从汶川地震看我国非政府组织

第一篇：从汶川地震看我国非政府组织

汶川地震突发事件非政府组织政府在应对突发事件中发挥着主力军的作用，但也不能忽视广大公众的力量。从这次汶川大地震来看，尽管政府和民众有效地应对了这次突发事件，但广大公众的作用没有得到充分的发挥。本文重点从非政府组织在应对突发事件时的作用及优势，探讨如何借鉴他国经验找到适合我国非政府组织充分发挥作用的有效途径。2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8.0级地震。大地震发生之后，整个国家也随之震动，胡锦涛总书记立即发出紧急指示，要求迅速组织救灾。国务院迅速成立抗震救灾指挥部并由温家宝总理亲自担任总指挥，19时10分许温家宝到达成都后就乘车前往震中地区现场办公并深入救灾现场安慰灾民为废墟中的群众打气，还马不停蹄地前往医院看望受伤灾民。截止5月22日，中央政治局常委会相继召开三次会议，研究部署抗震救灾工作。

这次汶川大地震，政府的表现无疑是非常出色的，首先是反应迅速，在第一时间迅速公布，由于的公开，减少不必要的社会恐慌，也得到了国际上的支持，而且温总理第一时间赶到灾区，带领大家抗震救灾，领导人的这种亲和力凝聚了全党和人民，也吸引了国际社会的关注和支持。其次是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合以及中央政府和地方政府密切配合，这就提高了救助反应的效率。

突发事件发生时的管理中，需要政府部门紧急调动国家资源、做出决策，在尽可能短的时间内消除危机。所以，我们容易看到应急管理中对政府部门集权的需求，却不容易看到这个时候社会组织的参与同样有着急迫的需求。在政府所追求的资源与社会的高度动员、协调一致地采取行动目标中，非政府组织理所应当地成为行动力量中的一个重要组成部分。其实此次抗震救灾，非政府组织反应也相当迅捷，不慢于政府，在某些方面甚至还快于政府。5月12日晚，南京爱德基金会在成都建立救灾办公室，并拨款100万，紧急采购救款物资；5月13日，自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织联合发起“小行动＋许多人＝大不同”的抗震救灾行动，当天有全国的近30家非政府组织加入；5月14日，“国际心连心组织”就进入北川灾区。上面这些事实，反映出我国非政府组织面对突发事件反应迅速，为抗震救灾赢得了时间。当然，这次地震灾害中，囿于法律等外部环境，非政府组织也只发挥了部分功能，社会组织功能还受到约束，尚待发掘，我国的非政府组织，仍在成长中。

一、汶川地震中非政府组织所表现出的优势非政府组织具有迅速动员群众的能力

汶川地震这样的突发事件具有突发性、不可预见性的特点，因此突发事件中应急管理的关键，社会动员就是一种有效的方法。我们知道，政府的任务指令到了行政体系的下边界，执行的难度就开始增加了。非政府组织多发源于民间，又一直在非政府性的社会基层层面运作，其工作手法中特别注重于引导社会公众参与、与社会成员打成一片、使用志愿者等方式。在这一系列的过程中，非政府组织可以将其与社会公众长期建立的信任与友好关系的优势充分发挥出来，能将公共服务职能更好地深入社会，产生与行政体系相对接的社会机制。这次汶川大地震发生后，南都公益基金会等十多家非政府组织还发出《抗震救灾十万火急，灾后重建众志成城---中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，采取“各自行动，联合公告”的方式，13日当天就有57家非政府组织参加。

非政府组织的灵活反应性

与政府体系相比，非政府组织的组织行动具有更高的灵活性。对于出现的新问题，行政体系由于受制于庞大的组织体系和严格的管理方式，有时还受制于某些政治原因或价值观因素等，往往行动滞后，或者形式单

一、简单。而非政府组织则可以迅速调整自己，针对公共危机带来的社会问题而迅速行动，提供多层次，多样化的服务。这次大地震中，第一时间赶到现场并发挥作用的是非政府组织和民众自发组织的救援队伍；在印度洋大海啸的救灾工作中NGO更是承担了三分之一的援救工作都体现了民间力量的作用，非政府组织比政府具有更加灵活快速的反应性。

非政府组织的专业优势

在应急管理的核心环节，非政府组织可以表现出自己专业能力上的优势。人们一般认为非政府组织缺乏专业能力。但实际上，大多数非政府组织在成立之初就有其明确的宗旨和目标，然后根据自己的目标设定标准来召集组织成员，最后形成专业特色鲜明的人员组合，并长期从事社会或科研最前沿的工作。在我们国家，尽管非政府组织的发育还只是处于初步阶段，但也能够看到很多组织已经拥有了很高的专业性。中国红十字协会在灾情发生后迅速组织调运灾区所需物资，组织医疗小分队奔赴灾区，为抗震救灾贡献了很大力量。

二、我国非政府组织在地震救援中表现出的不足及原因分析对于那些不畏生死的志愿者们、参与救灾的民间组织，我们深深的感激。但在应急救灾阶段过后，我们再理性地梳理一下这些非政府组织的力量，却也看到一些不足。

救灾期间，我们看到有关部门曾发出这样的婉谢信：恳请志愿者另择适当时机前往灾区。原因在于志愿者数量众多、缺乏组织性，热情的志愿者为灾区增添了食宿和交通方面的负担„„很多志愿者是个人前往，缺乏组织性，他们满怀热情来到灾区，却发现无从插手。一些志愿者想安慰一些灾民，却不断地触碰他们失去亲人的伤痛，因为这些志愿者并不专业„„。我们不难看出，在面对“汶川地震”这样的大灾害时，我们的非政府组织在组织、协调管理志愿者方面，还没有一个具体管理的细则，诸多方面都还需要完善。以至于大量的志愿者充满激情奔赴灾区，最后却不能为灾区尽力。此外，救灾资源分布不均，有的地方社会捐助物资堆积成山，有的地方寥寥无几，这其中政府部门服务不到位是一个方面，大量非政府组织之间缺乏协调也是重要原因之一。

改革开放以来，由于计划经济体制的影响和行政改革进程的困难，许多社会公共事务的管理仍以政府为唯一主体，特别是危害程度高、管理难度大的公共危机管理更是如此，社会力量的参与明显欠缺。当前我国对非政府组织的管理体制实行的是登记管理体制，其核心内容是归口登记、双重负责、分级管理。这给实际操作中带来了一系列问题：一是门槛过高，双重管理体制使得非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须先找到一个党政部门作为其主管单位，而且必须具有一定的资金条件；另外，登记注册的手续复杂、程序严格，这就使得很大一部分非政府组织因达不到要求而不得不在工商机关登记，或处于地下状态。二是控制过严，在现有的管理体制下，非政府组织运作的方方面面都被列入业务主管部门的管辖范围之内，非政府组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致非政府组织过于依赖政府，独立性不够。三是缺乏完善的监管机制，在我国至今还没有建立起独立的第三方评估和社会监督体系，一些非政府组织甚至从事违法活动，严重影响了非政府组织的声誉。

三、建立促进非政府组织发挥作用的管理机制非政府组织的发展程度是衡量社会发展的重要指标。美国非政府组织有着非常好的发展，与其相比，我国的非政府组织管理等方面还有相当大的差距，美国的非政府组织的管理方式有其优势之处就在于：

低门槛、严管理的全方位监管机制

美国对于非政府组织的管理，可以说是类似于大学的宽进严出。他们创建一个非政府的门坎相对很低，但对于非政府机构的监管却是非常严格的。首先，非政府组织的财务要接受联邦税务局的监督并且向公众公开。其次，非政府机构达到一定规模，必须接受包括律师在内的独立的第三方的审计。再次，非政府组织要接受行业自律。经过上百年的发展，美国的非政府组织已经成功地发展成包括多个层次的相互依赖的网络结构。另外，媒体对于非政府组织的监督也是非常严密的。他们不仅帮助非政府组织扩大影响，为他们招来支持者和捐款人，而且对于非政府组织都会先做调查，出现问题就追查到底。

非政府组织之间的竞争机制

非政府组织更重要的成长动力来自竞争。多数消失的非政府组织不是因为犯了错误、出现问题，而是筹款能力下降而消失。各个非政府组织除了进行资金上的竞争，还要进行对于人才尤其是对于志愿者的竞争。据研究统计，近来美国每年有超过六百万人在非盈利机构做定期志愿者，每年的志愿服务时间加起来要超过150亿小时，相当于七百五十万人的全年工作时间。充分体现了美国人民的志愿精神。此外，还有一种形式的竞争，那就是非政府组织对于捐款人的挑剔和选择，捐赠行为中，无论捐款人还是获赠人都是平等的实体，都有选择的权利，非政府组织也要对捐赠人进行“审核”，选择接受捐赠或是拒绝。

各非政府组织之间、政府与非政府之间互相支持，携手发展

美国的非政府组织之间在竞争的同时更强调合作与分工，各个非政府组织的专业都很明确，非常注重相互之间的合作与分工。同时，美国的非政府组织有所发展，政府的支持有非常大的作用。例如，政府相应机构和大的非政府组织联合体如联合劝募等等的培训项目，费用很低或者干脆减免，给非政府组织更多发展的机会。培训的范围也非常广泛，从政府的相关政策、税收、会计，到理事会的组成和管理、募捐的组织、通和交流等等，应有尽有。

总的来说，中国的非政府组织还在发展的初级阶段，它的优势还没有充分的发挥出来，特别是应对像汶川地震这样的特大突发事件时，我们的非政府组织虽然较之从前已经有了很大的进步，但还有很多不足之处。非政府组织的发展，除了非政府组织自身需要不断完善、借鉴国外经验相互支持外，更需要的是各级政府对非政府组织提供相应的支持，让我国的非政府组织尽显其能。参考文献

赵语慧：

王乐芝、柏琳木《治理理论视角下中国公共危机管理主体的多元化》 蔡东进《大参考发展非盈利组织需要制度生态--以美国为例》

第二篇：从汶川地震看危机管理

从汶川大地震论危机管理

2012级传播学（2）班 马优优 学号：20122209042047

【摘要】2008年中国汶川大地震是2O世纪以来继唐山大地震后最大的一次灾难性的危机事件，也是对中国政府的危机管理能力和中国新闻传媒的危机管理能力的一次前所未有考验。灾难发生后政府就及时给出一个很好的并且令人满意的答卷，在众多成就之下也让国际社会对中国予以赞扬。

【关键词】汶川地震、危机管理、新闻传播、政府

【事件回顾】2008年5月12日14时28分04秒！四川省汶川县发生里氏震级8.0级大地震。由于印度洋板块向亚欧板块俯冲，造成青藏高原快速隆升、逆冲、右旋、挤压型断层地震。四川特大地震发生在地壳脆韧性转换带，震源深度为10～20千米，与地表近，持续时间较长，因此破坏性巨大。短短的几分钟，大地颤抖，山河移位，满目疮痍，此次灾难造成69142人遇难，17551人失踪，伤亡惨重（摘自百度百科）

进入20世纪以来，由于人类对自然的大肆破坏，导致地球活动频繁也就意味着自然灾难频繁，每一次的灾难都会带给人类沉重的打击和巨大的伤痛。然而不仅仅是对亲人的打击，更是对政府管理能力的考验。2008年的汶川大地震是对中国政党和政府能力的巨大考验。

5．12汶川大地震发生后，党中央、国务院和各级人民政府立即果断地采取了一系列有力的措施。以温家宝总理为首的国务院首先以

最快的速度成立了抗震救灾总指挥部，而我们最敬爱的温总理也在灾

后四小时内出现在灾区慰问受灾群众，并将总指挥部设在前线，中共中央总书记胡锦涛主席在知道灾情后快速做出“不惜一切代价抢救伤员，保证灾区人民的生命安全”的重要批示；中央解放军和各部委迅

速启动应急预案和响应机制。在又短又赶急的时间里，因为有中央坚

强而有力的指挥，来自全国各地的救援队不断在灾区集结了一支支以

部队官兵为先锋、专业化的抗震救灾团队、医疗卫生团队和消防队伍

一次跟进的综合救援突击队。这就使得救援进程可以更快地完成。

“速度”始终是危机管理原则的首要原则，在危机发生后，能不能控制事态，使其不扩大、不升级、不蔓延，是危机处理的关键，因为在地震发生后，中央政府当机立断，快速做出处理方案，果断行动，才能

较好的控制了灾后的各种不良的连带反应。中国是社会主义民主国家，向来就是讲究“以人为本、执政为民”的执政理念。在汶川大地震中就很好的诠释了这一深刻内涵。地震发生后，中共中央总书记胡锦涛在第一时间里做出指示要求不惜一切代价抢救伤员，国务院总理温家宝的“早一秒种就可能就活

一个人”、“只要有一线希望，我们就应尽百倍的努力”的呐喊感动着世

界各国人民。“不抛弃、不放弃”，在72小时黄金营救时间过后，营救

记录一次次的刷新，一个个生命的奇迹在不断的努力中被创造。古语有云“得民心者得天下”只有真正的把人民的利益放在首位，不惜一切为人民服务，得到人民信任和支持，才能更好的处理各种危

机的发生。在灾后抢救一周后，也就是2008年5月18日，国务院

发出公告，为表达对地震遇难同胞的深切哀悼，决定将5月19日至21日3天定做全国哀悼日，全国降半旗为遇难同胞致哀。中国政府的这一重大决定和行动，不仅仅寄托了对不幸遇难同胞的深切哀思，也展示了国家对每一个生命的爱惜和尊重。这同时也让全世界看到了中华民族的坚强，中国人民在灾难面前团结友爱，不畏艰辛、众志成城的情怀，这一切都在于我们是一个尊重生命，以人为本的国家。

危机的传播与管理，媒体必须承担责任。在全球经济一体化的国际环境下，媒体和危机传播的关系就更加密切。在危机中，媒体发挥着重要的作用，人们通过媒体感知危机的存在，使其对危机的重视，并且能帮助有效快速地处理危机。

在信息高速发展的时代，任何危机面前人人都是记者。当时汶川遭受强烈地震时，就有学生将室内的震动情况通过网络媒介在第一时间发送出来，后被各大网站转发播报。政府在也在第一时间向群众公布，于是人们在不到几分钟的时间里就能迅速的从电视、网络、广播、手机等多种渠道中获知灾情。之后各大知名媒体赶到现场进行跟踪报道，新闻媒体通过在不同的媒介向民众报道灾区灾情，除此之外国内的一些权威的电视、广播等众多媒体也中断以往的正常播出，改以24小时，全面、深入、准确地滚动播报地震灾情和救灾的进展，国务院新闻办公室和四川本省每天召开新闻发布会向民众及时告知有关灾区伤员和损伤情况。全国各地区通过了解信息后，各地区政府纷纷组织各地民众进行捐赠（筹集）物资并向灾区运行物资和派遣救援部队进行增援，就连学生没也纷纷向灾区献血捐钱，希望能解救燃眉

之急。记得在那段时间，我们不光忙着帮忙筹集物资，而且我们还在各大电视台或者网络中学习到很多的防震知识，这对增强了民众的防震意识提高全国民众的预警能力有很大的帮助。这些种种的努力通过媒体的宣传报道使得全国民众和全世界都迅速的了解到灾区的灾情和中国政府高效率的救灾努力，获得了全国人民的肯定和信任。也通过媒体获得了世界各国的理解、同情和支持。国外各知名媒体都对中国抗震予以报道，也通过此获得许多来自国外的帮助，这也加速了抗震救灾的进程和效率。

在社会透明度日益增强的新媒体时代，媒体无处不在，人人都可以是记者，危机管理中媒体的传播力量是不可小觑的。这也就说明了政府应充分认识到媒体作为推动社会发展力量在危机传播管理中的重要作用。

总的来说，此次的危机政府处理算是成功的，政府在第一时间快速反应是确保危机处理成功的关键，而且充分发挥媒体在传播中的积极作用，才能使得救灾进程能够快速的完成。此次抗震救灾行动速递快、效率高创下历史之最，不仅表面了政府视人民利益高于一切的执政理念，而且表明了在国特色社会主义体制下的危机快速反应机制正在走向成熟，并受到了全国人民和国际舆论的一致好评。

【参考文献】

1、胡百精，《危机传播管理》，中国人民大学生出版社

2、唐钧，《应急管理与危机公关》，中国人民大学出版社

3、吴宜蓁《危机传播》，苏州大学出版社

4、风险社会与危机传播研究丛书《危机传播经典案例透析》中国社会科学出版社

第三篇：从抗击汶川地震看政府应急管理水平

从抗击汶川地震看政府应急管理水平

转自：中国共产党新闻网 | 来源：《学习时报》| 作者：陈伯君 张晓雯

一、对政府在汶川大地震中应急管理成效的基本评估

我国政府应急管理机制和能力，在这次抗击四川汶川大地震中表现出色，得到国内外广泛赞誉。总的特点是：政府快速反应、措施得当、效果明显，最大限度地降低了灾害所造成的损失，对恢复社会秩序、维护社会稳定、保持社会和谐起到了中流砥柱的作用，标志着我国应对突发事件管理的体制和机制已经走向成熟。

（一）反应迅速

与32年前的唐山大地震、1998年百年不遇的大洪灾、2003的“非典”相比，汶川地震发生后，中国政府率领社会各界与时间竞跑，出现了“第一时间现象”。国家最高领导机构在震后第一时间作出了应对决策；媒体在第一时间发布了地震的信息；军队和政府各部门第一时间布置救灾工作；灾区各级党政主要领导亲临一线，深入灾区靠前指挥。这是一种前所未有的速度，各地、各单位第一时间伸出援助之手，组织多个医疗救援队赶赴灾区。在这场生死竞速中，新闻报道发挥了独特作用。一个个急促的时间刻度，清晰地记录下党和政府对生命的尊重，对人民的责任，彰显出法治政府、服务政府、民主政府、责任政府的形象。

（二）成效显著

在危机爆发的几个小时内，国务院抗震救灾指挥部就设在了重灾区，国务院总理坐镇指挥并亲临一线，为打赢抗震救灾这场硬仗奠定了坚实的基础。在短时间内，各种救援工作很快就进入了一种紧张却有条不紊的有序状态。在这次抗震救灾中，政府发挥的作用突出表现为“两规模、一高效”：一是动员社会各界积极投入的人力规模空前，调集投入抗震救灾的物质种类和数量规模空前；二是在调配和使用好、发挥好这些规模空前的人力物力上效率之高也是空前。这些都体现了政府的应急管理机制和应急能力已经完全能够应对汶川大地震这类重特大突发公共事件，体现了这些机制和能力已经基本上具备国际水准。由于政府应急管理得力，抗震救灾成效明显，众多的受灾群众得以脱险，人员伤亡和损失得到了有效的控制。

（三）以人为本

本次抗震救灾充分体现了“生命高于一切”的理念。“一线希望，百倍努力！”，以人为本的理念始终贯穿抗震救灾的全过程。这场争分夺秒抢救生命的救援行动是在十万平方公里范围内展开的。受灾地区山高路险，受灾群众居住分散，给救援工作带来极大困难。党和政府领导人冒着危险，亲临灾区指挥救灾，与百姓零距离接触，手与手相握，心与心相通。通过这种亲和力凝聚了党心、民心，也吸引了国际社会的关注和支持，使这场抗震救灾成为规模空前的人道主义救援行动。

（四）信息透明

1976年唐山发生7.8级地震，新华社只是在3天以后发了条简讯，国家3年后才公布了24万人的死亡数字。32年后，情况大为改观，汶川大地震发生几分钟后，新华社就发布的信息，接着各类媒体追踪发布受灾信息和抗震救灾进程信息。震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明，与时间同步。由于信息快捷、公开、透明，使社会各界及时了解灾情，抚平了公众的躁动和不安；信息公开，使人们直接获知灾情的惨烈程度，直接了解中央抗震救灾的部署和行动，唤起了强烈的同情关爱之心和社会责任感。

（五）协同应对

一是政府与社会力量的空前合作。除了捐款以外，急需的帐篷、医药、食品等都得到了社会的积极支持。服务类支持，包括医疗、心理援助等都有效动员起来。二是参与的部门非常协调，提高了救助反应的效率。突出的表现就是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合。另外，中央政府和地方政府密切配合，达到了很好的救助效果。三是对外合作规模空前。不仅接受了国际上基于道义的礼节性慰问，还公布帐篷需求寻求国际帮助，接受国外资金和救灾物资的捐助，允许国外救援队进入灾区，允许其他国家的军机运送物资到灾区等。

二、对汶川大地震中政府应急管理不足的检讨

虽然汶川抗震救灾中政府发挥了中流砥柱的作用，信息的沟通交流，广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心，应急管理成效明显，但政府的应急管理系统仍然存在一些可挑剔的地方。

（一）应急预案存在不足

国家减灾委灾害救助的先期响应级别是二级响应，级别不够到位。尽管当天夜里就改为一级，仍然错过了抗震救灾的第一时间。这反映了我们在自然灾害救助应急预案的分级标准及其灾害风险评估标准方面还存在一定的缺陷。其实这个问题在2008年初南方冰冻雨雪灾害时就已经暴露。政府必须尽快修正自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准。

（二）通讯系统脆弱

从应急的角度看，无论是什么样的应急预案，信息的获取，相互之间的协调、沟通的基础条件就是通讯保障。汶川大地震是继年初南方冰雪灾害后，中国通信史上发生的第二次超大面积的通信中断。四川、甘肃境内部分地区通信受到严重影响，汶川等多个县级重灾区内通信全面阻断。在整个救灾区初期，获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有靠少量海事卫星电话。地震发生两天，仍有不少受灾地区通讯中断，成为与世隔绝的“孤岛”，影响了救援工作的开展。

（三）受灾详情报告明显滞后

如果在灾情发生的第一时间，在国家启动应急预案后，即刻出动飞机飞赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施，确保信息通畅，部署得当，指挥有力，是应该做得到的。由于错失了利用地震发生后大约4个小时天气良好的机会探明灾情，受灾详情报告明显滞后，使大量的人力物力主要集聚在一个地方，并受到气候和道路的阻止，被调集起来的众多人力物力难以发挥最大效益。

（四）救援设施落后、器械工具少、专业人员不足

通向重灾区的公路没有如期打通，除了险要的地形和天气因素以外，反映出我们在地震应急救助中的机械工具、手段的落后。倒了那么多的楼，眼睁睁看着被压者却救不出来，还是用手刨，比起从国际救援组织带来的先进的搜救工具来看，我们靠较原始的人海战术，显然是落后了许多。同时，救灾所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等均不够。各类救灾专业人才、技术人才、救治人才等严重不足。

（五）协调社会力量积极参与方面存在不足

政府应急管理发挥主力军的作用无疑是正确的，但如何组织社会力量参与应急管理的全过程，实现政府功能和社会功能优势互动、良性互动，还缺乏有效措施。在保障自愿者有序全面参与、积极合作方面，政府还应当发挥组织协调作用。

（六）专家参与应急决策咨询滞后

在这次灾害初期应对过程中，政府就应该启动有关专家咨询机制，但直到5月21日，国家汶川地震专家委员会才宣告正式成立。这对初期科学应对地震灾害是不利的。

三、进一步提高政府应急管理水平的对策建议

加强应急管理，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，切实保障人民群众生命财产安全，是政府的职责。针对政府处置汶川地震中暴露出来的不足，借鉴世界各国已有的经验，提出加强我国应急管理和应对能力的对策建议。

（一）加快预警体系建设，提高应急能力

美国著名行政学家特德·盖布勒、戴维·奥斯本人为，一个有预见性的政府应该采用预防而不是治疗的管理模式，政府不应该被动的接受突发事件带给社会的巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。建议政府在加快预警体系建设方面：一是完善各类应急预案，防患于未然；二是建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系；三是完善应对各类灾情的应急通讯设备；四是建立高效的综合性应急战略储备相关体系。

（二）成立综合性的危机治理机构

美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。目前我国正在推进的“大部委制改革”思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍，成立一个具有调动各种资源、具有大部委性质的“减灾部”或者“应急部”，规避“多龙治灾”的种种弊端，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危机治理系统。

（三）进一步完善突发事件应急处理的法制体系

一要尽快制定并颁布专门的紧急状态法，以更充分的法制安排应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件。二要明晰在紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。

（四）引入第三方评估制度

在危机后阶段，发达国家一般都设立了第三方性质的独立调查委员会，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地减少类似灾难事件的发生和次生灾害的发生。如建筑物倒塌造成的人员伤害究竟是危机事件的责任还是建筑质量的责任，应该由于第三方鉴定。建立第三方的危机事后评估制度，其优点就是隔离了民众与政府在认识上的直接分歧，在科学和法制的基础上有效化解矛盾和冲突。

（五）建立政府应急管理检测预警机制。

预警机制可以帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各种形式的突发公共事件作出准确的预测，并做好应急准备，选择最佳应对策略。一是要建立、健全联动协调机制；二是要健全危机预警机制；三是进一步修订公共行政绩效考评体系；四是建立社会应急网络，完善社会动员机制。

（六）建立政策性巨灾风险保障机制，提高巨灾风险承受能力

参照发达国家的作法，首先按照《突发事件应对法》的要求，尽快建立国家巨灾风险保障体系，提高国家和民众对巨灾的承受能力。其次，利用政府财政资金作为种子基金，通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保险费用，建立巨灾保险基金。第三，考虑充分利用国内、国际再保险资源问题。充分利用国内、国际再保险市场机制，将巨灾风险在更大的的范围内分散，使国家应对巨灾的基金获得更高程度的保障。

（七）建构研究型政府应急管理机制

随着经济全球化正在以前所未有的广度和深度迅猛发展，社会的不安全因素日显突出，如金融危机、社会安全事件、公共卫生事件等突发事件频频发生，使得各国政府应急管理面临着前所未有的挑战。为了提高政府应急管理的科学性、前瞻性，应在制度上发展和完善多种形式的突发事件应急管理咨询机制，充分发挥专家学者和研究咨询机构的作用。建立政府应急管理与学者之间良性互动机制，促使政府应急管理的公职人员与学者之间在知识、信息方面的相互交流。

（八）建立善后修复转化机制

突发公共事件往往是危害往往是与机遇并存。将承受危机的代价转化为新发展的契机，这是应急管理的最高境界。突发公共事件的波峰过去后，必须适时启动善后修复机制。一要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查；二要对应急管理全过程工作进行全面的评估，包括对预防、应急处置、善后恢复等各个方面的评价，并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题；三要对应急管理中存在的各种问题综合、分类，分别提出整改措施，并责成有关部门逐项落实。这样，不仅可以直接提高政府应急管理能力，而且也可以为政府制度创新和环境改变提供动力。

第四篇：从汶川地震看应急通信发展之道（范文）

从汶川地震看应急通信发展之道(2008/6/30 14:16)汶川大地震造成了严重的破坏，给国家带来了巨大损失，通信系统也遭重创。信息通信在抗震救灾中非常重要，在抗震救灾中发挥着巨大的作用，也正因如此，其遭受重创后中断以及艰难抢通的过程才如此牵动全国人民的心。反思我国目前的应急信息系统状况，建设统一的应急通信平台迫在眉睫。

现有系统能力仍有欠缺

调查显示，我国是自然灾害多发国家，地震、洪水、过境台风等自然灾害时有发生。其他工业事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等传染病疫情更对人们的生命安全构成了严重威胁。四川汶川地震使交通、通信全部中断，地震中心区与外界全部隔绝，给抗震救灾工作增加了难度。

从抗震救灾过程中看出以下几个方面的问题：目前我国应对突发事件应急工作总体基础比较薄弱，主要体现在相关应急法规、应急机制有待进一步建立健全；相关应急信息管理系统建设还很落后；全民危机意识和危机教育比较薄弱，抗灾和保障能力较低等。应急管理因其涉及面广、起步较晚，理论知识、法律法规不完善等特殊性，在国内信息化建设中一直处于滞后状态。目前国内已经建成或规划建设的应急指挥系统，从地域分布来看，多集中于一些经济发达的大中城市；从行业领域来看，则多集中于公安、消防、医疗等公共领域；从资金投入方向来看，多集中于硬件，约占投资总额的70%，而软件和服务则分别仅占15%左右；从实际效果来看，多为“只应急不联动”或“小联动”（即110、119、120三警合一），而诸如信息集成、联动响应（多部门、多行业、多领域联动）、协调指挥、统一调配、信息共享等方面的效能则还处于相当薄弱的状况。

在这次抗灾中，卫星通信网在前期完全处在瘫痪状态，根本原因就在于各部门建立的卫星预警专网是一个近似于封闭的系统，因各自独立，互不联接，使国内数以万计的卫星车成为摆设。由于卫星系统与固网、移动网基本脱节，灾区的通信网即便可以快速修复，仍存在全程或大面积覆盖难以实现的问题，严重阻碍了救灾的进展。目前很多部门建设的系统都非常强大，但不同部委之间的系统缺乏互相协调和调度的机制，在紧急情况下互相调用更不可能。

出现这种被动局面是因为被呼吁多年的应急联动体制始终未建立起来，各部门、各地方政府都各建一套应急网络，各自采购先进设备，各自组建自用的管理团队，国家花了庞大的建设费用，但应急仅仅是部门性应急，基本不存在网络层面的应急联动。联动的根本对策就是在信息提供商、信息组织者、信息运营商、信息传输者、信息使用者之间建立一套完整的融合方式。各个部门应不再独立建立应急预警系统，而是向国家级专门的运营组织机构提出需求和解决问题的目标，由专业化的机构按照联动、开放、统一标准、公益化的目标，建立统一的开放预警平台。

应急联动，就是要做到政策、体制、市场、社会公益四方面的联动，中国需要成立专门的应急联动机制，按照《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作，明确执行“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。

目前我国应急信息系统的能力急需提升，应急通信系统并不是独立存在的系统，而是多种应用系统在应急方面的特殊应用，通过合理的应用各种业务系统，可以满足不同的应急通信需求。一般的信息平台只能提供“过去”和“现时”的状态数据，而我们需要打造的应急平台应能提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估以及全方位的监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能。应急平台是为应急管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施预案的交互式实战指南，为应急管理提供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。应急平台建设是应急管理的一项基础工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏，运转高效的应急机制、预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失具有重要意义。

应急系统应统一建设

在灾后重建中，应考虑地震等自然灾害的影响，优化整个电信网的多元化布局。发展应急通信优势技术，建立起一套空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体应急通信系统，加强互联互通监管和通信相关设施保护工作。更要建立一体化的应急通信管理体系，制定详尽周密的应急保障预案，还应定期进行应急通信演练活动。通信企业应充分挖掘各方面的资源优势和建设能力，在国家统筹安排下，配合建设一个能满足更高要求和适应更复杂情况的应急系统。

建立天地结合、模式多样的立体应急系统，是要在建立完善固定网、移动网通信保障之外，建立立体的应急系统。由于卫星电话、短波电台受自然条件影响极小，因此可以作为主要的救灾临时通信设备。另外，短波在应急通信中非常适用：它非常适合县乡一级的应急通信需要，因无线电报不依靠额外的传输介质，且传输距离可达几百公里，并且其机动性好，成本低，在应急通信中应得到广泛应用。

建立政府主导、企业配合的统一应急系统，是明确政府和运营商各自的职责，建立由政府出资、统一管理和调度、各运营商积极配合的应急通信系统，要加强政府不同部门之间协调和联系。应急通信系统有着典型的公共物品的特点，而公共物品的特殊性决定其一般都应由政府来提供。应急通信系统成本高昂，使用频率较低，在某些危难情况下使用还可能免收通话费用，不会产生多少经济效益。由政府出资，能对应急通信系统的建设进行客观调控和合理布局，通过综合各运营商的意见，结合特点不同的方案，以较低的成本建设多种应急通信系统相结合、能够对紧急情况迅速反应的系统。在遇到紧急情况时，政府迅速启动应急预案，统一调度各应急通信设施，从而达到最佳的应急效果。

建立图文并茂、多种业务融合的宽带应急系统，是让电信视频监控、视频会议等数据通信系统，在通报险情、指挥求援、紧急救助等方面发挥出重要作用，并让远程医疗、远程教育等融合的数据通信业务在抗震救灾中发挥作用，如汶川大地震发生后，成都应急联络指挥中心一直在使用“全球眼”视频监控系统，为应急指挥提供大量第一手的现场资料。在这次抗震救灾过程中，电信运营商体现出了强烈的社会责任意识，在网络恢复和业务恢复方面也显现出了明显的优势。在此次地震灾害引发通信网络出现故障造成通信中断时，各大电信运营商及时利用网络故障恢复、故障定位、网络优化等技术迅速恢复网络，保证了各种通信业务的正常运行。

提高效能是重中之重

建设城市应急无线方式

我国正处于社会转型阶段，群体性突发事件时有发生。城市人口集中、财富集中，大力开展信息化建设，提高政府对突发公共事件的应对能力，减少人民生命和财产损失，维护社会稳定，这是构建“和谐城市”的根本要求，而从目前全球和我国城市信息化进程来看，建设无线城市已经成为一种主流的选择。

据统计，全球已超过600个城市开始或计划建设无线宽带城域网络，以满足公共接入、公共安全和公共服务的需要。短短几年内，无线城市发展极快，目前已成为自来水、电力、道路、地下水之后的第五公共事业。我国台湾省台北市的无线城市网络（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆盖率达到90%，二是在设计上与正在发展的Wi-Fi相结合，三是市政府并没有出资，而是通过竞标给得标团队营运权来间接干预的。市政府在项目推进中扮演政策沟通者（通过推广宣传让市民知道政府为什么要推动这一计划），政府通过和承建企业合作共同打造台北市无线城市，也让市民了解整个项目的建设进展情况，并可以基于无线城市提供更多政务服务。

但我国所有的建制市中，开展城市应急信息系统建设的城市所占的比例还很小。今年5月15日，上海嘉定区政府宣称，嘉定无线城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免费的Wi-Fi无线互联网服务。至此，嘉定成为中国内陆地区首个真正大面积开通无线宽带网络服务的城市。我国无线城市实施最基础的层面是解决网络接入“最后一公里”的瓶颈，普及宽带以及互联网接入，消除数字鸿沟；第二层面是建立无所不在的信息网络环境，使市民无论用哪一种数字终端，都可以随时随地访问互联网；第三层面通过无线城市建设创新，进而促进城市的现代化管理，提高城市服务水平。目前，全球在建和规划中的无线数字城市已经超过1000个，无线城市主要运营模式有ISP（因特网业务提供商）模式、广告模式、政府独营模式、合作社模式。何种模式最好，仍需探索和实践。

完善应急通信响应机制

应急响应，速度是关键。提高应急通信效率的根本方法是建设完善的应急通信响应机制。首先，要建立一体化应急通信管理体系，即解决众多通信网和互联网运营主体复杂情况下应急通信的统一指挥、步调一致问题。其次，要制订详尽周密的应急通信保障预案。通信部门要做到重要时间、重要地点要重点设备，重要部门要重点防范。各级政府和通信部门要针对可能发生的情况，制订相应的详尽周密、切合实际、行之有效的应急通信保障预案，以保证一旦出现问题，就能立即行动起来，并以最快速度完成应急通信保障任务。尤其要强调的是，发生恐怖袭击和战争等关系到国家安危和民族存亡的大事时，要保证国家领导人和其他重要人士之间能够随时保持联系，保证通信畅通无阻。再次，要定期进行应急通信演练。把演练形成制度，以保证执行应急通信任务时，工作人员做到操作熟练、快速准确。最后，要使应急通信与时俱进。当随着时间的推移，人们所面临的问题和形势在改变后，原来确定的各种规章制度、设备设施和应急方案一旦不足以应付当前出现的情况时，应急通信就必须做到与时代同步。

加强应急通信的风险管理

应急通信保障的管理可分三个类别。一是常规性的通信保障，主要针对通信网络建设中和日常优化运营中的各种风险，如设备故障。二是重大事件的通信保障，指影响面大的事件，如发生通信故障将对运营商产生较大的负面影响。三是突发事件的通信保障，对突发事件的通信保障要强调应急方案的设计，一旦突发事件发生，就可立即启动应急方案，将产生的影响降为最低。

一套有条理的应急通信保障风险管理方法应该包括以下特点：有备无患，对所有发生的风险进行评估；综合考虑风险的概率和发生后果，针对性地设计应对方案；客观存在与重大事件和突发事件的风险管理的相关成员都应该明确风险管理针对的假设，并参与风险管理计划；风险发生的概率是不断变化的，风险应对措施也应不断完善，需要不间断地监控风险，反复评估风险发生的概率和风险发生的后果，做到主动管理；风险应对计划包括风险控制、减缓计划和应急预案等不同策略，需要被正式地确认、测试和实施，要有专门的人员负责每一个风险应对方案。

配合风险管理，应急通信保障预案要体现全面性、科学性、时效性和可操作性，以使其真正能够在应对突发事件中发挥作用。应急预案应具有前瞻性，可以体现对突发应急事件的预判。此外，在预案建设过程中，应急预案还要全面落实一元化的指挥调度体系。来源：通信世界周刊

第五篇：非政府组织

一、名词解释：（重）

1、非政府组织：在特定的法律体系下，不被视为视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且其不以营利为目的。

2、公民社会： 国家和家庭之间的一个中介性的团队领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。

3、治理：是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

4、志愿失灵：志愿失灵是个人或集体自愿的非政府组织也有其内在的局限性，在以筹款志愿为基础而建立的非政府组织中，实际上也是问题重重，由此便诞生了志愿失灵的说法。

5、国际非政府组织：是从非政府组织演化而来，是组织目的与活动范围具有国际性，或机构设置与成员构成具有国际性，或者资金或其他的主要资源或用途具有国际性的现代组织。

6、战略：指导全局工作、决定全局命运的方针、方式和计划。

7、战略管理：是对组织的活动和发展实行的总体性管理，是组织制定和实施战略的一系列管理决策和决定。

8、慈善主义的特殊主义：就是由于非营利组织服务的狭隘性，使得其公益只是组织所服务的特定对象的共同利益，而不是整个社会的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的情况。

9、政府的内部性：指政府所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和效益。

二、简答：

1、非政府组织的特征。

答：（1）组织性，主要表现在两个方面，一是有正式的组织机构和管理体制，二是有成文的规章制度及固定的人员；（2）非政府性，主要表现在三个方面，一是独立自主的自治组织，二是自下而上的民间组织，三是属于竞争性的公共部门。（3）非营利性，主要表现在三个方面，一是不以营利为目的，二是不能进行剩余收入的分配，三是不得将组织的资产转变为私人财产。（4）自治性，非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序；（5）志愿性，主要表现在组织的志愿性、活动的志愿性及服务的志愿性。

2、非政府组织的现实分类。

答：主要分为以下三类，（1）政府主导的非政府组织，政府主导的非政府组织是指非政府组织是由政府组建的，不管是人事还是财政都是掌握在政府手中，没有独立性。（2）创新非政府组织，创新非政府组织主要是指那些虽然由政府的扶持发展起来的，但是在改革过程中已经成长壮大，可以独立开展活动的非政府组织。（3）基层非政府组织，基层非政府组织主要是自下而上建立起来的草根组织，是正真意义上的非政府组织。

3、非政府组织参与公共治理的功能。

答：（1）弥补政府失灵、市场失灵和契约失灵，提供公共服务；（2）协助控制政府规模，消除公共权力的寻租现象，降低公共管理的成本；（3）提供就业机会，促进经济增长；（4）凝聚社会资本，是社会安定有序的源泉和动力；（5）培养人们的互助协作精神，带来了组织间的“伙伴理念”。

4、非政府组织在公共治理的发展方向。

答：非政府组织在以往到的公共治理中的活动领域主要有六个方面，第一是环境保护，指的是环境、生态与资源的保护；第二是扶贫发展，指的是救助贫困和促进发展；第三是权益保护，指的是对弱势群体的权益保护；第四是社区服务；第五是经济中介；第六是慈善救济。

5、治理理论的基本观点。

6、（重）志愿失灵的表现及原因。

答：表现（1）慈善不足，一是由于公共物品的供给中普遍存在着搭便车问题，二是由于潜在的捐款者和非营利组织之间信息不对称；（2）慈善组织的特殊主义，由于部门利益的膨胀，使非营利组织为了维护本部门、本行业的利益而损害其他社会成员的利益；（3）慈善组织的家长式作风，由于富人偏好取代了社会需求、弱势群体的需求掩盖了弱势群体的需求；（4）慈善组织的业余性，非营利组织的工作只能由富有爱心的业余人员来承担。

7、（重）公民社会的价值与原则。

答：（1）个人主义，个人主义的假设一直是公民社会理论的基石；（2）多元主义，公民社会倡导个人生活方式的多样性、社团组织的多样性、思想的多元化；（3）公开性和开放心，政务活动的公开化和公共领域的开放性是确保公众在公共领域进行讨论和进行政治参与的重要提前；（4）法治原则，保证公民社会成为一个真正自主独立的领域。

8、现代非政府组织的形成与发展。

答：（1）创建普及阶段：以社会救济和辐射性服务为工作重点；（2）成长阶段：以推动社会发展和经济开发为工作重点；（3）调整改革阶段：世界范围内的引导和协助。

9、（重）合作互补型政府与非政府组织的关系与特征。

10、中国非政府组织发展的原动力。

答：由党和政府主导的这场深刻的体制变革，一方面坚持经济建设，追求经济的发展和效益，另一方面又顾及社会的公平正义，在政府失灵、亟待改革的同时，市场力量又缺乏保障公益和正义的可靠性及有效性，非政府组织从一开始就视为同盟得到认可与包容，这就是中国非政府组织30年来迅猛发展的原动力。

11、（重）中国非政府组织发展的阶级基础及理论。

答：首先，政治精英广泛参与并逐渐成为中国非政府组织赖以存续的重要骨干；其次，知识精英逐渐成为中国非政府组织发挥社会价值的精神脊梁；最后，经济精英开始崛起并逐渐成为支持中国非政府组织的新的社会力量。

12、战略分析的方法。

答：（1）PEST分析方法，（P：政治，E：经济，S：社会，T：技术）；（2）SWORT分析方法；（3）战略规划书的写法；（4）战略评估方法。

13、非政府组织领导者与管理者的区别。

答：（1）领导者可以被任命也可以从群体中自然产生，而管理者是被任命的；（2）领导者可以不运用正式权利而是运用非权力性因素来影响被领导者的活动，而管理者拥有合法的权力进行奖励和惩罚。

14、非政府组织营销的必要性。

答：（1）适应社会经济发展的内在规律；（2）营销是非政府组织获取资源的有效手段；（3）营销将推动非政府组织更新运营观念；（4）营销有利于提高非政府组织的竞争力。

三、论述：（重）

1、非政府组织存在的必要性。

答：我们可以从五个方面来探讨究非政府组织存在的必要性，（1）历史原因。在发达国家非政府组织发展进程中，志愿组织的成长比政府要来得更早，其早期以宗教团体或慈善团体出现，主要是解决诸如灾害、难民、孤儿、贫困等问题。现代非政府组织在更多的公民服务领域，显示着更重要的作用。（2）市场失灵。市场失灵使得私有市场技能运行受到限制，非政府组织的存在反应了市场经济的局限性，“契约失效”问题使得市场竞争并不能提供市场技能充分运作的法则，而非政府组织不分配盈余的特征决定它不会降级治疗以图盈利，在产品和服务上更值得信赖。（3）政府失灵。政府服务的高昂行政成本及服务的低抑制性，使得政府的行为必须获得更高的支持，而非政府组织能为少数人提供政府不愿意或未能提供的服务。（4）社会的多元需求。公共部门的支出有限，但公众的需求却是无限的，非政府组织一则可以减少公共部门的支出，二则可以弥补公共部门服务的不足；同时，非政府组织的存在可以对公共部门构成压力，促使其提高效率，起到监督政策的作用。（5）公民社会成长的需要。现代社会中每个人都是独立的个体，在过度强调个人利益的前提下，社会变得越来越疏离，而非政府组织可以让一些有相同理解的人，积极参与相关活动，提供个人善于发挥才能、力量和善意的途径，继而满足社会公民的需要，造就真正的公民社会。

2、中国非政府组织发展存在的问题及对策建议。

答：问题—

（一）非政府组织发展面临的外部制度环境问题，（1）法律体系不健全，社会公信力低；（2）双重管理体制，治理效率低下；

（二）非政府组织发展中的自身制约因素，（1）资金不足；（2）人力资源水平偏低；（3）内部治理不足。对策建议—（1）完善管理体制，正确处理好与政府之间的关系；（2）制定和完善有关非政府组织的法律法规，对非政府组织依法进行管理；（3）改善非政府组织的收入结构，提高可持续发展能力；（4）完善内部治理机制，建立外部监督机制。

3、政府与非政府组织的互动关系。

答：

（一）政府是我国非政府组织发展不可或缺的主导者，（1）政府必须对非政府组织进行扶持和培育；（2）政府必须加强对非政府组织的监督；（3）努力建立政府、企业和非政府组织的竞争—合作关系。

（二）非政府组织是政府不可或缺的支持者，（1）职能关系；（2）利益关系；（3）责任关系；（4）互信关系。