六盘山集中连片特困地区武山县交通扶贫开发规划

第一篇：六盘山集中连片特困地区武山县交通扶贫开发规划

六盘山集中连片特困地区武山县交通扶贫开发规划

一、武山县现状及特点

（一）武山县概况

武山县区域总面积2011平方公里，辖6镇9乡，344个行政村，10个居委会，总人口 46万人，其中农业人口37万人。

（二）自然条件及资源禀赋

武山县位于甘肃省东南部，天水市西北部，东界甘谷，西毗漳县，南邻礼县、岷县，北与陇西、通渭接壤。东西宽51.5公里，南北长59.5公里。总土地面积2011平方公里，总耕地面积62．01万亩，地势西南高，东北低，平均海拔2242.5米之间，气温属温带大陆性季风气候，冬冷夏热，四季分明，年平均气温9.6°C，年平均降水量500毫米，全年无霜期196天。武山县历史悠久，资源丰富，自公元188年东汉时期始设县臵以来，开发建设已有1800多年的历史。境内非金属矿储藏量大，主要有蛇纹岩（鸳鸯玉）、石灰石、大理石、花岗岩、方解石、白云石、滑石等，其中蛇纹岩储藏量达3.2亿立方米，居世界第二位，石灰岩储量达15亿吨。武山是古“丝绸之路”的咽喉要道，文物古迹众多，旅游资源丰富。分散在渭水南北的仰韶、马家窑和齐家文化遗址多达36处，水帘洞、木梯寺等国家级文物保护单位2处，省级文物保护单位６处，县级文物保护单位20处。县城东北30公里处的水帘洞石窟，始建于北魏，有亚洲最大的摩崖浮雕；城东30公里处的氡碳酸钠温泉，均温39℃，50年代建成的甘肃矿泉疗养院和兰州铁路疗养院，为天水著名的旅游医疗胜地；县城南2.5公里处的老君山森林公园，面积达10平方公里；草川大草原已成为全县旅游避暑的主要景区，“四点一线”旅游区正在规划兴建。

（三）经济社会发展概况及贫困状况 1.武山县经济社会发展现状和未来发展思路

2011年，武山县生产总值达到32.4亿元，是2006年的2.3倍，年均增长12.7%；大口径财政收入1.67亿元，是2006年的2.9倍，年均增长23.4%；完成全社会固定资产投资38亿元，是2006年的5.8倍，年均增长42.4%；实现社会消费品零售总额13.3亿元，是2006年的2.8倍，年均增长23.1%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到11370元和3250元，是2006年的2.2倍和2倍，年均增长17.1%和14.5%。“十二五”时期，是武山县深入贯彻科学发展观，加快全面建设小康社会的关键时期，也是进一步夯实基础、提升优势、重点突破、奋力赶超的重要阶段。基于对十二五发展基础和形势的分析和判断，县委常委会经过认真研究，提出“十二五”全县经济社会发展的指导思想：坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十七届五中全会、省委十一届十次全委扩大会议和市委五届十一次、十二次全委扩大会议精神，抢抓国家推进新一轮西部大开发、支持甘肃经济社会发展、建设关中一天水经济区以及省市加快实施区域发展战略等历史机遇，以跨越式科学发展为目标，以加快经济发展方式转变为主线，以提高人民生活水平为落脚点，继续坚持“做强农业产业，壮大工业经济，激发商贸活力，培育旅游优势，提升科教水平，推进城乡一体”的发展思路，充分发挥交通区位和水力、矿产、旅游、人力资源优势，全力实施 “11253”区域发展战略，即打造一强县(中国西部蔬菜产业强县)、一中心(陇东南区域性物流中心)、两示范(全国蔬菜标准园创建示范县、全省新农村建设示范县)，建设五基地(关中一天水经济区重要的蔬菜外销基地、全省优质绿色食品加工基地、全省新型建材工业基地、全省旅游工艺品文化产业示范基地、全省品牌劳务输转基地)，打造三品牌(拉梢寺申报世界文化遗产、中国韭菜之乡、西北最佳温泉汤浴康体目的地)，努力建设富裕武山、生态武山、和谐武山、魅力武山。

2.武山县贫困人口的数量、分布，贫困程度及主要特点 武山县有贫困人口（2300元以下收入）64089户288400人，占全县农村总人口的68.8%。其中收入在1096元以下的特困户14286户，69612人。贫困人口主要分布在阴湿山区的龙台乡、沿安乡、杨河乡、温泉乡、榆盘乡，这些乡贫困率达到90%以上。城关、洛门贫困率最低，在50%-55%之间。

（四）交通运输发展现状及面临的主要问题 1.武山县交通运输发展的总体情况

“十一五”期间，武山县的公路建设得到了快速发展，截止2011年底，县境内有国、省、县、乡专用公路21条490.63公里。其中国、省、县、乡道及专用道共21条490.63公里，国道1条51.2公里（G316），省道1条41.8公里（S208），高速公路1条43公里（连霍高速公路），县道7条196.99公里，乡道7条82.6公里，专用道4条95.04公里，行政村、自然村道路1373条2739.29公里。全县营运客车278辆，客座4735个，出租汽车136辆，开通农村客运线路35条，公交车58辆，每天往返县内农村各地的客运车辆达110班次，新建汽车停靠站点81个，建成武山、洛门、杨河、滩歌、四门等多个汽车站。

2.武山县交通运输发展面临的主要问题

（1）国、省道技术等级偏低，整体服务水平不高 截至2011年，武山县境内只有国道316线和省道208线的部分路段，共计93公里，为三级道路，在整个公路网中仅占18.96%，低等级路面和无路面里程占48.11%。通村公路（含通自然村道路）中等级更为低下，有相当一部分道路仅限农用三轮车通行，严重影响了当地农村经济的发展，同时也影响了路网功能的发挥和提高。

（2）公路网总里程较低、路网密度不高，通达深度不够。

近年来，武山县的农村公路建设虽然取得了较大的成绩，但与其他发达地区相比仍有较大的差距，低等级公路的比重仍然很大。滞后的公路交通严重制约着全县经济的发展和人民生活水平的提高。因此，我县的农村公路建设任务还相当繁重。

（3）农村公路建设滞后

农村公路作为国、省道的延伸和补充。在农村经济发展中发挥着重要的作用。由于武山县是国扶县，经济欠发达，造成农村公路的建设，尤其是山区农村公路建设严重滞后，阻碍着我县农村经济的全面发展和山区群众脱贫致富的步伐。由于我县农村公路建设基础差，欠账多，建设资金短缺，使得大部分乡道，村道缺桥少涵，排水设施不配套，公路技术等级低，抗灾能力差。因此，加快农村公路建设是我县农村经济发展的关键所在。

（4）农村公路养护任务艰巨

通过近几年的建设，武山县的农村公路里程大幅度增长，县、乡、村道里程2011年底达到3113.92公里（其中县道196.99公里，乡道82.6公里，专用道95.04公里，行政村、自然村道路2739.29公里）。极大地改善了农村公路运输条件，有力地推动了农村经济的发展，但随之也加重了管养负担，主要表现为：一是养护资金严重短缺；二是养护里程和任务加大；三是养护体制不健全。

二、武山县交通扶贫开发总体思路及发展要求 必须继续加强交通基础设施建设，夯实区域发展和扶贫攻坚基础；必须提升运输服务效率和水平，提高运输保障能力；必须继续提高城乡基本公共运输均等化水平，保障和改善民生；必须提高交通设施抗灾和应急保障能力，保障安全便捷出行。

三、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想

以科学发展观为主题，以加快转变发展方式、发展现代交通运输业为主线，坚持以人为本，充分考虑集中连片特困地区的自然条件、发展能力、环境承载能力和经济社会发展特点，按照“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的总体要求，着重解决集中连片特困地区交通运输发展的瓶颈制约和突出矛盾，完善交通基础设施布局，提升交通运输基本公共服务均等化水平，提高抗灾和应急保障能力，为贫困地区整体脱贫致富、全面建设小康社会提供强有力的交通保障。

（二）基本原则

1、充分体现“以人为本”：最大限度地满足农村人口的出行要求，创造安全、舒适、便捷的交通条件。

2、重点突出“服务经济”：强化农村公路对于农村地区资源开发、区域协调以及农村经济发展的促进作用。

3、着力打造“综合运输”：注重综合运输协调发展，使农村公路与国省干线公路密切连接，进一步实现农村运输枢纽的无缝衔接，打造综合运输体系。

4、努力保障“应急通道”:把农村公路纳入全省应急救援综合体系，努力保障救援通道畅通，全面提升农村地区应急救援效率。

5、全面服务“科学发展”：进一步促进农村资源的集约利用、环境保护和能源节约，有效支撑农村地区经济社会的科学发展。

（三）发展目标

完善县域公路网主骨架，提高道路等级和通行能力，实现所有县道和乡道达到三级以上标准，主要的通村公路实现联网，并实施改造铺油或硬化，“十二五”期间完成建制村通油路（水泥路）85%的建设目标，“十三五”期间建制村通油路（水泥路）的建设达到100%。基本完成县道和乡道的危旧桥梁加固维修改造，完善县、乡、村道桥梁，基本解决有路无桥的问题。

四、主要任务

（一）加快基础设施建设

1、对外通道。根据武山县域经济实际，以国家高速公路及普通国道建设为重点，加快武山对外通道建设，优化对外通道布局，全面提高对外通道运输能力。

2、区内干线。加快县域公路网络建设，以省级高速公路、普通省道及重要县道建设为重点，打通省际、县际断头路，完善区内路网布局及等级结构，加强区内交通联系。

3、农村公路。在农村公路路网规划工作中，我们坚持立足长远，科学规划，优化布局，全面提高全县道路网络化水平。坚持做到“三个优先”：即优先建设受益面广、受益人口多、带动作用大、社会经济效益明显的道路，优先建设连接干线、支线公路的联网道路，优先改造已开通客运班线的道路，“四个结合”：一是公路建设与小城镇建设相结合。打破乡镇、村组地域界限，形成与主干线相匹配、上下衔接、四通八达、完善优化的公路交通网络。二是公路建设与新农村建设相结合。优先解决省、市、县列新农村建设试点村、整村推进项目村，农业、林业产业示范区，重点农田保护区的道路问题，以点带面，推动整体发展。三是公路建设与农村客运发展相结合。坚持“车头向下”的原则，争取公路修到哪里，班车就通到哪里，着力解决群众出行难、坐车难的问题。四是公路建设与经济发展水平相结合。按照先急后缓，先通后畅的原则，优先发展旅游路、扶贫路、产业路、联网路。

4、客货运输场站。加快县域客货运输场站（点）建设，要依托国家和省级枢纽，加快农村客运站（点）建设，尽快形成以县级客运站为龙头、以乡镇客运站为重点，以建制村停靠站或招呼站为辅助，层次化、高效率的农村客运网络；同时，根据农业生产物资运输时段性强，农产品及时、保鲜要求高等特点，加快发展农村物流，构建农村货运网络，确保农产品物资流通渠道畅通。

（二）提升运输服务能力和水平

1.客运服务。统筹城乡客运发展，重点推进建制村通班 车工程。“十二五”期间新建乡镇客运站6个，建制村停靠站或招呼站120个。“十三五”期间新建乡镇客运站4个，建制村停靠站或招呼站137个。2.货运及物流服务。构建公路货物运输网络，大力发展 农村物流。“十二五”期间新建三级以上物流园区3个，农村物流节点18个。“十三五”期间新建三级以上物流园区4个，农村物流节点17个。

（三）增强抵抗灾害和应急保障的能力

一是改善基础设施，增强抵抗灾害的能力，重点突出实 施安保工程、危桥加固、灾害防治，努力提高交通基础设施抗灾能力和安全水平；二是增强应急保障能力，完善公共信息平台，提高应急反应能力，完善应急指挥平台，提高应急指挥能力，完善应急预案体系，提高应急动员能力，完善应急保障措施，提高应急处理能力，五、保障措施

（一）加大各级政府、部门对农村公路建设的重视和支持。各级政府要把农村公路建设作为农村经济社会发展的重要内容，要加大宣传《公路法》和公路建设行业管理有关法规的力度，推行目标责任管理，步步落实，奖优罚劣。

（二）通过多种渠道筹集农村公路建设资金。积极争取中央投资补助，以交通运输部“五年千亿元规划”为契机，将争取国家补助作为跨越式发展农村公路的重要资金来源，并积极吸收社会资金投入，探索多方面资金筹资渠道，满足农村公路建设资金的需要，严格遵循“一事一议”政策，坚持“民需民建”的原则，不增加农民负担，不损害农民利益。

（三）加强法律、法规宣传力度，进一步明确管理责任。随着《公路法》的实施，农村公路建设逐步走向法制化，各级人民政府要根据国家颁布的公路管理法律、法规和规章，制定适合当地实际的农村公路建设管理办法，进一步明确责任，使农村公路建设管理有法可依，有章可循。

（四）积极改善和完善农村公路养护管理运行机制。随着农村公路的发展，农村公路的养护管理任务更加繁重，因此必须建立健全农村公路养护机构，加大养护经费投入力度，将农村公路的养护经费纳入县、乡财政预算，建立稳定的公路养护资金来源渠道。村级公路的养护经费可采取“一事一议”的方式进行筹集。

六、附表

武山县交通发展主要指标表（见附表1）；主要建设项目（见附表2-5）；

第二篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

http://www.xiexiebang.com 2012年02月29日 00:00 中华工商时报

作者： ■夏汛鸽

秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：传统农业产业在萎缩，青壮年劳动力严重匮乏，增收渠道少难度大，贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫。

估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

秦巴连片特困地区位于川、渝、陕、甘、鄂、豫六省市交界处，涉及75个区县，面积约28万平方公里，人口约3400万，其中农业人口约2900万。东西走向的秦岭、大巴山横亘境内，长江最长的支流汉水流贯其间，处在温带与亚热带的交接地带。由于地理上的完整性和自然生态条件的一致性，这里成为我国气候、植被、矿藏和物种的重要区界与交汇场所，自然资源的综合利用和工农业生产的可持续发展面临着广阔的前景，是一个有巨大潜在优势的待开发区域。秦巴连片特困地区作为我国西部大开发的前沿阵地，目前也是我国新确定的14个连片特困地区之一。

2011年8月间，以全国工商联在秦巴连片特困地区定点扶贫的长期实践为基础，中共中央统战部光彩事业指导中心、全国工商联扶贫部和中国民(私)营经济研究会联合对秦巴连片特困地区相关省市进行了调研。

“十二五”时期，保障和改善民生既是我国发展方式转变的出发点，也是落脚点。从全局看，减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困是最大的民生问题。所以，从形式上看，本次调研尽管依然关注扶贫开发的老问题，但在新的历史条件下，赋予了其新的内涵。本次调研产生的相关政策思考，实际上涉及到我国如何从全局上围绕“科学发展主题”和“转变发展方式主线”，实现真正意义上发展的深层次问题。

扶贫开发依然任重道远

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(简称《纲要》)实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索并正在继续探索有中国特色、符合本地实际的扶贫开发道路。

同时不必讳言，秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：一是传统农业产业在萎缩，种植业粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，特别是耕地闲置或撂荒现象日益突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工，未出去的大多是失去劳动能力的病残者或没有劳动能力的智障者。三是增收渠道少难度大，由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；务农收入，增收难度越来越大。粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民没什么钱赚。四是贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫，家里有人因生大病或主要劳动力去世等大变故，或家有失去劳动能力的残疾人和智障人，则陷入贫困并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

目前，提高扶贫标准是注重差异性现状分析一个十分重要的前提。本次调研所实地了解的一些地方，大多实际上已程度不同地制定或测定了新的扶贫标准，其中至少还有占农业人口14%左右的农民为贫困人口，个别地方贫困人口占农业人口1/3左右。国家决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准，无疑对扶贫工作提出了更高要求，估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，为实现《纲要》既定的奋斗目标：一是要继续增加投入。包括农户企业化转型，产业市场化对接；加大技能培训力度，突破产业化发展瓶颈；以“打包”方式实现特色产业“捆绑”发展；落实大项目，促进连片大开发成为产业大开发；继续鼓励和促进民营企业、尤其是大中型民营企业参与扶贫；盘活特困区域存量资产，整合连片扶贫资源，激发农村金融活力；优化当地产业与区域性产业衔接，加大国家金融对相关产业支持力度。

二是要把革命老区、民族地区作为优先扶贫地带。对少数民族聚居区的贫困乡村给予重点扶持；应对“搬迁移民”、“生态移民”予以细分，从长计议鼓励外出受教育、务工的青年人不再返回不宜居住的贫瘠地区，实现自然淘汰性质的“自然移民”或“智力移民”。应采取具体措施提高农民素质并合理解释其应承担的责任；应采取具体措施提高“村村通路”的实际成效。

三是要加大重点生态功能区生态补偿力度。建立生物多样性保护实验区(基地)，探索水资源保护区生态补偿体制机制，研究秦岭与巴山特殊地质地貌生态养护体系，鼓励民营企业合理有序开发利用矿产资源。

四是要通过政策支持和部门协作保障扶贫开发的实际社会效果。探索基层工商联(商会)组织在社会扶贫开发中的体制创新，以民间善款撬动更多民间资本，创新民间融资积极的社会影响。

同时适时采取若干有差异的具体措施：

(一)制定国家级产业综合发展规划。应把消除连片特困地区贫困作为事关全国发展大局的重大问题，上升到国家战略高度予以考虑。建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。应当具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目(如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等)，促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作，促进产业发展、资源开发等方面互惠共赢，形成宽领域、全方位的产业集群效应，实现多边共同发展。

(二)取消各类建设项目地方财政配套要求。要树立举全国之力破解连片特困地区贫困难题的重要理念。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政(尤其是县财政)的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，应大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内(次级)连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准，加大支持城乡统筹发展力度。

(三)酌情减免贷款还本付息规定。建议酌情减免秦巴连片特困地区贫困农户因抵御各类自然灾害形成的贷款还本付息规定。对于各类自然灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应当酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，要继续积极探索建立相应信贷扶贫体制，增加国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内(次级)连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业，带动当地脱贫致富。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。国家应帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内(次级)连片特困区域扶贫。

(四)合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。鼓励按照“一村一品”的产业发展思路，继续把茶叶、生猪和市场前景好的农副产品作为发展重点。继续推行“政府+龙头企业+合作社+农户”模式。探索建立秦巴地区农村市场商品流通补偿基金，完善农产品(5.12,-0.03,-0.58%)价格补贴机制。

(五)落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内(次级)连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护面通常面积宽、战线长、任务重。一方面林区管护基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨等诸多因素，造成森林管护经费逐年增多；另一方面国家目前下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的“计划资金”，属“静态投资”，多年来一直未增加资金。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区(基地)，以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

(六)适当减免大中专学生学费。建议国家加大秦巴连片特困地区大中专生资助力度。可考虑适当减免秦巴连片特困地区大中专毕业，尤其是特别困难(如家住高寒、土石山区)的大中专生学费。应在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助“全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内(次级)连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9+X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫，解决贫困人口增收难问题。

(七)适时调整和加大社会帮扶力度。建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策，在整个“十二五”乃至“十三五”期间，继续对秦巴连片特困地区(尤其是重灾贫困地区)实行对口帮扶政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展，继续深化结对帮扶，重点发展长效增收产业，提高农业产业化发展水平。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内，调动企业参与扶贫攻坚战的积极性。应探索通过市场机制动员社会资源，建立秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

(八)妥善解决有关遗留问题。应具体分析和研究，如何在目前已原则确定的秦巴连片特困地区扶贫开发重点县名录基础上，实现动态管理、解决“合理的遗留问题”。

(九)创新跨区域扶贫体制。连片特困地区作为我国开发扶贫主战场的关键词是“连片”，其战略成败与否的关键之一在于“连”。为有效推进秦巴连片特困地区跨省市区域协作，应积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。在三峡库区已建成奉节-巫山-巫溪“小金三角”、三峡大坝-巫山-神农架“大金三角”旅游精品环线基础上，应考虑积极推动渝东北、陕南、鄂西区域生态文化旅游联盟。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安-重庆-成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措，制定生产要素合理流动的统一规则，消除市场壁垒，实现生产要素、人力资源优化配置，培育秦巴连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

(十)探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。从建立和完善中国特色社会主义市场经济体制机制的战略高度出发，应积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。应考虑为正确处理中央与地方关系在目前已确定的连片特困地区开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的“人才开发区”。我国已经进入工业化中后期阶段，从统筹城乡和区域发展、促进社会公平的意义上讲，中央政府在解决“老少边穷”地区的贫困问题上应当发挥更大作用，承担起财政投入的全部责任，与地方政府形成委托代理关系，完成好这些地区的扶贫工作。

第三篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

夏汛鸽

秦巴连片特困地区基本情况

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

但秦巴地区“连片特困”依然存在：一是传统农业萎缩，粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，耕地闲置或撂荒现象突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工者主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；并且，粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民基本没赚钱，务农增收难度越来越大。四是贫困导因大多是因病致贫、因病返贫，并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，应适时采取若干有差异的具体措施：

（一）制定国家级产业综合发展规划。

建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目（如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等），促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作。

（二）取消各类建设项目地方财政配套要求。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政（尤其是县财政）的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内（次级）连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准。

（三）酌情减免贷款还本付息规定。对于各类自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等气象灾害，岩崩、滑坡、泥石流等山地灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，积极探索建立相应信贷扶贫体制，加大国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内（次级）连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内（次级）连片特困区域扶贫。

（四）合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。

（五）落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内（次级）连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护区基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨，森林管护经费逐年增多；另一方面国家下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的 “计划资金”，多年来一直未增加。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区（基地），以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

（六）适当减免大中专学生学费，尤其是特别困难（如家住高寒、土石山区）的大中专生学费。在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助 “全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内（次级）连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9＋X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫。

（七）适时调整和加大社会帮扶力度。

建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展。靠优惠政策而不是行政命令激励企业对扶贫工作的投入，应按企业对贫困地区扶助额度的一定比例进行税费减免。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内。探索通过市场机制动员社会资源，建立如秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

（八）妥善解决有关遗留问题。有些无论从历史渊源（如行政管理体制变迁）延续，还是从地缘地质架构（如同属秦巴山脉）关联来看，都本应纳入秦巴连片特困地区扶贫开发重点县（区）名录的地方（如重庆市万州区、开县以及广元市的利州区），却被“一刀切”在名录之外。解决此类问题的思路，依然在于要正确树立“差异性扶贫政策”理念，从“经济增长极”的客观规律出发，寻求统筹综合发展秦巴连片特困区域经济的“集合解”。

（九）创新跨区域扶贫体制。积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安—重庆—成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

（十）探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。考虑开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的 “人才开发区”。

（作者单位：中国民（私）营经济研究会）

文章来源：中国改革论坛

第四篇：宝鸡突破西山为集中连片特困地区扶贫开发探索新路子

宝鸡突破西山

为集中连片特困地区扶贫开发探索新路子

近年来，宝鸡市创新扶贫开发工作模式，把贫困面积最大、贫困程度最深、贫困人口最多、生存环境最差的陈仓区西部山区（简称西山）作为“扶贫特区”，按照“大板块、拔穷根、全市抓、新机制”的思路，举全市之力，实施突破西山战略，经过五年多的实践，西山经济社会显著变化，突破西山已成为宝鸡改善农村民生的起点、统筹城乡发展的亮点和社会各界关注的焦点。宝鸡市突破西山的做法为开展集中连片特困区域的扶贫开发积累了经验。

一、突破西山扶贫模式及其成效

西山位于陕甘交界、陈仓区境内，共有8个乡镇、132个行政村，总面积1707平方公里，占全市总面积近十分之一，总人口13.7万，比国家扶贫开发重点县麟游县和太白县贫困人口的总和还多。2005年，农民人均纯收入仅为1300元，贫困人口7.4万，贫困面高达54%，占全市贫困人口的六分之一，28个村不通路，93个村未解决人畜饮水，120个村组不通电和电话、广播、电视，渭河上没有一座过大车的公路桥梁，资源匮乏，产业效益较低，农民增收困难，自然环境对人口的承载能力脆弱。社会事业严重滞后，校舍大多是窑洞和简易房，复式教学现象比较普遍，群众看病就医难、科技文化素质不高。作为贫困现象集中连片的特殊区域，由于体制原因不能享受国家扶贫开发的政策扶持，陈仓区受自身力量所限，想解决而无力解决西山的贫困问题。加之围绕宝鸡市城区，与城市形成了巨大反差，制约着全市的发展。2005年10月，宝鸡市委、市政府站在全面贯彻落实科学发展观、统筹城乡协调发展的战略高度，经过充分调研，提出以突破西山为标志，凤县率先脱贫为示范，整村推进为重点，带动全市扶贫开发工作实现新突破的总体思路，在市十次党代会上将突破西山作为大力实施的“三大战略”之一，出台了《关于加快西部山区扶贫开发工作的决定》，制定了《宝鸡市突破西山扶贫开发实施规划(2006－2010年)》，在西山建设扶贫特区，实行特有的工作体制、特有的投入机制、特有的政策扶持、特有的人才支持、特有的社会包扶，促进各类项目资金人才和优惠政策向西山聚集。五年来，累计完成各类项目投资8.85亿元，6.38万人实现脱贫，西山经济社会面貌焕然一新，进入了科学发展的快车道、社会和谐的新阶段。

一是特色产业布局初步形成，农民收入稳定增长。花椒、核桃、苹果三大主导产业和秦川肉牛等特色产业初具规模，新栽经济林果15万亩，总面积比2005年增长50%，人均3亩以上。存栏肉牛5.6万头、土鸡50万只，分别增长55.6%和177.8%，人均畜果收入1400元。年劳务输出3万人次，人均增收1200元。2009年西山农民人均纯收入是2005年的2.6倍。

二是移民搬迁成效巨大，基础设施显著改善。启动实施移民搬迁53个村5070户22251人，完成了18个村的整村组搬迁，4160户地震灾后重建任务全面完成，告别了茅草房、土坯房、破窑洞。累计实施各类基础设施项目146个，总投资7.92亿元，年均投资额是2005年的20倍。建成通村公路1005.5公里、中小桥梁59座，8.9万名群众告别了行路难、过河难的历史；34个村实施了农网改造，实现了户户通电；建成农村安全饮水工程106处，解决了5.7万多群众的吃水难问题。

三是社会事业全面发展，农村民生优先保障。建成了53所寄宿制学校，彻底消除了复式教学点;投资1200万元对校舍进行抗震提标加固。建成公寓化管理的西山中心敬老院，对110名孤寡老人集中供养。在全市率先推行新型农村养老保险，参保率95%，新农合参合率97%以上。

二、基本做法

一是加快路桥水电建设，在基础设施上突破。针对西山存在的基本条件过差、基础设施缺乏等突出问题，按照总体规划，把问题编成项目，用项目争取资金，靠工程措施加强基础建设，整合资源加快开发步伐。从群众的实际需要出发，捆绑项目资金，掀起镇村道路、公路桥梁、人畜饮水、电网改造等工程项目建设热潮，逐村落实建设计划，市财政每年安排2000万元专项资金配套中省项目和路桥建设，多方争取、整合各类项目2.8亿元资金用于基础设施建设。贯通大关中经济区的宝天高速基本建成，千北公路全线升级改造，通乡通村道路全部硬化，初步形成了西山交通大环道，极大地改善了群众的生产生活条件，许多贫困村基础设施状况已经明显好于川塬县区水平。

二是壮大畜果规模，在优势产业发展上突破。以农民专业合作组织壮大产业规模，以龙头企业推进产业经营，以科技示范园区提升产业发展。落实《西部山区优势产业发展规划》，北部重点发展肉牛、苹果产业带，南部重点发展花椒、核桃产业带，贫困户增收工程做到了村有主导产业、户有致富项目。组织秦宝牧业、华龙肉鸡、红果集团、陕西大红袍花椒公司等有品牌、有实力的龙头企业进西山、送信息、设网点、建基地，参与、发展农业产业化经营。秦宝牧业采取“公司+协会+农户”的模式，在西山建立了12个秦川肉牛养殖重点村，统一供种、统一防疫、统一技术指导，提升了肉牛养殖水平，增加了农民收入，秦川肉牛年饲养量达6.2万头。积极扶持培育农产品加工和流通型企业网点，完善市场体系，发展农民专业合作社，支持农村社会化服务组织和农产品经纪人，切实解决统分结合双层经营体制中分不到位、农户难以成为市场主体，统不起来、农民组织化程度过低的问题。通过政策扶持、提供服务，先后建成了57个规模化农业科技示范基地，优化了产业结构和区域布局。

三是关注贫困对象，在移民搬迁上突破。按照“政府引导、农户自愿、分步实施、有土安置”的原则，制定了《宝鸡市西部山区移民搬迁工作管理办法》，大举实施移民搬迁，在陈仓区范围内整合资源，将居住高寒山区、地方病区和不适宜人居地区的贫困群众全部纳入移民搬迁范围。采取本镇村内安置、国有农场安置、企业异地安置、空闲校址安置、跨区域川塬安置的“五种形式”，实现零星户移民向整村组移民，村内安置向大跨度安置，分散盖新房搬迁向统一建新村搬迁的“三个转变”。一些特殊情况特殊对待，对能在本村、本镇范围内安置的，除按标准享受“5+1”补助政策外，减免各种规费，优先安排小额信贷资金。对跨乡镇整村搬迁的，市财政每人增加1000元补助，主要用于迁入村的基础设施建设。对生活特别困难和丧失劳动能力以及享受省市移民政策仍无力搬迁的特困群众，由政府全额补助，建设特困移民安居工程。陈仓区周塬镇杜赵村依托村办企业育才集团，接收150公里外的凤阁岭镇移民1500人，镇上协调邻村落实口粮田，并安排每户有一人在企业上班，努力实现搬得出、扎住根、能致富、不回流。

四是加强技能培训，在提高农民素质上突破。以提高农村劳动力综合素质和就业技能为目标，整合教育培训资源，建立农民科技教育培训体系，整体开发提升人力资源。依托8所职业技术院校，全面推行“9+1”教育培训模式，积极实施雨露计划，对2738人西山农村劳动力进行了技能培训。以培养致富能人、乡土人才为重点抓好农民实用技术培训，鼓励创业、支持干事，扩大农业内部就业容量。组织市聘农业科技专家深入西山为农民传授科技知识80场次，组织优秀农业科技特派员进村创业服务。市农业局在西山免费培训高级农民2300人次，陈仓区桑果站抽调16名专业技术人员常驻西山开展技术指导，提高种植业作务水平。巩固农业信息进村入户、网络延伸和乡村服务站点建设成果，加快农业信息化步伐，逐步改变西山信息闭塞、科技落后的状况，培养了一批新型农民。加强人人技能工程和返乡农民工就业创业培训，提高农村二、三产业就业和异地转移就业能力。加强农村基层组织建设，通过16名西山乡镇党政主要领导外出轮训、132名村级主要干部分批培训，培养建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。

五是强化社会保障，在社会事业发展上突破。出台了《关于加强西部山区社会保障工作的实施意见》，从农村低保、大病救助、农村生活困难家庭学生救助、新型农村养老保险等方面，优先制订了一系列有特色、高标准的保障措施，用制度支持、巩固扶贫开发成效。总投资4100多万元，调整中小学布局，建成的53所寄宿制学校确保了23900名学生接受义务教育。2009年暑期结合灾后重建又投资1200万元，对校舍进行提标加固。为了确保教育质量，陈仓区下工夫清退了540名西山代课教师，公开招考了200名优秀年轻教师，优化了教师队伍结构。对西山教师和乡镇卫生院一线技术人员工资上浮15%。从2009年秋季入学起，在全市义务教育阶段中小学寄宿生中实施学生奶蛋计划，给每名学生每天免费提供一袋牛奶和一个鸡蛋，对农村困难家庭学生实行救助扶持。优先对西山等地1.5万户贫困家庭发放科学储粮仓，实施贫困户科学储粮工程，减少贫困户储粮损失。实施基层卫生院建设项目，投资392万元完成了8所镇卫生院的扩建改造，提升了公共服务水平。

六是水林气综合开发，在生态文明建设上突破。结合创建国家森林城市、推进绿色宝鸡建设，把生态文明的要求落实到突破西山的工作环节。按照公路沿线林带景观、渭河两岸花果飘香的要求，对西山主干道、镇村道路和移民新村统一规划，全面绿化。积极推进农村集体林权制度改革，既注重公平合理，又便于承包经营，激发农民发展水果和干杂果经济林的积极性，促进农村增绿、农民增收。对已完成搬迁的区域全部实行封山育林，减轻人口对自然环境的压力。实施小流域综合治理项目，抓好水源保护和水路治理，有效控制水土流失。有序开发西山水电资源和风力资源，积极保护生态环境。对接大西山，加快渭滨后山生态建设，推进金台六川河农村生态文明示范区建设，开展改厨、改厕、改圈、改水等活动，推广农村沼气和太阳能等新型能源工程，逐步改善农村砍树烧柴的生活习惯，促进农村生态文明，实现水林气三位一体、天地人和谐相处。

三、经验和启示

突破西山扶贫的做法切合宝鸡市情实际，得到了西山干部群众的拥护和社会各界的赞誉，也为集中连片特困区域的财政扶贫工作提供了经验和启示：

（一）机制创新是关键

突破西山扶贫的首要特点是机制创新。一是在管理机制上创新，成立由市政府主要领导任组长的“宝鸡市西部山区扶贫开发领导小组”，常设正县级建制的“中共宝鸡市西部山区工作委员会”和“宝鸡市西部山区建设委员会”，作为市委、市政府直属工作机构，由市政府主管扶贫工作的副市长兼任工委书记，陈仓区区长兼任副书记，西山建委主任兼任陈仓区委副书记。在保持行政区划不变的情况下，赋于西山建委相对独立的人事、财政和社会经济管理权限，打破行政区域界限，将西山区域作为一个整体板块，统一规划，分步实施。二是在提升扶贫开发布局上创新，分析贫困根源，有针对性的制订措施，综合经济、文化、政治、社会等因素，作为一个整体布局来考虑、来建设，保持连续性、增强持续力。三是在保持扶贫开发系统性上创新，从救济解困扶贫、整村推进扶贫向板块开发扶贫转变，巩固成果、提升水平。突破西山的经验表明，机制创新是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的关键。

（二）加大投入是基础

突破西山扶贫的另一个显著特点是加大投入。一是着眼从根本上解决贫困问题，将市级部门的各类项目资金投入向西山倾斜，集中财力办大事。使一个滞后的区域变成了资源有效配置的平台，各部门在这一平台上按照职能分工配置项目，形成了整体合力。二是按照“渠道不乱、用途不变、整合使用、各记其功”的原则，建立西山项目、资金直通车制度，市级各部门给西山的项目、资金直接到西山建委、决算在陈仓区，减少了报批环节，提高了资金使用效率。三是以财政投入引导金融支持，调动社会资本，积极探索多元化扶贫开发投入新途径。突破西山的实践证明，加大投入是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的基础。

（三）落实责任是保证

突破西山扶贫的第三个显著特点是落实扶贫责任。市委市政府充分发挥了政治优势、组织优势，历届班子一届接着一届干，每任都有新发展。一是市委、市政府将市级领导的扶贫联系点调整到西山，并确定102个市级部门、企事业单位和47个区级部门在西山开展包村扶贫，一定五年不变，不脱贫不脱钩。二是把西山扶贫作为培养、锻炼干部的平台，市级部门新提拔的县处级干部一般应有西山扶贫工作的经历，连续四年开展市级机关百名优秀年轻干部驻村挂职扶贫，既扶持了贫困，又教育了干部。三是新闻媒体全程跟进各阶段工作，加大对各类先进典型事迹的宣传力度，在全社会形成了关注西山、突破西山的良好舆论氛围。四是严格考核奖惩，把西山扶贫工作纳入目标责任制考核，并实行单项表彰奖励。西山建委对西山8镇目标任务完成进行考核评比，并将结果纳入陈仓区目标考核，考核结果占陈仓区对西山8镇目标责任考核总分值的80%。这些措施的实施，保障了突破西山战略的实施，事实证明，落实责任是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的保证。（宝鸡市扶贫办 供稿）

第五篇：关于支持集中连片特困地区发展的若干政策

永办发〔2012〕15号 中共永寿县委办公室 永寿县人民政府办公室

关于转发省委办公厅省政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》的通知 各镇党委、人民政府，御驾宫示范园区党工委、管委会，县级各有关部门：

为了充分争取利用中、省、市支持集中连片特困地区发展的若干政策，加快我县区域发展和扶贫攻坚步伐，根据县委、县政府主要领导批示精神，现将中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》（陕办发〔2012〕4号）文件予以转发，并将各相关部门、单位依据相关政策争取项目资金任务进行了分解（详见附表），请各领导和有关部门认真学习政策内容，深刻领会精神实质，明确各自职责任务，结合工作实际，认真谋划包装项目，积极向上争取项目、资金，向下抓好政策落实兑现工作。附件：县级各部门、单位依据“支持集中连片特困地区发展的若干政策”争取项目、资金任务分解表

中共永寿县委办公室 永寿县人民政府办公室

2012年7月26日

中共陕西省委办公厅文件 陕办发〔2012〕4号

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中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 印发《关于支持集中连片特困地区

发展的若干政策》的通知

各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体： 《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》已经省委、省政府同意，现印发

给你们，请遵照执行。中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 2012年3月27日

关于支持集中连片特困地区发展的若干政策

为贯彻落实中央《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和省委、省政府《关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的实施意见》，加快我省贫困地区特别是连片特困地区扶贫攻坚步伐，确保2020年全面实现建设小康社会目标，特制定支持集中连片特困地区发展的若干政策。

一、总体任务、基本原则和主要方法

（一）总体任务

加大扶贫工作力度，制定特殊支持政策，采取超常规举措，确保到2015年，全省贫困人口比2010年减少一半；到2020年，实现扶贫对象不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房和养老有保障，生产条件有大改变，生活条件有大改善，社会事业有大发展，社会保障水平有大提高，生态环境有大改观，贫困地区农民人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务领域主要指标接近全省平均水平。

（二）基本原则

1、多方筹资，加大投入。在不断加大财政投入的同时，注重发挥财政资金的撬动作用，积极引导社会资金增加扶贫投入，形成扶贫投入稳定增长的机制。

2、突出重点，统筹兼顾。以六盘山区、秦巴山区和吕梁山区3个国家连片特困地区涉及我省的43个县为主，兼顾其他贫困地区和人口。

3、摸清底数，到村到户。摸清底子，建立贫困人口动态管理机制，扶贫政策和资金要到村到户，提高政策的针对性和有效性。

4、夯实责任，强化考核。实行党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，将扶贫工作纳入各级政府目标责任考核体系，激励贫困地区和人口脱贫致富。

(三)主要方法

5、分类管理。统一组织扶贫对象和农村低保的甄别工作，针对不同对象，分别开展救济式扶贫和开发式扶贫。

6、一村一策。区分不同情况，对每个贫困村都要制定符合村情的扶贫方案和措施。具备发展条件和潜力的，支持其发展；自然环境恶劣、发展有困难的，支持其搬迁，最终使每个贫困村都能走上脱贫致富的发展道路。

7、一户一法。针对每个贫困户的不同情况，采取个性化的帮扶办法，通过低保救济、教育培训、转移就业、发展产业、移民搬迁等不同方式，使每一个贫困家庭都得到实实在在的帮助和扶持。

二、支持政策

（一）建立扶贫投入稳定增长机制

1、加大扶贫投入。省级财政扶贫资金投入每年不低于中央财政扶贫资金投入的30%，并确保每年增长不低于20%；中省财政扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。各市及有扶贫任务的县（区）每年按照不低于地方一般预算收入2%的比例安排扶贫专项资金，并确保每年增长不低于20%。中省财政用于农村基础设施和农业生产类项目资金，优先向片区倾斜，确保片区支农资金增幅高于全省平均增幅。省级彩票公益金每年安排一定比例，专项用于片区扶贫开发。

2、加大转移支付。加大对连片特困地区均衡性转移支付力度，提高对片区县（区）的补助系数。中省各类财政专项转移支付向片区县（区）倾斜。中省投资优先安排片区内民生工程、农业产业、基础设施和生态建设等项目。在片区内安排的病险水库除险加固、生态建设、饮水安全、大中型灌区配套等公益性建设项目，取消县（区）资金配套。

3、加大资金整合。片区县（区）要按照扶贫攻坚规划，加大资金整合力度，将性质相同、用途相近的资金，都纳入整合范围。省级各部门要加大项目审批权限下放力度，将扶贫等专项资金逐步切块下达到县（区），在保证资金用途不变的前提下，由县（区）根据自身实际统筹安排。

（二）支持片区发展

4、支持企业扶贫。在连片特困地区新建或迁入的企业，可申请减免城镇土地使用税；对企业的扶贫捐赠，比照慈善捐赠政策，在企业利润总额12%以内的部分，允许在企业所得税税前扣除。

5、支持金融扶贫。支持有条件的县（区）设立村镇银行、贷款公司和互助合作社等新型农村金融机构。对片区内设立的新型农村金融机构，按其当年贷款平均余额2%给予费用补贴。片区内县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%部分，按2%给予奖励。支持有条件的村建立扶贫互助资金组织，逐步提高标准，扩大覆盖面。

6、支持搬迁扶贫。把扶贫移民搬迁和城镇化建设、现代农业发展结合起来，优先安排贫困户移民搬迁；对在城镇打工的贫困户，优先解决其城镇户籍、子女就学等问题。土地使用政策向片区倾斜，片区内移民搬迁用地指标单列；对搬迁占用的片区耕地，减半征收耕地占用税；在片区内优先安排生态修复资金，对占用林地和林木采伐指标，免征育林基金。加快推进片区县（区）农村集体土地确权颁证工作，免收农民个人土地登记费，支持促进贫困户土地流转。

7、支持文化扶贫。对连片特困地区群众集中居住社区、移民搬迁集中安置点，优先安排广播电视、图书馆、文化馆、体育场等公益设施项目。实施好广播电视“村村通”工程，“十二五”期间，率先在集中连片特困地区实现广播电视全覆盖和自然村基本实现通宽带；在有条件的地区稳定发展有线电视，通过政府购买服务的方式，向有线电视运营企业购买电视节目，使贫困地区农村群众免费收看有线电视节目。

8、支持生态扶贫。改善贫困地区生产、生活条件，水、电、路、农村环境综合治理、病险水库除险加固、河道治理、基本农田建设、退耕还林等基础设施和生态建设项目。优先向贫困地区倾斜；逐步提高片区县（区）地方公益林生态补偿标准到每亩10元/年，补助资金由省、市承担。

（三）支持贫困户创业致富

9、支持教育扶贫。从2012年起，率先免除贫困家庭学生普通高中阶段（含中职教育）学费。对考入国家计划内大专和本科院校的贫困家庭学生，教育部门在安排资助时优先保证，确保其免费上学。

10、支持科技扶贫。给每个贫困户确定一名科技辅导员，为其发展农业产业、经营活动进行指导，对成绩突出的辅导员予以一定奖励。组织实施不同层次的科技下乡活动，为贫困户免费提供首次发展特色产业的种苗（含种子、籽种）、技术培训以及技术指导。

11、支持产业扶贫。将财政扶持涉农产业发展的资金与贫困户增收结合起来。对有能力发展特色产业的贫困户，在安排产业发展资金时优先给予支持；对其购买农机具的，补助标准从30%提高到50%，新增补贴由省财政承担。尚不具备依靠产业脱贫能力的贫困户，在自愿的前提下，可逐步将扶贫产业发展资金、农业产业化财政贴息资金、小额到户贷款贴息资金等，直接计算到户、补贴到户，作为贫困户股份参与各类经济组织（龙头企业、合作组织等，下同）的生产经营，实行按股份红，并鼓励这些经济组织优先吸纳参股贫困户劳动力就业，实行按工计酬，其所吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的，可享受第12条就业扶贫的税收优惠政策。

12、支持就业扶贫。对有劳动能力和发展意愿、能够掌握一定技能的贫困人口，通过雨露计划、阳光工程、人人技能工程等进行免费培训，使每户至少有一人掌握转移就业或从事生产经营所需的基本技能。鼓励企业吸纳贫困户劳动力，凡吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的企业，其所得税地方留成部分，通过财政列支返还给企业。

13、支持创业扶贫。对有创业技能和意愿的贫困户，比照享受城镇创业促进就业小额担保贷款财政贴息政策，最高可申请8万元贷款，贷款利息通过扶贫资金解决；对贫困户合伙经营与组织起来创业的，贷款额度在现有20万元的基础上提高到30万元，最高不超过50万元。试行以承包地、林地使用权、土地流转经营权或多户联保形式提供反担保的政策，方便贫困户及时获得银行贷款，促进创业致富。

14、支持保险扶贫。优先在片区县（区）开展政策性农业保险，提高保险费补贴比例，扩大特色种、养业险种。为防止农民因灾致贫，减轻贫困户缴费负担，对贫困户参与政策性农业保险保费个人承担部分予以适当减免，减免部分由省市按照6:4比例负担。引导保险公司与农信社等银行机构合作，推行设施蔬菜等“银保富”保险产品，通过保险介入等措施，扩大对片区设施蔬菜等特色产业的信贷投放量，促成银行涉农信贷业务与农业保险风险保障相结合，缓解农户发展特色产业的贷款难问题。

15、支持社保扶贫。实现扶贫开发政策和农村社保制度有效衔接。对缺乏劳动能力的农村低保对象、残疾人、五保户等，主要采取低保、困难补助、集中供养等方式，实施救济式扶贫。对参加新农保的农村贫困人员，按其缴纳保费的最低标准50%给予补助，即每人每年补助50元，所需资金由省和市财政各半负担；对参加新农合的农村贫困人员，享受报销政策后，在二次报销时给予高于其他人群20%比例补贴，基金不足的由财政弥补；对符合医疗救助条件的农村特困群众优先实施救助。

三、保障措施

1、实行领导负责制。坚持省负总责、市级推动、县抓落实的管理机制，强化党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，建立部门协同配合、齐抓共管的扶贫开发工作格局，切实做到组织领导到位、资金投入到位、工作措施到位。

2、建立贫困人口动态管理机制。做好扶贫攻坚基础工作，建立贫困人口动态识别信息管理系统，每年由扶贫、统计部门完成贫困人口信息录入和识别工作，提高扶贫对象瞄准的精确性。所有扶贫到户到人政策，均以贫困人口动态识别信息管理系统提供的数据为依据。

3、建立奖惩激励机制。将片区扶贫工作纳入目标责任考核，将省对下均衡性转移支付和财政扶贫资金分配与片区县（区）脱贫目标任务挂钩，并结合目标考核予以奖罚。完成扶贫目标任务的，给予增加转移支付和扶贫资金奖励；没有完成扶贫目标任务的，相应扣减转移支付和扶贫资金。对整合资金成效显著的县（区），在下中省财政扶贫资金分配中予以倾斜。鼓励部门、单位、企业等各类组织参与对口帮扶，贡献突出的给予一定奖励。对脱贫后连续3年没有返贫的贫困户，继续享受原帮扶政策3年不变。