内蒙古革命老区集中连片特困地区的调查与思考

第一篇：内蒙古革命老区集中连片特困地区的调查与思考

内蒙古革命老区集中连片特困地区的调查与思考

2011年10月，我随自治区扶贫办调研组对呼和浩特市的清水河县、乌兰察布市的兴和县、凉城县等旗县的集中连片特困区域进行了调查，本次调查采取实地考察、与各级相关干部群众座谈、深入农（牧）户调查访问的形式，在归纳汇总调查资料的过程中也引发了一些思考，简要归纳如下：

革命老区连片特困区域的贫困现状分析

革命老区作为特殊类型贫困地区，人民群众的生产生活还面临很多实际困难，与全区农村牧区的发展差距呈拉大趋势，区域发展不平衡、社会不和谐问题比较突出。具体表现为：

一、集中连片贫困现象严重。随着我区扶贫开发工作力度的逐步深入加大，比较容易解决的贫困人口逐渐减少，面上的贫困现象呈插花分布。比较难啃的硬骨头逐渐向连片的特殊类型地区集中。比如兴和县，全县161个行政村中，有区级特困村101个，它们主要分布为：南部山区的3个乡镇，共有贫困村61个，北部山区3个乡镇有贫困村33个，中部区1个乡镇有贫困村7个，集中连片贫困现象较为严重。

二、贫困人口多，分布不平衡。三个旗县现有农村人口61多万人，其中农村建卡贫困人口约13.3万人，占农村人口的21.9%，贫困人口分布极不平稳，80%以上分布在连片贫困山区。在山区乡镇中，贫困人口比例高达23%以上，连片贫困地区庞大的贫困人口基数和贫困人口的集中分布，成为制约发展的重要因素。

三、收入水平低，增收仍然困难。2010年，三旗县贫困地区农民人均纯收入为3500元左右，而全区农牧民人均纯收入为5700元左右。连片特困地区由于地理条件恶劣，产业发展滞后，优质高产作物难以推广，大部分地区没有形成完整的产业链条,在自然条件较好的时期,即使增产了群众增收也仍然十分困难，农民人均纯收入都在2300元左右，不足平均水平的70%，特别是边远村的贫困群众，由于地理条件恶劣、经济基础薄弱，脱贫增收更为困难。

连片特困区域致贫的主要原因

贫困地区的自然条件比较差，特困连片地区的生产生活条件更差，生产经营方式仍然十分粗放，文化、教育、科技、卫生等社会事业发展相对缓慢。因社会经济及地理上的原因，上学、就医、行路、农牧业生产生活贷款都比较困难。

连片特困地区农村贫困面广，贫困程度深。农村基础差、底子薄，贫困人口多。以兴和县为例，2010年底全县有贫困人口6.2万人，占全县总人口20.9％。其中扶贫人口3.3万人，低保人口2.9万人。农村贫困发生率为18.3％。全县贫困人口主要集中在南部山区的3个乡镇83个村委会，截至目前共有贫困人口3.4万人，占全县绝对贫困人口总量的65.4％。受居住地自然条件和贫困人口自身素质等多种因素的制约，扶贫攻坚难度大。全县有近1500多户5000多人生活在不适宜人居住的山区，要使这部分贫困人口脱贫，扶贫开发成本远高

于丘陵地区,需实施移民搬迁。

特困连片地区很难承受生产生活成本加大的压力。目前我区社会经济发展已经进入快速

发展通道，在市场经济的大环境下，一是物价逐年上涨。据统计资料，2011年我区农业生

产资料价格比2000年上涨15%左右，农业生产资料价格上涨明显快于农村居民消费价格。

生产经营支出的过快增长直接制约了纯收入的增长。尤其是农村能源问题更大，特困老区乡

村大多分布在偏远山区，冬季气温更低，取暖、做饭的成本也比其它平原地区要高，比内地

要高得更多。二是由于革命老区的贫困乡村地处偏远，使得购买生产生活资料、销售农副产

品的成本加大，相对其它地区实际收入要降低很多。

基础设施薄弱、农牧业产业化发育程度低、抗御灾害能力差。由于历史和自然的原因，特困连片地区、革命老区旗县的村嘎查，大多处于山区、浅山丘陵区、荒漠地区、偏远牧区、边境地区、水资源匮乏等生态自然环境比较恶劣的地区。一是人畜饮水非常困难。二是降雨

量少，蒸发量大，土地退化、沙化严重，生态环境日益恶化。三是基础设施差导致水、电、路、讯、医卫等项事业发展缓慢。四是土地贫瘠、投入不足，原有的农牧业基础设施老化失

修，农牧业生产设施十分落后，抵御自然灾害能力差，大多属于靠天吃饭的农牧业。五是农

牧业产业链短，产业结构单一，基本没有进入农牧业产业化发展阶段，缺乏带动农牧民增收

致富的农牧业专业合作组织，农牧民增收渠道少，增产难增收。

财政困难，扶贫投入不足。三个革命老区旗县绝大部分财政十分困难，属于吃饭财政，依靠自身力量根本拿不出多余的资金，解决老区自身发展中存在的困难和问题，缺乏自我发

展能力。从调查情况看，特困连片的革命老区村嘎查只是近两年才有了国家的专项投入，但

投入都处于相对较低的水平。另外贫困农户本身资金缺乏，70%以上的贫困农户因子女上学

和疾病治疗的支出占据了家庭总支出的80%以上，根本没有经济基础从事产业发展。

农牧民受教育程度差，现存人口科技文化素质普遍低下。从调查的情况看，特困连片

地区乡村平均受教育程度明显偏低。初中文化以上的仅占50%。由于贫困农牧民文化程度素

质低，眼界不开阔，接受新事物的能力差，大部分农牧户缺乏发展所需的适用新技术，农牧

业生产的科技含量低，农牧产品加工能力差，农牧业生产效益低。有点文化的都纷纷离开了

自己的家乡去了条件比较好的地方去打工赚钱，而剩下的老区人口接受教育的程度普遍较低，且文盲率偏高，可达10%以上。这就导致了老区现存人口科技文化素质的普遍低下。在市场

经济条件下，特困连片地区的农牧民普遍缺乏增收手段，增收难度大。另外贫困地区信息闭

塞，不能及时的了解市场供需和价格变化行情，在农产品的销售上处于信息不对称的状态，往往农产品收成增加收入却不增加。

集中连片贫困地区扶贫攻坚的主要对策

加快改善基础设施。全面解决贫困村不通公路问题，有条件的村加大推进村级公路硬化

工程，大力建设石板路、水泥路等人行便道，解决群众出行难问题。优先在特色产业基地村

建设一批小型农田水利设施，解决贫困地区人畜安全饮水问题。加强中低产田改造，大力建

设高产稳产基本农田。加大贫困户危旧房改造力度。加强贫困地区通讯基础设施建设，提高

贫困地区信息化服务水平。

大力发展优势主导产业,着力推进农牧业专业合作组织建设。在贫困地区连片开发建设

符合优质、高产、高效、生态、安全要求的特色农产品基地，围绕农业产业布局，重点建设符合当地资源和发展优势的扶贫产业基地，大力发展壮大农牧业专业合作社。通过调研我们认为，扶贫部门可以通过整合资金，集中扶持每个贫困村发展1个最具发展基础和潜力的优势产业,带动农民专业合作经济组织的大力发展，引导贫困地区的农牧民积极参加各类农牧业专业合作组织,同时对带动贫困村农牧业专业合作组织发展贡献突出的龙头企业给予贷款贴息支持,逐步形成基地带农户，龙头企业连基地的农牧业产业化完整链条。增加针对农牧业专业合作组织的扶贫互助资金，落实贫困农户产业发展扶持资金到户政策，贫困村全部建成村级资金互助组织。积极探索产业扶贫新模式，建立农牧业专业合作组织扶贫产业示范区。

逐步提高贫困地区农牧民项目参与程度，不断提升群众自我发展能力。贫困农民对自身情况和当地情况最为了解，要加快贫困地区发展，就要进一步调动贫困农民参与扶贫的积极性和主动性，让贫困群众在扶贫项目规划和选择上有发言权，更好地做到因地制宜，使扶贫效果更加明显，效益更为显著。项目本身就是为解决贫困农牧民的脱贫问题而设计的，也应该有项目区的贫困农牧民去实施和完成，政府部门只是项目实施的技术依托和组织保障。确保项目区贫困农牧民的直接参与，才能保证扶贫资金的瞄准性、项目设计的科学性、农牧民实施项目的积极性，项目管理的可持续性。这样就保证了农牧民在实施项目的过程中学习农牧业技术、学习项目管理、学习自我组织和发展。

加大扶贫移民搬迁力度。对于革命老区中”一方水土确实养育不了一方人”的连片贫困片区必须实行移民搬迁。一是由于这类地区无法扩大生产,再加大投入也无法解决脱贫问题。二是经济的快速发展已经可以为我区的移民搬迁工程实施提供财政支持。自治区近十年来来所实施的生态移民工程的成功，也验证了在禁止开发区实施移民搬迁是解决脱贫问题的正确途径之一。但是在内蒙古开展扶贫移民过程中，或多或少的还存在着一定的问题，那就是人均移民投入不足，最终的结果会导致移的出却稳不住。根据我们调研的结果认为，考虑内蒙古现在的社会发展状况和财力状况，必须进一步增加扶贫移民资金投入，提高扶贫移民补助标准，扶贫移民补助标准需达到2万元/人，才能确保真正的贫困农户能搬得起、稳得住，逐步能致富。

加大社会帮扶力度。社会扶贫工作作为三位一体的扶贫格局中的重要一环,必须得到自治区扶贫工作的重视,加强被弱化了的社会扶贫机构,成立专门的业务处室,配备得力的管理人员,对社会扶贫工作尽快开展系统化的研究,理清与专项扶贫工作之间的联系,尽快出台加强社会工作的政策措施。在切实加强与国家定点扶贫、对口扶贫的密切联系上，积极争取对特困连片旗县的对口支援。进一步落实定点联系扶贫工作制度，完善定点帮扶制度，积极动员全社会的力量参与扶贫工作,努力构建大扶贫工作格局。

加大村级互助资金的支持力度。村级互助资金的运作虽然在现阶段仍然存在许多问题和困难，但是我们也发现这种运作模式富有启发性：一是公开、公平、公正的民主监督管理机制。二是产权性质明晰。由于互助资金组织使政府有限的扶贫“铺底”资金正产生明显的“倍增效应”，建议自治区在规范与壮大互助资金上加大力度。加快财政扶贫政策调整，将按财政扶贫资金规模的一定比例切块，用于支持和发展“互助资金”；同时要求一些旗县逐步增大财政扶贫资金投入比例，适当提高农户配套资金标准。同时，县级整合相关涉农资金进行投入，广泛吸纳社会扶贫资金，不断扩大互助资金规模。研究如何将现行小额扶贫贷款贴息资金与“互助资金”试点相结合。

（作者为自治区老区发展中心副主任)

第二篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

http://www.xiexiebang.com 2012年02月29日 00:00 中华工商时报

作者： ■夏汛鸽

秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：传统农业产业在萎缩，青壮年劳动力严重匮乏，增收渠道少难度大，贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫。

估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

秦巴连片特困地区位于川、渝、陕、甘、鄂、豫六省市交界处，涉及75个区县，面积约28万平方公里，人口约3400万，其中农业人口约2900万。东西走向的秦岭、大巴山横亘境内，长江最长的支流汉水流贯其间，处在温带与亚热带的交接地带。由于地理上的完整性和自然生态条件的一致性，这里成为我国气候、植被、矿藏和物种的重要区界与交汇场所，自然资源的综合利用和工农业生产的可持续发展面临着广阔的前景，是一个有巨大潜在优势的待开发区域。秦巴连片特困地区作为我国西部大开发的前沿阵地，目前也是我国新确定的14个连片特困地区之一。

2011年8月间，以全国工商联在秦巴连片特困地区定点扶贫的长期实践为基础，中共中央统战部光彩事业指导中心、全国工商联扶贫部和中国民(私)营经济研究会联合对秦巴连片特困地区相关省市进行了调研。

“十二五”时期，保障和改善民生既是我国发展方式转变的出发点，也是落脚点。从全局看，减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困是最大的民生问题。所以，从形式上看，本次调研尽管依然关注扶贫开发的老问题，但在新的历史条件下，赋予了其新的内涵。本次调研产生的相关政策思考，实际上涉及到我国如何从全局上围绕“科学发展主题”和“转变发展方式主线”，实现真正意义上发展的深层次问题。

扶贫开发依然任重道远

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(简称《纲要》)实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索并正在继续探索有中国特色、符合本地实际的扶贫开发道路。

同时不必讳言，秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：一是传统农业产业在萎缩，种植业粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，特别是耕地闲置或撂荒现象日益突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工，未出去的大多是失去劳动能力的病残者或没有劳动能力的智障者。三是增收渠道少难度大，由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；务农收入，增收难度越来越大。粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民没什么钱赚。四是贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫，家里有人因生大病或主要劳动力去世等大变故，或家有失去劳动能力的残疾人和智障人，则陷入贫困并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

目前，提高扶贫标准是注重差异性现状分析一个十分重要的前提。本次调研所实地了解的一些地方，大多实际上已程度不同地制定或测定了新的扶贫标准，其中至少还有占农业人口14%左右的农民为贫困人口，个别地方贫困人口占农业人口1/3左右。国家决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准，无疑对扶贫工作提出了更高要求，估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，为实现《纲要》既定的奋斗目标：一是要继续增加投入。包括农户企业化转型，产业市场化对接；加大技能培训力度，突破产业化发展瓶颈；以“打包”方式实现特色产业“捆绑”发展；落实大项目，促进连片大开发成为产业大开发；继续鼓励和促进民营企业、尤其是大中型民营企业参与扶贫；盘活特困区域存量资产，整合连片扶贫资源，激发农村金融活力；优化当地产业与区域性产业衔接，加大国家金融对相关产业支持力度。

二是要把革命老区、民族地区作为优先扶贫地带。对少数民族聚居区的贫困乡村给予重点扶持；应对“搬迁移民”、“生态移民”予以细分，从长计议鼓励外出受教育、务工的青年人不再返回不宜居住的贫瘠地区，实现自然淘汰性质的“自然移民”或“智力移民”。应采取具体措施提高农民素质并合理解释其应承担的责任；应采取具体措施提高“村村通路”的实际成效。

三是要加大重点生态功能区生态补偿力度。建立生物多样性保护实验区(基地)，探索水资源保护区生态补偿体制机制，研究秦岭与巴山特殊地质地貌生态养护体系，鼓励民营企业合理有序开发利用矿产资源。

四是要通过政策支持和部门协作保障扶贫开发的实际社会效果。探索基层工商联(商会)组织在社会扶贫开发中的体制创新，以民间善款撬动更多民间资本，创新民间融资积极的社会影响。

同时适时采取若干有差异的具体措施：

(一)制定国家级产业综合发展规划。应把消除连片特困地区贫困作为事关全国发展大局的重大问题，上升到国家战略高度予以考虑。建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。应当具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目(如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等)，促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作，促进产业发展、资源开发等方面互惠共赢，形成宽领域、全方位的产业集群效应，实现多边共同发展。

(二)取消各类建设项目地方财政配套要求。要树立举全国之力破解连片特困地区贫困难题的重要理念。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政(尤其是县财政)的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，应大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内(次级)连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准，加大支持城乡统筹发展力度。

(三)酌情减免贷款还本付息规定。建议酌情减免秦巴连片特困地区贫困农户因抵御各类自然灾害形成的贷款还本付息规定。对于各类自然灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应当酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，要继续积极探索建立相应信贷扶贫体制，增加国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内(次级)连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业，带动当地脱贫致富。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。国家应帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内(次级)连片特困区域扶贫。

(四)合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。鼓励按照“一村一品”的产业发展思路，继续把茶叶、生猪和市场前景好的农副产品作为发展重点。继续推行“政府+龙头企业+合作社+农户”模式。探索建立秦巴地区农村市场商品流通补偿基金，完善农产品(5.12,-0.03,-0.58%)价格补贴机制。

(五)落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内(次级)连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护面通常面积宽、战线长、任务重。一方面林区管护基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨等诸多因素，造成森林管护经费逐年增多；另一方面国家目前下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的“计划资金”，属“静态投资”，多年来一直未增加资金。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区(基地)，以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

(六)适当减免大中专学生学费。建议国家加大秦巴连片特困地区大中专生资助力度。可考虑适当减免秦巴连片特困地区大中专毕业，尤其是特别困难(如家住高寒、土石山区)的大中专生学费。应在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助“全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内(次级)连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9+X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫，解决贫困人口增收难问题。

(七)适时调整和加大社会帮扶力度。建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策，在整个“十二五”乃至“十三五”期间，继续对秦巴连片特困地区(尤其是重灾贫困地区)实行对口帮扶政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展，继续深化结对帮扶，重点发展长效增收产业，提高农业产业化发展水平。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内，调动企业参与扶贫攻坚战的积极性。应探索通过市场机制动员社会资源，建立秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

(八)妥善解决有关遗留问题。应具体分析和研究，如何在目前已原则确定的秦巴连片特困地区扶贫开发重点县名录基础上，实现动态管理、解决“合理的遗留问题”。

(九)创新跨区域扶贫体制。连片特困地区作为我国开发扶贫主战场的关键词是“连片”，其战略成败与否的关键之一在于“连”。为有效推进秦巴连片特困地区跨省市区域协作，应积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。在三峡库区已建成奉节-巫山-巫溪“小金三角”、三峡大坝-巫山-神农架“大金三角”旅游精品环线基础上，应考虑积极推动渝东北、陕南、鄂西区域生态文化旅游联盟。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安-重庆-成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措，制定生产要素合理流动的统一规则，消除市场壁垒，实现生产要素、人力资源优化配置，培育秦巴连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

(十)探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。从建立和完善中国特色社会主义市场经济体制机制的战略高度出发，应积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。应考虑为正确处理中央与地方关系在目前已确定的连片特困地区开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的“人才开发区”。我国已经进入工业化中后期阶段，从统筹城乡和区域发展、促进社会公平的意义上讲，中央政府在解决“老少边穷”地区的贫困问题上应当发挥更大作用，承担起财政投入的全部责任，与地方政府形成委托代理关系，完成好这些地区的扶贫工作。

第三篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

夏汛鸽

秦巴连片特困地区基本情况

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

但秦巴地区“连片特困”依然存在：一是传统农业萎缩，粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，耕地闲置或撂荒现象突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工者主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；并且，粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民基本没赚钱，务农增收难度越来越大。四是贫困导因大多是因病致贫、因病返贫，并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，应适时采取若干有差异的具体措施：

（一）制定国家级产业综合发展规划。

建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目（如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等），促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作。

（二）取消各类建设项目地方财政配套要求。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政（尤其是县财政）的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内（次级）连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准。

（三）酌情减免贷款还本付息规定。对于各类自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等气象灾害，岩崩、滑坡、泥石流等山地灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，积极探索建立相应信贷扶贫体制，加大国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内（次级）连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内（次级）连片特困区域扶贫。

（四）合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。

（五）落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内（次级）连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护区基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨，森林管护经费逐年增多；另一方面国家下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的 “计划资金”，多年来一直未增加。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区（基地），以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

（六）适当减免大中专学生学费，尤其是特别困难（如家住高寒、土石山区）的大中专生学费。在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助 “全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内（次级）连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9＋X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫。

（七）适时调整和加大社会帮扶力度。

建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展。靠优惠政策而不是行政命令激励企业对扶贫工作的投入，应按企业对贫困地区扶助额度的一定比例进行税费减免。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内。探索通过市场机制动员社会资源，建立如秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

（八）妥善解决有关遗留问题。有些无论从历史渊源（如行政管理体制变迁）延续，还是从地缘地质架构（如同属秦巴山脉）关联来看，都本应纳入秦巴连片特困地区扶贫开发重点县（区）名录的地方（如重庆市万州区、开县以及广元市的利州区），却被“一刀切”在名录之外。解决此类问题的思路，依然在于要正确树立“差异性扶贫政策”理念，从“经济增长极”的客观规律出发，寻求统筹综合发展秦巴连片特困区域经济的“集合解”。

（九）创新跨区域扶贫体制。积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安—重庆—成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

（十）探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。考虑开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的 “人才开发区”。

（作者单位：中国民（私）营经济研究会）

文章来源：中国改革论坛

第四篇：关于支持集中连片特困地区发展的若干政策

永办发〔2012〕15号 中共永寿县委办公室 永寿县人民政府办公室

关于转发省委办公厅省政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》的通知 各镇党委、人民政府，御驾宫示范园区党工委、管委会，县级各有关部门：

为了充分争取利用中、省、市支持集中连片特困地区发展的若干政策，加快我县区域发展和扶贫攻坚步伐，根据县委、县政府主要领导批示精神，现将中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》（陕办发〔2012〕4号）文件予以转发，并将各相关部门、单位依据相关政策争取项目资金任务进行了分解（详见附表），请各领导和有关部门认真学习政策内容，深刻领会精神实质，明确各自职责任务，结合工作实际，认真谋划包装项目，积极向上争取项目、资金，向下抓好政策落实兑现工作。附件：县级各部门、单位依据“支持集中连片特困地区发展的若干政策”争取项目、资金任务分解表

中共永寿县委办公室 永寿县人民政府办公室

2012年7月26日

中共陕西省委办公厅文件 陕办发〔2012〕4号

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中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 印发《关于支持集中连片特困地区

发展的若干政策》的通知

各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体： 《关于支持集中连片特困地区发展的若干政策》已经省委、省政府同意，现印发

给你们，请遵照执行。中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅 2012年3月27日

关于支持集中连片特困地区发展的若干政策

为贯彻落实中央《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和省委、省政府《关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的实施意见》，加快我省贫困地区特别是连片特困地区扶贫攻坚步伐，确保2020年全面实现建设小康社会目标，特制定支持集中连片特困地区发展的若干政策。

一、总体任务、基本原则和主要方法

（一）总体任务

加大扶贫工作力度，制定特殊支持政策，采取超常规举措，确保到2015年，全省贫困人口比2010年减少一半；到2020年，实现扶贫对象不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房和养老有保障，生产条件有大改变，生活条件有大改善，社会事业有大发展，社会保障水平有大提高，生态环境有大改观，贫困地区农民人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务领域主要指标接近全省平均水平。

（二）基本原则

1、多方筹资，加大投入。在不断加大财政投入的同时，注重发挥财政资金的撬动作用，积极引导社会资金增加扶贫投入，形成扶贫投入稳定增长的机制。

2、突出重点，统筹兼顾。以六盘山区、秦巴山区和吕梁山区3个国家连片特困地区涉及我省的43个县为主，兼顾其他贫困地区和人口。

3、摸清底数，到村到户。摸清底子，建立贫困人口动态管理机制，扶贫政策和资金要到村到户，提高政策的针对性和有效性。

4、夯实责任，强化考核。实行党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，将扶贫工作纳入各级政府目标责任考核体系，激励贫困地区和人口脱贫致富。

(三)主要方法

5、分类管理。统一组织扶贫对象和农村低保的甄别工作，针对不同对象，分别开展救济式扶贫和开发式扶贫。

6、一村一策。区分不同情况，对每个贫困村都要制定符合村情的扶贫方案和措施。具备发展条件和潜力的，支持其发展；自然环境恶劣、发展有困难的，支持其搬迁，最终使每个贫困村都能走上脱贫致富的发展道路。

7、一户一法。针对每个贫困户的不同情况，采取个性化的帮扶办法，通过低保救济、教育培训、转移就业、发展产业、移民搬迁等不同方式，使每一个贫困家庭都得到实实在在的帮助和扶持。

二、支持政策

（一）建立扶贫投入稳定增长机制

1、加大扶贫投入。省级财政扶贫资金投入每年不低于中央财政扶贫资金投入的30%，并确保每年增长不低于20%；中省财政扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。各市及有扶贫任务的县（区）每年按照不低于地方一般预算收入2%的比例安排扶贫专项资金，并确保每年增长不低于20%。中省财政用于农村基础设施和农业生产类项目资金，优先向片区倾斜，确保片区支农资金增幅高于全省平均增幅。省级彩票公益金每年安排一定比例，专项用于片区扶贫开发。

2、加大转移支付。加大对连片特困地区均衡性转移支付力度，提高对片区县（区）的补助系数。中省各类财政专项转移支付向片区县（区）倾斜。中省投资优先安排片区内民生工程、农业产业、基础设施和生态建设等项目。在片区内安排的病险水库除险加固、生态建设、饮水安全、大中型灌区配套等公益性建设项目，取消县（区）资金配套。

3、加大资金整合。片区县（区）要按照扶贫攻坚规划，加大资金整合力度，将性质相同、用途相近的资金，都纳入整合范围。省级各部门要加大项目审批权限下放力度，将扶贫等专项资金逐步切块下达到县（区），在保证资金用途不变的前提下，由县（区）根据自身实际统筹安排。

（二）支持片区发展

4、支持企业扶贫。在连片特困地区新建或迁入的企业，可申请减免城镇土地使用税；对企业的扶贫捐赠，比照慈善捐赠政策，在企业利润总额12%以内的部分，允许在企业所得税税前扣除。

5、支持金融扶贫。支持有条件的县（区）设立村镇银行、贷款公司和互助合作社等新型农村金融机构。对片区内设立的新型农村金融机构，按其当年贷款平均余额2%给予费用补贴。片区内县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%部分，按2%给予奖励。支持有条件的村建立扶贫互助资金组织，逐步提高标准，扩大覆盖面。

6、支持搬迁扶贫。把扶贫移民搬迁和城镇化建设、现代农业发展结合起来，优先安排贫困户移民搬迁；对在城镇打工的贫困户，优先解决其城镇户籍、子女就学等问题。土地使用政策向片区倾斜，片区内移民搬迁用地指标单列；对搬迁占用的片区耕地，减半征收耕地占用税；在片区内优先安排生态修复资金，对占用林地和林木采伐指标，免征育林基金。加快推进片区县（区）农村集体土地确权颁证工作，免收农民个人土地登记费，支持促进贫困户土地流转。

7、支持文化扶贫。对连片特困地区群众集中居住社区、移民搬迁集中安置点，优先安排广播电视、图书馆、文化馆、体育场等公益设施项目。实施好广播电视“村村通”工程，“十二五”期间，率先在集中连片特困地区实现广播电视全覆盖和自然村基本实现通宽带；在有条件的地区稳定发展有线电视，通过政府购买服务的方式，向有线电视运营企业购买电视节目，使贫困地区农村群众免费收看有线电视节目。

8、支持生态扶贫。改善贫困地区生产、生活条件，水、电、路、农村环境综合治理、病险水库除险加固、河道治理、基本农田建设、退耕还林等基础设施和生态建设项目。优先向贫困地区倾斜；逐步提高片区县（区）地方公益林生态补偿标准到每亩10元/年，补助资金由省、市承担。

（三）支持贫困户创业致富

9、支持教育扶贫。从2012年起，率先免除贫困家庭学生普通高中阶段（含中职教育）学费。对考入国家计划内大专和本科院校的贫困家庭学生，教育部门在安排资助时优先保证，确保其免费上学。

10、支持科技扶贫。给每个贫困户确定一名科技辅导员，为其发展农业产业、经营活动进行指导，对成绩突出的辅导员予以一定奖励。组织实施不同层次的科技下乡活动，为贫困户免费提供首次发展特色产业的种苗（含种子、籽种）、技术培训以及技术指导。

11、支持产业扶贫。将财政扶持涉农产业发展的资金与贫困户增收结合起来。对有能力发展特色产业的贫困户，在安排产业发展资金时优先给予支持；对其购买农机具的，补助标准从30%提高到50%，新增补贴由省财政承担。尚不具备依靠产业脱贫能力的贫困户，在自愿的前提下，可逐步将扶贫产业发展资金、农业产业化财政贴息资金、小额到户贷款贴息资金等，直接计算到户、补贴到户，作为贫困户股份参与各类经济组织（龙头企业、合作组织等，下同）的生产经营，实行按股份红，并鼓励这些经济组织优先吸纳参股贫困户劳动力就业，实行按工计酬，其所吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的，可享受第12条就业扶贫的税收优惠政策。

12、支持就业扶贫。对有劳动能力和发展意愿、能够掌握一定技能的贫困人口，通过雨露计划、阳光工程、人人技能工程等进行免费培训，使每户至少有一人掌握转移就业或从事生产经营所需的基本技能。鼓励企业吸纳贫困户劳动力，凡吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的企业，其所得税地方留成部分，通过财政列支返还给企业。

13、支持创业扶贫。对有创业技能和意愿的贫困户，比照享受城镇创业促进就业小额担保贷款财政贴息政策，最高可申请8万元贷款，贷款利息通过扶贫资金解决；对贫困户合伙经营与组织起来创业的，贷款额度在现有20万元的基础上提高到30万元，最高不超过50万元。试行以承包地、林地使用权、土地流转经营权或多户联保形式提供反担保的政策，方便贫困户及时获得银行贷款，促进创业致富。

14、支持保险扶贫。优先在片区县（区）开展政策性农业保险，提高保险费补贴比例，扩大特色种、养业险种。为防止农民因灾致贫，减轻贫困户缴费负担，对贫困户参与政策性农业保险保费个人承担部分予以适当减免，减免部分由省市按照6:4比例负担。引导保险公司与农信社等银行机构合作，推行设施蔬菜等“银保富”保险产品，通过保险介入等措施，扩大对片区设施蔬菜等特色产业的信贷投放量，促成银行涉农信贷业务与农业保险风险保障相结合，缓解农户发展特色产业的贷款难问题。

15、支持社保扶贫。实现扶贫开发政策和农村社保制度有效衔接。对缺乏劳动能力的农村低保对象、残疾人、五保户等，主要采取低保、困难补助、集中供养等方式，实施救济式扶贫。对参加新农保的农村贫困人员，按其缴纳保费的最低标准50%给予补助，即每人每年补助50元，所需资金由省和市财政各半负担；对参加新农合的农村贫困人员，享受报销政策后，在二次报销时给予高于其他人群20%比例补贴，基金不足的由财政弥补；对符合医疗救助条件的农村特困群众优先实施救助。

三、保障措施

1、实行领导负责制。坚持省负总责、市级推动、县抓落实的管理机制，强化党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，建立部门协同配合、齐抓共管的扶贫开发工作格局，切实做到组织领导到位、资金投入到位、工作措施到位。

2、建立贫困人口动态管理机制。做好扶贫攻坚基础工作，建立贫困人口动态识别信息管理系统，每年由扶贫、统计部门完成贫困人口信息录入和识别工作，提高扶贫对象瞄准的精确性。所有扶贫到户到人政策，均以贫困人口动态识别信息管理系统提供的数据为依据。

3、建立奖惩激励机制。将片区扶贫工作纳入目标责任考核，将省对下均衡性转移支付和财政扶贫资金分配与片区县（区）脱贫目标任务挂钩，并结合目标考核予以奖罚。完成扶贫目标任务的，给予增加转移支付和扶贫资金奖励；没有完成扶贫目标任务的，相应扣减转移支付和扶贫资金。对整合资金成效显著的县（区），在下中省财政扶贫资金分配中予以倾斜。鼓励部门、单位、企业等各类组织参与对口帮扶，贡献突出的给予一定奖励。对脱贫后连续3年没有返贫的贫困户，继续享受原帮扶政策3年不变。

第五篇：云南将在集中连片特困地区开展扶贫攻坚

云南将在集中连片特困地区开展扶贫攻坚

2011年11月28日 16:46:35

来源： 新华网

新华微博

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新华网昆明１１月２８日电（记者伍晓阳、颜牛）记者从正在召开的云南省第九次党代会上获悉，今后５年，云南将以深度贫困群体为重点，以乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区及藏族聚居区等集中连片特困地区为主战场，打好扶贫攻坚战。

据云南省扶贫办发布的数字，最近１０年来，云南累计投入省级以上财政扶贫资金１６８亿元，全面实施整村推进、转移培训、易地搬迁、以工代赈、产业扶贫、连片开发等扶贫工程，扶贫工作取得了显著成效，贫困发生率从２９．６％降至１４％。

目前，云南贫困现象仍然突出，有国家扶贫开发工作重点县７３个，省级扶贫开发工作重点县７个。按农民年人均纯收入１１９６元的贫困标准，截至去年底，全省还有贫困人口５２５万；收入低于７８５元的深度贫困人口还有１６０万。

云南省扶贫办主任王智介绍，云南将坚持开发式扶贫方针，集中力量打好这轮扶贫攻坚战。力争到２０１５年，全省贫困人口减少一半；到２０２０年，基本解决集中连片特困地区贫困问题，基本消除绝对贫困现象。

王智说，乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区和藏族聚居区等集中连片特殊困难地区，是今后１０年云南扶贫开发的主战场。云南将加大扶贫投入力度，千方百计增加贫困地区的财政投入、信贷投入和社会帮扶投入。在扶持方式上，以深度贫困自然村为单元，锁定帮扶目标，大力推进安居温饱、产业发展、基础设施、素质提高等六大工程建设，重点解决深度贫困人口的脱贫问题。

“整乡推进”是扶贫模式的一种新探索。截至目前，云南在４９个乡镇开展了“整乡推进”扶贫试点。实践证明，“整乡推进”有利于整合资金、集中力量解决贫困乡镇的基础设施滞后、产业基础薄弱、公共服务不足、人才资源匮乏等瓶颈，从根本上解决集中连片特困地区的贫困问题。

据王智介绍，云南１６０万深度贫困人口集中分布在１０７５个乡镇，其中深度贫困人口超过３０００人的乡镇有１１６个。今后，云南将继续加大“整乡推进”力度。