工的食品，在办理许可证申请时是否在申请条件上应该区别要求？对于经济欠发达地区小食杂店的硬件要求可否放宽条件？

（五）经营习惯的问题。经营习惯与销售要求之间的差距。销售食品要求更高，“用食品流通许可证替代之前的卫生许可证，主要是为了将食品安全事故的发生率降到最低。”此前，卫生许可证中对企业从事食品经营的要求比较简单，仅要求选址应在使用上下水方便、远离厕所、垃圾场等污染源，各种设备、容器、运输工具应专用并符合卫生要求，无毒无害便于清洗就行。从新的《食品安全法》来看，这些相对简单的规定已经达不到食品安全的要求了。且目前许多小食杂店更多的是考虑如何牟取更多的利益，而根本没有考虑是否安全的问题，有些甚至为牟取利益而销售存在安全隐患如已经超过安全使用期的食品。

二、强化食品流通许可监管的对策

（一）更新知识，强化干部队伍建设。作为承担食品安全监管工作的工商部门，队伍整体素质的高低，成为做好这项工作的关键。打造一支素质优良的食品安全监管队伍迫在眉睫：一要更新监管理念。执法人员要主动学习有关法律知识和政策法规，不断更新观念、方法、手段，以适应新形势下的食品安全监管。二要增强政治责任感。执法人员要坚持立党为公，执法为民。三要创新工作方法，面对和解决食品安全面临的新情况、新问题，不断探索出食品安全监管的新途径、新办法。四要加强专业培训，更新知识，使工商队伍及时转变为适应新职能的履行。要适时组织专业知识和专业技能培训，使基层工商执法人员掌握必备的知识，了解和掌握有关质量检测方面技能，培养一批专业技术人才，以适应现代管理工作的需要。五要及时注入新血液，新招公务员应侧重食品安全相关专业特长。

（二）区别对待，明确分级核查的标准。明确现场核查的具体、易操作的分级标准，标准不搞一刀切，经济欠发达地区适当放宽。在审核过程中将根据经营食品可能受污染的风险程度以及食品流通规模的大小，由高到低分为若干等级，分别确定与经营

食品品种、经营规模相适应的许可审查要求与监督检查内容，提高了食品流通许可的实际操作性。建议对于不同规模和类型的经营户，在申请条件上应该有所区别。对不同类型、不同规模的经营户进行划分，并明确相应的条件和标准。如对于大型超市，由于经营品种丰富、经营方式多样，更应在超市前期的设计和装潢时予以关注，可以主动介入，提供咨询服务；而对于小食杂店则放宽要求，只需具备基本要求即可开展经营活动。

（三）资格在先，实行健康证明动态监管。事实上，在对待健康证明的问题上，在实际监管过程中，如果不把健康证明等作为前置条件的话，是很难操作的。基层工商机关无法判断申请人是否与《食品安全法》规定不得从事接触直接入口的工作有关。工商部门对经营者经营场所和环境进行审核的同时，不能将从事经营活动的人的经营资格与之割裂开来。卫生部门原来也将健康证明和食品卫生培训合格证作为办理许可的前提条件。所以应经营者和从业人员都应将健康证明、食品安全培训合格证明、食品安全管理制度等作为申报材料一起提供。而且，监管责任人应当对从业人员实行动态跟踪监管，以及时掌握从业人员的变动。

（四）加强经营者的培训教育，改变不良经营习惯。《食品安全法》实施后，要想获得食品流通许可证的，必须保证经营场所与个人生活空间分开；必须和有毒、有害场所以及其他污染源保持规定距离；必须具备合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品交叉污染；避免食品接触有毒物。此外，经营场所的食品容器、工具和设备也必须保证安全、无害并与个人生活用品严格分开。经营食品的准入门槛提高了，可有效遏制食品安全问题的产生，对消费者、经营者都有好处。这就需要加强对食品经营者的培训教育，把食品安全教育作为一项必经程序，以改变不良的经营习惯。一是以法规或规章的形式予以确定每年一度的培训教育；二要作为一项国民素质教育的补充；三对经营者要求实质性、明显的作用。

（五）健全监管巡查新机制。一要对辖区内流通食品经营者的基础资料信息进行清理，并将其前置要件《卫生许可证》进行登记造册，随时掌握辖区内前置要件到期和即将到期经营户名单，待具体的食品流通许可方案出台后及时核发食品流通经营许可证。二要增加巡查频率，及时掌握食品经营者和从业人员的变动，强化动态监管。三要监管责任人应强化监管痕迹制度化：1）要有巡查记录；2）要对进货查验记录制度和票据保存签字点评；

3）相关文书整理归档。四要工商监管责任人应及时掌握相关的信息：1）食品安全风险评估结果；2）食品安全风险警示名单；

3）常用食品安全标准及其标准在执行过程中存在的问题和相关情况的动态跟踪，以便及时汇总评价；4）食品召回的目录；5）各级有权机关汇总的不合格食品检测结果。

（六）推行农村现代物流新模式。为改善小食杂店的经营环境，可以探索建立以集中采购、统一配送为核心的农村新型营销体系，鼓励和引导有一定实力的诚信企业和超市到农村开设食品

及商品连锁经营店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费网络，由设立连锁经营店的相关企业统一配送价格适中的食品，在农村形成优越的、舒适的、上档次的消费环境；坚持以培育、引导、规范为手段，积极推进超市进村，引导现代消费理念、流通方式、市场机制“三下乡”，促使经营环境环境发生根本变化。

第五篇：我国银行监管中存在问题及建议

内容摘要：

一、当前银行业监管中存在的主要问题

(一)监管的法规建设滞后

目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，人民银行已发布的银行业管理规章和规范性文件1000多件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资，但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用；《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》，但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一，除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批；《贷款风险分类指导原则》中对“贷款”定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致，同时分类标准过于笼统，信贷管理人员和监管人员对风险分类划分的标准把握程度相关较大；《支付结算管理办法》中规定银行不能垫款，但事实上中资银行已经允许开办帐户透支业务；《贷款通则》和《商业银行内控指引》中对行长能否成为审贷委员会成员的规定不一致等。

(二)非现场监管的真实性、全面性和信息化问题

非现场监管因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为各国对银行业监管的重要手段。但我国银行业非现场监管在有效评价银行经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥(目前仅仅起到统计作用)，其主要的制约因素有以下方面：

1.数据基础不够真实准确。主要表现有，一是数出多门，银行内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，而向监管部门提供数据的部门没有统一，造成上报监管部门的数据前后不一致；二是部分全科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来源于会计数据，需要靠统计人员手工操作造成遗漏；三是部分银行未严格执行统计和会计制度，如合并报表中没有剔除内部往来而虚增资产；四是部分银行对政策制度掌握不到位，如对贷款的五级分类标准掌握不一致；此外还有人为调改数据等情况。

2.非现场监管数据指标体系不完整，不能支持对银行风险状况的深入分析和评估。目前的非现场监管指标体系是1996年制定的，包括十个监控指标和六个监测性指标。存在的主要问题，一是不能全面反映银行经营管理和风险状况，如没有银行收入支出的结构及利润分配情况、不良资产的冲销回收及准备金提取充足情况、境内外机构并表数据、非信贷资产结构及质量指标、表外业务相关指标、利率及汇率等市场风险监测指标等；二是均为对法人监管指标，未明确对银行分支机构的监测重点及标准；三是随着银行业务的发展变化，部分指标的计算口径和标准已不符合银行经营的实际状况或不能充分反映银行的经营风险，如资本充足率、备付金比例、中长期贷款比例、风险资产权重等；四是对所有银行采用统一的指标标准值，没有体现不同银行的经营特点，没有体现安全性、流动性和效益性的相互关系。

3.非现场的风险分析及评价方式不系统。我国尚未建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统，对银行的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示银行风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对银行业整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。

(三)现场监管缺乏连续性和针对性

现场检查是监管人员发现核实问题的有效手段，但现场检查的成本相对较高，在监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的检查，通过加强现场检查的连续性和针对性来提高现场检查的效率，而这正是目前我国现场检查中急需解决的问题。

1.现场检查缺乏连续性。主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象随处可见。

2.没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点和检查力度。我国银行机构在业务结构和规模均存在较大不同，同时由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不同。但目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。

(四)监管合力没有形成

从我国的监管实践看，银行业监管部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。

1.内外监管部门之间未建立有效的信息沟通机制。人民银行、监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对商业银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。

2.未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国其他非上市商业银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对商业银行进行评价和选择，难以对商业银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，监管部门尚未充分利用这一渠道来提高监管效率。

3.未充分发挥基层监管部门的作用。一是对各地监管部门的人员配置未按照不同地区银行机构的业务规模、业务复杂程度及风险状况进行，而是实行人员平均分配，造成有的地区监管人员工作强度很大，而有的地区监管人员闲置。二是基层监管部门上报监管信息的可利用程度不高。除由总行统一制定的现场检查项目外，各地监管部门自行安排的检查和调研项目较零散，上报的信息对于判断法人的整体风险作用有限；同时基层监管部门对银行分支机构的非现场监管按法人指标进行，形成的监管报告无法真实反映银行风险的区域分布状况。

(五)银行业监管的角色错位

一是认为银行监管是万能的。银行业本身是经营风险的行业，无论监管体制多么有效和完善，都不可能彻底消除银行业固有的风险并保证单个银行机构不出现危机，监管者的责任是要防范系统性风险和危机的发生；同时金融监管不是控制银行风险的唯一手段，银行内部管理、市场约束和官方监管形成维护银行业稳健的三大支柱，健全的内控制度是有效银行监管的基础，因此银行经营者始终应承担风险控制的第一性责任，这一点在巴塞尔委员会制定的《新巴塞尔资本协议》和《有效银行监管核心原则》中均得到充分说明。对银行监管的上述局限性，银行业监管部门在向社会宣传及争取上级管理部门的理解方面显得力度不够，一方面易使社会各界将防范金融风险、保持金融稳定的责任主要放在监管上，一旦有风险暴露就归结于监管不力；另一方面也使金融机构和市场其他参与者对监管当局产生依赖，不积极主动管理和监督风险。

二是银行监管代替银行管理。银行监管者的工作是负责制定审慎经营标准、发现经营风险、提出整改意见、跟踪整改效果和处置有问题金融机构，而银行经营者要负责通过改善经营效益来提高竞争力，并达到监管当局审慎经营要求。银行监管者和经营者的关系可以比作大夫和病人家属，监管者履行大夫的职责，负责常规体检、诊断病情和开出药方，银行经营者作为病人家属要负责照看病人按医嘱抓药、吃药和加强锻炼增强体质，如果银行仍不能达到审慎经营要求，监管者将采取进一步的监管措施直至让银行退出市场。我国的银行监管部门往往不仅是大夫，还当病人家属，投人大量的精力去做经营者的事情，如给银行下达各项经营指标，甚至有些地方的监管部门将银行经营业绩好坏、不良贷款下降幅度与本部门监管人员的工作业绩和待遇直接挂钩。这一方面使监管者要承担经营风险，另一方面也容易产生过度的监管，压制了银行创新和提高效率的积极性。

(六)监管人员的专业配置和培训问题

有效性的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的风险，这对监管人员的知识结构提出了较高的要求。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如occ拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安排了系统全面持续的培训计划。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主要表现在：

一是没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。

二是没有建立实用有效的监管人员培训机制。银行业监管人员不仅要有较全面的基础知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、新的管理技术和新产品，对此监管人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有效监管，因此学习也应成为监管人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监管形成巨大障碍。