浅谈我县整合基层维稳力量经验与思考

第一篇：浅谈我县整合基层维稳力量经验与思考

**县全面贯彻落实自治区党委、地委一系列稳定工作会议精神。根据新形势下社会治安状况，积极创新维稳工作思路和应对措施。充分发挥“警力有限、民力无穷”的潜力，从深层次挖掘和整合社会资源，抓好群防群治工作，牢牢掌握维稳工作主动权。强化基层维稳工作力量建设，依托村级警务区（室）建设，整合基层维稳力量，把基层维稳队伍做大、做强。组织各

级联防组织，实行干警包办片区，并与乡镇政法（综治办）、统战（宗教办）、派出所干警、武装部、司法所、信访办、应急民兵、调解员、协警员、片区民警以及村治保主任、十户长等基层维稳力量形成互动，从而有效整合了辖区各警种力量，强化了乡、村值班、备勤，巡逻社会面的控制，提高了快速反应能力。全面开展群防群治，落实治安防范措施，积极适应经济社会发展的新形式和构建“平安**县、和谐**县”的新特点。形成上下联动的维稳工作大格局，助推“创安”工作延伸到乡（村）每个角落，为确保我县社会政治大局稳定奠定了基础。

一、**县基本概况

**县属于典型的农业县、有县无城，南北长500公里，东西宽20――150公里，国土面积4.03万平方公里。其中山区占95%，沙漠占3.7%，绿洲占1.3%，耕地面积39.2万亩。人均耕地1.5亩。县辖10乡、1镇、1场（县园艺场）、196个行政村，2156个村民小组。总人口24.63万，居住着维、汉、哈、回、藏等13个民族，其中维吾尔族占99%以上。是一个偏远、贫穷落后的县之一。

二、具体做法

（一）警务区（室）建在最基层。

为加强对基层维稳工作的领导与管理。**县按照地委要求，率先在全地区将村级治保主任在业务上归口派出所管理，在每个村建立警务室。为了便于对警务室的管理，按照每3-4个临近村建一个警务区，并配齐配强责任民警，片区民警管理3-4个村的警务室。目前，由于警力不足，警务室主任由各村治保主任负责。每个警务区最多管辖3－4个警务室，每个警务室管理约45个十户长，同时配齐配强警务区民警，由警务区民警管理管辖内的3-4个村的治保主任，各村治保主任直接管理本村“十户长”和民兵。警务区民警通过加强对警务室主任的日常管理工作，及时了解、掌握警务区内基本情况，收集情报信息，定期排查、分析社情动态，开展经常性的治安检查，严格按照宗教管理条例，进行落实、监督，收缴本辖区非法音像制品、非法出版物，依靠基层组织，开展防范宣传，增强群众的自我防范意识和能力，有效地维护警务区管辖内的治安秩序。

警务室主任全面负责警务室的工作，协助警务区民警开展工作，建立健全警务室各项基础工作台帐。组织本村“十户长”、民兵队伍对本村的重点场所、重点路段的检查、巡逻，并做好巡逻登记。遇有重大情况随时向警务区民警汇报。各村“十户长”积极动员、组织本村群众落实各项安全防范措施，减少各类刑事案件和可防性案件以及治安灾害事故的发生。在加强信息交流和工作联系上，实行“十户长”定期汇报制度，根据实际情况，制订每周定期向村警务室主任（村治保主任）汇报工作制度，村警务室主任每周定期向警务区民警汇报上周开展工作情况及本周工作计划；警务区民警负责辖区警务室主任的管理工作，每周将警务区工作情况向当地派出所领导汇报，派出所每周及时将辖区情况向当地党委、政府汇报。各村治保主任直接管理本村“十户长”，形成“层层有人管、户户有人抓”的格局，使各村维护稳定、综合治理工作进一步得到加强和巩固。

（二）加强农村“十户长”管理，促基层维稳队伍作用发挥

**县按照“属地管理、连片划分、居住就近”的原则，注重从“三老”人员、优秀民兵、离退休干部和爱国宗教人士村民中，每十户推选出一名“十户长”，确保“十户长”思想政治在素质过硬。2007年，按照民兵“三个过一遍”的要求，对全县“十户长”也进行了“三个过一遍”活动，（即：政治是否合格过一遍、能力是否胜任过一遍、作用是否充分发挥过一遍），结合农村低保工作，把能干事、想干事、干成事的农民纳到十户长队伍中来，新调整十户长2000余名。按照统一25元标准发放补贴。对选用的“十户长”采取以会代训和利用冬闲时机进行定期不定期的专门培训，明确主要担负维稳、综治工作的信息员；平安村创建的监督员；十户农民的管理员；村委会值班、备勤的巡逻员。制定了“十户长”管理办法，要求“十户长”每周向所在警务室主任汇报工作。并建立考核奖惩机制，实行动态管理，做到定人、定位、定责任，将作用发挥与经济补贴挂钩。实行每月考评一次，评比结果在村委会进行张榜公示，乡（镇）综治办对评比结果逐个核查后，汇总上报县政法委、综治办领取补贴。县委每年从县财政拨出55万余元的专项经费，加上地区每名“十户长补助5元，给每个专职农民”十户长“以每月25元的生活补贴。由县政法委、综治办根据各乡（镇）

考评情况进行发放。乡（镇）综治办发放生活补贴的方法是对当月表现差的”十户长“扣发补贴或进行调换。拿部分《村规民约》违约金和扣发的补贴用于表彰奖励经村委会评选出来的优秀”十户长“，促其作用得到充分发挥，主要表现在以下几个方面：

一是发现问题、搜集各类信息的能力逐渐增强。农村”十户长“在做好辖区内十户的防范工作和法制宣传工

作的同时，积极配合村治保主任了解所辖”十户“家庭人员情况及社会关系情况，切实做到情况清楚。

二是维护社会稳定意识明显增强。通过对基层”十户长“的宣传教育和专门培训，不断从思想上、生活上对其进行关心，全县”十户长“维稳意识明显增强，积极主动为基层社会稳定工作服务。

三是成为维护农村社会稳定的中坚力量。目前，农村”十户长“已成为基层维护社会稳定的主要力量。各乡镇不仅在维稳上，而且在计划生育、教育等各项工作中也发挥了积极作用，成为是党和政府最基本的末稍神经，在维护社会稳定和加快辖区经济发展进程中起到了梁纽带和党的政策喉舌作用。

（三）兵民联动，服务经济建设

为加强社会稳定工作，提高防控能力，**县对全县应急民兵实行”三个过遍“活动，清除政治思想不坚定、工作能力不强、素质差的民兵5名，并把民兵纳入城市低保，解决了后顾之忧。各乡镇分别建立了一支15-20人的名民兵巡逻分队，共计138名民兵巡逻分队享受了”农转非“和城市最低生活保障金待遇，始终长期担任重大节日和非常时期的战备值班、备勤巡逻等任务。并把村级治安分队队员均纳入到农村最低生活保障之列。对基层民兵我们实行分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急民兵综合管理模式。注重加强民兵队伍的设施建设，配备了必要的应急装备和通讯工具，制定了详细的处突预案，适时组织进行拉练和开展大清查活动，提高武装民兵整体防控效能。形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效民兵应急调控机制。已实现了社会预警、社会动员、应急处理整体联动的正规化基层民兵队伍。组织基层民兵重大节日、敏感期值班、备勤、巡逻、义植树、开荒造、修路、修建防渗渠等活动，在维护社会稳定，加强农村经济建设中起着积极作用。

**县极力整合基层维稳力量，呈现出”五性“特点：一是统一性。在各乡镇党委、政府统一领导、组织、协调下，各职能部门围绕基层综治、维稳、平安建设及集中整治工作统一部署、统一全行动、统一处理群众来访、统一排查调处矛盾纠纷、统一组织开展平安建设等各项工作；二是整合性。把有关部门力量进行整合，不但壮大了维稳力量，而且形成了抓稳定工作的整体合力；三是综合性。其职能及履行手段、方法、措施具有较强的综合性；四是协调性。通过建立协调联动的工作体系和运行机制，更好地凝聚其部门齐抓共管的合力；五是辐射性。其组织网络、责任体系延伸到村一级，其功能辐射到整个辖区。

三、取得的成效

2007年**县在各级党委的高度重视和支持下，整合基层维稳力量取得明显的成效。一是**县巴格其镇布坎拜村两名”伊禅教“派人员因病先后去世，来自各地参加葬礼的群众达到4000余人，在通往该村的交通要道车水马龙，人员川流不息。为妥善处理该事件，**县充分发挥基层维稳队伍在农村维护社会稳定积极作用。尤其是宗教人士兼职的”十户长“在主持葬礼和墓地讲经，时间安排、讲经内容都能按照政府要求有序进行；农民”十户长“负责对各自管理的十户做思想工作，要求农户听从政府指挥，注意安全，以防人多拥挤发生意外事故，协助乡（镇）干部、公安干警维护现场秩序；同时”十户长“的家属积极主动上门做好死者家属的抚慰工作，两起葬礼在”十户长“积极参与和各部门共同努力下顺利结束。二是发挥桥梁纽带作用。在平时学习、开会、出外勤工等活动，各村注重以十户为单位，加强交流，生活有困难扶一把，科技致富拉一把，通过各种形式的活动，使他们之间的思想沟通了、联系紧密了、感情融洽了，有事互相通气了，也缓解了村委会管理村民的难度。三是发挥口舌作用。由于**县严把政审观，把政治思想强，觉悟素质高，又有一定文化的群众纳入”十户长“队伍，这些人通过短期培训，成为党的路线、方针、政策的宣传员，提高了宣传效果，加快了宣传速度，使党的民族政策声声入耳，件件入脑，也无形中提高了农民群众辨别是非的能力，更加坚定了维护社会稳定信心。**县破获的多起盗窃案件都是基层维稳队伍的”十户长“在走家窜户宣传中发现的线索，并及时提供给相关部门。由于情报准确及时，为处理各种事件赢得时间。四是在开展的”三项整治“专项行动中，基层维稳队伍治保主任和十户长配合行动，教育群众积极上缴非法反动宣传品41210余件。**县拉依喀乡古再玛农场宗教人士买提巴克·阿吉经培训教育后，主动上缴存放多年的非法书刊8本；带有宗教色彩的挂图3张，英阿瓦提乡、色格孜库勒乡、罕艾日克乡30名村民主动上缴”伊扎布特“反动组织散发的非法反动宣传光盘57张，其中有1名民兵，2名享受低保的农民；五是开展多次大清查行动，基层维稳定力量积极参与其中，发挥了他们地点熟、情况明、人员清的作用。为大清查工作提供了准确的情报信息。目前，基层维稳力量的作用进一步得到充分发挥和使用。

2008年初，县政法委、综治办又制定了一系列的管理办法和措施，下发了《**县基层维稳队伍管理手册》、《警务区民警工作职责》、《警务室工作制度》、《警务室主任职责》、《警务区（室）民警、治保主任、十户长联系制度》以及《警务区、室考核工作制度》，逐步使基层维稳队伍走上正规化的管理轨道的。

四、存在的问题

一是**县警力严重不足，目前还达不到一室一警。

二是各乡镇的集体积累资金不平衡，对警务室的投入不也不平衡，办公设施配备不齐全。

三是基层维稳队伍人员素质较低，作用发挥不平衡。

四是十户长补贴发放上存在问题，从以往发放情况来看，干好干坏一个样，统一足额发放补贴，这样不利于调动”十户长“工作的积极性。有些经济条件较好的农民被选　上”十户长“后，认为补贴少，要求高，琐事多，也看不上25元钱，也不管事；生活条件相对差的农民被选上”十户长“后，即愿拿钱，也愿干事，工作积极性高。

五、今后工作思路

一是按照今年年初制定的各项规章管理制度，用制度进一步管理好、使用好基层维稳队伍，使其逐步趋于正规范化、正常化。

二是加强对基层维稳队伍的培训力度，采取多种方式，集中、分散等形式以及以会代训和利用农闲时机进行定期不定期的专门培训，明确主要担负维护社会稳定的任务、职责。

三是建立有效的基层维稳队伍督查、奖惩激励机制。就如何进一步发挥好基层维稳力量，尤其是”十户长"作用，我们计划选择两个乡（镇）进行试点工作，对发挥作用好的基层维稳人员在足额发放补贴的基础是重奖，对工作不尽力、不愿干事的人员不予发放补贴，并给予适当的经济处罚，深入的探索一条切实、管用的基层维稳队伍管理办法。

四是为了真正使警务（区）发挥作用，建议上级部门给公安机关增加编制，力争达到一室一警的要求。

第二篇：基层信访维稳工作实践与思考(定稿)

基层信访维稳工作实践与思考

中共常德市鼎城区委常委、常务副区长 向美华

信访工作关系到人民群众的切身利益，也关系到一个地方的稳定和发展，是基层工作始终不能放松的一根弦。但随着我国各项改革的逐渐深化和社会利益关系的逐步调整，各类复杂的社会矛盾日益显现，基层信访工作面临前所未有的严峻挑战，遇到许多纷繁复杂的棘手问题。下面笔者结合工作实践谈几点体会。

一、信访维稳工作将是基层的一项长期工作

近年来，随着群众信访量的大量增加，已经引起了各级各部门的高度重视，各级政府纷纷加大信访维稳工作力度，一大批突出信访问题得到妥善处理。但从目前的形势来看，信访维稳工作在一定时期内仍将是基层工作的重点，基层组织要有长期担当责任的准备。

1、改革的攻坚期就是矛盾的凸现期。改革的实质就是利益的调整和再分配，这必然触及部分人的既得利益而引发不稳定。从基层的情况看，工业、城市、农村等各方面的改革都产生了新的矛盾。如企业改制，现在大多已基本完成，但是改制企业职工的出路和保障问题仍然没有得到彻底解决；各种社会保险制度日益完善，但补偿标准、参保资格等问题却争议不断，特别是农村保障体系还未完全建立；农村土地二轮延包、林权制度改革等带来的各种土地、林地纠纷不断升级。随着改革的进一步深入，今后这样的不稳定因素将会进一步增多，我们必须作好充分的思想准备。

2、金融危机的影响导致基层矛盾增多。当前，国际金融危机持续蔓延，对经济社会的影响日益加深。而这种影响表现在基层，就是利益的不均衡，更多的、新的矛盾将不断出现。一方面，沿海大批中小企业倒闭，本地房地产等劳动密集型企业受到冲击，大量农民工返乡，加剧了农村田土矛盾。仅鼎城区外出务工返乡的农民就有2万人，其中有827户近2000人面临生产资料严重不足的问题，他们已经成为2009年土地纠纷的主要诉求对象。另一方面，危机使粮、棉、油等主要农产品价格下滑，加上务工收入减少，农民增收比较困难，必然导致农民对基层公共服务、公共保障需求的进一步增多。地方财力在危机中减弱，群众需求在危机中增多，构成了新的矛盾，带来更多的不稳定因素。

3、问题在发展中解决，也将在发展中不断产生。社会的不断发展，是不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，不断平衡各方利益，化解各类矛盾的动态进程。发展没有止境，矛盾的产生、化解、新的矛盾产生的过程也没有止境。以常德市鼎城区为例，近几年鼎城区发展十分迅速，特别是城市发展迅猛，但随之而来的征地拆迁问题，失地农民的安臵、保障问题又构成了新的矛盾。这些矛盾，只有也只能用加快发展来解决。

4、基层的特点决定了矛盾必然产生在基层、爆发在基层。首先，发展的不平衡体现在基层。从中央到地方，都不同程度 的存在发展不平衡的问题，而这种不平衡在基层表现最为突出。群众贫富的差距，基础设施水平的差距最直接、最明显。即使是相邻的村组，由于投入的力度不一样，群众得到的实惠也会不一样。在这样的情况下，群众的攀比心理日趋强烈，基层的矛盾必然增多。其次，政策执行者的素质差异体现在基层。有的基层干部素质较低，工作能力不强，对政策法律理解不透，掌握不够，执行政策法律有偏差，不到位；有的遇事怕承担责任，对群众反映的合理诉求不能积极主动及时的予以解决，将矛盾往上推、往外推，致使群众重复上访、越级上访，并引发新的矛盾和上访问题；有的不是严格按照法律、法规和政策办事，而是热衷于打“擦边球”，损害了群众利益。第三，政策灵活性与执行具体性的冲突体现在基层。从上级出台的各项政策来看，为了增强其普遍适用性，大多比较宏观，有较强的原则性，但当基层面对各种具体矛盾的时候，宏观政策的解释往往无法从根本上解决问题，加之群众对政策的理解各不相同，甚至有的群众曲解政策，从而导致各级政府和信访稳定部门疲于应付，加大了信访维稳工作的难度。

二、充分认识基层在信访维稳工作中的重要作用 信访工作是一项经常性的群众工作，我们必须充分发挥基层的作用，认真处理好群众的各类信访矛盾。

1、信访维稳工作是基层工作的重要职责。基层是信访工作的基础，是形成信访问题、及时解决和处理信访问题的源头。加强基层信访工作，就是从源头上解决、处理好存在的群众来信来访，研究制定更加科学、更加合理的政策、措施，以减少 信访问题的发生。当前，影响社会和谐的问题依然存在，其中相当一部分矛盾和问题与人民群众的切身利益有关，这些矛盾和问题如果不能及时妥善得到解决，就会导致矛盾激化，影响社会稳定，从而影响经济社会的发展。作为基层组织，要取得经济社会的快速发展，就必须从信访维稳工作抓起，积极帮助群众解决他们最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐稳定，营造良好的发展环境。

2、基层在解决问题上最有发言权。从群众信访的特点来看，大都呈现出由村组到县市或省上访、由初信初访到重复上访、由个体访到集体访、由正常访到异常访的规律。而在初信初访的问题上，只有基层了解事情的来龙去脉，也只有基层能结合实际拿出切实可行的解决办法，即使上级交办，同样需要基层去落实。而且，信访问题在基层处理最为公正。因此，只有充分发挥基层干部的作用，把解决好群众初信初访问题作为信访工作的重点，认真接待处理群众初信初访问题，才能尽可能地将初信初访变为息诉罢访。

3、矛盾在基层化解成本最低、效果最好。重访、缠访、越级访、集体访和群体性事件等，都将造成成本浪费，使信访人增加经济负担，各级行政机关就同一信访事项重复处理，加大了社会管理成本。同时，由于上级信访部门工作人员不了解具体情况，也无仲裁处理权力，往往不能给出具体明确的处理意见，还是只能将问题交回基层处理。如果我们的基层干部真正负起责来，认真把问题处理在基层，不仅能节约解决问题的成本，避免信访问题小事化成大事、民事转为刑事、个访酿成 集访，还有利于各级干部从维稳压力中解脱出来，集中精力抓好经济发展和改善民生的工作，从而形成良性循环。

4、基层信访是社会和谐稳定的基础。做好信访工作，最突出的作用就是搞好党和政府与人民群众之间的联系，处理好人民内部矛盾，更加快捷地了解、掌握社情民意，随时随地的与群众取得共识、获得支持，争取群众为经济社会发展献计献策。基层信访工作做得扎实，才能筑牢信访工作的基础，有利于更广泛、更便捷地收集群众对日常工作的意见和建议，接受群众监督，争取群众对各项工作的参与、支持和理解,有利于就地、及时地疏导存在的人民内部矛盾，减少越级访、集体访、群体访的发生，促进各项建设健康有序地进行。

三、建立健全立足基层的信访维稳工作新机制

面对信访维稳工作的新形势和新问题，我们鼎城区及时调整工作思路，主动应对各类矛盾，对信访维稳工作进行了一些有益的探索。

1、完善基层信访维稳网络，实现网络下延。要按照“分级负责、归口办理”、“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，建立县、镇、村三级信访网络，一级抓一级，一级带一级，一级对一级负责，层层落实责任制，努力形成上下联动、快速高效解决信访问题的工作机制，做到齐抓共管信访工作、综合治理社会矛盾的大信访大稳定格局，使群众冤有处伸，难有人帮，理有处讲，苦有处诉。此外，各村（居）委会以及乡镇站所、医院、学校可以借鉴案件代理的方式，明确一名信访代理人，与群众签订“代理意见书”，由代理人承诺向上级政府和 有关部门代理反映诉求，并确保群众在代理期间不再上访。从我们鼎城目前的情况来看，由于健全了基层信访维稳定网络，大量的信访化解在基层，今年一季度，全区进京赴省集访量，同比下降了60%。

2、明确基层信访维稳责任，实现阵地下移。目前，《国家信访条例》对于县乡两级政府的信访工作职责已有明确规定，但村一级组织的职责和任务还很不具体，导致部分村干部在信访维稳工作上认识模糊，工作被动。信访问题要做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，要必须明确村一级的工作责任：一是主动化解一般性的社会矛盾。如土地纠纷、林权纠纷、小打小闹等，这些纠纷以前就在村里化解，现在也必须由村级组织化解。二是及时上报比较重大的社会矛盾和信访信息。利用村干部与群众情况熟悉的优势，及时上报各类不稳定信息，为化解工作争取主动。三是完成比较突出的稳控任务。利用村干部与群众感情贴近的优势，零距离做好思想疏导和政策解释工作。四是协调处臵突发事件。配合乡镇政府解决好突发的天灾人祸事件，及时化解矛盾。五是抓好政策落实。对于国家出台的惠农政策，必须及时落实到位。实践证明，只要基层的工作切实落到实处，让广大群众真正得到了实惠，就会得到广大群众支持、理解和配合，也就从源头减少了不稳定因素的发生。

3、创新基层信访维护工作机制，实现重心下沉。要把矛盾处理在萌芽状态，就必须实行工作重心下移，把各项工作做细、做实。一是建立信息报送机制。要扩充信息员队伍，向下 延伸到村民小组，从组到村、到乡、到区，实行信息一天一报送，重大信息即时报送，彻底解决信息不灵的问题，为做好接访处访工作争取主动。二是建立信访代理机制。在村级等基层单位，选择一名群众威信高，政治素质好的党员或群众，担任信访代理人。信访代理人对不合理的诉求给予解释解答，对合理的诉求，积极通过正当渠道帮助反映解决，并及时上报涉稳信息，增强化解矛盾的实效。三是建立应急处臵机制。区直单位、乡镇和村都要有接访处臵的应急机制，要做到有阵地、有班子、有制度、有预案，主动应对各类信访稳定事件，切实做到小事不出村，大事不出乡，群体问题解决在部门。四是建立工作奖惩机制。把信访稳定工作作为干部绩效考核的重要内容，与干部工资、评先评优、工作经费挂起钩来，切实强化基层干部责任，彻底解决信访稳定工作热在区里、压在乡镇、冷在村组的问题。五是建立督导查处机制。重视发挥部门单位纪委、乡镇纪委的作用，加大对信访稳定工作督导查处力度。对工作不力的，要依照党纪或者按照村民自治的相关规定给予责任追究，真正把责任落实在基层。从目前的情况来看，虽然我们仍然面临许多不稳定因素，但几个主要群体基本得到稳控，全区上下逐步形成了人人肩上有担子、个个身上有责任的良好维稳工作氛围，社会大局呈现出和谐稳定的好势头。

第三篇：全县信访维稳工作汇报经验材料

全县信访维稳工作汇报经验材料

面对当前特殊时期新的信访形势，我们积极转变思路，坚持六抓六制工作方针，强化领导，改进方法，真抓实干，排难而进，扎扎实实为群众解决信访问题，全市信访工作形势好转，群众信访活动规范有序，为县域经济持续快速发展营造了安定祥和的社会环境。

一、创新举措，对症施治，突出六抓保稳定

1、抓导向。叫响两句话，即无理越级集体访不行，有理越级集体访也不行；无理取闹不行，有理取闹也不行；实行双向规范：一是对因工作不力，或因对信访工作不重视导致群众大规范上访，造成影响的领导干部，坚决按市委规定，该批评的批评、该教育的教育、该处理的处理。二是对有理有序上访的，满腔热情地接待，认真解决问题；对有理无序上访的，先批评教育，整顿秩序，再接访，解决问题；对无理无序，特别是打着信访的旗号，聚众冲击党政机关，在企业堵门堵路，触犯刑律的，采取断然措施，依法处理。对少数人预谋组织的群众集体上访，在收集证据，进行细致思想工作的同时，依法对少数牵头组织者进行严肃处理。

2、抓排查。抓早、抓小、抓苗头，切实做好不稳定因素的排查化解工作，是从源头上减少群众上访的有效途径。我们着力在抓好超前排查上下功夫，实现了由“救火”向“防火”转变。采取市、乡、村、市直单位和乡镇站所“五轮驱动”、条块结合的办法，对信访不安定因素进行地毯式排查。在全市组织开展了两次大规模的排查活动，共排查出苗头性问题209件，逐一实行“四明确”，挂帐督办。同时，实行排查时间、内容、方法和上报四个统一，对信访隐患做到心中有数，增强工作的针对性。全市198个行政村都配备了1-2名信息员，从村、企业做起，定期排查不稳定因素。做到乡镇（办）不漏村、村（居）不漏户、户不漏人，随时掌握社会不稳定因素的苗头动向，特别是对群众关心的热点、难点问题，做到及时发现，准确掌握，超前处置。

3、抓调处。做好新形势下的信访工作，必须与时俱进，开拓创新，增强调处工作的针对性和实效性，切实为群众排忧解难。我们着力在改进工作方法上求实效，由倾力抓“三访”向抓初访，提高一次性办结率转变。本着对群众高度负责的精神，高度重视群众初信初访的调处工作，对群众反映合理的问题，一次性给予答复、办结；对一时办不到或不合理的要求，耐心细致地做好群众的解释、说服工作，做到“事事有回音，件件有着落”，提高一次性处理信访问题的成功率，力争群众反映的问题一次性得到解决，有效地减少了重复访，控制了越级访，减少了信访总量。

同时，狠抓督查促调处，进一步强化了四种信访案件的督查力度。一是对各级领导批示的案件，在督促承办单位抓紧办理的基础上，抓住案件反馈、结果上报两个重点环节，确保案件查办时效和质量。二是对影响较大的突出案件，确定专人重点督促或查办，强化责任追究。三是对涉及社会稳定、时效性强的信访案件，坚持特事特办，急事急办，一抓到底，直至问题解决。四是对上访量长期居高不下的单位，组织专门督查组深入下去，工作组成员与原单位工作完全脱钩，专门从事督促基层排查调处信访不稳定因素。维稳信访督查组进村入户，真督实查，促使一大批信访问题得到及时、有效解决

4、抓积案。我们在抓好新发生信访问题的同时，十分注重抓好信访老户的清理工作。针对一系列历史遗留和重复访问题，先后开展3次“重访专项整治”活动，排查出信访老问题23个，并按照“属地管理、归口办理”的原则，由信访部门牵头，会同有关单位进行梳理分类，因人因事制宜，制定了切实可行的操作方案，办结率达98%，有效遏制了群众越级上访现象的发生。开展矛盾纠纷集中排查活动，由各乡镇

(办)将本辖区内所有的积案进行分析梳理，明晰哪些是本乡镇可以解决的，哪些需要上级协调解决。凡是自身能够解决的，按四明确要求，限期结案。对于一些影响本地社会稳定，积淀时间长、解决难度大的难案，由包乡镇市级领导协调解决，包案调处。对上访量长期居高不下的乡镇和部门，组织专门督查组深入下去，工作组成员与原单位工作完全脱钩，专门从事督促基层排查调处信访不稳定因素。维稳信访督查组进村入户，真督实查，促使一大批信访问题得到及时、有效解决。

5、抓法制。在加大信访问题处理力度的同时，坚持依法治访。组织村组干部和群众代表集中学习国家《信访条例》等有关法规政策；组织村民集体观看近期司法机关依法处理违法上访事件的法制宣传教育片;在有重点信访问题的部门组织群众代表开展依法信访座谈；对老上访户进行“一对一”说服教育等多种形式宣传活动，开展依法治访的宣传教育。从建立和完

善分流机制入手，推进信访部门和各乡镇、各部门的信访工作人员要加强与司法机关、行政执法部门的联系

与合作，使信访问题得到依法分流，依法处理。

6、抓实事。以民为本，从根源上减少信访。我们着重从根源上解决群众信访问题，市里不论出台任何政策，制定任何措施，都以群众利益为准绳。并在全市大力倡导干实事、干好事、干成事的工作作风，带头叫板叫真。要求各乡镇、各部门开展深入基层、深入群众活动，真心实意为群众办实事、解难题。今年初，抓住“共产党员先进性教育”这一有利契机，提出并开展了“四包两帮”活动，即党员领导干部“包稳定、包发展、包后进支部整顿、包后进党员转化”，普通党员“帮贫困户分忧解困、帮群众办实事”。参加第一批先进性教育活动的2415名党员干部，每人都联系了一或两户困难群众，解决实际问题1313个。各单位围绕各自职责，组织党员开展为群众办实事、办好事主题实践活动，已帮扶资金17万元，致富项目32个，解决就业岗位61个，打井60眼，改造中低产田3000亩，整修乡村道路15条，植树6万余株，举办致富讲座102次，树立了党在群众中的良好形象。

二、完善机制，落实责任，健全六制促规范

1、一岗双责制。各市级领导，市直部门领导实行一岗双责，既抓好分管工作，又抓好稳定工作。同时，各级各部门党政领导也普遍按照一岗双责做到了六个亲自，即亲自部署矛盾排查调处工作，亲自阅批群众来信，亲自接待群众来访，亲自包案解决老大难案件，亲自调查研究，亲自督促检查。并在全市、市直部门和乡镇，实行了党政领导公开集中接访制度。做到了接访领导、范围、时间、地点、形式、程序和结案七公开，截至目前，共有30多个单位的100多名党政领导，公开接待了群众来访，使一大批疑难信访问题得到及时妥善解决。

2、双向责任追究制。对因解决问题不到位、排查矛盾不到位而引发的集体越级访的，由市纪委立案调查，属于干部不负责任造成上访的，视情对责任单位给予通报批评，主要领导向市委、市政府作出检查，实行诫免，对负有主要和重要责任的领导给予党纪、政纪处分。并在工作中进行了严格追究，起到了较好地教育警示作用。对个别胡闹的上访人员，抓典型，依法依纪严肃处理。

3、排查调处责任制。把矛盾纠纷调处工作纳入社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制，把矛盾纠纷排查调处工作开展情况和实际效果与责任人的政绩考核，晋职晋级、奖惩等紧密挂钩。对工作得力、成绩显著的，记录在案，作为年底社会治安综合治理目标管理考核和考察干部的重要内容；对因工作不力或隐瞒情况，酿成重大治安问题，造成严重后果的，坚持行使社会治安综合治理一票否决权，对有关领导追究相应的领导责任，并视情处理。

4、领导干部下访制。为提高办案效果，及时解决困难，最大限度地减少群众上访量，我们摒弃过去在办公室等待接访的被动作法，将工作窗口前移，坚持主动下访调处，制定下发了《关于建立领导干部下访接待群众制度的意见》等一系列文件，确定每月10日－15日为领导干部集中下访日。在下访中实行主要领导包接访、包问题处理、包督查、包责任追究和定办案单位、人员及办结时间的“四包三定”责任制，将领导干部下访工作与领导班子和领导干部实绩考核相挂钩，对下访领导接待受理的信访问题，从批办、协调、调度直到解决，一办到底。去年12月1日以来，全市市乡两级141名干部开展了下访，深入到200多个村、企业，共接待群众来访160件次，已解决下访问题98件。今年3月10日至3月11日，我带领有关市领导及信访局、政法委等部门负责人深入到西伏落乡、北段村乡、郑章镇、大五女镇5个乡镇下访，就没有解决的信访案件进行会诊，现场把脉，对5个乡镇的33起案件一一提出解决问题的思路，并明确了包案的市、乡和有关部门领导，明确了解决时限。现在，这33起信访案件都在有效解决当中，其中12起已妥善解决。

5、市级领导包案责任制。对一些重大综合案件，分别由市领导包案负责，组织专人调查研究，会同有关单位、部门领导认真妥善处理，做到不推不拖，限时结案结访，避免越级上访。不能及时办结的，书面汇报办理进度。

6、双责双制考核制。双责即，自身分管工作的职责和包村职责，双制即，对乡镇领导干部履行业务职能和所包村稳定及发展全面工作实行考核制，以此明确责任，推促乡镇干部自我加压，增加责任感和紧迫感，提高自身素质和工作能力，促进村级工作的整体好转。

第四篇：集体企业的现状与维稳思考

零陵区二轻系统集体企业的现状与维稳思考

——区二轻事务办党委中心组调研报告

根据区委的要求部署，结合建设学习型党组织活动，我办党委组织单位党员干部围绕二轻企业改制与稳定的问题，深入二轻各企业进行了走访调研，现将调研情况报告如下： 一、二轻企业及职工现状

历年来，一直归属二轻管辖的集体企业37家（其中：城镇集体企业21家、乡镇集体企业16家），职工2100多名。随着我国社会主义市场经济的发展完善，二轻集体企业因经营管理等原因陆续停产关闭，职工下岗，债务沉重，成为了社会和经济发展的包袱，企业改制、职工身份臵换成了走出困境的唯一出路。

上世纪90年代以来，我区二轻集体企业一直在做企业改制工作。到目前为止，未改制的集体企业只剩下永州市冶金化工公司、竹藤厂、区造纸厂3家（因城建规划资产不能变现，无资金安臵职工），完成比率92%，二轻系统企业改制工作已基本结束，企业大多数职工都已安臵完毕，完成了从公有制企业职工向城镇居民的转变。

随着我国社会的进步，特别是以人为本执政理念的形成和贯彻，由于社会保障、历史遗留问题等原因造成了诸多不稳定因素。这在我区二轻系统主要表现在三个方面：一是全区二轻系统37家企业仅有3家企业整体参加了社会养老保险，而所有企业职工都有参加社会基本养老保险的迫切要求；二是企业职工向社区居民转变的工作难度大，大多数职工虽事实上已是社区居民，但思想上仍认为是企业职工，不时对政府提这样或那样的要求；三是因历史遗留问题无法解决，个别上访老户持续赴省进京上访，无

法平息。

二、相关政策落实后存在的问题

上述问题在全国各地都或多或少地普遍存在，各级政府部门也有针对性地制定了方针政策，采取了一些措施，力求解决问题，促进社会的和谐发展。尽管如此，仍然存在不少问题，主要是表现在：

1、我区二轻企业2000多名职工有半数以上已退休或接近退休，他们对“老有所养”有迫切要求。目关于解决此类问题的政策性文件，主要有以下两个：

一是2006年4月湖南省下发了湘劳社政字[2006]5号《关于未参保城镇集体企业职工参加基本养老保险有关问题的通知》，对2006年1月1日前男未年满60周岁、女未年满55周岁的，可按属地原则，以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险，可一次性补缴至1996年1月。文件有效截止日期为2006年12月31日，此后地方又放宽了一年。按照此文件精神，从政策上解决了二轻集体企业未退休职工的社会养老保险问题。但现实情况是由于企业职工思想不统一，部分职工未按此政策参加社保。

二是2007年11月湖南省印发了湘政办发[2007]66号《湖南省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于未参保城镇县属以上集体企业和厂办大集体企业已退休人员生活费发放意见的通知》，对2007年10月1日前男年满60周岁、女年满50周岁的未参保大集体企业退休职工，由民政部门按月代发生活费。按照此文件精神，从政策上解决了二轻集体企业未参保退休职工生活费的问题。2008年4月，二轻企业400多名退休职工已拿到了生活费，解决了二轻系统多年来的“老大难”问题。

上述两个社会保障政策的落实，维护了集体企业职工的切身利益，得到了我区二轻系统各企业大多数职工的认可，确保了社会和谐稳定。但是，错过时机未参保的中青年职工和已领取生活费的退休职工，仍然陆续找各级相关部门要求参加社保，加之邻近县区的一些相关现象，更引发了集体企业职工特别是退休职工要求参加社会基本养老保险的情绪。

2、我区二轻集体企业改制基本都是安臵买断后让职工自谋生路，档案交由相关管理部门，人员身份、组织关系向所在地移交。但由于人员居住分散，职工身份向社区居民转变工作难度大。再加上多年来的行政管理模式，这些企业和职工已无法从思想上脱离对政府和主管部门的依赖，遇到问题向政府寻求解决成了第一选择，造成政府主管部门与企业职工之间客观的管辖关系难以割断，从而引发一系列社会问题。

三、关于建立健全长效维稳机制的建议

通过对我区集体企业现状的调研，我们建议，企业改制应严格按照国家有关法律法规和政策进行，切实做好职工分流安臵和社会保障工作，从源头上切实保障集体企业职工的合法权益，从源头上维护社会稳定。

1、完成全部二轻系统集体企业的改制工作，是确保二轻系统和谐稳定的最根本办法。各二轻集体企业职工多、资产少、负债重、矛盾复杂、特困职工数量大。这样的企业的存在本身就是不和谐、不稳定的因素。完成企业改制，可以促进企业职工的再就业，让他们重新定位社会角色，以全新的姿态融入社会，这样也有利于社会保障和福利政策的落实。

2、完善已改制企业职工的社保和生活费政策，是确保二轻系统长期稳定的最有效措施。2009年初，省政府下发了湘政办

发[2009]4号《湖南省人民政府办公厅关于解决未参保人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》，随后又出台了相关配套政策。这项政策为解决二轻企业所有未参保的职工进入社养老保险提供了政策依据，一定要广泛宣传好、贯彻落实好这项社保政策，确保无后遗症。此外，应进一步完善未参保退休职工生活费政策，使退休人员生活费标准能跟上本地物价水平和生活水平。

3、完成改制企业职工向城镇居民转变，是完成二轻历使命的最终极目标。政府各相关部门应协调合作，将已改制企业的所有职工的身份户口、人事档案、党组织关系等向其所在地办事处、派出所、社区移交，所在地对其加强协调和服务，增强他们对所在社区的认同感和归属感，完成由企业职工的管理模式向社区居民管理模式的转变。

4、完善信访接访制度，着力破解非法信访困局。全区二轻集体企业，历经数十年的曲折发展，难免存在各种历史遗留问题。个别职工的问题难以得到解决，致使信访问题突出。解决这类问题，一要要完善调处机制，仅凭区二轻事务办一个部门无法从根本上解决问题，必须要有区委、区政府领导的直接牵头，有相关部门的全力配合，才能从源头上调处解决好。此外，应完善信访问责机制，对存在无理上访现象的单位应免予问责，并对多次劝解无效的无理上访人员采取有效、强硬的应对措施，以杜绝无理上访和赴省进京非正常上访现象，杜绝无理上访人员“有待遇、有利益” 的现象，减少国家资源的浪费，让相关职能部门把更多的精力投入到本职工作中，为经济社会发展做出更大的贡献。

第五篇：维稳与治理

从管理到治理：地方政府维稳职能的失衡与矫正

徐铜柱

（湖北民族学院

湖北恩施

445000）

摘要：转型时期以维稳为重心的政府管理职能呈现失衡状态，即维稳工作的泛化导致社会治理责任的弱化、维稳目标的强化导致公共利益目标的淡化、维稳的高成本导致社会治理能力降低、维稳责任与权力资源之间的错位等等。当前应以治理为目标对政府管理职能予以矫正，职能结构上从维稳职能为主转向各职能平衡发展；职能关系上从职能交叉向责权统一转型；职能主体上从单一政府管理向多元合作治理转变；职能环境上培育公民社会以增强政府社会治理能力。

关键词：维稳；治理；政府管理；管理职能

中图分类号： D035.5 文献标识码： A 文章编号：

党的十八届三中全会对全面深化改革作了新的全面的部署，特别是提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标，这不仅为解决当前一系列社会问题、转型政府管理体制、提升政府社会治理水平指明了方向，而且也为政府从公共行政迈向公共管理提供了强劲的动力。由于社会转型时期许多矛盾的显现，使政府不得不把维稳作为重中之重的职能加以重视和建设，形成了独具特色的维稳体制。不可否认现有的维稳体制对社会的稳定发挥了重要的保障作用，但也暴露出了一系列新的问题，比如把一些公众维权、宗教信仰、征地拆迁等问题政治化、扩大化，导致矛盾激化。其实，这些大多是社会问题，可通过社会治理来解决。社会治理要求创新政府管理，规范社会行为，化解社会矛盾，解决社会问题，创造良好社会秩序，促进社会公平公正，保障人民安居乐业。这一目标的实现单靠维稳职能是难以实现的，需要更广泛更全面的政府职能的落实。目前一些地方政府宁可将主要精力花在维持暂时的表面的刚性维稳工作上，而不愿去研究解决具有深层次的能解决矛盾根本问题的治理之道，导致基层政府政府管理水平的低效，从一定角度反映了基层政府社会治理责任的错位与缺失。

一、以维稳为重心的政府管理职能重心失衡

社会稳定作为社会治理中具有特殊性的内容，其意义和作用往往被人们给予更大关注。正因为如此，一些地方政府不能正确认识和处理社会治理与维稳的关

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基金项目：国家民委民族问题研究项目2010课题《民族地区基层政府领导力与社会稳定问题研究》（项目编号：GM－2010－042）。作者简介：徐铜柱（1971-），男，湖北巴东人，湖北民族学院副教授，博士，硕士生导师。研究方向为民族地区社会治理。esxutongzhu@163.com 系，有的甚至将社会治理等同于维稳，并将大量的人、财、物力用于单纯的维稳工作，忽视了具有根本性的社会治理责任的践行，导致政府管理中地方政府社会治理责任与维稳责任的严重失衡。一方面，从政府视角看，政府维“稳”成本不断增大，公安、武警参与频度高，这种以国家强制力为主的刚性“维稳”方式目前已面临着“愈维稳愈不稳”的状态，其实际效果也日益受到挑战；从公民的视角看，以维权为目标的泄愤、械斗和骚乱等极端形式的群体性事件却频频发生，这种以“争利”为目标，以非直接性矛盾冲突为表现形式的中国式“维权”行动经常处于非制度化和无序的状态。[1] 可见，这种以维稳为重心的政府管理职能出现系列失衡状态：

1、维稳工作的泛化导致社会治理责任的弱化

当前，维稳工作涉及面广，包括治安管理、社会矛盾化解、信访总量控制、外来人口管理、社会舆情引导、突发事件处置等一系列工作，许多一般性的利益纠纷、公众的维权活动等都纳入其中，导致基层政府维稳任务繁重。社会治理绩效取决于政府组织功能发挥的程度，政府管理绩效是社会治理绩效的基础和保障。在“稳定压倒一切”、“维稳是第一责任”的政治使命下，政府的维稳模式呈现出一种压力型维稳模式，基层政府迫于上级政府的维稳要求，对本辖区内的任何矛盾都高度紧张，害怕被“一票否决”，形成一种社会不稳定的恐惧症。在这种压力型的维稳模式下，公众的一些常规的矛盾纠纷会被放大成影响社会稳定的因素，公民的一些正常的合理的维权行动会被认定为破坏社会稳定的行为。以某市对不稳定因素的重点问题进行排查时列举事项为例：

A村村民因铁路建设征地补偿太低、搬迁小区建设滞后等问题多次群体上访；B村凤凰商住小区因拆迁补偿、施工噪音污染、居民小区生活垃圾清运、人行通道建设及采光等问题，多次引发附近村民集体上访和阻工；C村100多户村民因高速公路人行通道设计不合理（种地要绕道，最远的达4公里以上），造成生活、生产不便，集体上访。如此等等。

可以说，上述问题是老百姓日常生活中常见的社会民生问题，丝毫不涉及到意识形态和政治图谋，与社会稳定无关。当然，地方政府如果对公众多次反映的诉求处理不及时，导致公众采取极端手段抵制政府的不作为就是另外的性质了。一些基层领导把社会稳定理解为一种没有任何冲突和矛盾的绝对的静态稳定，为了实现这种静态的稳定，他们不能用“平常心”看待社会冲突，为了所谓的维稳不惜一切代价，经常运用公安、武警等力量强力维稳。正是在这种思想的影响下基层政府努力践行“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”的维稳思路，一旦发现有越级上访等现象，就会采取如截访、罚款、殴打、拘留、“被精神病”、以至于公然在北京雇佣私人保安公司开设“黑监狱”等手段压制上访群众，严重侵犯了公众的各种合法权益，甚至造成上访群众人身和精神的巨大伤害。[2]这种带有很强政治色彩的压力型维稳模式导致地方政府忙于控制表面矛盾而忽视其正常的社会治理职责，政府管理和公共服务职能弱化，大量的社会民生问题、管理问题、经济问题、法律问题得不到解决，造成地方政府社会治理责任的严重缺 失，反而为新的矛盾埋下了安全隐患。

2、维稳目标的强化导致公共利益目标的淡化

地方政府的维稳工作被上级政府列入“一票否决”的范畴，将维稳成效作为地方政府政绩考核的重要指标，这事实上为地方政府在政府管理的目标重心上提供了选择的依据。在我国的政治实践中，考核政府政绩、决定官员升迁的主体在理论上是人民，而实际是上级政府和领导，这就是许多地方政府及其官员“唯上不唯下”的真正原因。《人民论坛》杂志社专门就地方政府维稳现状进行了调查，结果显示，受调查者中高达 70%的人认为“维稳目的异化，只保自己官帽，不管群众疾苦”。[3] 这一结果说明地方政府重政绩考核目标轻公共利益目标。从公共治理角度看，维稳的根本目的应在于消除社会的不稳定因素，创造稳定有序的社会环境，从而更好地维护广大人民群众的公共利益，最大限度的实现民生幸福。但在稳定压倒一切的现实考量面前和“一票否决”的考评压力下，地方政府维稳的目标就会变为短期性或临时性，任何不稳定因素只要不在本届任期内爆发就是政绩。由此带来的诸如“花钱买平安”、“搞定就是稳定、摆平就是水平、没事就是本事”等观念和行为大有空间。相反，地方政府作为最大的公共组织，其权力来源于人民的授予，理应为公众服务，把公众的需求作为第一要务，而不是把政绩作为首选。可是维稳目标的过度强化使得地方政府实现社会公共目标的动力不足，不愿去想办法解决没有具体衡量指标的民生问题，公共利益目标被淡化。

3、维稳的高成本导致社会治理能力降低 作为社会转型时期的压力型维稳方式产生于特殊背景下，虽然对维护社会稳定、创造良好社会秩序发挥了重要作用，但其高成本的权宜式维稳，治标不治本。维稳成本主要表现在公共安全的支出上，一般用于维稳机构和人员、防范处置群体性事件和“维稳基金”的各项开支等。近年来，地方维稳成本急剧攀升，增速超过其他公益性事业的增长速度。例如，2000-2006年间，（地方财政支出中的武警部队支出）平均年增长率达26%，高于同一时期的中央政府与地方政府的财政支出年增长率（分别为 17%和 19%）。从2007 年开始，全国财政支出决算将“公共安全”单列出来。2009 年全国用于公共安全的财政支出达4744.9 亿元，比上年增加 16.5%。2010 年“用于内部保安的预算达人民币5140 亿元。公共安全财政支出增加8.9％，实际金额亦与国防开支相差无几。”[4]到2011年则首次超过了国防开支。以上数据显示，大量的财政经费作为政府维稳的常规性支出，已经成为各级地方政府和社会的沉重负担。有些地方一个上访户几乎要拖垮一个乡政府，这足以表明维稳成本对地方政府的巨大压力。尽管如此，这种维稳还只是权宜之计，很多都不能从根本上解决问题，因为维稳责任与社会治理责任的重心发生位移，以“善治”为核心内容的社会治理难以有效推进。维稳功能一枝独秀，地方政府的其他政府管理能力（如民生问题、利益协调、基础设施、社会保障、生态保护等）受其影响严重不足，导致整个社会治理能力降低。

4、维稳责任与权力、资源占有的关系失衡

在现行体制下，“维稳”压力往往被科层体制传递到其最末端——基层的政府（乡镇政府）和“准政府”（村委会、居委会），相对于上级政府来讲，乡镇政府和村委会确实占有“信息优势”，熟悉维稳对象，能够较快了解具体情况，但从制度上看，位于科层制最低端的他们又具有明显的“权力劣势”，即他们的决策权和可调动的资源却有十分有限，甚至已有“碎片化”的倾向：一是横向之间的碎裂，比如垂直管理部门分割了县、乡两级政权的部分社会治理权；二是纵向之间的碎裂，比如基层决策权的有限，一旦出了矛盾，乡镇政府一般只是控制局面，尽力防止事态扩大，至于如何处理、如何定性、如何赔偿等问题都得等上级政府的指示。[5] 正因为如此，有近四成的受调查官员发出“因体制、机制问题，地方官员常常两头受气”的感慨。[6] 可见，作为政府管理重要内容的维稳工作，地方政府有不可推卸的责任，但在责任的分解与资源的配置上又存在严重的失衡与错位。地方政府作为维稳的责任主体，维稳责任无限大而掌握的资源和决策权又无限小，地方政府的维稳困境由此可见。

二、以治理为目标的政府管理职能的矫正

1、职能结构：从维稳重心转向各职能平衡发展

地方政府的职能结构一般包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能、生态职能等五个方面。社会转型时期，随着许多固有矛盾的凸显，与政治职能相关的维稳职能被提到特别的高度。在和谐社会的背景下，这些职能应该是相对平衡地向前发展，也只有这样社会才会全面进步。然而现实并非如此，地方政府在对待相关职能上认识存在偏颇，即重经济、维稳职能轻社会、文化、生态等职能，经济、维稳职能挤压其他相关职能，甚至出现“经济中心主义”、“维稳职能一枝独秀”的状况，致使政府职能得不到协调发展。实践证明，地方政府过分重视经济和维稳，其他职能难以有效发挥，特别是医疗卫生、社会保障、就业等民生性的社会需求得不到应有的关注和重视，引发新的社会问题，导致社会的恶性循环，这就是有关专家指出的“越位越不稳”的怪圈。面对当前复杂的社会问题，政府管理创新必须从重新构建政府职能结构着手方能跳出上述的循环之路。面对社会转型的特殊时期，地方政府应重新认识政府职能，科学界定职能界限，特别是处理好维护社会稳定职能与其他政府管理职能的关系。具体要求：一是高度重视经济、维稳以外的其他职能。政府职能的配置和运行应以社会需要为原则，这就决定了政府职能的宗旨是满足社会各方面的需要。[7]因此，政府应强化社会保障、公共医疗卫生、社会公用事业、社会治安、生态环境保护等方面的职能，从过分偏重经济、维稳的职能结构向经济、社会、文化、生态平衡发展的职能结构转变，使政府职能真正回归到满足社会各方面的需求上来。地方政府通过提供优质服务来满足社会需求，化解社会矛盾，从而达到维护社会稳定的目的，而不是单方面 就维稳而维稳。二是改变政绩评价标准。标准就是指挥棒，改变政绩标准是优化职能结构的思想前提。根据十八大精神，应将社会、生态等职能纳入地方政府的政绩考核指标，进而加重这些相关职能的比重，确保地方政府的职能结构不断优化。

2、职能关系：从职能交叉向责权统一转变

（1）理顺政府内部职能交叉关系。社会治理需要政府各部门责权明确，通力合作，才能产生良好的效果。然而，现实中一些地方政府内部各部门职责交叉常常导致职责不清、争功诿过、效率低下、协调困难等诸多问题。责任不清就无法负责，责任不清也就难以追责，从而成为责任政府建设的体制障碍。以食品安全监督管理为例：我国现有的食品安全监管被划分为食品加工、食品流通、食品消费等环节，并分别由三个不同的部门实行监管，不仅如此，整个食品监管环节还涉及到农业、林业、工商、质检、卫生、食品药品监督等众多部门，他们都对食品安全负有责任，职能重叠交叉，出了问题担责意识淡薄，且都有卸责之对象。多个部门管理同一个问题，造成资源浪费，管理成本增加，管理效能降低。因此，理顺政府部门内部的职责关系是责任政府提高政府管理能力的有效突破口。当前，应借改革的东风，按照推行“大部制”的方略，将相关职能进行整合，明确责权关系，减少部门之间职责交错的事项，变部门之间“扯皮”为部门合作。

（2）理顺重点职能与权力配置不平衡关系。政府职能重点应该随着时代的发展和局势的变化适时地调整，才能有效发挥职能作用，否则就会钳制政府社会治理能力的提升。目前一些职能在政府整个职能体系中的作用和意义明显提高，这就要求对相应的权力配置和管理体制进行改革，使其具有顺畅的关系和发挥作用的空间。然而，一些新的职能重心没能获得与之同步的权力配置，导致许多职能得不到很好地履行。例如政府的环境保护职能已成为政府管理的重要内容，但现实中对环境的管理“部门分散、地方分割、条块分离”的现象依然十分严重，中央政府监督与调控不到位，难以保证严格执法，难以克服地方保护主义。再比如，海洋战略与管理地位日益突出，而政府在海洋管理领域职责交叉、政出多门，管理海洋的部门多达18个，导致对海洋权益、安全、资源、环境等国家核心利益问题缺乏整体规划，对海上的执法监督管理不力。[8] 如此等等。解决的办法就是整合职能相似的部门，重新配置权力结构，赋予像环保部门等重点职能机构更大的权力，增强其治理公共事务的能力。

3、职能主体：从单一政府管理向多元合作治理转变

当前政府管理之所以被置于重要的地位，主要是因为社会转型时期呈现出一系列纷繁复杂的社会问题，比如环境污染加剧、犯罪率上升、贫富差距扩大、地区差异凸显、社会秩序混乱等问题越来越明显。面对各类凸显的社会问题，传统的以政府为单一主体的治理模式显得越来越力不从心，有事甚至无能为力。正如 托克维尔所说：“不管它（政府）如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。[9] 诚然，地方政府的能力有限和社会问题的日益复杂，要求有更多的主体参与到问题解决的过程当中来，包括公民、非政府组织、企业、行业协会等等，政府在其中再不是唯一的决策者，只是治理主体的一员，与其他主体在不断沟通、协商、谈判、交流的基础上，通过合作的方式来解决社会问题。在多中心合作治理格局中，多元主体虽然没有严格的等级从属关系，但也并非处于无政府的混乱状态，必须遵守相关法律和行业规章，建立合作治理机制。

构建多元主体的合作治理机制，当前首要的任务是理顺政府与市场、政府与社会的关系。以往的全能政府是政府包办企业和社会所有的事情，政府愿怎么办就怎么办，企业和社会没有自主权。实践证明，这种“强政府、弱社会”的管理模式已不适应社会治理的要求，特别是新公共管理运动的兴起和“治理”与“善治”理论的弘扬和践行，政府与其他市场主体通过合作、共治的方式共同管理公共事务，已成为政府不得不面对的管理模式。当前，重新调整地方政府的权力配置，把政府职能的转变与调整市场主体的关系结合起来，真正实现从微观管理向宏观管理的转变，要求政府主动向市场、社会放权，让它们有相应的自由和空间管理自己内部事务，政府只进行引导和监督。对某些社会问题如社区建设、社区治安、环境保护等可通过协调机制实行合作、共管，政府在政策、资金上予以支持，社区等公共组织（第三部门）负责具体的人员和制度落实。实践证明，这种政府与第三部门合作共治的关系，已经成为弥补政府失灵和市场失灵的一种主要机制和制度安排，成为实现政府社会治理的目标的重要力量。

4、职能环境：培育公民社会以增强政府社会治理能力

党的十八届三中全会指出，加快实施政社分开，正确处理好政府和社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，充分激发社会组织活力。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。[10]培育公民社会可以减缓政府与公众之间的矛盾冲突，维护社会稳定，促进社会和谐，增强政府社会治理能力。所谓公民社会，俞可平认为，公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。具体包括公民的维权组织、公益组织、行业协会、利益团体、社区服务组织、公民互助组织等公民自发形成的组合。公民社会是介于政府（第一部门）与企业（第二部门）之间的“第三部门”(the third sector)。[11] 根据发达国家的经验，公民社会的发展有助于政府治理能力的提升，推进社会的和谐进步。之所以如此，是基于人民普遍对现代国家（政府）和社会（公民）之间关系的三点共识：其一，社会是国家存在的基础，政府只是来自社会不同力量的公共选择。其二，现代政府不是“全能”政府，而是“有限”政府，政府运用公共 财力只能满足最基本的公共需求。其三，社会中各类分散的社会资源需要进行整合才能发挥其作用的现实需要。公众愿意用自己喜爱的方式来表达自己的愿望，从而实现更高层次的需求。[12] 以上三点共识回答了公民社会存在的合理性和必要性，得到越来越多的国家和政府的认同。我国的市场化改革已取得了阶段性成果，为公民社会的成长创造了良好的外部环境。特别是党的十八大以后中国开启了新一轮政府改革的步伐，为公民社会建设提供了有利的政治背景。具体要求：

（1）树立和强化公民意识。所谓公民意识，是指公民个人对自己在国家中地位的自我认识，也就是公民自觉地以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容，把对社会的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。它强调的是人在社会生活中的责任意识、公德意识、民主意识等基本道德意识。[13] 地方政府应率先树立公民意识的理念，尊重社会组织的权利，给他们创造对话机制，使他们有渠道参与政府的相关活动，为决策建言献策。比如政府吸纳非政府组织的人员加入人大代表、政协委员、政策咨询团等组织，发挥社会组织在反映群众诉求、扩大公众参与方面的积极作用。政府通过引导公民意识及其活动，营造公民社会文化氛围，使每个公民在思想上产生强烈的社会责任感和公德意识，愿意主动承担自己在社会生活中应承担的社会责任。

（2）制定和完善公民社会的法律法规。由于公民社会在我国的发展水平还不高，相关的法律制度还很滞后或不完善，对许多社会组织的发展产生制约。比如注册困难，许多民间组织得不到注册，是因为规定要有“业务主管单位”，找不到“挂靠单位”（“婆家”）就不能注册，导致大量民间组织不得已而游离于法律监管之外。再比如参与困难。一些社会组织想为政府建言献策，苦于找不到有效的渠道而“爱莫能助”。政府应加强法制建设，完善法制体系。一方面，对现有法律进行清理，把过时的废除，该修改的修改，该合并的合并。另一方面，尽快制定一部统一的法律管理民间社会组织，让社会组织在地位、途径、注册、运行、监管、评价等方面有法可依，扭转目前管理无序的状态，促进公民社会步入健康发展轨道。

（3）加大对社会组织的引导与资助。社会组织的发展既是社会治理的重要内容，又为提升政府社会治理能力提供了不可或缺的外部环境。对一些民间实力较强、信誉较好的社会组织的发展给予资助，让这些组织完成一些公益事业，为政府分担压力。资助的方式可视情况而定，比如直接拨款，但要伴随相应的任务（理论研究、课题调研等）；政府运用合同管理手段，通过政府招标的形式，将政府的某些公共服务以合同外包的方式承包给资质较好的社会民间组织，这些民间组织既得到了政府的资金支持，又能帮助政府提供公共服务，发挥社会民间组织正能量。

参考文献：

[1]郭根，吴婧.地方政府的维稳“悖论"与化解之道[J],云南行政学院学报，2013（1）[2]唐皇凤.“中国式”维稳：困境与超越[J]，武汉大学学报（哲学社会科学版）2012（9）[3]人民论坛问卷调查中心.借“维稳”名义不作为乱作为“较严重”[J],人民论坛，2010（9）

[4]张荆红.“维权”与“维稳”的高成本困局——对中国维稳现状的审视与建议[J]，理论与改革，2011（3）

[5]消解“怨气”要有新思维.学者应星点评公民维权与社会心态[J]，(新京报评论周刊)，2011年6月11日

[6]王慧.官场中的维稳烦恼[J]，领导文萃，2010年12月(下)[7]汤法远.民族自治地方政府政府管理职能结构分析[J]，天水行政学院，2009（4）[8]李军鹏.大部制改革需要解决的六大重点问题[J]，改革内参，2013年，综合第8期 [9][法]托克维尔.论美国的民主[M]，董果良译，商务印书馆，1995年版，第100-101页 [10]人民网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[DB/EB]，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163-13.html [11]俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J]，中共中央党校学报，2007（06）[12]陆学艺.中国社会建设与政府管理：对话与争鸣[M]，社会科学文献出版社，2011年7月版，第260-261页

[13]百度百科．http://baike.baidu.com/view/1311688.htm

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