张迪对农村土地流转问题研究

第一篇：张迪对农村土地流转问题研究

农村土地流转后的问题及对策研究

一、引言。

农地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为[1]。随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和国家土地整理复垦项目的快速推进，农地流转规模不断扩大。截至到 2013 年底，全国农村土地承包经营权流转面积达 1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的 16%。

诚然，农地流转促进了农业生产要素的合理流动，实现了土地资源的优化配置和规模经营，加快了农业结构调整和农业产业化经营，推动了农村剩 余劳动力转移和小城镇建设。但是，农地承包经营权能否实现市场流转取决于能否产生足够的市场需求和市场供给[2]，而前者的形成又是土地流转市场参与主体 ——承包方理性决策的结果，即承包方承包土地的生产成本和机会成本（即从事其他行业的收入）之和要小于他们通过土地承包获得的收益[3]。基于此，本文在 实地调研的基础上①，重点研究农地承包经营权市场流转的承包方行为基础，藉以探讨我国农地承包经营权市场流转中目前存在的问题，并给予政策建议。

二、土地流转后承包方经营中面临的问题。

（一）部分承包方缺乏农业经营能力，造成土地承包后生产效率难以提高。

虽然我国《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转中需遵循承包方须有农业经营能力的原则，但现实中，多数地方出于各种原因而没有认真贯彻这一原则。地方政府和村集体在推进农地流转中，过分地看重了承包人的经济实力，对其他方面没有明确的限制性规定。最终，很多土地流转给了一些缺乏粮食种植经验、不熟悉农田基本管理从而农业经营能力较低的个人与组织，如本地的一些通过非农产业先行致富的个人或者主营业务并不是经营农业的各类公司。这一状况造成了两个方面的问题：一是，由于农业生产的市场风险与自然风险都较大，当承包方缺乏农业生产能力时，使得承包方在转入土地后对土地在其使用用途上不断变更，导致原有的基础设施在没有充分利用后就被闲置，这既造成了前期投资的浪费，也使得曾经的良田被荒芜，造成农业生产效率下降；二是，当缺乏农业生产能力的承包方没有对土地做到很好的经营，以承包方为发包方的土地二次流转就不可避免。虽然法律没有禁止这种再流转现象，但我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确要求承包方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得农户的同意。但现实中，据农户的反映，对再流转的行为，很少征询了农户的意见，一般都是由承包方自行寻找新的承包方将土地再流转出去。这样，使得农户的承包权益存在一定的风险。

（二）缺乏规模经营经验的承包方转入的土地面积偏大，导致土地经营不理想。

这主要是发生在经整理复垦后的土地流转中。近些年，随着国家逐年加大农村土地整理复垦资金投入，各地的土地整理复垦项目每年在增加。在项目后期的权属 调整中，地方政府与村集体一般都乐于将整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连”的成片土地集中流转出去，以实现土地的规模化经营，而忽视了与当地农业生 产力水平相适应的土地最优经营规模问题。一些土地承包方也一味盲目地追求大面积承包，忽视了与其生产能力相适应的承包地的最优规模，这都使得现实中，只要 有可能，承包方都承包了较大面积的土地。在具体的土地耕种中，承包人还是聘请当地的农民来耕种。在插田、打药、除草、收割等生产环节，承包人一般都是按每 天 40-60 元的薪酬付给农民日工资。在这样的制度安排下，由于干好干坏一个样，农民就又回到了以前“出工不出力”的大集体时代下的劳动局面，使得耕地流转后，不但没 有产生规模效益，反而出现了产量与效益的下降。如调研中发现，安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理复垦项目是 2004 年第一批国家投资土地整理复垦项目，2007 年 4 月份完工后，安徽芜湖一家公司以每亩 258 元的年租金承包了项目区近8000 亩耕地的经营权，承包期 15 年。该公司由于缺乏大规模农业的种植经验，也缺乏大型农场的管理经验，几年后由于经营效益低下，承包方已多次将该土地再流转。

（三）农业的比较利益依然较低，使得人们承包土地的意愿下降。

应该讲，在国家全面取消农业税、加大种粮综合补贴、农村土地整理复垦项目的实施后，种田的收益有所提高。但由于近些年，农业种植成本较大幅度上扬，而 粮食价格又趋于平缓，导致种田利润难以较快增长，农业的比较利益依然很低，这在很大程度上抑制了人们承包土地的积极性。调研中，农民以调查区普遍种植的水 稻为例，向笔者估算了种粮的成本与收益。从成本看，每亩水稻的成本大致包括：稻种约 60 元，尿素、磷肥及复合肥等肥料成本约 130元，农药与除草的成本变化较大，一般在 70 元左右，请人犁田的费用约 90 元，人工插田的费用约 105 元（三人一天插 2 亩田，每人每天的工资约 70 元），请收割机收割的费用约 90元，正常年份的灌溉费用（水费）约 30 元。综上，每亩水稻的种植成本约 575 元。从收益看，每亩田的产量早稻一般在 400 公斤左右，2010 当地的保护价是每 50 公斤水稻 93 元，这样，一亩田的水稻收益为 744 元。因此，扣除成本，种植一亩水稻的纯收益仅为 169 元左右，这还未扣除稻谷翻晒与运输的人工费用。

年

（四）农田基础设施的落后加大了承包方耕种土地的困难。

自土地家庭联产承包经营后，农村诸多水利设施便年久失修，再加上一些人为因素导致的地貌变迁，使原有的水利设施逐年丧失了其功能，而新的水利设施又未能及时修建，导致农田无水灌溉，沙化而无法耕种。调研中发现，流经安徽省桐城市青草镇的大沙河，历史上 一直为该镇徐漕村等几个行政村的农田提供灌溉用水。但近几年，当地政府兴建了沙场，从大沙河里大量取黄沙，销售到外地。由于过度取沙，造成了河床低于农 田，导致与大沙河一河堤之隔的数千亩农田不但无法从河里引水灌溉，而且还出现了农田里的水倒灌到大沙河里的奇特景象。这样，后来的承包人看到这种情况，预 计承包土地后，耕种作物会不利，产生不了收益，自然也不再愿意承包土地，加大了农村土地流转的难度。

三、解决土地承包经营中问题的措施建议。

（一）因地制宜的推进农村土地流转，在流转主体、流转面积及流转用途上不搞“一刀切”。

我国农村地域广阔，各地的经济发展程度、农业生产力水平及农民综合素质状况都有较大的差异，因此，各地应因地制宜的推进农村土地流转，而不能搞“一刀 切”。在承包方的选择上应避免出现目前过分看重经济条件，而要将其经济条件与农业生产能力、农田管理经验等结合起来，向农业大户、示范田、种田能手流转。在流转面积上，要依据当地的农业生产力水平、农业机械化程度和农民素质，确定一个最优的土地流转规模，而不是在各地都片面追求土地集中连片大规模流转。在 土地流转的用途上，对于第一产业用地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展。在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大 户、示范田、种田能手流转；第二产业用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高士地产出率；第三产业用地流转在严格土地使用条件的基础上，走市场 化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转[4]。

（二）普及科学种田是降低承包方土地经营成本、实现土地大规模流转的内在要求。

按照科学的方法育苗，使发芽率提高，合理的预防和控制作物在生长周期中的各种情况，让作物高产稳产，这种科学种田的方法是农地流转后提高承包方土地效 益、实现土地大规模流转的内在要求。但目前在农村，真正懂得并运用科学种田的农民非常少，种田的盲目性和随意性在一些中小规模的土地承包人之间较为普遍。在桐城市调研时，一位土地承包人告诉笔者，2008 年，由于对科学种田的不了解，在选择作物种子时缺少科学的指导，造成作物后期发芽率低，病虫害严重，进而影响到最终的作物收成和经济收入。另外，调研中发 现，目前农村化肥、农药商品大都是私人经营，商业化太强，承包人如果不懂得科学的种田技术，就很容易受农资经销商的牵引。比如农药这一块，如果农药配得 好，一亩单季晚稻的用药成本在 20 元左右，但如果受一些不法经销商的指导，进行了可有可无的盲目配药，则每亩要花费 130 元左右，在后期粮食收获的时候还存在大的隐患。田地里的作物本身就是量大价格不高，如果在前期种子、化肥、农药上的成本如此之大，后期的利润自然就小得 多，造成承包方土地经营的困难。

（三）探索建立农地流转的承包方补贴制度。

由于农业生产的自然风险与市场风险都较大，造成了承包人承包农地的行为是一种高风险经济行为，加之市场经济中的诸多不确定性因素，如果没有相应的政府激励机制，他们很难获得社会的平均利益。因此，需要国家建立配套的奖惩激励机制，来激励承包商承包土地的行为。这里的激励机制，可以是经济上的，如各地普遍实行的种粮大户的补贴，安徽 省安庆市 2011 年发放的粮食综合农

业补贴就包括给予 100 亩以上种粮大户每亩 10 元的补贴；可以是对于使用价值低、改良成本高的贫瘠土地或荒地，给予承包方适当的经营税费减免等；也可以是建立社会信誉机制，帮助承包商向金融机构贷款，解决融资问题，这样承包商就可以以社会收益来弥补经济收益的不足，激发其努力经营土地的积极性。

（四）承包人应鼓励和开发农民的首创精神，让部分优秀的农户参与承包地的经营管理。

农村改革的历程表明，尊重农民的自主性，发挥其创造性是农村经济社会发展的关键因素。农地流转后，仅仅依靠土地承包方的力量是不够的，必须让农民积极 参与进来，这就必须尊重农民的自主性，仍视农民为土地经营的主体，充分发挥农民的作用。调研中发现，在农村，有些年长些的农民，他们对农业生产有丰富的种 植经验，他们对土地充满了感情，土地流转后，他们依然在关注着田里作物的生产情况，关心着土地收成；也有些青年农民，他们有思想，他们对土地承包经营的过 程很了解，对土地承包后的现状与问题很有见解，因此，承包人要采用参与的方法，积极引导这些农民对承包地的耕种模式、管理方法及激励措施提出方案，从而更 好地发挥农民的自主意识及创新精神。

（五）实行承包土地经营中的小组承包责任制。

在雇佣农民劳动的承包土地耕作模式下，当农户的生产收益不再与土地收益直接挂钩时，会导致部分农民产生劳动中的“偷懒”行为，最终带来土地产量与收益 的减少。笔者认为，可尝试实行土地经营中的小组承包责任制来部分解决这个问题，具体做法如下：可以采取十户农民自由组合种植土地的方式鼓励农民积极性。即，让农民自由组合，每十户农户作为一组，每组承包种植一定数量的土地（如 100 亩），最后根据每组种植的土地的产量及收益决定该组的年终分红。这样做，有以下几个显而易见的益处：（1）由于采取十户农户作为一组，而每组的收益取决于 土地的收益。因此，既可以充分发挥组内监督的优势，也可以发挥组间竞争的优势，避免偷懒行为。（2）分组的同时并不损害规模化经营。规模化经营的最大的优 点是便于使用大型机械、便于统一管理。对于耕地、播种、灌溉、收割、撒农药等行为，仍然可以使用大型机械，不分组地进行统一操作。这样，既能发挥大型机械 的作用，也能够保证每一组得到的管理是一致的，最终各组收益的差异也只取决于每个组的努力程度。

（3）分组使得土地的最终受益的差异取决于每个组的努力程度，因此也能够发挥现有的家庭联产承包责任制对农户的积极性激励的效果。由于耕地、播种、灌 溉、收割、撒农药、撒肥料等行为可以由大型机械统一完成，而翻土、除草等行为不便于使用大型机械，同时，翻土、除草等行为的努力程度对土地的最终收益具有 很大的影响。因此，组内农户在进行日常管理土地（翻土、除草等）的时候是否偷懒，决定了土地最终的收益能否更高，也决定了各组年终分红的多少。

农民得到的好处与收到的影响，及土地承包后出现的问题。总之都是以增加农民收入，快速

实现城乡一体化为研究的核心。

第二篇：对农村土地承包经营权流转问题的研究

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对农村土地承包经营权流转问题的研究

作者：付春晓 白官玉

摘要：中国地大物博，自古一直是农业大国。因此，怎么将土地利用最大化，如何让土地创造最佳的利益？也是长期研究和探讨的问题。基于此，文本对我国现阶段的农村土地政策——农村土地承包经营权流转上的问题进行分析，同时也给出了一定的应对措施。关键词：农村；土地承包经营；问题；措施引言

现我国土地的所有权分为两种：一种是国有土地所有权，另一种是农民集体土地所有权。而现在家庭承包的机制下，农村土地的产权结构又分为集体拥有所有权和个人拥有的承包经营权。土地承包经营权流转，意思就是农村土地所有权权属性质和用途不改变的基础上，原土地承包经营权人依法将部分或者全部的权益转给他人的行为。目前，各地土地承包经营权流转的形式有转让、租赁、互换、抵押、入股等。虽然我国领导人在土地承包经营权流转方面也做了巨大努力，但经综合调研后，发现仍存在一定的问题，而要真正提升我国土地利用开发率，就需不断更新完善现有体制，促进经济持续发展。农村土地承包经营权流转存在的问题

2.1 相关法律条例不清晰

首先从法律上进行分析就存在不清晰的问题。依据《宪法》和《土地管理法》相关条例，农村土地属于“乡、村、村民组”三级集体所有，也就是农村土地集体土地所有权主体为乡、村、村民小组三级集体。然而《民法通则》却规定乡、村两级是所有权主体。同时《农业法》又明文规定所有权主体是村委会或地区性合作组。这些法律的冲突和不同，给人感觉是混淆不清，不知道农村土地所有权究竟应该由那一级进行行使和负责，自然，这一法律问题也使得农村集体土地所有权主体缺位，对日后产生法律纠纷造成隐患。2.2 土地承包经营权流转机制不成熟

流转机制的不成熟不健全，也造成农村土地承包经营权的发展受到阻碍。首先，在签订承包方在签订土地承包经营权流转的时候过于笼统，相关法律法规也没有系统和具体的操作步骤，同时相关管理机构也不完善，就造成现大多数土地承包经营权流转处于自发和无序状态。其次，流转中介服务组织不健全，也制约着土地承包经营权流转机制的发展。

2.3 土地流转的市场需求开始降低

市场需求不足也是农村土地承包经营权流程发展遇到的问题之一。现目前，影响土地流转市场需求的因素有很多，主要有以下几点：第一，种植业整体收益率走低，在我国，基于农产品的特殊性和相关政策影响，使其价格一直走低，也就使收入低的人们缺乏利益驱使，不会想通过经营土地来创造财富。第二，土地承包经营权流转取得的收益也较低。第三，由于相关政策扶持，农户们看到了是眼前的利益，而不明白国家是想借助承包商来更好的利用土地的原因，导致许多农户宁可死守着土地，也不急于流传。

2.4 农村社会保障制度不健全

农户对土地的依赖是中国几百年来都固定不变的，那么，让农户把土地进行流转，首先在感情层面给农户带来障碍。其次，农村社会保障制度的不健全是主要原因，虽然，现城市吸收了相当大部分农民，但由于户籍和个人能力等原因，导致农民们并没有真正融入城市，也没有各种社会保障，缺乏归属感和存在感，才使得农户们不愿意把土地进行流转。如此种种，制约了农村土地的流转，使农村土地得不到好的开发利用，难以实现规模化经营以提高土地利用率，阻碍了农村的进步和发展。规范农村土地承包经营权流转的应对措施

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3.1 明确农村土地产权

首先明确农村土地产权，能为日后其他工作打下根基，提供依据。其中笔者建议三点。

1.切实维护好农户个人的主体地位，农户是农村土地真正的主人，有权参与决定所承包土地的生产经营，但在现实操作中，基于种种原因，农民的还是处于比较被动的位置。2.现有的法律中三级所有制不明确现状，建议以乡村经济组作为土地所有权的主体。3.能够减少一定的纷争和争议，同一集体的内部之间往往有一定的情感基础，出现纠纷时容易多一份忍让少一份霸道，通过调解和沟通来解决问题而不依赖诉讼或申诉，减低了法律成本。

3.2 规范土地承包经营权流转的机制

首先1.相关机关单位要建立一套完整的、详细的、规范的土地承包经营权流转程序，让广大农民都能清楚的知晓，以防某些恶意份子为了贪图个人利益，在整个流程中有违规行为或暗箱操作。2.政府应加强流转程序的管理工作，并鼓励发展农村土地承包经营权流转的中介组织等发展，明确其中的相关法律条例和操作步骤，让买卖双方都能够通过有效渠道去咨询和反馈，使整个交易程序和手续办理都能顺利，畅通，及时。3.为了使每位农户都有正确的理解和认识，还应合理的开展咨询工作和培训工作，提高农户的规范意识和法律意识，以减少交易过程中不正确的操作，从而能有效控制地纠纷的发生。

3.3 加强农村农户社会保障体系的建立

要促使农户们能交出土地，还应该提供给他们更多更好的保障制度。1.发挥政府的主导作用。当前时期，城市的发展已经能稳定地发展，政府应加强对农村社会保障的重视并加以扶持，给出相关倾斜优惠的政策，才能让老百姓积极配合机关政府的改革政策。2.加强相关农村社会保障法制的建立。为了使农村社会保障有法可循，有法可依，就应建立健全相关法律体系，同时，应加强配套的监管机制，使保障和福利能有效的在农户身上实施，防止一些恶意份子贪图个人利益而破坏农村社会保障机制的公平性。

参考文献：

[1] 张甜.关于我国农村土地承包经营权流转问题的探讨[J].南昌教育学院学报.2013

（6）

[2] 杨燕.农村土地承包经营权流转问题探究[J].安徽警官职业学院学报.2011

第三篇：农村土地流转问题（本站推荐）

农村土地流转问题探讨

摘要：近年来，随着酒泉市工业化、城镇化和农业产业化的加快推进，部分农村劳动力逐步向城镇转移，农村土地流转呈现出日趋活跃的势头。土地流转已成为促进规模经营、发展现代农业和增加农民收入的一项重要措施。本文针对农村土地流转问题，提出了相应的对策。

关键词：农村，土地流转，农民权益

一、保护农民土地权益，规范土地流转行为

完善相关法律、政策，保护好农民对土地的流转、收益等权益，并通过制度来规范农村土地流转行为。农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。农民依法自主决定其承包土地是否流转、流转形式和对象，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法流转其承包地。保护农民承包土地流转收益权。除支付必要的流转中介费外，农村土地承包经营权流转收益全部归农民所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。

农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，并报所在乡镇农村土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。农村土地承包农户既可以自己直接进行土地流转，也可以委托所在集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。农村土地流转价格由流转双方协商确定，要充分考虑市场因素，原则上以实物形式确定流转价格，以货币形式结算，也可由农村土地流转管理部门进行价格评估，确定流转价格。

从事农村土地流转服务的中介组织在办理工商税务登记的同时，还应在县农业行政主管部门备案并接受其监督和指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。在集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，应由集体经济组织出面，在尊重农民意愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式来解决。在土地流转登记过程中，要及时纠正违反法律法规的约定和行为。政府要加强对农村土地流转工作的指导、服务和管理，防止缺位、越位和错位现象发生。农村土地流转发生争议或纠纷，流转双方既可以自行依法协商解决，也可以请求乡镇土地流转服务中心调解。不愿协商调解或协商调解不成的，当事人既可以申请当地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直

接向人民法院起诉。

二、适当放宽农村土地的用途范围，拓展土地流转经营主体范围 在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等应视为农业用途。允许农村土地流转经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动，并给予相应的政策支持和服务。拓展农村土地流转经营主体范围。农村土地流转经营主体既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。同时，农村土地流转经营主体应当具有农业生产经营能力，不得撂荒其流转所得土地。鼓励各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转，培育发展专业大户、农庭农场、专业合作社、农业产业化龙头企业成为农村土地流转经营主体。

三、鼓励创新农村土地流转形式，探索农村宅基地有限制流转 各乡村组织结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行农村土地流转，也可以采取其它现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；开展农民以土地入股单独兴办或与其他经营主体联办专业合作社试点工作；鼓励农村集体经济组织以多种形式参与农村土地流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立生产基地。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的使用权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励。允许在国家基本法律的框架和范围内探索农村宅基地及其所建房屋的使用权直接进入市场交易的途径和方法。

允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式进行出租。鼓励农村土地流转经营主体通过集体经济组织以租赁形式获得一定期限的农村宅基地及其房屋的使用权。允许农村集体经济组织、农户和其他经营主体在其依法取得的宅基地上改扩建房屋，进行“农家乐”等生产经营活动。贯彻农村“一户一宅”制度，在农村宅基地转让或出租期内，不再批准农村宅基地指标。

对于以租赁或入股方式获得一定期限农村土地经营权的经营主体，农村土地规模经营所必需生产管理用房的建设用地指标，既可以通过承租农村宅基地来解决，也可以申请临时建设用地的方式来解决。对于通过承租农村宅基地获得农村宅基地使用权的经营主体，可以通过土地整理或缴纳土地复垦费等方式将其置换为生产管理用房的用地指标，政府可以核发农村建设用地使用证，所建房屋发放农村房屋产权证，可以出租、抵押和担保贷款，但其期限不得超过土地流转期限。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地复垦工作，通过废弃建设用地复垦获得的农村建设用地指标，既可享有承租农村宅基地同等权利，还可以有偿、合理流转和转让。

第四篇：农村土地流转存在问题及对策研究

农村土地流转存在问题及对策研究

李瑞刘兴姝

(陕西省地产开发服务总公司陕西西安710075)

【摘要】当前，我国农村土地流转处于较低层次的发展阶段，在其发展过程中存在着农民缺乏依法转让意识、流转过程不够规范等系列问题，因而，要实现农村土地合理合法流转，政府就必须建立规范有序的土地流转机制，严格保护农民的合法权益，建立健全社会保障制度。

【关键词】农村；土地流转；权益；社会保障机制

一、农村土地流转的内涵

农村土地流转又叫农村土地使用权流转，它是指在不改变农村土地基本用途的前提下，按照市场经济自愿、有偿、依法的原则，由拥有土地承包经营权的用户将土地的使用权让渡给其他农户或经营组织的过程。它是实现农村资源优化配置的有效形式，促进了土地承包经营权在流转过程中与生产要素的紧密结合，实现农业生产的精细化和现代化。农村土地流转的范围既包括耕地、荒地、鱼塘、山地等其它农业用地。其主体是土地承包方，客体是土地经营权，流转方式是多种多样的，流转的原则是自愿平等协商。它是土地承包经营权在流转过程中与其他生产要素相结合，实现农业生产利润最大化的一种重要方式和途径。

二、当前农村土地流转存在的问题

1、农村土地流转程序不规范

农村土地流转在我国虽然经历了一些岁月，但无经验和规律可循，在摸索中进行，因此在实际土地流转的过程中往往出现流转程序不规范等问题。一方面，农民缺乏依法转让意识，大多数流转的土地往往进行的是口头协议，因而流转双方容易发生争执和纠纷。另一方面，我国虽然颁布了《农村土地承包法》等法律，允许农民依法流转土地，但对农村土地的流转的程序价格和管理缺乏明确的规定，这样就导致许多经营户虽然签订了合同，但合同内容和条款不明晰，流转双方缺乏在责、权、利关系上的明确规定，为以后的合同纠纷留下了许多隐患。

2、在农村土地流转过程中，权益保护意识不强

当前，在农村土地流转过程中，随意改变土地承包关系，破坏土地经营权。有些地方政府将土地流转作为增加收入的手段或作为地方“政绩”的形象工程，严重地损害了农民的利益，更有甚者，有些地方政府为了短期利益，在农民不知情的情况下，引入商户或大户进行经营，如当前很多外来农家乐的经营，使得失地农民的基本生活和生产失去了保障。

3、土地“惜转”现象较为普遍

在我国，由于根深蒂固的思想束缚，农民普遍存在“离土不离地”等现象。这样就使得很大一部分农民人不在，但不愿意放弃土地的经营权，一方面，农民无精力经营土地造成土地的大量荒废也不愿意流转，另一方面，有能力经营土地的人又缺乏经营的土地，存在着土地资源的大量破坏和浪费。“惜转”现象普遍存在。这种现象严重制约着农村生产力的发展，制约着土地资源的优化配置。

4、土地收益较低，招商引资困难较大

和工业相比，农业投资大，但收益较小，所以即使很多农民自愿出让土地，也未必有大量企业承包，尤其是一些边远山区，更是少有人问津。此外，由于我国农村环境和城市相比相对较差，软硬环境的不具备使得土地在实际流转的过程中困难重重，招商引资更是难上加难。

5、土地流转的社会保障体系不健全

在农村，土地是农民赖以生存的生命线。因此，政府一方面呼吁和倡导农民进行土地流转，但另一方面，失地农民的社会保障体系却不健全，这样农民的收入单纯依靠租赁土地来维持，严重影响着农民的收入，制约着社会的发展。

三、对农村土地合理流转的建议

1、转变政府职能，保护农民合法权益

在农村土地流转的过程中，必须尊重市场规律，保护农民合法权益。而要实现这些就要求政府转变自身职能，克服其在土地流转中的“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府要充分发挥其有形的手的作用，引导农民，将土地流转纳入市场，让其参与竞争，同时也要为农民提供有效的信息，使其能随时洞悉市场，更好地把握市场形势，实现土地资源利用的最大化。同时，政府还应该发挥其监督者的作用，监督土地流转的程序是否合法、土地流转的合同是否规范、土地流转的行为是否合理。禁止一些以土地流转为名义的随便改变农地用途和违背农民意愿强制流转的不良行为。

2、大力发展第三产业，加快剩余劳动力的转移

土地流转最实质的变化是农民土地使用权的让渡。通过转让，这样就使得一部分农民成为闲置人口，由于其自身素质和文化水平相对较低，较难适应现代工业化的发展。因此，要让失地农民能像以前一样安居乐业，就必须加大第三产业的发展，尤其是跟农业相关的第三产业的发展，这样不仅有利于产业结构的调整，更有利于剩余劳动力的转移。

3、建立健全规范有序的土地流转机制

农村土地要能实现合理流转，必须有相应的流转机制作保障，如土地交易系统平台，宏观上汇总和把握信息，克服传统的信息零散、易丢失等管理性失误。同时，还需要加大管理信息化的建设，加强土地流转的信息公开化、透明化，实现其他农村产权流转和投融资服务，从而将零散的农村业务统一起来，方便管理。

4、完善土地流转下的农村社会保障制度

土地是农民最基本的生存保障，在土地流转的过程中如何实现流转土地但不失去生存保障是农村土地流转的难题。我国农村土地流转的过程中尚未形成统一的城乡社会保障体系，养老保险、失业保险等基本保险仍然处于低级阶段，甚至有些农村依然处于空白状态。因此，在农村土地流转前，需要建立完善与流转制度和政策相适应的农村社会保障制度。首先，为了鼓励土地流转，对已经实行土地流转的农民实施补贴，以解除其生存的后顾之忧。其次，扩大失地农民的社会保障范围，设计一种符合失地农民需要的保障制度，突破传统的局限，使农民真正得到实惠。最后，加快农村社会保障制度和城市社会保障制度的融合，以实现城乡一体化、和谐化。

5、培养市场化的土地流转模式

农村土地流转要实现可持续发展，就必须从开始就纳入市场体制，让其参与竞争，在市

场经济中接受检验。因此，就要以科技为龙头，普及和推广科技兴农，提高农民科学种田，促进资源的优化利用。同时，农村要改善自身环境，加大投资力度，实现企业和农户合作的模式，探索多形式的土地流转模式，培育多样化的土地经营方式，加快土地流转的速度和质量。

综上所述，农村土地流转是促进农业现代化，增加农民收入的重要方式和手段，是实现农业资源优化配置的有力武器。随着时代的发展和农业的不断进步，农业土地流转成为大势所趋。因此，只有适应时代发展，不断健全和完善农村社会保障制度，规范土地流转的程序和机制，才能推动农村土地流转的健康可持续发展。

【参考文献】

[1]钟威.农村土地流转制度的法律思考[J].法制与社会，2009.6

[2]陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008.9

[3]靳淑琳.农村土地流转的思考[J].现代农业科技,2008.17

[4]陈昊.农村土地承包经营权流转现状问题与思考[J].四川农业科技，2008.5

【作者简介】

李瑞（1971-）女，陕西西安人，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理及行政管理工作。

刘兴姝（1980-）女，陕西西安人，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理工程相关工作。

第五篇：农村土地使用权流转问题初探

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月