关于大力发展生态旅游,促进连片扶贫开发的提案5篇

第一篇：关于大力发展生态旅游,促进连片扶贫开发的提案

关于大力发展生态旅游，促进连片扶贫开发的提案

摘要：全国政协十二届一次会议提案第1893号

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_ 案 由:关于大力发展生态旅游，促进连片扶贫开发的提案

审查意见：建议国务院交由主办单位国家旅游局会同国家发展改革委,国务院扶贫办,环境保护部办理

提 案 人：杨兴平主 题 词：扶贫开发,旅游 提案形式：个人提案 内 容：

生态旅游，是指自然景观与文化生态及其产品满足人们精确消费、深度体验之需求，通过团队运作、专家服务所开展的以吸收自然和文化知识为取向，尽量减少对生态环境的不利影响，确保旅游资源的可持续利用，将生态环境保护与公众教育同促进地方经济社会发展有机结合的旅游活动。随着我国居民可支配收入的逐年攀高，在公路交通极大改善，私家车保有量大幅增加等诸多利好因素的作用下，我们国旅游业发展呈现向休闲旅游和深度旅游两个维度集中发展的趋势，无论休闲旅游还是深度旅游都需要有足够的环境空间容纳越来越多的游客，更需要越来越匹配的旅游产品满足游客的需求。在现有景区空间容量有限和产品体系不足的现实局限下，广大的农村及其所在的自然保护地将成为旅游业特别是生态旅游业发展的主战场。

中共十八大报告指出，要继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。

根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，我国的六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州成为我国实施新一轮连片扶贫攻坚地区，这些地区大都具有丰富的自然景观和人文生态资源，且这些地区对维护国家生态安全和支撑经济社会可持续发展具有重大意义。同时，这些地区也是我国到2020年建成全面小康社会的重点攻坚地区。为此，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出，要充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，大力推进旅游扶贫，通过产业发展促进扶贫开发。因此，国家应支持连片扶贫开发区打好自然生态这张牌，充分发挥自然生态资源优势，将发展生态旅游产业作为连片扶贫开发的一项重大产业，大力推动生态价值体系的重构，建立起一套具有内生机制的发展方式，从而实现连片扶贫开发地区持续增收和健康发展。

一、着力重构生态价值体系

生态系统具有供给、调节、文化与支持等多种服务功能，同时生态系统具有自在自为的客观性。但自工业文明兴起以来，人类对生态资源认识的偏差和不足，导致生态资源价值的难以实现，并因为利用的过于集中和过度消耗以及重度的污染而破坏生态环境，因不尊重生态系统自在自为的客观性而埋下生态安全的祸根。因此，我们需要重新构建生态价值体系。具体而言首先要充分认识到生态资源价值的多样性，其次需要明白人类活动与生态系统紧密的关联性，并由此建立起多元而稳定的价值体系。使得生态价值的空间分布更加优化合理和时间分布更加连续合理。

二、加大投入，完善发展要素

连片扶贫开发资金应适当向发展生态旅游倾斜，结合生态旅游发展目标与规划加大对生态旅游基础建设如区间公路、景区道路、旅游设施等的投入力度；还应对景区管理能力提高、服务水平提高、技术人才培养等方面加大投入。扶贫资金在转移支付前就应做好计划，并积极吸纳社会资金参与。

三、建立生态资源监测与评价体系

由于生态资源受时间延续和空间分布的影响，处于频繁的变化和变动之中，因此需要建立生态资源的监测网络，长期开展资源调查工作，为生态旅游提供基础信息。同时，需要对监测到的状况和数据进行静态与动态相结合的评价，以确立生态资源的价值特性。

生态资源监测与评价是生态旅游发展的基础性工作，同时也是生态旅游发展的必然阶段和和组成部分。建议国家专门在连片扶贫开发区域建立监测网络，并以国际生态旅游评价体系为参照，结合我国文化与社会特点展开评价，以此支撑生态旅游产品的设计与开发。除现有相关的政府部门主导开展外，此项工作也可吸纳具有广泛参与和市场经验的社会组织参与。

四、支持连片扶贫开发区完善产品体系

我国可支撑的生态旅游类型十分完善，但在实际的市场行为中，却很难见到相应产品所对应的解说系统和专业服务。甚至有些类型的产品存在严重缺陷，如国家地质公园并没有开展地质科考旅游活动，国际重要鸟区并没有开展观鸟旅游活动等等。为此，应逐步建立完善的生态旅游产品体系，与自然保护地重叠或相连的地区，应对保护地进行保护分类划分，以便打造与社区高度相关的产品体系，让社区参与自然地保护的同时共享生态产品价值带来的效益。此外要努力建立匹配的解说系统，培养专业的服务人员队伍，并充分考虑相关企业、相关社区、相关人群的有效参与，把民族历史和文化融入生态旅游产品，将其作为产品要素，以保障实现生态旅游行业与参与者均能增收的效果。

五、切实加大营销力度

充分考虑生态资源的区域关联性，扬长避短，优化组合，建立起生态旅游连片营销网络；加大对连片扶贫开发地区生态旅游的宣传推广力度，可在国内外旅游交易会开设宣传专区；与国内大型旅游企业建立战略合作关系，结合区域特点进行专题营销策划，并推出一系列的生态旅游产品；对连片扶贫开发区域生态旅游制作服务指南，如生态旅游指南、观鸟手册、自然体验手册等等。

来源：中国政协网

第二篇：康定县大力发展生态旅游文化产业

康定县大力发展生态旅游文化产业

一是搭建统一融资平台，集中投向重点景区，完成跑马山核心景区开发，配套完善木格措、塔公旅游基础设施，全面提升接待档次和能力，努力把三个重点景区打造成国家3A级旅游景区，全面提升以“情歌故乡”为核心的旅游品牌形象；二是打通木塔(木格措-塔公)旅游环线，启动沙德-莲花湖旅游通道建设，力争实现玉龙西泉华滩、莲花湖、野牛沟、雅拉神山等条件成熟景区的招商开发；三是强化旅游市场管理，加强涉旅人员队伍建设，大力发展以旅游主干道沿线为主的民居接待，力争年内新增成规模、上档次的民居接待点50户，全面提高旅游接待水平和服务质量；四是办好以“康定情歌节”为重点的节庆活动，大力发展演艺、娱乐、工艺、音像等民族文化产业；五是加大宣传促销力度，积极拓展入境旅游，年内实现进境旅游人次80万，力争达到100万，实现旅游总收入7.3亿元，力争达到8亿元。

第三篇：关于大力发展有机农业的提案

关于大力发展有机农业的提案

摘要：全国政协十一届四次会议提案第1862号

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_ 案 由:关于大力发展有机农业的提案

审查意见：建议国务院交由主办单位农业部会同财政部办理 提 案 人：张道宏 主 题 词：农业,发展 提案形式：个人提案 内 容：

有机农业是遵照一定的有机农业生产标准，在生产中不采用基因工程获得的生物及其产物，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂、饲料添加剂等物质，遵循自然规律，协调种植业和养殖业的平衡，采用一系列可持续发展的农业技术，维持持续稳定的农业生产过程。近年来，我国常规农业发展面临着环境污染严重、农产品品质下降、关贸壁垒森严等诸多问题，各地发展有机农业的呼声越来越高。但现实情况却与此相悖，我国有机农业的发展面临诸多难题，主要是： 1．有机生产成本高，风险大，影响生产者的积极性 一是认证成本高。目前我国有机产品认证按生产面积收费，但最少也在万元以上，且认证的有效期只有1年，同时认证还存在1-3年的转换期，期间产品只能作为转换产品或常规产品出售。因此，多数企业和农民合作社的实际认证面积很小，只是撑个门面，打打招牌。二是生产成本高。有机农业禁用化肥和农药等化学投入品，有机肥在市场上的销售价格高达900—500元/吨且用量很大，再加上有机施肥、人工除草和物理、生物防治病虫都需要大量劳力，有机农业的成本比常规农业要高出2-3倍。同时，由于有机肥肥效缓慢，产量没有保证，还有自然灾害、病虫草害、突发性外来污染等因素，有机生产的风险大为增加。2．认证体制不合理，生产和市场监管严重缺位 我国对于认证机构的管理实行行业自律，国内外各个认证机构只需要在技术监督局或者外检局备案，就能在全国范围内开展认证。全国享有有机认证资质的机构多达20余家，存在着多机构认证的问题。而且目前是谁认证谁监管，但大多认证机构实际上无力对生产过程和市场进行有效的监管，造成很大一部分获得有机认证的产品在实际操作中都是违规的。另一方面，市场监管的缺位使不法企业有机可乘。一些公司购买少量有机蔬菜样品，获得客户的订单后，真正供货的时候就以假冒伪劣产品冒充。这种侵权行为不仅欺骗了消费者，更挤压了有机品生产企业的生存空间。3．有机生产标准体系不健全，技术研发滞后 目前我国只有部分地区和一些大型企业从本地区的自然和经济状况出发，依据自身生产经验制定了有机生产标准，适用范围较窄。在全国范围内，只有认证标准，没有统一的、成体系的生产标准，只规定禁用化学投入品，而没有替代产品和替代措施，缺乏系统的生产技术规程。与此相关的技术研发也非常落后，有机生产中面临的许多重要技术问题得不到解决，急需新的技术研发。建议： 1．加大对有机农业扶持力度，降低产业成本和风险 一是在生态环境建设、农业商品基地建设、农业综合开发等项目：中资金向有机农业开发倾斜。二是适度进行生产补贴，包括减免认证费用、对有机肥和防治病虫的有机药品进行补助、拨付专项资金对农民进行有机生产技术培训等。三是鼓励其开拓市场，例如有机产品的生产和营销企业进入市场时，在税费方面给予优惠，对于获得权威机构认证的企业，给予其自营出口权，促进其出口创汇等。2．调整现行认证体制，强化对生产和市场监管 一是坚决取缔违法的认证咨询机构，提高认证机构的资格审查门槛。二是鉴于有机生产的地域性很强，在认证方式上可考虑属地认证，便于后期监管。三是采取“连带责任”的方式强化生产监管，即若投放市场的有机产品发现问题，相关认证机构应承担监管不力的责任。3．加快技术研发步伐，健全有机农业生产标准体系 应重视有机农业生产技术体系研究，委托科研部门或有实力的有机产品生产企业研发禁用投入品的替代产品和措施。加快制定我国有机农业的生产标准体系，并做好与国际标准的衔接。同时要制定畜禽养殖标准化、沼气建设标准化的规程，保障“种养结合”的全部细节都符合生产标准，实现对有机食品“从田头到餐桌”的全程质量安全控制。

来源：中国政协网

第四篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

http://www.xiexiebang.com 2012年02月29日 00:00 中华工商时报

作者： ■夏汛鸽

秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：传统农业产业在萎缩，青壮年劳动力严重匮乏，增收渠道少难度大，贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫。

估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

秦巴连片特困地区位于川、渝、陕、甘、鄂、豫六省市交界处，涉及75个区县，面积约28万平方公里，人口约3400万，其中农业人口约2900万。东西走向的秦岭、大巴山横亘境内，长江最长的支流汉水流贯其间，处在温带与亚热带的交接地带。由于地理上的完整性和自然生态条件的一致性，这里成为我国气候、植被、矿藏和物种的重要区界与交汇场所，自然资源的综合利用和工农业生产的可持续发展面临着广阔的前景，是一个有巨大潜在优势的待开发区域。秦巴连片特困地区作为我国西部大开发的前沿阵地，目前也是我国新确定的14个连片特困地区之一。

2011年8月间，以全国工商联在秦巴连片特困地区定点扶贫的长期实践为基础，中共中央统战部光彩事业指导中心、全国工商联扶贫部和中国民(私)营经济研究会联合对秦巴连片特困地区相关省市进行了调研。

“十二五”时期，保障和改善民生既是我国发展方式转变的出发点，也是落脚点。从全局看，减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困是最大的民生问题。所以，从形式上看，本次调研尽管依然关注扶贫开发的老问题，但在新的历史条件下，赋予了其新的内涵。本次调研产生的相关政策思考，实际上涉及到我国如何从全局上围绕“科学发展主题”和“转变发展方式主线”，实现真正意义上发展的深层次问题。

扶贫开发依然任重道远

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(简称《纲要》)实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索并正在继续探索有中国特色、符合本地实际的扶贫开发道路。

同时不必讳言，秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：一是传统农业产业在萎缩，种植业粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，特别是耕地闲置或撂荒现象日益突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工，未出去的大多是失去劳动能力的病残者或没有劳动能力的智障者。三是增收渠道少难度大，由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；务农收入，增收难度越来越大。粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民没什么钱赚。四是贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫，家里有人因生大病或主要劳动力去世等大变故，或家有失去劳动能力的残疾人和智障人，则陷入贫困并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

目前，提高扶贫标准是注重差异性现状分析一个十分重要的前提。本次调研所实地了解的一些地方，大多实际上已程度不同地制定或测定了新的扶贫标准，其中至少还有占农业人口14%左右的农民为贫困人口，个别地方贫困人口占农业人口1/3左右。国家决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准，无疑对扶贫工作提出了更高要求，估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，为实现《纲要》既定的奋斗目标：一是要继续增加投入。包括农户企业化转型，产业市场化对接；加大技能培训力度，突破产业化发展瓶颈；以“打包”方式实现特色产业“捆绑”发展；落实大项目，促进连片大开发成为产业大开发；继续鼓励和促进民营企业、尤其是大中型民营企业参与扶贫；盘活特困区域存量资产，整合连片扶贫资源，激发农村金融活力；优化当地产业与区域性产业衔接，加大国家金融对相关产业支持力度。

二是要把革命老区、民族地区作为优先扶贫地带。对少数民族聚居区的贫困乡村给予重点扶持；应对“搬迁移民”、“生态移民”予以细分，从长计议鼓励外出受教育、务工的青年人不再返回不宜居住的贫瘠地区，实现自然淘汰性质的“自然移民”或“智力移民”。应采取具体措施提高农民素质并合理解释其应承担的责任；应采取具体措施提高“村村通路”的实际成效。

三是要加大重点生态功能区生态补偿力度。建立生物多样性保护实验区(基地)，探索水资源保护区生态补偿体制机制，研究秦岭与巴山特殊地质地貌生态养护体系，鼓励民营企业合理有序开发利用矿产资源。

四是要通过政策支持和部门协作保障扶贫开发的实际社会效果。探索基层工商联(商会)组织在社会扶贫开发中的体制创新，以民间善款撬动更多民间资本，创新民间融资积极的社会影响。

同时适时采取若干有差异的具体措施：

(一)制定国家级产业综合发展规划。应把消除连片特困地区贫困作为事关全国发展大局的重大问题，上升到国家战略高度予以考虑。建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。应当具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目(如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等)，促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作，促进产业发展、资源开发等方面互惠共赢，形成宽领域、全方位的产业集群效应，实现多边共同发展。

(二)取消各类建设项目地方财政配套要求。要树立举全国之力破解连片特困地区贫困难题的重要理念。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政(尤其是县财政)的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，应大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内(次级)连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准，加大支持城乡统筹发展力度。

(三)酌情减免贷款还本付息规定。建议酌情减免秦巴连片特困地区贫困农户因抵御各类自然灾害形成的贷款还本付息规定。对于各类自然灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应当酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，要继续积极探索建立相应信贷扶贫体制，增加国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内(次级)连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业，带动当地脱贫致富。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。国家应帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内(次级)连片特困区域扶贫。

(四)合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。鼓励按照“一村一品”的产业发展思路，继续把茶叶、生猪和市场前景好的农副产品作为发展重点。继续推行“政府+龙头企业+合作社+农户”模式。探索建立秦巴地区农村市场商品流通补偿基金，完善农产品(5.12,-0.03,-0.58%)价格补贴机制。

(五)落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内(次级)连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护面通常面积宽、战线长、任务重。一方面林区管护基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨等诸多因素，造成森林管护经费逐年增多；另一方面国家目前下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的“计划资金”，属“静态投资”，多年来一直未增加资金。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区(基地)，以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

(六)适当减免大中专学生学费。建议国家加大秦巴连片特困地区大中专生资助力度。可考虑适当减免秦巴连片特困地区大中专毕业，尤其是特别困难(如家住高寒、土石山区)的大中专生学费。应在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助“全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内(次级)连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9+X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫，解决贫困人口增收难问题。

(七)适时调整和加大社会帮扶力度。建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策，在整个“十二五”乃至“十三五”期间，继续对秦巴连片特困地区(尤其是重灾贫困地区)实行对口帮扶政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展，继续深化结对帮扶，重点发展长效增收产业，提高农业产业化发展水平。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内，调动企业参与扶贫攻坚战的积极性。应探索通过市场机制动员社会资源，建立秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

(八)妥善解决有关遗留问题。应具体分析和研究，如何在目前已原则确定的秦巴连片特困地区扶贫开发重点县名录基础上，实现动态管理、解决“合理的遗留问题”。

(九)创新跨区域扶贫体制。连片特困地区作为我国开发扶贫主战场的关键词是“连片”，其战略成败与否的关键之一在于“连”。为有效推进秦巴连片特困地区跨省市区域协作，应积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。在三峡库区已建成奉节-巫山-巫溪“小金三角”、三峡大坝-巫山-神农架“大金三角”旅游精品环线基础上，应考虑积极推动渝东北、陕南、鄂西区域生态文化旅游联盟。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安-重庆-成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措，制定生产要素合理流动的统一规则，消除市场壁垒，实现生产要素、人力资源优化配置，培育秦巴连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

(十)探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。从建立和完善中国特色社会主义市场经济体制机制的战略高度出发，应积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。应考虑为正确处理中央与地方关系在目前已确定的连片特困地区开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的“人才开发区”。我国已经进入工业化中后期阶段，从统筹城乡和区域发展、促进社会公平的意义上讲，中央政府在解决“老少边穷”地区的贫困问题上应当发挥更大作用，承担起财政投入的全部责任，与地方政府形成委托代理关系，完成好这些地区的扶贫工作。

第五篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

夏汛鸽

秦巴连片特困地区基本情况

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

但秦巴地区“连片特困”依然存在：一是传统农业萎缩，粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，耕地闲置或撂荒现象突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工者主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；并且，粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民基本没赚钱，务农增收难度越来越大。四是贫困导因大多是因病致贫、因病返贫，并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，应适时采取若干有差异的具体措施：

（一）制定国家级产业综合发展规划。

建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目（如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等），促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作。

（二）取消各类建设项目地方财政配套要求。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政（尤其是县财政）的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内（次级）连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准。

（三）酌情减免贷款还本付息规定。对于各类自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等气象灾害，岩崩、滑坡、泥石流等山地灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，积极探索建立相应信贷扶贫体制，加大国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内（次级）连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内（次级）连片特困区域扶贫。

（四）合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。

（五）落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内（次级）连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护区基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨，森林管护经费逐年增多；另一方面国家下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的 “计划资金”，多年来一直未增加。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区（基地），以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

（六）适当减免大中专学生学费，尤其是特别困难（如家住高寒、土石山区）的大中专生学费。在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助 “全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内（次级）连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9＋X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫。

（七）适时调整和加大社会帮扶力度。

建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展。靠优惠政策而不是行政命令激励企业对扶贫工作的投入，应按企业对贫困地区扶助额度的一定比例进行税费减免。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内。探索通过市场机制动员社会资源，建立如秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

（八）妥善解决有关遗留问题。有些无论从历史渊源（如行政管理体制变迁）延续，还是从地缘地质架构（如同属秦巴山脉）关联来看，都本应纳入秦巴连片特困地区扶贫开发重点县（区）名录的地方（如重庆市万州区、开县以及广元市的利州区），却被“一刀切”在名录之外。解决此类问题的思路，依然在于要正确树立“差异性扶贫政策”理念，从“经济增长极”的客观规律出发，寻求统筹综合发展秦巴连片特困区域经济的“集合解”。

（九）创新跨区域扶贫体制。积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安—重庆—成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

（十）探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。考虑开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的 “人才开发区”。

（作者单位：中国民（私）营经济研究会）

文章来源：中国改革论坛