秦巴山区连片特困地区贫困现状及对策研究

第一篇：秦巴山区连片特困地区贫困现状及对策研究

秦巴山区连片特困地区贫困现状及对策研究

为了适应新阶段扶贫开发形势的新变化，国家适时调整了扶贫开发思路，制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在全国确定11个连片特困地区，作为新阶段扶贫攻坚主的战场，涵盖了陕西境内秦巴山、六盘山、吕梁山3个连片特困地区。秦巴山区连片特困地区在陕西的范围包括汉中、安康、商洛市全部县（区）和西安市周至县以及宝鸡市太白县，共计30个县（区）（以下简称秦巴山区片区），占国家确定的秦巴山区连片特困地区76个县（区）39.5%，是陕西最大的连片特困地区，也是今后一个时期全省扶贫开发的主战场。

一、陕西秦巴山区片区自然条件和社会经济发展情况

（一）秦巴山区片区自然条件。秦巴山区片区位于陕西南部，秦岭、巴山两大山脉横贯东西，汉江、丹江穿境而过，地形地貌多样，高山延绵、丘陵广布、盆地和川道狭小，素有“八山一水一分田”之称。集革命老区、贫困地区、库区于一体，跨省交界广、贫困人口集中。陕西秦巴山区国土面积7.58万平方公里，占全省36.8%。2011年末，耕地574.80千公顷，占全省20.1%，常住人口899.9万人，占全省24.0%，约有6万多少数民族人口。

（二）秦巴山区片区经济社会发展情况。西部大开发战略实施以来，陕西秦巴山区特别是陕南地区经济综合实力明显提高，基础设施和生态环境明显改善。2011年，秦巴山区片区地区生产总值1500.09亿元，财政总收入124.53亿元，地方一般预算收入45.87亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为17282元和5132元。交通基础设施建设取得明显进展，西汉、西康、沪陕、十天等高速公路和襄渝铁路复线建成通车，高速公路通车里程1002公里，铁路运营里程1080公里，交通运输瓶颈制约明显缓解。教科文卫等社会事业长足发展，全面实现“两免一补”和城乡九年免费义务教育，适龄儿童在校率99.6%，普通高中入学率80%。乡镇卫生院实现全覆盖，93%的村建立了村级卫生室，新农合参合率96.9%。适龄儿童入学率100%。“十一五”期间累计完成植树造林653.43万亩，退耕还林66.78万亩，森林覆盖率62.7%。

二、陕西秦巴山区片区贫困状况

近年来，陕西秦巴山区片区发展取得重大突破，但与陕北、关中地区相比，陕南发展差距仍然较大，近几年全国百强县排名、西部百强县排名和“陕西省县域经济社会发展十强县”排名中，陕西秦巴山区县（区）均榜上无名。

（一）贫困面广，贫困程度深。陕西秦巴山区片区是全省贫困人口的主要所在地；2011年公布的全省56个国家贫困县中，秦巴山区有29个，占全省多一半。按照省政府制定的2500元贫困标准计算，2011年，秦巴山区农民人均纯收入在2500元以下人口有307.34万人，贫困发生率37.5%，比全省高9.3个百分点，贫困人口占全省39.7%，全省有近40%贫困人口集中在秦巴山区。

（二）交通基础薄弱，自然灾害频发。受自然环境条件影响，陕西秦巴山区片区交通不够发达。铁路运输方面，由于山区铁路建设投资较大，陕南大部分地区无铁路通过；公路运输方面，虽然近几年陆续贯通了西汉、西康、西商线，陕南汉中、安康和商洛市政府所在地目前均通高速，但是很多县乡公路等级低，当地很多经济作物、矿产品和农产品等无法及时运出，严重制约着当地经济发展。

秦巴山区居民大多居住于山、川或者盆地较为平坦地段，当季节性降雨较为明显时，常给人民生命财产造成一定损失。近年来陕西采取了一系列改善生态环境、退耕还林等措施，但由于其地理特征与气候原因，生态环境脆弱，自然灾害频发，特别是泥石流、洪水等灾害严重影响当地经济发展。

（三）经济发展水平低，经济总量少。陕西秦巴山区片区国土面积占全省36.8%，人口占24.0%。2011年，陕西秦巴山区片区生产总值占全省12.1%，人均生产总值13164元，分别为全省和全国49.8%和48.5%；第二产业增加值占全省9.2%，其中：工业增加值占全省

7.6%，二产比重低于全国平均水平8个百分点；第三产业增加值占全省13%；财政总收入124.53亿元，占全省4.8%，地方一般预算收入45.87亿元，占全省3.1%，其中：各项税收占全省7.6%。

（四）社会事业发展滞后，基本公共服务不足。2011年，陕西秦巴山区片区有医院、卫生院4368个，占全省9.5%，每万人口医院床位29张，为全省79.1%，每万人拥有卫生技术人员34人，为全省82.2%，通有线电视村占全部村50%，比全省低3.6个百分点，在27个农业县中，17个县有线电视入户率在30%以下。据第六次人口普查资料显示，陕西秦巴山区连片特困区域每10万人口拥有大学生4922人，不及全省平均水平的一半，文盲率

5.8%，比全省平均水平高2.1个百分点。有25.9%的县农村社会保障覆盖率在90%以下；有16个县农村安全饮用水普及率在60%以下。可以看出陕西秦巴山区片区教育、卫生、文化等社会发展滞后，贫困人口居住条件差、上学难、就医难等问题仍然突出。

（五）居民收入低，生活水平较差。2011年，陕西秦巴山区片区农民收入高于全省平均水平有12个县（区），18个县（区）低于全省平均水平，其中：商洛市7个县（区）全部低于全省平均水平；城镇居民人均可支配收入除安康市汉滨区略高于全省平均水平外，其余29个县（区）均低于全省平均水平；有26个县农村居民人均生活消费支出低于全省平均水平，仅有4个县（区）高于全省平均水平。

三、陕西秦巴山区片区贫困因素分析

（一）城镇化水平低，产业承载能力弱。陕西秦巴山区片区交通不便，人口居住较为分散，人口密度较低，小城镇发展缓慢且规模较小，集聚功能差，综合承载力弱，经济结构单一，劳动力就地转移困难较多。据第六次人口普查资料显示，2010年，陕西秦巴山区片区每个镇平均人口6400余人，城镇化率32.9%，比全省低12.8个百分点，比全国低15个百分点；2011年陕西秦巴山区片区人口密度119人／平方公里，比全省平均水平少63人，城

镇化率高于全省平均水平的只有汉中市政府所在地汉台区、安康市政府所在地汉滨区，其余28个县（区）均低于全省平均水平。

（二）农业装备程度差，农业生产水平低。陕西秦巴山区片区农业现代化水平低，导致农业生产水平不高。2011年，30个县（区）化肥、农药和地膜使用量分别占全省4.8%、7.8%和17.9%；农机总动力401.12万千瓦，占全省19.7%；每公顷耕地面积农机总动力装备水平

6.9千瓦，比全省平均水平低0.2千瓦；粮食总产量258.30万吨，占全省21.7%，粮食亩产215公斤，比全省平均水平低39公斤；蔬菜总产量387.46万吨，占全省27.4%，蔬菜亩产1684公斤，比全省平均水平低400公斤；水果总产量占全省7.3%，亩产比全省平均水平低100公斤。

（三）财政投入少，基础设施发展滞后。由于投资和投入的相对不足，陕西秦巴山区片区基础设施和社会事业相对滞后。2011年，陕西秦巴山区片区全社会固定资产投资和城镇固定资产投资均占全省11%，地方财政一般预算支出中，农林水事务支出占全省24.4%，教育、科技、卫生支出122.40亿元，占地方财政一般预算支出35.2%，比全省低0.6个百分点，占全省教育、科技、卫生支出24.1%，医疗卫生支出占全省25.6%。公路里程5.39万公里，占全省9.7%，高等级公路2167公里，占全省12.4%。水利设施老化，电力和通讯设施落后。有22个乡镇不通沥青（水泥）路，占乡镇总数3.8%；4662个行政村不通沥青（水泥）路，占行政村总数62.6%，1097个行政村没有完成农网改造任务，占行政村总数14.7%。

（四）特色产业发展缓慢，农民收入来源单一。为确保一江清水送北京，位于水源上游的陕西秦巴山区连片特困区域内有很多项目的开发受到限制，由此造成生产结构单一，且以农业为主，也使农民收入构成集中于外出务工收入。2011年，陕西秦巴山区片区农民收入中，工资性收入占50%以上，比全省平均水平高3个百分点，家庭经营收入只占35%左右，比全省平均水平低。

第二篇：连片特困地区扶贫攻坚座谈会

近平在贵州调研期间专门主持召开这次涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会。会前，国务院副总理汪洋同与会的省区市党委主要负责同志分别到贵州毕节市的一个县了解了当地扶贫开发实际情况。

座谈会上，汪洋汇报了贵州扶贫考察情况，湖北省委书记李鸿忠、湖南省委书记徐守盛、广西壮族自治区党委书记彭清华、重庆市委书记孙政才、四川省委书记王东明、贵州省委书记赵克志、云南省委书记李纪恒先后发言。他们结合各自实际，既讲扶贫开发和经济社会发展面临的机遇和挑战，又讲解决问题的思路和举措，就注重扶贫政策的整体平衡性、抓好贫困地区教育事业、加快农村危房改造、有序推进生态扶贫、共织贫困群众“安全网”、改进扶贫考核办法等谈了意见和建议。习近平边听边记，不时同他们讨论交流。在听取大家发言后，习近平发表重要讲话。

习近平指出，“十三五”时期是我国发展的重要阶段。要聚焦如期全面建成小康社会这个既定目标，着眼于我国未来5年乃至更长远的发展，深刻把握世界经济发展新趋向新态势，深刻把握我国经济发展新特点新要求，深刻把握我国经济社会发展新目标新任务，深刻把握我们面临的新挑战新机遇，突出前瞻性和引领性，既不能脱离实际、提过高的目标和要求，也不能囿于一时困难和问题而缩手缩脚。

习近平强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。改革开放以来，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，我国贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化，但扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。

习近平就加大力度推进扶贫开发工作提出“4个切实”的具体要求。

第一，切实落实领导责任。坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。中央要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作，省级要做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作，市（地）县要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人，深入贫困乡村调查研究，亲自部署和协调任务落实。

第二，切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。

第三，切实强化社会合力。扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。要加大中央和省级财政扶贫投入，坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发。要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。

第四，切实加强基层组织。做好扶贫开发工作，基层是基础。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。选派扶贫工作队是加强基层扶贫工作的有效组织措施，要做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。工作队和驻村干部要一心扑在扶贫开发工作上，有效发挥作用。

王沪宁、栗战书和中央有关部门负责同志参加座谈会。

第三篇：连片特困地区区域发展

连片特困地区区域发展 和扶贫开发的几点建议

永寿县甘井镇

甘井镇位于永寿县城西约7.5公里,总面积68平方公里,辖20个行政村,35个自然村，68个村民小组,4367户,17576人。总耕地面积46800亩。以粮食种植为主导产业，种养殖业近年来处于起步阶段。2010年全镇人均纯收入2380元，贫困线以下总人数为10620人。我镇基础设施相对落后，全镇35个自然村中未通水泥（沥青）路的有18个，全镇村内街道硬化率总体不足50%；全镇20个行政村中为解决或完全解决安全饮水的有12个；2个自然村未通电；7个行政村无村委会阵地；19个行政村无文化室；16个行政村无卫生室。11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92%。扶贫标准提高1倍，意味着全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大至1.28亿人，占农村总人口的13.4％和全国总人口的近1/10。这不只是简单表明中国社会“贫困线”大幅提升的数据变化，其背后折射出的是国家对扶贫开发事业在思路、范围、目标和责任等方面的重大调整。国家扶贫办连片特困地区区域发展和扶贫开发对我们来说是一次重大机遇，同时我们希望国家能够在以下几点给予特殊政策扶持。

一、提高农村基础设施标准。国家应加大在农村基础设施建设上的投入力度，提高农村基础设施标准，改善农村基础设施建设。对确定为中心村、示范村和整体搬迁的村，由国家出资，将水、电、路、气等基础设施一次建设到位。这是因为：

（一）由于历史原因，我国城乡长期保持“二元经济”，城市居民长期无偿享有国家在基础设施方面的投入，而农村的基础设施建设基本是靠农民自筹资金进行建设。党的十六届三中全会上提出统筹城乡发展，因此要打破城乡“二元结构”，就必须由国家投入来改善农村基础设施。

（二）对于贫困地区来说，农民收入较低，生活郊困难,村级资金积累少或没有,因此如果在贫困地区实施扶贫项目,应结合当地经济情况,加大转移支付,尽量减少配套资金或不要求配套。

（三）整合民政、农业、水利、交通、电力、卫生、文教等部门，提高了基础设施建设标准，人居环境得到极大改善。

二、统筹各项农村扶贫项目。应在“三告别”、“危房改造”、“灾后恢复重建”等扶贫补助项目时，建房项目应和改灶、改厕、沼气池等辅助项目同时进行。这是因为：

（一）通过这些举措，可以体现政府在扶贫和新农村建设上的导向作用。

（二）由于补助总额度的提高，可以促进农民建房的积极性。

（三）统筹各项扶贫项目，使群众的居住条件功能更完备、设施更齐全、生活更完备。从而加快了新农村建设步伐。

三、加大农村产业扶持力度。加强农村产业建设，是优化农村经济结构，建立农民增收的长效机制，是解决“三农”问题、推进新农村建设的根本途径。然而，贫困地区农村产业起步晚、基础差、底子薄，因此政府必须加大对贫困地区农村产业扶持力度。应从以下几个方面入手：

（一）简化项目审批程序，降低产业准入门槛。

（二）进一步加大资金扶持力度，提高扶持资金在项目中的比例。

（三）改善农村融资环境。一是加大农村信用社的资金规模，提高农民贷款上限；二是适当放宽贷款期限；三是通过扩大国家无息、低息贷款覆盖范围，或国家贴息降低农民融资成本；四是创新担保方式，加大对农村担保共同体的支持力度。

（四）加大科技扶贫的力度，加强对农民产业技能的培训和新技术、新产品在农村的推广。

（五）为农户做好产供销的外围服务，减轻农民的后顾之忧。

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。政策的成败与否，只有在最底层的农民才能深刻感知。因此只有发扬我党密切联系群众的光荣传统，倾听来自最底层的声音，才能把各项政策制定好，落实好，才能顺利推进连片特困地区区域发展和扶贫开发工作的进行。

2011年12月21日

第四篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

http://www.xiexiebang.com 2012年02月29日 00:00 中华工商时报

作者： ■夏汛鸽

秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：传统农业产业在萎缩，青壮年劳动力严重匮乏，增收渠道少难度大，贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫。

估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

秦巴连片特困地区位于川、渝、陕、甘、鄂、豫六省市交界处，涉及75个区县，面积约28万平方公里，人口约3400万，其中农业人口约2900万。东西走向的秦岭、大巴山横亘境内，长江最长的支流汉水流贯其间，处在温带与亚热带的交接地带。由于地理上的完整性和自然生态条件的一致性，这里成为我国气候、植被、矿藏和物种的重要区界与交汇场所，自然资源的综合利用和工农业生产的可持续发展面临着广阔的前景，是一个有巨大潜在优势的待开发区域。秦巴连片特困地区作为我国西部大开发的前沿阵地，目前也是我国新确定的14个连片特困地区之一。

2011年8月间，以全国工商联在秦巴连片特困地区定点扶贫的长期实践为基础，中共中央统战部光彩事业指导中心、全国工商联扶贫部和中国民(私)营经济研究会联合对秦巴连片特困地区相关省市进行了调研。

“十二五”时期，保障和改善民生既是我国发展方式转变的出发点，也是落脚点。从全局看，减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困是最大的民生问题。所以，从形式上看，本次调研尽管依然关注扶贫开发的老问题，但在新的历史条件下，赋予了其新的内涵。本次调研产生的相关政策思考，实际上涉及到我国如何从全局上围绕“科学发展主题”和“转变发展方式主线”，实现真正意义上发展的深层次问题。

扶贫开发依然任重道远

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(简称《纲要》)实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索并正在继续探索有中国特色、符合本地实际的扶贫开发道路。

同时不必讳言，秦巴地区“连片特困”依然具有如下特点：一是传统农业产业在萎缩，种植业粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，特别是耕地闲置或撂荒现象日益突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工，未出去的大多是失去劳动能力的病残者或没有劳动能力的智障者。三是增收渠道少难度大，由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；务农收入，增收难度越来越大。粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民没什么钱赚。四是贫困导因，大多是因病致贫、因病返贫，家里有人因生大病或主要劳动力去世等大变故，或家有失去劳动能力的残疾人和智障人，则陷入贫困并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

目前，提高扶贫标准是注重差异性现状分析一个十分重要的前提。本次调研所实地了解的一些地方，大多实际上已程度不同地制定或测定了新的扶贫标准，其中至少还有占农业人口14%左右的农民为贫困人口，个别地方贫困人口占农业人口1/3左右。国家决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的扶贫标准，无疑对扶贫工作提出了更高要求，估计整个秦巴连片特困地区贫困人口占农业人口的比例将超过20%，扶贫开发依然任重道远，不应有任何懈怠。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，为实现《纲要》既定的奋斗目标：一是要继续增加投入。包括农户企业化转型，产业市场化对接；加大技能培训力度，突破产业化发展瓶颈；以“打包”方式实现特色产业“捆绑”发展；落实大项目，促进连片大开发成为产业大开发；继续鼓励和促进民营企业、尤其是大中型民营企业参与扶贫；盘活特困区域存量资产，整合连片扶贫资源，激发农村金融活力；优化当地产业与区域性产业衔接，加大国家金融对相关产业支持力度。

二是要把革命老区、民族地区作为优先扶贫地带。对少数民族聚居区的贫困乡村给予重点扶持；应对“搬迁移民”、“生态移民”予以细分，从长计议鼓励外出受教育、务工的青年人不再返回不宜居住的贫瘠地区，实现自然淘汰性质的“自然移民”或“智力移民”。应采取具体措施提高农民素质并合理解释其应承担的责任；应采取具体措施提高“村村通路”的实际成效。

三是要加大重点生态功能区生态补偿力度。建立生物多样性保护实验区(基地)，探索水资源保护区生态补偿体制机制，研究秦岭与巴山特殊地质地貌生态养护体系，鼓励民营企业合理有序开发利用矿产资源。

四是要通过政策支持和部门协作保障扶贫开发的实际社会效果。探索基层工商联(商会)组织在社会扶贫开发中的体制创新，以民间善款撬动更多民间资本，创新民间融资积极的社会影响。

同时适时采取若干有差异的具体措施：

(一)制定国家级产业综合发展规划。应把消除连片特困地区贫困作为事关全国发展大局的重大问题，上升到国家战略高度予以考虑。建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。应当具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目(如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等)，促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作，促进产业发展、资源开发等方面互惠共赢，形成宽领域、全方位的产业集群效应，实现多边共同发展。

(二)取消各类建设项目地方财政配套要求。要树立举全国之力破解连片特困地区贫困难题的重要理念。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政(尤其是县财政)的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，应大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内(次级)连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准，加大支持城乡统筹发展力度。

(三)酌情减免贷款还本付息规定。建议酌情减免秦巴连片特困地区贫困农户因抵御各类自然灾害形成的贷款还本付息规定。对于各类自然灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应当酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，要继续积极探索建立相应信贷扶贫体制，增加国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内(次级)连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业，带动当地脱贫致富。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。国家应帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内(次级)连片特困区域扶贫。

(四)合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。鼓励按照“一村一品”的产业发展思路，继续把茶叶、生猪和市场前景好的农副产品作为发展重点。继续推行“政府+龙头企业+合作社+农户”模式。探索建立秦巴地区农村市场商品流通补偿基金，完善农产品(5.12,-0.03,-0.58%)价格补贴机制。

(五)落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内(次级)连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护面通常面积宽、战线长、任务重。一方面林区管护基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨等诸多因素，造成森林管护经费逐年增多；另一方面国家目前下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的“计划资金”，属“静态投资”，多年来一直未增加资金。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区(基地)，以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

(六)适当减免大中专学生学费。建议国家加大秦巴连片特困地区大中专生资助力度。可考虑适当减免秦巴连片特困地区大中专毕业，尤其是特别困难(如家住高寒、土石山区)的大中专生学费。应在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助“全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内(次级)连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9+X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫，解决贫困人口增收难问题。

(七)适时调整和加大社会帮扶力度。建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策，在整个“十二五”乃至“十三五”期间，继续对秦巴连片特困地区(尤其是重灾贫困地区)实行对口帮扶政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展，继续深化结对帮扶，重点发展长效增收产业，提高农业产业化发展水平。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内，调动企业参与扶贫攻坚战的积极性。应探索通过市场机制动员社会资源，建立秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

(八)妥善解决有关遗留问题。应具体分析和研究，如何在目前已原则确定的秦巴连片特困地区扶贫开发重点县名录基础上，实现动态管理、解决“合理的遗留问题”。

(九)创新跨区域扶贫体制。连片特困地区作为我国开发扶贫主战场的关键词是“连片”，其战略成败与否的关键之一在于“连”。为有效推进秦巴连片特困地区跨省市区域协作，应积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。在三峡库区已建成奉节-巫山-巫溪“小金三角”、三峡大坝-巫山-神农架“大金三角”旅游精品环线基础上，应考虑积极推动渝东北、陕南、鄂西区域生态文化旅游联盟。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安-重庆-成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措，制定生产要素合理流动的统一规则，消除市场壁垒，实现生产要素、人力资源优化配置，培育秦巴连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

(十)探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。从建立和完善中国特色社会主义市场经济体制机制的战略高度出发，应积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。应考虑为正确处理中央与地方关系在目前已确定的连片特困地区开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的“人才开发区”。我国已经进入工业化中后期阶段，从统筹城乡和区域发展、促进社会公平的意义上讲，中央政府在解决“老少边穷”地区的贫困问题上应当发挥更大作用，承担起财政投入的全部责任，与地方政府形成委托代理关系，完成好这些地区的扶贫工作。

第五篇：秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

秦巴连片特困地区扶贫开发政策思考

夏汛鸽

秦巴连片特困地区基本情况

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，秦巴地区扶贫开发取得了新的成就。这一地区农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

但秦巴地区“连片特困”依然存在：一是传统农业萎缩，粮食作物播种面积缩减，农民对养殖业积极性不高，农副产品商品化程度低，耕地闲置或撂荒现象突出。二是青壮年劳动力严重匮乏，几乎每家的壮劳力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知识和技能，外出打工者主要集中在建筑、矿山、砖厂、拆卸、搬运等劳动强度大和工时长的行业，工资低、欠薪多、讨薪难；并且，粮价扣除种子、化肥、农药、薄膜、抽水等成本后，农民基本没赚钱，务农增收难度越来越大。四是贫困导因大多是因病致贫、因病返贫，并很难靠开发扶贫实现脱贫，需要长期依靠民政救济和慈善关怀。

实施有差异的扶贫措施

结合秦巴连片特困地区实际，应适时采取若干有差异的具体措施：

（一）制定国家级产业综合发展规划。

建议国家有关部门协调秦巴连片特困地区内部次区域及比邻周边省市，编制秦巴地区国家级产业综合发展专项规划，通过“顶层设计”优先布局、实施一批重点项目。具体区分上述次区域及比邻周边省市的特殊情况部署相关专项规划，例如在水资源保护地有限度地规划旅游业和相关农业项目；在由于特殊原因不宜开展招商引资的区域，积极探讨规划特种养殖业大项目（如大鲵繁养基地或富硒茶产业基地等），促使秦巴连片特困地区各地积极参与区域经济互利协作。

（二）取消各类建设项目地方财政配套要求。建议国家通过特别税或特殊资金投入支持加大此类地区减贫力度；建议凡中央财政列支在秦巴连片特困地区各类建设项目，一律取消对地方财政（尤其是县财政）的配套要求。针对现行新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、水利项目等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致情况，大幅提高现有补助标准，争取逐年增加。同时加大财政转移支付力度，提高上缴中央税金返还比例。中央和省级财政要继续加大对该地区境内（次级）连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入，提高农村新型合作医疗、农村养老保险等的财政补贴标准。

（三）酌情减免贷款还本付息规定。对于各类自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等气象灾害，岩崩、滑坡、泥石流等山地灾害使贫困农民造成的经济损失，以及贫困农户由此产生的贷款减灾需求，应酌情分析界定，科学合理制定具体减免办法。同时，积极探索建立相应信贷扶贫体制，加大国家扶贫贴息贷款力度，提高贴息标准。尤其应加大对境内（次级）连片特困区域民营企业的信贷支持力度，扶持一批骨干民营企业。为此要积极探索建立相关贷款担保公司，减少民营企业的借贷风险。帮助建立秦巴连片特困地区扶贫信贷基金，专项用于境内（次级）连片特困区域扶贫。

（四）合理提高小额扶贫信贷额度。建议对秦巴连片特困地区境内所有连片特困扶贫开发重点县，提高其小额扶贫贷款下达指标，提高互助资金项目每村财政扶贫资金补助额度，提高农村贫困户产业发展直补到户资金的户均水平。支持产业发展的互助资金项目，提高千人以上村项目资金标准。

（五）落实生态补偿政策。建议国家在秦巴连片特困地区全境，尤其是境内（次级）连片特困区域适度延长退耕还林补助期限。秦巴连片特困地区“天保工程”森林管护区基础设施设备陈旧，加之近年物价上涨，森林管护经费逐年增多；另一方面国家下拨的“天保资金”，是按2000年水平编制的 “计划资金”，多年来一直未增加。为此，可考虑按有关地方性森林法规，将过去“天保工程”结余的基本养老保险补助费调整作为森林管护费；同时，中央层面应针对秦巴连片特困地区森林管护实际情况拨付专项经费，并采取切实步骤开展生物多样性生态补偿机制实验，包括逐步建立生物多样性保护实验区（基地），以及水资源保护区生态补偿体制机制创新实践。

（六）适当减免大中专学生学费，尤其是特别困难（如家住高寒、土石山区）的大中专生学费。在务实调查基础上，逐步改变目前下达资助计划的办法，创造条件实现秦巴连片特困地区大中专生资助 “全覆盖”。同时也可考虑，对秦巴山区境内（次级）连片特困区域内的高考学生降分录取。应在分批试点基础上，对秦巴连片特困地区全境实行学前班、小学、初中和高中免费教育，延长义务教育时间。此外还应积极创造条件，动员各方力量兴建扶贫职教中心，普遍推行扶贫“9＋X”教育，通过职业技能和实用技术的培训，更好地促进劳务扶贫。

（七）适时调整和加大社会帮扶力度。

建议国家下达刚性指标，继续整合在秦巴连片特困地区的对口帮扶、对口援建相关政策。同时，动员产业化龙头企业，支持集中连片贫困地区发展。靠优惠政策而不是行政命令激励企业对扶贫工作的投入，应按企业对贫困地区扶助额度的一定比例进行税费减免。适当调整税率，使企业增值税税率控制在适当水平以内。探索通过市场机制动员社会资源，建立如秦巴地区产业投资基金一类的金融机构。

（八）妥善解决有关遗留问题。有些无论从历史渊源（如行政管理体制变迁）延续，还是从地缘地质架构（如同属秦巴山脉）关联来看，都本应纳入秦巴连片特困地区扶贫开发重点县（区）名录的地方（如重庆市万州区、开县以及广元市的利州区），却被“一刀切”在名录之外。解决此类问题的思路，依然在于要正确树立“差异性扶贫政策”理念，从“经济增长极”的客观规律出发，寻求统筹综合发展秦巴连片特困区域经济的“集合解”。

（九）创新跨区域扶贫体制。积极推进区域交通一体化建设，努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络，实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。还应在更广泛的视角下考虑通过构建西安—重庆—成都“大西三角经济带”，统筹协调目前已有的“秦巴山区扶贫开发示范区”、“秦巴经济走廊”等建言，以及实施《成渝经济区区域规划》的合理要素，积极探索研究突破区划障碍的战略举措。应考虑建立秦巴连片特困地区省市、区县定期联席会议，实行轮值主席制度，定期协调解决区域扶贫协作中的重大问题。

（十）探索建立中央政府与地方政府间委托代理机制。积极促进我国连片特困地区地方政府自发自主构建跨区域协作机制，同时中央政府宜采取“积极不干预”政策。考虑开辟新的“改革实验区”，为培养锻炼党政高级干部创造新的 “人才开发区”。

（作者单位：中国民（私）营经济研究会）

文章来源：中国改革论坛