环保与养殖两全问题思考建议

第一篇：环保与养殖两全问题思考建议

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环保与养殖两全问题思考建议2010-06-29 19:16:20免费文秘网免费公文网今年春节过后，**对省内第二大水系九龙江流域养猪业下达“限养令”：干流两岸1公里和支流两岸500米内的养殖场全部拆迁，禁止在干流两岸5公里、支流两岸1公里内新、扩建养殖场，禁建区外养殖场要达标排放，否则一律关闭。“限猪”行动开展以来，**龙岩、漳州两地上万养猪户的猪舍被拆迁，几十万头生猪被清栏，经济损失上亿元。

养猪大户一筹莫展

3月18日中午，漳州市龙文区郭坑镇顺益养猪场，一辆货车载着20多头母猪，正要搬迁到近百公里外的漳浦县。

这个郭坑镇最大的养猪场，猪舍已被拆得一片狼藉。在含泪处理掉3000头生猪后，老板郭瑞花病倒了。

“目前除银行贷款100万元外，还有80多万元的民间借贷，十几年的辛苦都在这里，我连死的心都有。”郭瑞花说。

按照**省要求，龙岩、漳州两市从2月上旬开展九龙江流域水环境综合整治行动，“限猪”是其中重要一项。据有关部门负责人估算，漳州市拆除、闲置的猪舍价值超过亿元，因压价、病害造成的生猪价值受损也有上亿元。

“还有100多头不久就要下崽的母猪在圈里，政府天天催着尽快搬走，可往哪里搬呢？”4月10日上午，郭瑞花一筹莫展地说，这100多头怀孕母猪的最后搬迁期限是4月15日，还是有关部门对大型养猪场的“特别优待”。两个月来，她几乎跑遍了漳州的平和、长泰、诏安等所有县，寻找可以建养猪场的地方。“至今没有丝毫进展。”郭瑞花说。

截至3月19日，漳州市共拆迁关

闭12262家养猪场，面积达222万平方米，处理生猪69万多头。在规定期限禁建区内自行拆除猪舍的养殖户，每平方米给予50元的补贴，而寻找新的养猪地点、新建猪舍等都落到养猪户头上。

养猪业成主要污染源

九龙江水污染告急是此次**省“限猪”的直接原因。一月中旬以来，九龙江水质出现恶化，并一度对漳州、厦门两市的供水安全造成威胁。

记者从漳州市环保局了解到，1月中旬，在漳州与龙岩交界的华安县河段发现水颜色变异，现场观察后认定为甲藻流行，一些河段水质出现反弹，局部河段水质恶化，出现超标现象。龙岩市有关材料也显示，近年来由于生猪养殖数量超过载畜总量，导致九龙江北溪流域水质急剧下降。

龙文区郭坑镇的郭坑大桥两侧，分别是漳州市和厦门市城市供水的取水口。郭坑全镇2万人口养了10多万头猪，养猪是群众的主要收入来源之一，但环

境日益恶化。

漳州市副市长刘文标表示，养猪业是九龙江主要污染源之一，不少养猪场的排泄物直接排到江中，治理已刻不容缓。

多数受访的养猪户告诉记者，治理污染他们也赞同，但他们需要在技术和经费上得到帮助。

环保达标困难多

**省此次整治决心十分坚决，漳州市在20天左右拆除了上万户猪舍足见“动了真格”。

据介绍，漳州市治理养猪业污染主要采用两种技术模式，一是推广“零排放”养殖技术，一是采取立体生态种养模式。但在农技人员和养殖户看来，这两种技术施行起来存在很多问题，能否奏效令人怀疑。

记者了解到，“零排放”技术要先在猪舍中垫上木屑等原料，再加入发酵物质，通过化学反应将猪的排泄物分解掉。漳州市农业局能源环保站副站长纪旺盛

说，“零排放”推广两年来，漳州使用的养殖场“寥寥几家”，现在连树都不砍了，哪里找木屑。而对于“猪-沼-果-鱼”立体生态种养模式，养猪户普遍认为，现在养猪规模动辄上百头，这种模式已不适用。漳滨村一养猪户反映，过去他家还有七八亩山地种果树，现在都被征用搞开发了，到哪里找果树施肥，哪里去挖鱼塘。

环保部门也认为，现在工业污染的执法处理都很难，何况千家万户的养猪户，光靠执法来“堵”难度很大。漳州市环保局相关人士感叹：“九龙江流域有几万养猪户，进家入户巡查，要多少执法力量才够用！”

养猪业岂能“一限了之”

漳州农业局的农技人员告诉记者，养猪污染是个老大难问题，比起处理技术，更关键的是治污成本，治理效果越好则成本越高，养猪户越难承受。

一些基层干部担心，虽然政府并没有明说限制养猪业发展，但如果环保成

本都落到养猪户头上，事实上就是抑制养猪。养猪户张少华说，这次大家损失这么大，未来还要大量投入搞治污，有多少农户投得起？肯定有很多人就此退出养猪。

厦门大学政治系教授余章宝认为，在生猪供应和环境保护的矛盾上，地方政府极易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的境地。“如果每个地方都这样搞环保治理，而不在如何实现环保养猪上多帮助农户、补贴农户，未来生猪供应肯定出问题，准会按住葫芦浮起瓢。”余章宝表示，“养猪业设立环保门槛势在必行，但好的政策需要好的执行办法，其中环保成本是个关键问题，必须有相应政策来分担环保成本。”

第二篇：思考与建议

思考与建议

建议一：成立独立的安全监察机构

理由：安全监察的职责是对生产和工程中存在的不安全现象和不安全行为进行有效的监督管理，安全监察执行力的有效性和权威性体现在两个方面：一方面是模式上的垂直管理。表现在安全监察人员与被监督部门不应存在安全在下的隶属关系，安全人员身在其中，其特殊的工作性质就是时时刻刻发现不足、提出建议，并对生产和施工中的预防、整改措施的落实情况进行有效的监督。安全在下这种监督形式只能定义为思想宣传，根本谈不上执行力，没有执行力的监督只是一种过场。

另一方面，安全监察人员的职与责应具有等量性。责大职小的现状将会使安全监察没有任何执行力，亦无法对安全监察人员进行可靠的保护。建议二：让安全监察成为闭环管理的最终环节，为公司把好安全关。理由：“安全一票否决制”没有被纳入到奖励、评先、人员录用及工程验收的程序之中，因此没有任何实质性的意义。

建议三：将生产部分成独立的检修部和运行部，管理所亦按检修和运行职能进行调整，人员固定。

理由：检修和运行便于职责的界定和相互的监督，提高工作效率，使设备的安全风险值降至最低。

建议四：管理所设置专职安全员（运行检修为一人），人员关系落在安监机构，常驻管理所。职责上对安监机构负责，在行使安全监察职责的同时，协助管理所做好安全管理工作。（人员要求：敬业、业务能力较强）

第三篇：关于深化农村改革问题的思考与建议

关于深化农村改革问题的思考与建议

宋洪远 赵长保 张海阳

农村改革30年的历程、成就和经验做了初步的回顾和总结，对今后深化农村改革的主要任务和措施提出了初步的看法和建议。

一、农村改革的主要成就和基本经验

（一）农村改革的光辉历程

发端于1978年的中国农村改革，已经走过了30多年的光辉历程。1978－1984年，农村改革首先从农村基本经营制度入手，通过实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度，农村改革取得突破。1985－1991年，随着家庭承包经营制度的确立，以改革农产品购销体制、发展乡镇企业、实行村民自治等为重点，农村改革全面推进。1992－2001年，按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定和完善农村基本经营制度、深化农产品流通体制改革、推进乡镇企业体制创新、调整农村产业结构、促进农村劳动力转移，农村改革进一步深化。2002年以来，稳定和完善农村土地制度、全面改革农村税费制度、深化粮棉流通体制改革、建立农业补贴制度、扩大农业对外开放、改善农村劳动力就业环境、推进新农村建设，农村改革进入了城乡统筹发展的新阶段。

（二）农村改革的重要进展

中国的农村改革已经取得了重要进展。一是确立了农户的生产经营主体地位，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制初步形成；二是废除了统购统销制度，发育了农产品流通体系和农村市场体系；三是破除了高度集中的计划经济体制，市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用；四是终结了农业封闭半封闭状态，农业对外开放日益扩大；五是废除了人民公社体制，农村基层民主政治制度逐步推行；六是实行统筹城乡发展方略，初步打破了城乡分割的二元经济社会结构。

（三）农村改革的主要成效

农村改革取得的巨大成就，带来了农村经济社会的历史性变化。一是农业生产持续增长，粮食和其他主要农产品大幅度增长，农业综合生产能力大大增强，创造了用世界9％左右耕地养活世界20％人口的奇迹。二是农林牧渔全面发展，优质化生产、区域化布局、产业化经营、标准化管理的现代农业格局初步形成，农村非农产业发展带动了农村就业结构变革和小城镇发展，开创了一条有中国特色的农村现代化道路。三是农民收入大幅度增长，农民生活质量明显改善，农村贫困人口迅速减少，农村已进入由温饱不足发展到总体小康并向全面小康迈进的阶段。四是农村基础设施建设逐步加强，农村生活条件明显改善，为农村经济社会的持续发展奠定了坚实的物质基础。五是农村义务教育事业发展加快，新型农村合作医疗全面推行，农村最低生活保障制度初步建立，促进了农村社会事业的全面进步。农村改革不仅带来了农村经济社会面貌的巨大变化，而且有力地支持了城市经济体制改革的展开和整个国民经济的持续快速发展。

（四）农村改革的基本经验

1.从国民经济社会发展全局出发统筹推进城乡改革。20世纪70年代末期首先启动农村改革，进入新世纪以来农村改革开始向农业和农村外部扩展。实践证明，从国民经济社会发展全局出发，以农村的改革和发展推动城市，又以城市的改革和发展支持农村，使农村改革和城市改革互相配合、协调推进。这是中国改革成功的宝贵经验。

2.着眼于发展农村生产力和维护农民根本利益切实推进农村改革。实行家庭承包经营，废除人民公社体制，解放和发展农村生产力，增强了农村发展的物质基础，实现和维护了农民的根本利益，得到了广大农民群众的衷心拥护。农村改革的30年，是我国农村生产力获得极大发展的阶段，也是农民得到实惠最多的时期。实践证明，这是农村改革取得成功的根本原因。

3.采取循序渐进的方式逐步推进农村改革。农村改革由个别地区的率先探索到全国逐步推开，由生产领域逐步扩展到流通领域，由农业逐步扩展到非农产业，由经济领域逐步扩展到其他各个领域。采取循序渐进的方式推进改革，既保持了改革举措的连续性和继承性，又不失时机地使改革不断深入和发展，既促进了农村经济的发展，又保持了农村社会的稳定。这是农村改革的成功之路。

4.尊重农民的意愿和首创精神积极推进农村改革。改革以来，农村出现的家庭承包经营、乡镇企业、村民自治等一系列新事物，都是农民群众在改革中的发明和创造。党和政府坚持群众路线，尊重农民的意愿，保护农民的积极性和创造性，鼓励积极探索和大胆试验，及时总结经验并加以推广。实践证明，依靠农民群众推进改革的伟大事业，把农村改革不断引向深入。这是推进农村改革必须遵循的一条基本原则。

5.坚持解放思想与时俱进不断推进农村改革。党的十一届三中全会恢复了解放思想、实事求是的思想路线，打破了禁锢人们思想的精神枷锁，开启了我国的改革开放事业。农村改革的每一个重大进展，都是冲破僵化体制和陈旧观念束缚的结果。实践证明，只有坚持解放思想、与时俱进，勇于变革、勇于创新，才能把农村改革的伟大事业不断引向深入。这是保证农村改革不断推向前进的思想基础。

二、深化农村改革的目标任务和基本思路

（一）国民经济社会发展新阶段对农村改革发展提出的新要求

在国民经济社会发展新阶段，中央明确提出了认真贯彻落实科学发展观的重大战略思想，做出了全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的重大战略部署，既对加快农业和农村发展提出了新的更高的要求，也为进一步深化农村改革指明了方向。贯彻落实科学发展观，必须调整传统发展战略、加快转变农业发展方式。全面建设小康社会，必须改变城乡二元结构、扎实推进新农村建设。构建社会主义和谐社会，必须统筹经济社会发展、促进农村和谐进步。完善社会主义市场经济体制，必须着力消除体制和机制障碍、全面深化农村改革。

（二）深化农村改革的目标和任务

当前和今后一个时期深化农村改革的目标和任务是，按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。

在经济建设上，要以保障农产品供给、提高农民生活水平、促进可持续发展为目标，以现代科学技术、现代物质装备、现代产业体系为支撑，以稳定家庭承包经营制度、完善双层经营体制、健全社会化服务体系为保障，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、农民的主体作用、政府的支持保护作用，加强农业基础建设，积极发展现代农业。

在政治建设上，完善体制、政策和法规，依法保障农民平等参与、平等发展的权利。进一步明确农民家庭财产的法律地位，依法保障农民的经济权益。发展农村基层民主，保障农民享有更多更切实的民主权利。

在社会建设上，以农村为重点改善民生，完善农民平等就业的体制和农民公平参与收入分配的制度，保证农民享有义务教育、基本社会保障和基本医疗卫生服务，繁荣农村文化事业，完善农村社会管理，强化农村公共服务。

在城乡统筹上，坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立以工促农、以城带乡的长效机制，全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。

（三）深化农村改革的基本思路

当前和今后一个时期，深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。

具体来说，深化农村改革应着眼于以下重点领域和关键环节：以稳定和完善农村土地承包关系、探索统一经营有效实现形式为重点，完善农村双层经营体制；以完善农产品市场制度、创新农村金融服务方式为重点，完善农村市场体系；以健全财政支农投入机制、改革农业投资管理制度为重点，完善农业支持保护体系；以推进乡镇机构改革、加强村民自治制度建设为重点，完善乡村治理机制；以发展农村社会事业、完善农村社会管理为重点，强化农村基本公共服务。

三、完善农村双层经营体制

（一）稳定和完善农村土地承包关系

1.稳定和完善农村土地承包关系。一是稳定农民的土地承包经营权，研究实施土地永包制的可能性，强化对土地承包经营权的物权保护，使农民充分享有各种土地承包权益；二是修改完善有关法律法规，赋予农民享有土地承包经营权的占有、使用、收益、处分权，允许土地承包经营权进行抵押；三是健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营；四是创新土地承包经营制度，探索承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。

2.发展多种形式的适度规模经营。一是坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，创新农业经营方式、调整农业生产结构也不能以农地资源的流失为代价；二是明确发展适度规模经营要有条件，要根据各地的资源优势、产业基础、市场潜力等方面的情况，选择适当的农业经营方式；三是遵循依法自愿有偿的原则，规范土地承包经营权流转，土地是否流转以及如何流转必须按照法律和政策规定由农民自主选择；四是发展适度规模经营可以采取多种形式，要立足不同地区、不同产业、不同发展水平，选择规模经营的途径、步骤和方法；五是坚持土地流转要以尊重和保护农民土地权益为核心，土地流转不能损害农民的土地经营收益，更不能损害农民的土地承包权益。

（二）探索统一经营有效实现形式

1.发育多元化农业经营组织。扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。

2.建立农民与各类经济组织之间的利益联结机制。总结各地的有益探索和成功经验，探索通过政策扶持、舆论监督等措施，建立社区经济组织、农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决好农户分散经营与大市场的对接问题。

3.发展农业社会化服务。把发展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，突出重点，鼓励支持，加快构建农业社会化服务体系，更好地发挥服务功能。

四、完善农村市场体系

（一）完善农产品市场制度

1.培育农产品市场主体。大力发展流通领域的农民专业合作，大力培育代理商、中间批发商组织，发展农民经纪人队伍，采取股份制形式，培育、建立一批大型农产品营销企业集团。规范市场主体交易行为，对从事农产品交易的运销商、代理商、中间批发商、零售商实行资格认定制度，建立客户管理制度和客户资料档案。

2.优化农产品市场结构。在规范农产品初级市场的基础上，重点加强农产品批发市场建设，在区域化、专业化、规模化生产基地，发展设施配套的专业性产地批发市场；积极推进农产品配送中心建设和农产品连锁经营，提高农产品流通效率；鼓励发展农产品电子商务，减少流通环节、降低流通成本；着力发展农产品期货市场，适时开发期货新品种，完善交易手段和交易机制，发挥期货市场套期保值、锁定价格风险的重要作用。

3.完善农产品市场法律法规体系。抓紧制定《农产品批发市场法》，明确市场建设主体、交易主体、管理主体的权利和义务，规范市场管理行为和市场交易行为。制定农产品分级分类标准，推行农产品包装标识制度，建立农产品质量安全市场准入和责任追溯制度。

4.加强农产品市场管理。在农产品批发市场普遍推行电子统一结算制度，整顿和规范农产品市场秩序，改善农产品市场交易条件，强化配套服务功能。改革国家对农业生产与农产品流通分割管理的体制，适当归并分散在各部门的市场监管职能，提高市场监管的效率和水平。

5.完善农产品市场调控机制。一是建立和完善对粮食、棉花和食糖等重要农产品的国家储备制度，进一步明确划分中央政府和地方政府的储备责任，完善政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，引导企业建立商业性储备，稳定国内农产品市场供应。二是建立灵活的农产品进出口调节机制，严格调控农产品进口，鼓励扩大优势农产品出口，充分利用国际农产品资源和国际市场来调节国内市场供求关系。三是完善市场信息收集与发布制度，通过整合信息资源，强化科学分析，健全发布制度，拓宽发布渠道，完善服务网络，逐步形成数据可靠、分析准确、发布权威的农业信息体系，有效地引导农产品产销活动。

（二）创新农村金融服务方式

1.加快推进正规金融机构改革。一是抓紧实施中国农业银行整体股份制改革，通过国家扶持、自身重组，将其改造为按市场规则运作的商业银行，不再承担政策性业务。农业银行要着力提高为农业产业化龙头企业、地方骨干企业、农村中小企业、农户、农村合作金融组织以及民间金融组织等提供金融服务的能力。二是强化中国农业发展银行的政策性功能，完善财政对农村政策性金融持续投入与补偿机制，扩大业务范围和服务领域，除继续履行粮棉油收购资金供应和管理职能、代理财政性支农资金的拨付外，要在农业综合开发、农村基本建设和技术改造等方面发挥支持作用。三是深化农村信用社改革，完善内部治理结构、转换经营机制，鼓励信用社之间的竞争与合作，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民资金需求方面要有实质性进展。

2.积极培育民间信贷组织。鼓励在县域内设立多种所有制金融机构。对“只贷不存”的小额信贷组织，进一步放开市场准入管制；对已经进入市场的小额信贷组织，帮助督促其建立可持续的资金补充机制。扩大新型农村金融机构试点范围。允许和引导农民发展资金互助组织。规范民间融资行为。

3.创新农村信贷担保抵押方式。在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务；鼓励引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式；完善信用评级制度，建立农户信用记录；发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。

4.积极发展政策性农业保险。从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段，扩大投保范围。通过税收减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场，发展多种形式、多种渠道的商业保险。通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金。积极发展农业再保险，通过财政补贴或委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。

五、完善农业支持保护体系

（一）健全财政支农投入机制

1.抓紧制定《农业投入法》、《农业信贷法》等重要法律法规，使国家支持和保护农业的政策措施法制化。

2.坚持国家财政支出增量向农业倾斜，提高财政支农资金比重，特别是要进一步细化财政支农项目，明确界定财政支农投入范围。

3.调整国家基本建设投资结构，大幅度增加农业资金投入。

（二）改革农业投资管理制度

1.健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等有关农业财政投资监督的法律法规，对财政投资的监督机构、职责和监督程序，被监督机构和人员的权利和义务，以及违反农业财政投资监督法规的处罚办法等内容，做出明确规定。

2.完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对农业投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对农业资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门，相对独立地参与监督。由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等，对农业财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。

3.加强监督检查工作。加强农业投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。利用农业部门的专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强农业投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。

（三）强化农业补贴措施

1.加大补贴资金投入。落实现有法律法规对农业补贴的有关规定，建立补贴资金稳定增长的机制，增加农业补贴资金规模。

2.增加补贴品种。在稳定现有生产性补贴项目的基础上，适当增加对农作物、畜禽、水产品等主要农产品品种的生产补贴，适当增加补贴项目。

3.提高补贴标准。考虑到农业生产成本不断上升的因素，针对补贴标准偏低、各地差异较大的问题，适当提高补贴标准。

4.扩大补贴范围。将良种补贴的覆盖范围扩大到全部主产区和农业大县。

5.完善补贴措施。减少直补资金发放的中间环节，简化补贴资金发放手续，降低补贴资金发放成本，实现补贴政策公开、公平、透明。

（四）完善最低收购价政策

1.扩大实施品种和区域范围。将实施的品种扩展到玉米、大豆、棉花、油料等重要农产品，并将实施的区域覆盖到这些产品的主产区。

2.完善最低收购价定价机制。在补偿物化成本的基础上，适当提高最低收购价水平；将最低收购价的制定发布制度化，充分发挥价格的引导作用。

3.探索实行粮食目标价格补贴制度。将价格支持政策与收入补贴政策相结合，探索实施主要粮食品种的目标价格补贴。

4.探索建立其他农产品价格支持措施。采取托市收购等与保护生产能力相结合的措施，缓解市场波动对农业生产的冲击。

六、完善乡村治理机制

（一）建立农村公共财政制度

1.明确各级政府的支出责任。按照受益原则划清各级财政投入农村公共产品与服务的职责和范围。受益范围遍及全国的，由中央财政提供；受益范围主要是地方的，由相应层级的地方财政提供；多个地方同时受益的，由上级财政提供或各个地方共同分担。在目前县乡财政比较困难的情况下，农田水利设施建设、农村电网改造、乡村道路建设、有线电视网络等方面公共产品的提供，通过中央财政和省级财政对县级财政的转移支付来解决。

2.改革县乡财政管理体制。以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。继续推进“乡财乡用县监管”的财政管理体制改革试点，在总结经验的基础上进一步完善乡镇财政管理方式。积极推进“省直管县”的财政管理体制改革试点，逐步扩大试点范围。

3.完善财政转移支付制度。进一步调整中央政府和地方各级政府的财权和事权分配关系，健全规范的财政转移支付制度。增加对地方的一般性转移支付，清理整合专项转移支付，完善转移支付方式。

4.加强乡镇财政监督管理。在明确乡镇政府承担职责的基础上，合理增加对乡镇政府的转移支付，严格控制乡镇政府机构编制和经费总额。加强对乡镇财政和村级财务的监督管理，防止以提供公共产品和公共服务为名变相加重农民负担，切实做好农民负担监督管理工作。

5.积极化解乡村债务。深化乡镇机构改革，完善村民自治制度，建立乡村债务化解的长效机制，避免新的乡村债务发生。当前尤其要做好少部分农民的农业税费尾欠问题的处置工作，应当在深入调查研究、总结试点经验的基础上，积极探索研究解决办法。

（二）转变乡镇政府机构职能

1.按照权力、责任相统一的原则，正确划分县市与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，理清乡镇政府与其上下各级机构的关系。对于行政执法等不必由乡镇政府履行的职能或乡镇政府无法履行的职能，要坚决上收或精简；对必须由乡镇政府履行的职能，要充分给予人员和经费等方面的保障。对于县级政府必须在乡镇单独设立的站所等派出机构，要明确权属和管理主体。

2.按照建设服务型政府的要求，着力转变乡镇机构职能。进一步完善乡镇机构改革总体方案，着力解决机构职责交叉的问题，健全政府职责体系。

3.在乡镇机构职能转变过程中，一是要建立与新的政府职能相适应的新的干部考核机制，避免因体制和机制转换而出现基层干部行为失范；二是要同步推进政府职能与基层干部工作方式的转变，避免用传统的工作方式履行新的职能。

（三）完善社区村民自治制度

1.进一步理顺乡村关系。依法明确乡镇政府“指导、支持和帮助”的内涵和外延，规范乡镇机构介入村级事务的领域、方式和程度。在村民委员会合法权益受到侵害以及乡镇政府不作为时，明确寻求行政和法律救助的办法和渠道。

2.进一步理顺村党支部和村委会的关系。在村级组织结构中，明确村级党组织与村委会的关系是领导和被领导的关系；在村民自治工作中，村党支部在加强监督的同时，支持和保障村民委员会依法行使职权。建立村党支部与村委会的协作制度，对村级重大事项进行共同决策。

3.处理好自治组织与村民的关系。进一步完善村民委员会选举制度，提高村民委员会权力取得的合法性和决策的公信力。进一步完善村民议事制度，积极推行以村民大会或村民代表会议为主要形式的民主议事制度。进一步完善对村民委员会的监督制约机制，健全以村务公开、民主评议、民主理财和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度；突出监督重点，加强对村集体资金管理使用、土地发包承包、土地征用款和公益工程的招标等方面的监督。

（四）发育动员民间组织资源

在规范民间组织运行的基础上，探索民间组织参与、监督村级公共管理和服务的有效途径。一是积极引入社区外部组织资源，以弥补社区自身能力的不足，引入新的管理服务理念，提高村级公共服务的整体水平。二是动员公益性的NGO组织、志愿者组织等各类服务“三农”的社会组织广泛参与，发挥他们在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。

七、强化农村基本公共服务

（一）加强农村基础设施建设

1.进一步加大对农村基础设施建设的投入力度，着力加强农民最急需的生产生活设施建设，重视解决农村困难群众住房安全问题。

2.创新农村基础设施建设和管护机制。坚持把国家支持和农民投工投劳相结合，发挥政府投资的导向作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，加快农村小型基础设施产权制度改革。明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民和社会力量投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。

（二）扩大农村劳动力就业

1.进一步改善农民工的就业和生活环境。贯彻落实有关法律法规和相关政策，进一步消除不合理的体制和制度障碍，在劳动关系、工资支付、社会保障、户籍管理等方面，切实维护农民工权益。加快新型农民培养，提高农业劳动者素质。积极探索建立全国统一、开放、竞争、有序、城乡一体的劳动力市场，促进农村劳动力有序转移。

2.积极扩大农村劳动力就业。大力发展农业生产性服务业，提高农业社会化服务水平。在充分发挥市场机制对劳动力资源配置作用的同时，加强政府对转移就业的宏观调控。积极推进产业结构和区域结构调整，促进劳动力资源合理配置。

（三）提高农村义务教育水平

1.落实农村义务教育经费保障机制。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，提高中央和省级财政承担农村义务教育经费的比重，提高农村义务教育阶段中小学教师工资、公用经费和校舍维修经费保障水平，全面落实农村义务教育阶段学生免除学杂费、免费提供教科书、家庭经济困难寄宿生生活费补助政策。

2.进一步改善中小学办学条件。结合农村义务教育生源变化情况，调整优化农村学校布局；加大投入力度，加强农村中小学校舍建设；开展学校周边综合治理专项整治行动，维护师生健康和安全。

3.努力提高农村中小学教师素质。启动新一轮中小学教师培训计划，加强中西部农村和边疆地区骨干教师远程培训，扎实推进农村义务教育阶段教师特设岗位计划，健全城镇教师到农村任教服务和定期交流制度，鼓励和组织大学毕业生到农村学校任教。

（四）增强农村基本医疗服务能力

1.加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设。加大对农村医疗卫生服务财政投入力度，明确各级政府在农村医疗卫生建设中的支出责任，增加县以上政府对农村医疗卫生服务的预算支出。

2.加强村级卫生机构建设。重点加强乡村医生的技术培训，提高乡村医生的技术水平，对乡村医生承担的公共卫生职能给予足额的财政补助。

3.强化农村医疗卫生机构的公共卫生服务能力。加大农村地方病、传染病和人畜共患疾病防治力度。优先在农村落实扩大免费预防接种范围的政策。强化乡镇卫生院在疾病预防、健康教育、康复治疗等基本农村公共卫生服务方面的职责和能力。完善农村医疗救助制度。开展城市医师支援农村活动，提高农村医疗卫生机构服务水平。

4.加强农村药品和医疗器械供应网和监督网建设，规范农村医疗卫生服务行为。

（五）健全农村社会保障制度

1.完善农村居民最低生活保障制度。在健全政策法规和运行机制的基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。

2.积极探索农民基本养老保险制度。鼓励各地根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度，解决农民的后顾之忧。

3.加快解决失地农民的社会保障问题。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会保障体系。

4.完善农村社会救助制度。按照“应保尽保”原则，将五保户全部纳入农村基本养老保障体系，落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度，提高扶贫标准，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。

5.加强社会保障法制建设。避免各地制度设计的随意性和盲目性。完善农村社会保障服务网络，保障各项制度落到实处。

6.多渠道筹集社会保障资金。对于经济较发达、集体经济组织状况好的地区，可以采用集体经济组织和农户分担的方式筹集资金；对于经济较为落后的地区，各级财政应当以转移支付的方式或以奖代补方式，增加对农村社会保障的投入。

（六）强化农村社会管理服务

1.加强村庄整治和环境保护。完善有利于村庄环境治理和环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制，综合治理土壤污染，防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理；继续实施乡村清洁工程，推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。

2.大力发展农村公共交通服务。完善扶持农村公共交通发展的政策措施，推进农村客运网络化和线路公交化改造，改善农村公共交通服务，推动城乡客运协调发展。

3.搞好农村信息化服务。按照求实效、重服务、广覆盖、多模式的要求，整合资源，共建平台，健全农村信息服务体系。

4.合理部署警务和消防站点，加强农村警务和消防工作，搞好农村社会治安综合治理。

（七）健全农村应急管理机制

1.抓紧编制应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急预案。对灾害发生时的人员调度、物资供应、后勤保障、避护设施建设、群众生活安置，以及事前、事发、事中、事后等各环节的工作运行机制早做谋划，并要具有现实的可操作性。

2.加强部门及预案之间的协调。已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间要相互协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。

3.加强危机教育，提高群众的防范意识。普及各种突发情况下的自救、救护知识，提高群众的自我保护能力。健全法律法规，明确有关部门的责任和义务，规范惩处失当行为。

第四篇：关于秸秆焚烧问题的思考与建议

关于秸秆焚烧问题的思考与建议

今年夏收期间，我省多地连续出现灰霾天，空气质量严重下降，局部地区出现重度污染，给群众生产生活带来诸多困扰。我们到阜阳市几家医院走访，咽喉肿痛、支气管炎门诊量比平常高出很多。环境的污染，也影响一个城市的招商引资的形象，一些外商到阜阳考察投资环境，因无法忍受秸秆焚烧带来的浓烟，没有结束考察就匆忙离开了。夏收期间，火灾和交通事故也频发。据省安委会提供的数字，今年5月，就发生火灾事故356起，死亡3人，财产损失480.6万元；道路交通事故1541起，死亡185人，伤1862人，财产损失508.3万元，两项事故起数较上年同期上升。而6月6号凌晨合淮高速阜阳方向发生的交通事故，造成3人死亡，40多人受伤。6月9号晚上，宁洛高速公路安徽亳州蒙城段连环交通事故造成11人死亡，59人受伤。据介绍，这都与当地群众午收违规焚烧秸秆造成恶劣天气有一定关系。年年管岁岁烧，法不责众，奈我如何？问题到了非出重拳整治不可的时候了。

本文主要对秸秆焚烧的危害和秸秆的用途和秸秆焚烧存在的问题进行探讨，最后，对秸秆焚烧问题提出一些建议。

一、秸秆焚烧的危害

秸秆焚烧，不仅污染环境、引发火灾和交通事故，还破坏城市的招商引资形象[1]。

1、环境污染。焚烧秸秆时，大气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物三项污染指数达到高峰值，其中二氧化硫的浓度比平时高出1倍，二氧化氮、可吸入颗粒物的浓度比平时高出3倍，相当于日均浓度的五级水平。当可吸入颗粒物浓度达到一定程度时，对人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分刺激较大，轻则造成咳嗽、胸闷、流泪，严重时可能导致支气管炎发生。

2、火灾和交通事故。秸秆焚烧，极易引燃周围的易燃物，尤其是在村庄附近，一旦引发火灾，后果将不堪设想。焚烧秸秆形成的烟雾，造成空气能见度下降，可见范围降低，容易引发交通事故。

3、土地质量下降。焚烧秸秆使地面温度急剧升高，能直接烧死、烫死土壤中的有益微生物，破坏土壤结构，造成耕地质量下降，影响作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农田作物的产量和质量，影响农业收益。

4、城市形象破坏。焚烧秸秆所形成的滚滚烟雾、片片焦土，对一个地区的环境形象是最大的破坏。

二、秸秆的用途

通过对秸秆的利用情况进行分析和总结[2]，秸秆的用途主要在以下几个方面。

1、秸秆还田。用机械将秸秆打碎，耕作时深翻严埋，利用土壤中的微生物将秸秆腐化分解。

2、生产饲料。将秸秆通过青贮、微贮、氨化、热喷等技术处理，可有效改变秸秆的组织结构，使秸秆成为易于家畜消化、口感性好的优质饲料。

3、培育食用菌。将秸秆粉碎后，与其他配料科学配比作食用菌栽培基料，可培育木耳、蘑菇、银耳等食用菌。育菌后的基料经处理后，仍可作为家畜饲料或作肥料还田。

4、制取沼气。秸秆等属于有机物质，是制取沼气的好材料。制取沼气可采用厌氧发酵的方法。此方法是将种植业、养殖业和沼气池有机结合起来，利用秸秆产生的沼气进行做饭和照明，沼渣喂猪，猪粪和沼液作为肥料还田。

5、用于发电。将秸秆直接焚烧和将秸秆同垃圾等混合焚烧发电，还可以气化发电。秸秆是一种很好的清洁可再生能源，每两吨秸秆的热值就相当于一吨标准煤，而且其平均含硫量只有3.8‰，而煤的平均含硫量约达1%。

5、用作工业原料。秸秆可用作造纸的原料，还可以用作压制纤维木材，能弥补木材资源的不足。

三、秸秆利用的现状分析

从秸秆理论上的用途来看，除了直接粉碎还田，其它的利用方式都需要收割、打捆、运输、储存等环节。

1、直接粉碎还田。我们就秸秆直接粉碎还田进行了专题调研，听实施者介绍，秸秆粉碎还田效益不错，每亩地能有个二三百元的多出的毛收入。这种收入，在大规模出去打工没有出现，一家一户在联产承包刚施行时，是比较有竞争力的方法，那时，小麦秸秆主要的用途是垛起来，喂牲口。现在，二三百元的收入，也就是一个很普通劳动力两三天的劳动报酬，如果你让他粉碎还田，还田后要浇水（或者天落雨）、打药除虫，费了半天劲。而且粉碎还田也是有成本的，不仅是劳动力的成本，还有机械的成本。对青壮年而言，出去打工或者在本地干个建筑活，收入远比几亩地来得多、来得快。所以，在现有条件下，我们很难还期盼着农民按照传统的方式，一家一户守着几亩地精耕细作。

2、其他方式。除了直接粉碎还田，秸秆的其它出路都存在收割、打捆、运输、储存等环节。

（1）收割

要想禁烧，必须把秸秆留低，否则很高的秸秆因无法耕种而必须烧掉。手工收割一般能保持在六公分以下，而收割机达到这一高度，会因地面不平或砖块，使刀具打击地面而阻力增加，导致至少四个方面的成本上升：①刀具损毁增加；②收割效率降低；③收割油耗加大；④传动部件故障率升高。

（2）打捆

打捆这个环节需要分布在田间地头的多功能打捆机械，包括小麦、玉米、大豆、红薯、棉花、高粱、花生、水稻、薄荷等等秸秆都能打，还要有捡拾功能；如果功能单一，意味着各种打捆机械都要准备，可能在购买、使用、维护等环节都要增加成本。具体要从价格、故障率、操作难易、维护与修理等各方面综合考虑、核算。

（3）运输

运输可分为两段：一是从田间地头到储存点，二是从储存点到秸秆用户。第一段运输距离不会太长，应控制在10公里以内，因道路狭窄，不必也无法动用大型运输车辆，一般小四轮、三轮甚至电动三轮均可胜任。在这段运输过程中需要注意的是，因路况很差、驾驶员安全意识差、泡装物重心偏高等因素，有可能发生翻车、碰撞等一些事故，这就需要临时租用的驾驶员与收购公司签订临时劳动保护合同或要求驾驶员们投保，以保证事故发生后他们得到妥善的救济。第二 3 段运输距离要达到二、三十公里的样子，路况也很好，此时可租用大中型运输车辆（可与货运公司提前签订合同）。

（4）储存

根据有关计算，一个储存点一般需要租用二、三十亩土地。存储点需要交通方便，交通方便的三十亩土地的租赁费用不会便宜。在这里，还要有基本的设施，以防火、防雨、防风、防潮、防自燃，如果需要粉碎、压块再加工，还要防止对周围居民的灰尘、噪声污染。因为秸秆收购季节性很强，一时所有秸秆不可能全部运送到秸秆用户，基本上需要常年租用。假设有废弃的场地可以低价租用，如勒令停用的粘土砖窑厂，那就要对该场地的基础设施进行整理和修建，如道路、用水等。

四、秸秆焚烧存在的问题

秸秆焚烧屡禁不止，秸秆不能很好地被利用，问题在于以下几个方面。

1、缺乏正确的引导。对于农作物秸秆综合利用，虽然提出了不少解决的办法，但缺乏针对性、实用性、时效性和具体性，大多以行政手段和奖惩措施为主，无人去做秸秆利用的组织、协调和转化工作，只堵塞不开流，导致禁烧工作收效不大。

2、青壮年外出务工。农村大批青壮年进城务工、经商,农忙时农村劳动力以妇女、老人为主,要想将机械收割后的秸秆捆扎搬运离田心有余而力不足,在万般无奈之下只得就地焚烧秸秆。抢收时为防止损伤机器，留的麦茬太高，留高茬达20cm左右。如果不把麦茬去除，难以插秧。如果不烧会误农时，没有时间和精力再去把秸秆从地里弄出来。

3、秸秆的处理成本太高。对农户，用秸秆做沼气原料，一个沼气池至少要花费三四千元，让农民望而却步；回收价格太低，把秸秆卖给那些养牛大户才几分钱一斤。对企业，庐江凯迪绿色能源开发有限公司燃料副总李炜解释，企业在回收秸秆时，“从地头到厂里”的收购成本过高是个大难题，主要由机器投入、人力成本和运输成本组成。就凯迪公司来讲，一组回收机器包括两台捡拾打包机、一台搂草机、一台捡包机，共花费160万元，今年共采购十组，花费1600万元，可根本不够用，但公司又没有资金投入。而农作物秸秆体积大密度小，农作物分散区域广，运输成本高。另外，因为地势复杂，很多时候机器 4 无法进入田间，多数企业只能雇人进行打捆、搬运，人力成本逐年见涨。正是因为这三个因素，一些致力于回收秸秆的企业往往因入不敷出而停产。环保建材制造商合肥鹏远住宅工业有限公司总经理鲁璐表示，公司的秸秆收购工作同样寸步难行，收购成本高达500元每吨，远高于其他常规原料。

五、对秸秆焚烧的建议

青壮年外出打工，秸秆的零散处理成本远高于秸秆的规模处理，农户独自进行秸秆处理不太现实。在秸秆的利用上，公司化运作毫无异议；在秸秆收储上，公司化运作也成共识。在秸秆焚烧问题上，对于农户、如果秸秆的处理很费时，成本又很高，农户会选择一烧了之；对于企业，如果企业无利润赚取，企业不会积极主动参与秸秆的综合利用[3-4]。因此，在农户、企业和政府之间，政府的主导地位不可替代，应该将《安徽省秸秆综合利用规划》落实到位。政府可以在以下方面开展工作。

1、政策宣传

利用网络、报纸、电视台等各种媒体，以各种形式宣传秸秆禁烧和综合利用的种种措施、前景、利弊得失和注意事项；及时召开新闻发布会，向公众介绍秸秆禁烧和综合利用工作的进展情况，回应公众疑虑，发布处罚和奖励情况，通报监督结果以及采纳公众建议的情况。

2、财政补贴

在收割环节、秸秆打捆环节、秸秆储存环节、秸秆运输环节等可能都需要补助，这就不仅需要对每个环节进行真实详细的成本核算，还要与出去打工等进行比较分析，以便给农户和企业合理的利润空间，彻底激活秸秆收购、利用市场。政府应该不断加大财政投入力度，不仅对大马力拖拉机、大中型秸秆还田机、与收割机配套的秸秆粉碎机等农机购置进行补贴，还对秸秆集中收集堆场体系建设、秸秆收集费用及运费等进行补贴，创建了村组织收集、镇堆放转运、市集中处理的秸秆综合利用运行体系，大力推广秸秆还田技术；同时，对实行秸秆还田的农户给予每年每亩一定数额的补贴。

3、新用途探索

积极探索秸利用新途径、新模式，建设了秸秆、垃圾混合焚烧发电项目、秸秆固化成型燃料项目、秸秆气化项目等，与高校实行产学研合作，充分利用大学 5 科研成果，生产以秸秆为辅料的商品有机肥料。通过大力发展畜牧业、推广生物新能源等秸秆综合利用项目，推广青贮、反应堆、还田等秸秆循环综合利用模式。利用秸秆产生的二氧化碳和热量，发展冬暖式设施瓜菜大棚基地，大大提高了蔬菜产量和品质；采用秸秆生物反应堆技术建起秸秆气化站，常年为农村居民户直供燃气。

禁烧秸秆，禁只能解决眼前，从科学发展观的角度来看，疏比禁效果更好，更长远，更有利于农民、企业和生态环境。秸秆烧不烧，取决于秸秆用不用。如何提高秸秆综合利用率不是农民自身可以解决的，关键在于地方政府要承担起首要责任，尽心尽力，通过加大投入、创新机制、项目带动、技术支撑等多措并举，对秸秆焚烧标本兼治，建立起秸秆综合开发利用的长效机制，既提高了资源利用率，增加了农民收入，又保护了环境。

参考文献：

[1] 毕于运.我国秸秆焚烧的现状危害与禁烧管理对策[J].安徽农业科学, 2009, 37(27): 181-184.[2] 刘昌俊.谈谈秸秆禁烧和综合利用的几个重要环节和相关问题[OL].http://www.xiexiebang.com.[4] 王典典.基于秸秆焚烧问题的农民、企业、政府行为分析与优化[J].农村经济, 2010,(11):105-108.

第五篇：关于农户贷款问题的思考与建议

关于农户贷款问题的思考与建议

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欢迎发表评论2012年04月17日15:17 来源：银行家 作者： 刘天铎 纠错|收藏|订阅将本文转发至：

农民贷款难是农民最关切、政府最关心、社会最关注的问题，也几成为“两会”热点问题。破解难题，不仅对全面服务“三农”意义重大，对整个国民经济发展、社会和谐稳定都具有深远意义。

农户贷款信贷抑制成因分析

农户贷款信贷抑制问题，并非宏观调控实施稳健货币政策所致。宏观调控是有保有压，“三农”恰恰是需保证和需重点倾斜的对象。实际情况也是如此，据笔者了解，农户贷款发放少，甚至出现渐减趋势，许多地方并非因农户贷款安排的规模、计划不足，恰相反，有不少金融机构是没有完成投放计划。问题主要由以下几方面原因促成：

农户贷款风险难控。信贷资金有偿、有期、有息的本质要求，决定贷款发放必须以有效防控风险为重要前提。不良贷款超过一定比例，不仅金融企业自身利益受损，难以生存发展，信贷支农、惠农、富农的资金运作也不可持续。有效防控风险的管理要求，在操作层面必然要形成具体的控险条件、“门槛”，落实防控风险责任，必然会将防控风险的结果与操作者的利益相挂钩。毋庸讳言，农业是弱质产业，农民是弱势群体，商业风险与自然风险高、收入水平低等因素，决定农户贷款第一还款来源一般具有更大的不确定性。而农村中按防控风险所必要的贷款条件衡量，真正具备发放信用贷款条件的农户，数量十分有限。目前，许多地方采取“三户联保”或“五户联保”的方式向农户发放贷款（这种方式本质上仍是信用贷款方式），从某种意义上讲是没有办法的办法。随贷款风险暴露周期，一些风险问题往往集中暴露，“联而不保”，一户不还，联保户索性都不还而“火烧连营”问题已时有发生。

主要由偿还能力和还款意愿决定的第一还款来源风险难控时，其他贷款主要靠第二还款来源，即合法有效的担保、抵（质）押手段来实现对信贷风险进行控制，而农户贷款投放难的症结恰在于，能为贷款设定合法有效担保、抵（质）押的物品及权益严重缺乏。首先，缺乏有效担保。“三户联保”、“五户联保”，实践已证明控险效力有限；而针对农户贷款提供担保的有一定担保实力的担保机构，在广大农区也数量有限；保险机构也基本不办理对农户贷款的履约保险。其次，缺乏合法、有效的抵（质）押物品和权益。林权质押，由于自然条件等因素决定有林权的农户有限，加之交易市场不成熟，处伐林木操作难等问题，尚难在广大农区开展；以农业机械抵押贷款，也因拥有较大型农机具农户仍不多及贷后难以有效占管等问题存在，也尚难在较大范围展开。如吉林省农业银行对本省近30万农户贷款中，以农业机械抵押的也只寥寥数笔。而广大农户最普遍拥有，也是最适于为农户贷款设定有效和相对足值（如吉林省中部农区土地转包费，旱田达每公顷1万元，水田达1.3万元）质押的土地承包经营权，按现行法律规定却又不能质押。农户的住宅和宅基地也同样由于法律方面的障碍也不能抵（质）押。

缺乏合法、有效抵（质）押，是农户贷款投放难的症结，甚至是症结中的症结。因一些担保机构为贷款提供担保，一般也要求借款人提供合法、有效抵（质）押为反担保的保障措施。

经营成本高、管理难度大的抑制。农户贷款虽利率上浮水平较高，但由于额度小、笔数多和管理半径等因素影响，耗费的人、财、物力要远高于发放同样数量的法人客户贷款。由于风险难控，和一般其他贷款比，需要提更多的风险拨备和占用更高的经济资本，扣除风险成本后，实际最终创造的经济增加值，即最终经营成果往往并不理想；如果贷款风险得不到有效管控，不良贷款出现较大幅度上升，很容易出现经营性亏损。农户贷款要面对千家万户，不仅贷款对象方面易出现更多风险事件、案件，还因是贷款品种中劳动最密集的品种，涉及员工管理、教育培训，不仅费用更高，而且出现道德风险事件、案件的概率也更高。由于涉及面广，也容易造成更大的负面影响。由于农户贷款风险难控，使基层金融机构不敢放、难于放；也由于其经营成本高、管理难度大，也促使其不愿放，更不愿多放。

有关部门及各行对涉农贷款，在统计口径以及相应的考核监测、优惠政策匹配等方面不够细化。总体看，“涉农”、“县域”贷款比非农、城市贷款，要风险高、收益低、管理难度大，但同是“涉农”或“县域”的贷款，往往也存在较大差异。如有些“涉农”或“县域”客户可能是信用等级很高的大客户，是各商业银行追逐营销的对象，和同样“涉农”的农户贷款是很难相提并论的。由于目前在考核监测、政策倾斜等方面多只把“涉农”、“县域”作为统计口径，金融机构为追求更好经营绩效，便很容易在涉农”、“县域”中做出抓大放小、追强避弱的选择。

解决问题的几点建议

建立健全农户贷款风险联防分担机制。农户贷款数额小、笔数多，具有天然分散风险的优势，宜于利用担保、保险机制发挥作用。应在现有基础上更多发挥担保、保险机构的功能，增强其担保、保险实力，尤其应引入再担保、再保险机制，包括利用城市内有实力的大型公司机构，对农村中实力较弱的机构进行再担保、再保险。

应适时对《担保法》、《物权法》进行修订。对现行法律上规定关于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的条款进行修改，解除利用农村土地承包经营权为农户贷款设定质押的法律障碍。禁止性条款实际是对农民权益的限制，阻碍了农村中最主要的资产资本化，使农村中最主要的资产不能资本化而“沉睡”、浪费，进而阻塞了农民财富扩大化渠道，也使商业运作的金融机构在服务“三农”，加大信贷支农力度方面很难施展。那种怕农地流转、抵（质）押而使农民失去生存保障的过分担心，其实是已无必要的。现今农民的状况已与过去有很大区别：广大农民生存门路、生存技能已不只局限于传统种植业；收入水平已有提高，社会保障体系已建立并不断完善；城市化进程的加速推进，以及农民文化水平、理性程度的提高，已为利用土地承包经营权质押贷款提供了可能。农地抵（质）押权的实现与农地流转权的实现并无本质差别，都是一种对价，而非单方面获取，拥有抵（质）押权与拥有流转权一样，可以帮助农民致富，为改善他们生活、生产条件提供更多便利。农地承包经营权的转包在农村中实际已相当普遍，而实践证明，尚鲜见由于土地流转、转包，而出现农民由此而难于生存等担心的问题出现。以农地承包经营权质押发放贷款，有些地方的金融机构也已有试办，实际情况也证明，所担心的农民生存保障问题也很少出现。而真让放贷金融机构担心的，是由于法律上尚未能名正言顺，贷款仍有违法放贷之嫌而仍怕被查处，而且也怕一旦借款人欠贷不还，金融机构诉诸法律维权，也难胜诉。其实，法律上消除禁令，为稳妥起见，有关部门仍可设定些开办此种贷款的限制性条款，规范放贷金融机构，促使其理性放贷。诸如要求借款人第一还贷来源要达到一定充足度，规定贷款用途，以及要求借款者要有更高的社保参保额度，拥有对土地优先赎回权等等。

农户贷款是小贷款，却是关乎国计民生的大问题；农户贷款问题反映在基层，解决问题，有些却关系到需从法律等方面进行顶层设计的改进。

对风险偏高、收益偏低的金融机构给予相应补偿。国家有关部门从总体上对服务“三农”金融机构，在税收等方面给予必要优惠的同时，还应根据各金融机构不同的“涉农”贷款风险、成本、综合收益水平等情况，对优惠政策进行进一步细化，使发放风险偏高、收益偏低类涉农贷款多的机构，给于相对多的补偿。此外，有关部门和上级管理行，不应只按贷款品种测算，是农户贷款都要占用很高的经济资本，而应按各金融机构农户贷款实际风险形态，测算其经济资本需要耗占的额度，这样更能起到鼓励发放农户贷款和鼓励控制好农户贷款风险的作用。总之，要在经济上，不使放农户贷款多的金融机构吃亏。

适当提高农户贷款的容忍性。在从严查处农户贷款中以贷谋私等违纪违法问题前提下，在考核监测、内控评价、处罚处理相关责任人等方面，也应考虑农户贷款笔数多、管理半径大、风险点多等特点，适当提高农户贷款出现一般性问题的容忍度。考核评价不仅要看违规违纪违法事件、案件发生的绝对数，也还要以一些相对数指标衡量，使考核、评价和处罚更客观、合理。

有关部门应加大对金融机构协调力度，更好地整合有限的农村金融资源，使金融部门既有竞争更有合作。应根据辖内金融机构各自的业务特点、人员网点状况、资金能力等方面情况，设法使金融资源尽量合理分布，防止因资源分布不均而造成某区域农民贷款难问题更加突显。

加强政策性金融扶持力度。解决农户贷款难问题，不能仅靠商业金融包打天下，还应加大政策性金融、真正的合作金融介入力度，并加强对民间借贷的规范、引导，建立起更加完善的农村金融体系。