新形势下的中国土地问题

第一篇：新形势下的中国土地问题

新形势下的中国土地问题

【求是】2012年04月16日

在我国人多地少的基本国情下推进工业化、城镇化建设，集约与节约用地尤为重要。我们必须健全最严格的土地管理制度，坚决守住耕地红线，综合提高土地利用效率，使有限的土地资源为经济社会持续发展提供支撑。

一、当前我国土地管理面临的新情况新问题

一个时期以来，我们开展集体建设用地流转试点，在明晰产权关系、确定流转条件、规范流转形式、合理分配收益等方面进行了积极探索。但也要看到，我国在土地资源利用和管理方面还存在一些亟待解决的问题。

耕地逐年减少，守住18亿亩耕地红线的任务艰巨。2001年至2010年共减少耕地1.59亿亩。目前我国人均耕地只有1.3亩，1/3省市人均不足1亩，666个县低于联合国确立的人均0.8亩警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。特别是农民修建房屋相互攀比，“一户多宅”现象普遍，加上农村大量劳动力外出打工和耕地抛荒等因素，目前我国耕地每年以近700万亩的速度锐减。

一些地方政府热衷于“卖地”，各种“圈地运动”不断升级。从客观上看，工业化、城镇化进程的加快，必然带来建设用地的急剧增长。据统计，1990年至2010年，全国城市建成区面积增加了2.5万平方公里以上，约占耕地减少总量的20%。从主观上看，在经营性用地实行“招拍挂”后，土地出让收入大幅增长，形成“土地财政”，这就刺激了地方政府“卖地”积极性。特别是有的地方为了招商引资，尽力满足对方的占地需求，造成土地资源的浪费。

土地质量下降，生态环境恶化趋势未得到根本扭转。我国的水土流失十分严重，目前每年以1万平方公里的速度递增。全国荒漠化面积达262.2万平方公里，占国土总面积的27.3%，遍及13个省区市，近4亿人口受到影响。我国还是世界上公认的少水国家，淡水资源仅占世界的8%，人均水资源只有世界平均水平的1/4。目前，每年因缺水造成粮食减产1000亿公斤左右，约8000万农村人口和4000多万头牲畜饮水困难。此外，城市三废（废气、废水、废渣）和农药、化肥、农膜、生活垃圾等污染源增多，也在一定程度上造成土地质量下降。征地拆迁矛盾突出，成为影响社会稳定的严重问题。目前征地一般沿用计划经济时期的政府强制办法，而供地采取的是市场经济体制下有偿出让形式，这一“双轨制”的存在，使矛盾、纠纷增多，有的地方甚至出现了极端行为和群体性事件。据统计，目前征地拆迁的矛盾纠纷，占上访案件总数的33.1%。在征地过程中，暗箱操作、贪污受贿、权钱交易等腐败行为屡见不鲜。2010年，全国发生违法用地案件达5.3万起，涉及土地面积41.8万亩，其中占用耕地16.4万亩。

土地监管存在漏洞，现行土地管理体制机制有待完善。现行的“条块结合”的土地管理体制，使土地管理部门很难对本地区土地违法违规行为实施监管。这是一些地方城市建设过度扩张、项目不合理占地的重要原因。此外，《宪法》、《土地管理法》规定征地是因“公共利益”需要，但未对“公共利益”做出明确界定，其解释权掌握在实施征地的各级政府手里，以至于房地产开发、工业园区、各类楼堂馆所都以“公共利益”的名义来征地。

二、强化土地管理的目标和要求

上述情况表明，实现土地供给与需求的平衡是一项重大而紧迫的战略任务。需要我们采取最严格的土地保护制度，强化土地资源集中统一管理，有效推进征地制度改革，完善监管机制。当前，要特别注重处理好四个关系。

处理好保护耕地与统筹城乡经济社会发展的关系。人多地少是我国的基本国情，土地稀缺始终是根本性约束因素。我国的土地管理制度，必须具备保护耕地与统筹城乡经济社会发

展的双重功能。既要保证农业发展特别是国家粮食安全的需要，又要考虑工业化、城镇化发展日益增加的用地需要，形成节约用地和推进经济社会发展的双赢局面。

处理好保护耕地与生态环境建设的关系。解决13亿多人口的吃饭问题，任何时候都是头等大事。同时，我国已向国际社会承诺，到2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上，2050年森林覆盖率稳定在26%以上。这就需要处理好保护耕地和退耕还林、加强生态文明建设的关系，坚持当前用地和长远考虑相结合，不以透支子孙后代的土地资源来求发展，保持土地资源的代际公平和永续利用，在不突破耕地红线前提下，加大生态功能的土地复垦力度，不断拓展国土绿色空间。

处理好城镇化建设与保护居民合法土地权益的关系。我国已进入加快推进城乡一体化建设的关键时期，2011年，我国城镇化水平已达51%，今后还将快速发展，城镇建设用地势必持续增加。但推进城镇化建设也要循序渐进、量力而行，不能超越现实经济社会发展水平一哄而上，不能脱离实际搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，更不能以牺牲居民合法土地权益和社会稳定为代价。

处理好土地管理制度建设与加强日常监督落实的关系。我国统筹城乡土地管理的基本法规和政策体系已经建立，《土地管理法》明确规定了土地用途管制、耕地保护、征地补偿等基本制度。要从根本上解决建设用地猛增和征地拆迁矛盾增多的问题，必须大力加强土地监管的权威性，健全奖惩机制，对未批先用、少批多用、违规建筑等非法占地行为，必须采取依法没收、拆除等强制措施，不能以“补办手续”而过关。

三、进一步加强土地管理的建议

一要坚持和完善最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。重点做好基本农田划定和农村集体土地登记等基础性工作，同时加快建设国家标准的永久性基本农田。健全耕地保护补偿长效机制，对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高农民保护耕地的积极性。稳步推进农村土地管理制度改革，逐步建立农村集体经营性建设用地市场。加强农村宅基地管理，农民住宅要先行安排空闲地，加快旧村和“空心村”改造，鼓励农民向中心村、小城镇聚集。改革完善宅基地审批制度，坚决执行一户一宅政策，严禁城镇居民在农村购置宅基地。强化耕地保护责任制，建立和完善耕地保护数据库，健全国家、省、市、县四级数据库网络传输系统，把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块，做到分工明确、齐抓共管。

二要进一步加强土地管理，不断提高土地资源利用效率。严格执行《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，各级政府要制定和重新审视土地利用总体规划，严格控制各类建设用地指标，降低经济增长对土地资源的过度消耗。提高建设用地利用效率，划定城镇建设用地“红线”，限制城镇建设过度扩张，走集约化城镇发展道路。加强土地整治和复垦开发，对全国各类存量复垦土地进行全面调查摸底，充分利用闲置土地，积极复垦旧城区、空闲地、废弃地等。实施差别化的土地利用政策，针对不同产业土地配置效率和不同区域主体功能的差异，明确不同产业用地的先后次序，优先保障战略性新兴产业、服务业等集约化程度高的产业用地，严格限制高耗能、高耗地、高污染产业用地。

三要积极引导农村土地使用权流转，稳步推进农村土地管理制度改革。农村土地使用权流转是规模经营的前提。农村土地流转必须始终坚持“姓农”，绝不能以流转为名改变土地的农业用途，务必做到土地流转不流失。必须坚持把农民利益放在首位，农村土地流转要按照依法、自愿、有偿的原则，确保农民享有土地流转自主权、流转方式选择权和价格收益谈判权等合法权益。进一步完善农村土地流转新机制，培育和发展各种类型的土地流转服务中介组织，健全评估制度，规范流转手续，形成统一、开放、竞争、有序的土地流转市场。地方政府要有针对性地制定土地流转长远规划，进一步完善土地流转配套政策，加强土地流转过程的规范管理，积极做好土地流转矛盾纠纷调解工作，防止土地流转市场发展的盲目性、自发性和滞后性。

四要弱化地方政府对“土地财政”的依赖，土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“卖地”冲动，将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入，全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入，从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。改革和完善土地收益分配制度，进一步加强土地增值税收制度改革，充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用，提高土地取得和保有成本，逐步把原来一次性收取70年或50年的土地出让金，改为缴纳浮动的土地使用年税制。规范征地程序，明确界定“公益性”用地和“经营性”用地的不同实施办法，公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定，绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁；经营性用地要严格按照市场运行机制操作，让当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。完善征地补偿机制，积极探索各种补偿方式，按照“先安置、后拆迁”的原则，对被征地拆迁的居民进行妥善安置，解决好他们的就业、住房和社会保障问题，确保其原有生活水平不降低，基本生活长期有保障，维护社会和谐稳定。

五要加强监督检查，完善土地管理配套措施和体制机制。尽早对《土地管理法》等法律进行相应修改，突出全面性、系统性和可操作性，严格界定“公共利益”征收土地的适用范围，坚决制止滥用征地权。同时加强保护耕地、节约用地的宣传教育，增强全民忧患意识和保护耕地、节约用地的自觉性。加强全国土地监管信息体系建设，综合运用各种技术手段，建立健全土地监管网络信息系统，完善举报奖励机制，对土地状况进行动态监测和全方位管理。加强地方政府土地管理能力建设，健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度和激励机制，实行最严格的惩处措施，对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。大力加强执法监督检查，有关土地管理法规必须严格执行，不得以任何理由变通。建立健全土地和耕地定期检查、动态巡查、不定期抽查责任制，及时发现问题，对重大违法违纪违规行为，要严肃追究党纪政纪和法律责任。（邱敦红 中央政策研究室）

第二篇：土地问题

安徽宣城：村民组侵害准村民权益广德法院做帮凶被举报

作者：葛树春 来源：中国反腐维权网 时间：2009-06-23 00:25:32

尊敬的宣城市中级人民法院 刘顺道 院长 ： 您好！

本人中国反腐维权网（民间舆论监督联盟）总监葛树春，现致信阁下主要反映贵辖下广德县长安社区第 14 村民组村民傅祖汉所承包的土地被征用后 14 村民组却未全额分配其补偿款，起诉至广德法院却遭受司法不公等诸多悲惨遭遇。

2007 年傅祖汉户籍所在的广德县长安社区 14 组所有土地被广德开发区征用，14 村民组积极配合政府征地的同时也得到应得征地补偿款，在村民依法得到土地补偿款的同时，同为 14 组村民的傅祖汉却没有取得应得的土地补偿款，据了解傅祖汉家所承包的土地数量并不少于其他村民。

（傅祖汉指向自家先前的土地）

应取得 130500 元土地补偿款的傅祖汉却只得到该笔款项的 20% 这让傅祖汉十分无奈，多次找到村民组理论后却被告知这是大多数 14 组村民的意见，无论傅拿出哪条法律法规来反驳村民组的做法但都无济于事。为维护自己的合法权益 07 年 9 月傅祖汉依法向广德县人民法院提起民事诉讼。07 年 10 月广德县人民法院依法判决傅祖汉享有 全额土地补偿款的分配权，赢了官司的傅祖汉并不乐观，原因是 14 村民组并没有依法履行广德县法院的生效判决文书，而广德法院也以没有执行内容为由拒绝为傅祖汉执行傅应得的补偿款。咨询相关律师并在中国法院网查询相关给付之诉和确认之诉案例后，傅祖汉再次向广德县法院递交起诉书诉求长安 14 村民组依法履行先前的判决书(给付之诉)，然而傅祖汉从 08 年 4 月递交判决书至今，广德法院也未将其“给付之诉”予以立案。傅祖汉曾采取多种方式向广德县法院递交起诉书，包括亲自到法院递交和通过邮寄的方式，但收到起诉书的广德县法院就是不为其立案，并且还无任何书面答复，令傅更为气愤的是因为此事上访至安徽省高院得到高院书函后广德法院某庭长面对高院的书函声称书函就是一张废纸，对此我们捉摸不透高院的书函在基层法院怎会变为一张废纸？！

面对法院法官嚣张的态度，广德县法院面对相关法律不去执行的错误做法后，傅祖汉求助于有关媒体，在记者介入该事后却出现了滑稽的一幕：知错的广德法院在傅祖汉没有申请再审的情况下主动为傅祖汉提起再审，顺应法院的做法傅祖汉依法增加了判令被告 14 村民组给付傅祖汉 108422 元的诉讼请求，诉讼的同时傅祖汉向广德法院申请财产保全，14 村民组的 108422 元至今仍在保全中（冻结中）。

最后法院下达再审判决书，纠正了先前审判中的错误后，判决傅祖汉享有与其他 14 组成员同等的土地补偿款分配权。对于傅祖汉请求 14 村民组给付其 108422 元的诉讼请求，法院却没有体现甚至只字未提。经咨询土地补偿费分配纠纷不仅仅是确认之诉，其诉的性质是确认之诉兼有给付之诉。如果法院不依法作出给付傅祖汉应当获得的具体补偿费金额的判决，傅的起诉就会失去意义。傅多次找到广德法院理论得到的答复只有一个，既然上诉了便等中院的判决，另据了解此份判决是经过广德县法院审判委员会数名专家级法官的探讨后得到的结论，对此我们认为审判并探讨此案的法官并不资深，甚至其有违一名法官的职业道德，当事人提出的诉讼请求判决书里竟只字未提，这让其他闻听该事的新闻记者惊愕不已。根据 安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法 说明傅的户口是因合法迁入的，傅是该村民组的成员。另外 《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷的指导意见》以及我国婚姻法及其相关司法解释中明确的证明了傅祖汉应依法享有与其他村民应有的土地补偿待遇，而有关部门却以长安社区 14 村民组的行为属于村民自治行为，并以此否定了傅祖汉的合法请求，对此傅祖汉认为这个理由太牵强。根据村民自治的相关法律法规规定村民自治不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯人身权利、民主权利和合法的财产权利。

在建设和谐社会法制中国的今天我们请领导在百忙之中过问一下此案，而还法律尊严以及事主公道！此致 恭呈 葛树春

2009 年 4 月 21 日于皖广德 本人联系邮箱： fanfucn@sina.com 本人联系电话： 010--87836605 附：傅祖汉相关上访材料。

上 诉 词

尊敬的审判长，审判员：

感谢法庭今天开庭审理我的上诉案件，我就上诉状的内容以及事实依据作如下发言；

被上诉人不按村民同等待遇给付我应该享有的土地补偿费全额的分配款是对我的岐视，是违反法律的行为。一，《宪法》第49条规定“婚姻，家庭，母亲和儿童受国家的保护。《民法通则》第4条‘民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则’。第5条：‘公民，法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯’。第10条：‘公民的民事权利能力一律平等’第74条：‘劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。。。等等。’

二，我自1989年就招亲到被上诉人村民组吴开胜家，同时户口也迁到被上诉人处，已有20年（有我的身份证，派出所的户籍证明和被上诉人村民组和长安社区的证明为证）我并在1995年有二轮承包土地，（有吴开胜家的土地承包证为证）。根据安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，第8条。符合下列条件之一的本村人员，为本集体经济组织成员：第2款：与本村村民结婚且户口迁入本村的；第4款：刑满释放后户口迁回本村的；之规定：说明我的户口是因合法婚姻迁入的。

尽管我在2002年与前妻吴之月离婚，但我离婚后仍在承包土地。于2005年和非农业居民张芝菊结婚，我并没有取得非农业户籍，(本案中我也是嫁到城市的“入赘婿”)（有我的结婚证，我妻子的户口本和身份证为证）被上诉人如果这样对我，我岂不成了‘两头空’的人？

根据《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》第2条第一款规定；对于对于嫁入城市的妇女，如果其没有取得非农业户籍，应视为具有原集体经济组织成员资格。“入赘婿”的成员资格参照前述精神处理.。对于离婚、丧偶的妇女不论其户籍是在嫁出地，还是已迁入嫁入地现又回嫁出地生活的，均应以现户籍所在地确定其集体经济组织成员资格。

被上诉人因土地被征用，在07年9月5号已经决定的分配方案及给付分配款时，人均分得130500元。依法应该给予我全额的分配款，到现在（包括青苗补偿费）我只拿到22078元。所以被上诉人还有108422元没有分配给我（有被上诉人村民组的分配方案和分配款到户表为证）.我的合法权利应受到法律保护，任何组织和个人均无权剥夺。我是否有被上诉人村民组的成员资格，不能以该组“多数人的暴政”来决定，只能由法律做出统一的规定。

三，组 通过一审二次的审理，我的户籍在被上诉人村民已经有20年，我具有被上诉人村民成员资格已是不争的事实。对照最高人民法院印发《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知：第2项第2条第5款、“依法妥善处理农村集体土地征用案件，切实保障被征地农民的合法权益”。等和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的相关规定：村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配。已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。正如最高人民法院民一庭 庭长 辛正郁对《审理农村土地承包纠纷案件 适用法律若干问题的解释》中所说：土地补偿费在受分配主体范围内，权利是均等的，土地补偿费分配不是集体组织收益分配，不应该体现权利义务对等。只要是成员，就生而平等。如果没有法律的特别规定，我就应该和被上诉人村民组的全体成员共同平等参与分配。

四，一审法院应该判决被上诉人给付我土地补偿费的具体金额。确没有判，这是一审判决的瑕疵所在。正如上诉状中所说，土地补偿费分配纠纷不仅仅是确认之诉，其诉的性质是确认之诉兼有给付之诉。如果法院不依法作出被上诉人给付我应当获得的具体补偿费金额的判决，我的起诉就会失去意义。我已具有被上诉人村民组成员资格，而被上诉人不支付给我应当分得的，已经分配的土地补偿费份额，法院又没有明确被上诉人应支付给我具体的土地补偿费金额。被上诉人应该怎么履行生效判决呢﹖法院如何执行生效判决呢？这种不具有任何实际意义的判决对我就如同一张白纸。也是对法律的亵渎，对当事人的愚弄。直接动摇了法律的威信和权威性民事审判必须贯彻“以事实为依据，以法律为准绳”.“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的 指导原则，本案的一审判决不符合这一原则的。同时，裁判文书是一个案件处理结果的载体，给付裁判的可执行性和不超诉讼请求范围的原则。对判决结果应该明确、具体、完整到标的物的名称、数量或者数额、给付时间以及给付方式。因此一审的判决书，实体判决不具体，不明确。实际上就是一份不能执行的判决书，或者说是人为的制造“执行难”。

五，综上所述：请求中级人民法院根据《民法通则》第106条，第108条和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条之规定：判决被上诉人再向我支付108422元的土地补偿费，请支持我的上诉请求。谢谢。

回复

傅祖汉 发表于 2009/6/27 14:11 2楼 民 事 上 诉 状

上诉人(原审原告)：傅祖汉，男，1966年3月4日生，汉族，农民，住广德县桃州镇长安社区夏汤村11号《第十四村民组》。电话：*** 被上诉人(原审被告)：广德县桃州镇长安社区第十四村民组。住广德县桃州镇长安社区夏汤村《第十四村民组》。

负责人邹武旗，该村民组长。电话：*** 上诉人因与被上诉人广德县桃州镇长安社区第十四组土地补偿费分配纠纷一案，不服广德县人民法院2009年02月23日(2008)广民一再初字第6号判决，现提出上诉。

上诉请求：

1.变更广德人民法院(2008)广民一再初字第6号判决； 2.改判由被上诉人立即给付上诉人土地补偿费108422元；

3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：

广德人民法院(2008)广民一再初字第6号判决书，由于没有明确具体的给付数额，因而其诉的性质为确认之诉。土地补偿费分配纠纷案件诉的性质，不仅仅是确认之诉。而是兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上必须既确认资格，又判决给付义务。理由是：

一，征地补偿费分配纠纷有两种情形，一种是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，尚未决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，原告起诉要求确认其集体经济组织成员资格。这种情形下仅仅确认之诉。第二种情形是本案这种情形。也就是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，依照法律规定的民主议定程序，制订了土地补偿费分配方案，并在本集体经济组织内部已经分配了收到的土地补偿费。这种情形下，原告起诉请求支付相应份额的，就包含了确认之述和给付之诉两种性质。即使从司法解释使用的请求“支付”相应份额的用词来看，也应当含有给付之诉的意义。

二，法院执行的困难并非法院作出给付的法定障碍。法院不能因为判决可能存在执行上的困难就拒绝作出给付的判决。法院决不可能因为债务人没有偿付能力而拒绝作出债务人履行债务的判决。三，如果法院不依法作出被上诉人给付上诉人应当获得的具体补偿费份额的判决，上诉人的起诉就会失去意义。如果法院判决确认了上诉人的集体经济组织成员资格后，集体经济组织仍不支付其应当分得的土地补偿费份额，由于确认之述的判决不具有可执行的内容，上诉人应当怎么办﹖被上诉人如何履行？是否还要另行提起一个给付之诉﹖这是不是意味着上诉人就只能得到一个空洞的、没有任何实际意义的集体经济组织成员资格，这种不具有任何实际意义的判决如同一张白纸，是对法律的亵渎，是对当事人的愚弄。直接动摇了法律的威信和权威性。

四、裁判书主文制作的技术要求应遵循：简要、明确、穷尽、用词规范、给付裁判的可执行性和不超诉讼请求范围的原则。所谓明确就是指裁判书主文应当严谨准确，便于当事人、其他读者和执行法官立即领会和准确执行。判决主文不满足可执行的条件，实际上是给执行出了难题，要么放弃执行，要么“违法”即根据自己的判断和解释执行，这是一个两难选择。无论作何选择，执行官都有不依法行使职权的嫌疑。实际上就是一份不能执行的判决。为此，判决书不能人为的制造“执行难”。基于上述理由，请求人民法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。

此致

宣城市中级人民法院 附： 1.本上诉状副本 1 份 2.财产保全续保申请书 1 份

上诉人：傅祖汉

2009 年4 月23 日

村民代表会议决议侵犯村民权益时，村民是否可以诉讼维权？起诉的诉讼请求是什么？

推荐答案

只要个人的利益受到不法侵害就可以提出诉讼。不管这个不法侵害是来自个人的，还是来自某一单位或某一组织的。法律依据：

1、《中华人民共和国宪法》第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

2、《中华人民共和国民法通则》第五条：公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

补充回答，只要是确实受到侵害，即使是村民代表会议决定的，也是不合法的。村民委员会组织法只是规定了其决策程序必须是合法的，但程序合法不等于实体合法，只要是实体不合法，确实无理无补偿对某一村民或某部分村民造成伤害的，也是不合法的。可以提起诉讼。

初探村民自治决议引发诉讼之司法对策

作者：张政 发布时间：2010-12-09 17:34:47

1998年全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，随着这部法律的实施，广大农村地区民主意识深入人心，民主进程明显加快。农民通过投票表决形成自治决议，实现自我教育、自我管理，自我服务的自治模式。但是伴随着村民自治的深入，在农村地区也出现了一些新的矛盾。在法院受理的涉农纠纷中，村民以自治决议侵害个人合法权益为由，提起的诉讼案件数量大量增加。2008年最高法院作出《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，对此类涉及村民自治案件的审理作出了原则性的规定:“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销”。但在司法实践中，地方法院对此类涉及村民自治案件的认识存在差异，导致裁判结果并不统一甚至大相径庭。写作本文，作者意在探究此类案件的本质问题，从实践角度出发，为案件审理和矛盾化解提出一条可能的思路。

一、对涉及村民自治案件的基本认识

（一）什么是涉及村民自治案件。最高法院对涉及村民自治案件并未作出明确的界定，我们来看看现实生活中人民法院已受理的案件情况。

例

1、周春华等14人与广元市经济开发区下西坝社区街道办事处活力村3组承包土地征收补偿款分配纠纷案。活力村因集体土地被政府征用，而获得一笔土地补偿款。该村原有的村规民约中，明确规定凡有两个或两个以上女孩的家庭，只能有一个女孩可以招赘女婿上门并享受村民待遇，其他女孩嫁出本村后不保留本村村民身份、不保留土地。在分配此次土地补偿款时，村民小组会议依据村规民约形成决议，明确周春华等17人属于“姑娘户”，不得参与此次土地补偿款分配。因此周春华等17人以村民小组为被告向法院起诉，认为村民小组会议决议侵害自己的合法权益，请求判令村民小组向自己分配该次土地补偿款。

例

2、王双玉与北京市昌平区沙河镇王庄村民委员会侵犯集体经济组织成员权益纠纷案。被告王庄村委会制定《关于王庄村迁入人员缴纳集体积累的决定》，并将该方案在全村进行入户征求意见，70.9％的农户同意该方案。后因集体土地被征用，被告王庄村委会制定《王庄村关于高教园征占土地补偿费分配方案》，再次进行入户征求意见，238户中169户同意该方案。后被告召集村民代表会议再次将上述2个方案付诸表决，34名代表中29名代表同意。原告王双玉认为上述两个方案未经法定程序，致使相关条款不尽公平，被告依据上述两个方案向外来户分配土地补偿款侵害了包括自己在内的全体村民的合法权益，向法院起诉，要求确认被告作出的《王庄村关于高教园征占土地补偿费分配方案》无效①。

通过以上案例作者认为，所谓涉及村民自治案件是指：人民法院受理的，村民不服村民自治决议决定事项，以自治决议侵害村民合法权益为由，请求撤销自治决议或主张享受村民福利待遇的案件①。

（二）涉及村民自治案件的主要分类

1、从最高法院民事案件案由分类：一个是“承包土地征收补偿款分配纠纷”;一个是“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”。

2、从原告特定身份分类：空挂户纠纷；外嫁女纠纷；外孙子女纠纷；外来户纠纷；入学、入伍户纠纷；超计划生育户纠纷；收养子女户纠纷等等。

3、从起诉依据分类：有户口有土地类（如外嫁女、外孙子女）；有户口无土地类（如空挂户、外来户）；无户口无土地类（如超计划生育户、收养子女户）；无户口有土地类（如入学、入伍户）。

二、对涉及村民自治案件中主要矛盾的认识

作者认为涉及村民自治案件共同存在以下两个主要矛盾：

1、村民自治决议与村民个人经济权益的冲突。例1中村民小组通过决议，决定周春华等17人不参与本次土地补偿款分配，导致原告未取得土地补偿款；例2中村民代表会议决定向外来户发放土地补偿款，导致原告认为自己应分得的份额减少。农村的土地是农民赖以生存的基础，而多数地区人多地少的矛盾非常突出，土地相对有限人口不断增加更加剧了这一矛盾。当农村土地被征用后，作为土地替代物的土地补偿费就必然成为村民为了失地后维持生存而争夺的焦点。

2、村民自治决议体现的多数村民与特定少数村民之间歧视及反向歧视的冲突。在我国农村地区现在仍然存在歧视外人、歧视女性、男尊女卑的观念。在集体利益分配的时候，这些腐朽的观念正好用来作为掩盖追求个人利益最大化的借口，从而引发纠纷。

三、实践中需要解决的认识问题

1、对村民自治决议的基本认识。

要在司法实践中处理好涉及村民自治决议的案件，首先应对村民自治有个基本的理解。村民自治按照民政部的解释②是：广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

其次，必须明确村民自治组织的主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，由此可见村民委员会是村民自治组织的主体。

问题是，在审判实践中村民小组往往也被作为被告起诉。那么村民小组是否具有法律上的主体资格呢？《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”。从这段文字我们看不到村民小组在村民自治中具有主体资格。再结合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条“村民委员会向村民会议负责并报告工作”、第十七条“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”分析。村民自治的决策机构是全村村民会议，执行机构是村民委员会。村民小组会议并不是自治决策机构，村民小组当然也不具备（或者至少现在还不具备）法律意义上的村民自治主体资格。再次，村民自治决议的形式。村民会议通过的决定、制定的村规民约、自治章程，可以统称为自治决议。

最后，必须明确村民自治决议的性质和地位。村民自治是我国宪法赋予农民的一项基本民主权利，即在特定地域内的农民，享有在本村召开的村民会议上，直接投票决定本村的公共事务和公益事务的权利。村民自治决议，就是本村多数村民对付诸表决事项的最终意见，是村民会议的最终结果。全体村民都应当遵守村民自治决议，按照村民自治决议的内容进行自我管理、自我教育、自我服务。

特别说明一点，村民小组决议的性质和地位问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定了村民小组具有独立于村一级的土地所有权，独立行使集体土地的管理、使用和收益的权利。第十四条第二款、第十五条第二款与《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条都规定了类似的土地管理民主议定程序。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽未将村民小组纳入村民自治主体，但将村民小组作为村的组成部分。所以，作者认为村民小组对集体财产作出的决议具有村民自治决议性质，是本小组村民集体意志的体现，在本村民小组内部全体村民应当遵守。对村民不服村民小组决议引发的诉讼，人民法院应当受理。

2、村民自治决议引发诉讼的原因

计划经济的惯性、传统习惯的影响、有限土地的制约、集体经济的发展、个人维权意识的加强、法律规范的缺陷。

3、司法实践中适用法律的问题

针对村民自治，现行的部门法只有《中华人民共和国村民委会组织法》。该法虽授权各省、自治区、直辖市人大常委会制定实施办法，但地方人大常委会一般也只对村委会选举制定了配套规定。理论界对将实体法与组织法合二为一的状况有很多研讨，主要集中在呼吁设立单行的农村村民自治法以及呼唤司法介入两个方面。这些观点对于法院也非常有借鉴意义，但就目前的审判实践而言，却只能立足现行法律、法规、司法解释来裁判具体案件。下面我们对这些法律法规和司法解释做一个归纳和分类： 第一、涉及村民自治内容的法律和司法解释:《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条；

最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二部分

（六）1项、“在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销”。

第二、涉及村民个人权益保护的司法解释：

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条、第二十三条、第二十四条；

最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二部分

（二）5项“要按照最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。案件涉及农村集体成员资格界定标准的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益”。

四、司法对策

1、审理规则：

⑴、承包地征收补偿费用分配纠纷案件，最高法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，受案法院应当直接按照此司法解释的规定处理。

⑵、侵犯经济组织成员权益纠纷中因不服村民自治决议的案件按以下规则处理。

第一、立案时，对原告进行释明，要求其明确是否主张撤销村民自治决（决议涉案部分）。主张的予以立案，不主张仍坚持起诉的判决驳回原告诉讼请求。实践中，大量的原告仅要求判令被告向自己支付相应款项，而没有要求撤销侵害自己权益的自治决议。作者认为无论其主张的是土地补偿费还是集体福利，均属集体财产。集体财产的处分应当由全体村民自治决定，处分权在全体村民，而不在法院。人民法院仅能对自治决议是否合法合理作出裁判，不能直接对处分的具体结果进行裁判。否则，就有司法干涉村民自治的危险，村民自治就可能流于形式。当村民认为自治决议不符合自己诉求时，都可能一纸诉状告上法庭，这时法院面对巨大的案件数量，也是难以应对的。

第二、审理中重点审查自治决议程序是否符合法律规定，自治决议涉案内容是否违反了法律法规强制性规定。程序合法，内容合法的，维持自治决议效力，判决驳回原告诉讼请求；程序或内容有违反法律法规强制性规定情形的，判决撤销自治决议。前文案例2，北京昌平区法院认为被告作出的土地款分配方案，经过村民代表会议形成了自治决议，原告主张确认该分配方案无效没有法律依据，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决上诉，二审终审维持了一审判决。

第三、关于集体经济组织成员资格问题。作者发现很多地方法院在案件审理中将原告是否具有集体经济组织成员资格作为审查重点和案件裁判的关键，比如陕西省高院出台了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》详细规定了集体经济组织成员资格取得与丧失情形，与之配套对农村易被剥夺或限制参与分配的几种主体（如外嫁女）的收益分配作出了直接规定。作者认为集体经济组织成员资格的取得与丧失，在理论界尚有较大争议并没有形成通说。在没有出台全国性法律法规前，应以地方人大制定地方性法规为宜。在没有地方性法规作为依据的地区，法院审理案件需要确认取得集体经济组织成员资格的，以尊重村民自治决议为宜；对原告认为自治决议剥夺已有集体经济组织成员资格违法的，以法律法规有明确保护个人权益的规定为原则。比如《中华人民共和国农村土地承包法》中明确规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。外嫁女基于仍然拥有承包土地就应认定并未丧失原集体经济组织成员资格，自治决议剥夺其集体经济组织成员资格就是错误的。

2、处理原则：

对涉及村民自治案件，作者认为可从以下四个原则进行整体把握：“慎立案、慎撤销、重调解、重建议”。

⑴、慎立案原则。对涉及村民自治的案件法院应当慎重立案。村民自治制度本身就是一项农村治理制度，就是要通过村民自治的民主方式，达到农民的事务农民办、农村的事务农村办、农民内部矛盾由农民内部解决的目的。而我国农村地区受地区差异、经济发展差异等因素的影响，村民之间、村民与村委会之间的纠纷类型千差万别，解决纠纷的方式也是异常丰富。当村民个人权益受到侵害时，往往是村民内部没有达成共识和妥协。如果在村民民主决议前设置一个类似于听证或者讨论的程序，这样的共识和妥协更加容易达成。这样做有利于加强村民之间的沟通理解，有利于避免矛盾的产生和升级，有利于维护农村的稳定和谐。在司法实践中，应当对涉及村民自治决议的案件，除判断是否为人民法院受理案由外，还应以有无书面自治决议为是否立案的标准，慎重立案。对没有形成自治决议的起诉，当事人所主张的款项并没有被实际剥夺，侵权事实并没有形成。可以告知当事人首先寻求其内部解决或者向所在乡镇政府寻求救济。

⑵、慎撤销原则。对涉及村民自治案件，法院要慎用撤销权，保障农民民主权利，促进农村民主管理制度的健全。

村民自治的实质是一项农村村民自我管理的民主制度，本文反复强调这一点，就是希望法院同仁引起高度重视。法治与民主是一个社会文明程度的直接体现，也是人类文明进步的前进方向。在中国农村地区推行村民自治，既是我们党的重大决策，也是广大农村兄弟的热切期盼。民主来之不易，民主进程长期而艰巨，司法应当有所为，有所不为。“有所为”是指在我们的审判实践中，对涉及村民自治的案件，争取做到“以促成村民内部解决为主，以法院裁判为辅”。在案件处理的全过程，通过以案讲法的形式，向原被告进行法律释明，减少村民之间的对立情绪，强化村民依法行使民主权利意识，引导村民会议制定符合法律法规的自治决议。“有所不为”是指在案件处理过程中慎用撤销权，给制定了违反法律法规强制性规定的自治组织自我调整纠正的时间，帮助自治组织在法律框架内正确行使自治权利。

⑶、重调解原则。一份自治决议引发了诉讼，必然是该自治组织内部村民之间发生了冲突和对立。这种冲突和对立既有经济利益的因素又有日常生活矛盾的因素（比如家族矛盾、宗族矛盾、派系矛盾、邻里纠纷等），这两方面因素共同作用下以自治决议的形式形成了对少数村民权益的侵害。这种现象在农村地区仍然大量存在，在短时期内即使是司法机关也难以解决，还需要村组通过各种渠道自行消化。所以法院在处理涉及村民自治案件时，必须工作的重点放在调解上，将自治过程中产生的矛盾，放在自治的框架内化解。

首先通过案件立案和审理环节，查清矛盾产生的直接原因。

其次采用走访的方式，到纠纷发生地的村组去。在村组干部和村民熟悉的环境中，与他们进行面对面的座谈。掌握纠纷深层次的矛盾，引导村民寻求正确的矛盾解决途径，避免将一般矛盾带入村民自治这一民主事项中去。针对村组干部在村民自治中的重要地位和重要作用，应当将调解工作的重点放在村组干部身上。现实生活中，村组干部普遍都是村民直选产生的，或者文化程度高，或者社会阅历丰富，当地的情况也非常熟悉，村民比较信赖。他们的公正程度、民主意识程度、法律意识程度，在现阶段能够极大的左右一项自治决议的合法合理程度。我们应当争取将自治决议中违反法律法规强制性规定的问题向村组干部讲清楚讲透，争取将村民矛盾首先应当在村民内部解决这个观念灌输给村组干部。引导村组干部积极主动去教育说服其他村民，积极主动、合理合法的管理村务、化解本村组村民的矛盾。

最后应当对提起诉讼的原告进行教育疏导工作。一方面肯定他们通过司法途径保护自己权益的意识；另一方面应当向他们宣传村民自治的意义和作用，弱化他们与其他村民的对立情绪，引导他们接受与被告达成和解。

⑷、重建议原则。司法实践中，当法院的调解工作遇到被告坚决抵制时，或者法院依法撤销了自治决议时，为真正实现案结事了，真正实现受侵害的合法权益的保护，人民法院可以采用向地方政府发出司法建议、向地方党委、人大专题报告的形式，形成党委、人大、行政、司法四种力量的合力，促成合法的自治决议。

村民自治是国家对农村农民的管理制度。虽然人民公社解体后，政府退出了农村管理体系，但现阶段政府不能一退了之。村民自治是一个新事物，相应的法律法规远远没有健全，政府有责任有义务帮助村民正确行使自治权利。人民法院可以向纠纷发生地乡镇甚至县区政府发出司法建议，建议政府通过行政途径参与到矛盾化解工作中。

我国宪法规定人民法院对人大负责并报告工作，当法院工作遇到自身难以克服的困难时，应当向人大报告，建议在立法途径寻求解决办法。同时，可以建议地方人大指派纠纷发生地的人大代表参与到矛盾化解工作中。

人民法院审判工作是在中国共产党的领导下进行的，人民法院审判工作也是围绕党的改革发展、构建社会主义和谐社会大局服务的。涉及村民自治案件的发生，大多具有国家或地方重点建设项目、城市基础设施项目、地方招商引资项目建设背景。化解土地征用过程产生的矛盾，保护农民依法取得失地补偿，就是对这些项目建设的重要保障。纠纷发生地的党组织和党员，同样应当承担起化解村民矛盾，维护地方和谐稳定的任务。法院可以通过党内程序提出建议，由其上级组织要求村党支部和党小组及其全体党员，严格执行党的政策，积极主动的化解本村组村民矛盾。本文案例1就是作者所在法院采用向地方党委政府建议的方式，由党委政府法院共同工作。促使被告转变观念，重新形成了向周春华等人分配土地补偿款的决议，并实际履行，周春华等17人全部在开庭日前撤诉。

综上所述，在法律法规尚未健全的情况下，人民法院审理涉及村民自治案件，应当慎之又慎，寻求多种渠道化解矛盾，努力实现保护村民个人合法权益与维护村民自治决议权威性相统一。

注明：

①检索自法律图书馆网站http://www.xiexiebang.com/cpws/cpws_view.asp?id=200401318300

②出自中华人民共和国民政部网站

第三篇：中国土地问题的历史与现实（精选）

中国土地问题的历史与现实

秦晖

土地问题在我们国家是影响很大的一个话题，而且这个话题有很多我们以前习以为常的结论，尽管改革开放已经三十年了，这些结论的影响还是很大的，比如说现在一旦有人提出，中国是不是可以搞土地私有制，马上就有人说，那怎么可以呢，搞土地私有制就会出现无地农民，然后无地农民多了，地主和农民就会打起来，就会爆发农民战争，就会天下大乱，等等。像这样的说法，我觉得，它们当然是跟我们之前的一套说法是有关的。这套说法认为，中国古代最大的问题，就是土地兼并，土地高度集中，因此就有了地主和农民之间的冲突，而且这种冲突是中国古代最主要的一种冲突。

按照那个时候的说法，农民基本都是佃户，共产党搞了土改之后，农民才有了土地。以前农民不是佃农就是雇农。有些人承认在传统时代有一些自耕农，但是他们认为这些自耕农是不起什么作用的，文革期间曾经有人说，传统时代的自耕农是佃农的后备军，也就是说，他们在不断的分化当中，少数人成了地主，大多数人成了佃农。

那么，为什么土地会那么集中呢？有些人说，是因为那时候实行土地私有和自由买卖，既然土地私有、自由买卖，那么很快便会发生两极分化，少数人发了成为地主，多数人就会成为佃户。大家知道，正是基于这一点，我们1949年搞了土改以后，很多人认为那是不能解决问题的，土改之后还要搞集体化，因为据说如果不搞集体化，那么小农即使再平均，他在土地私有、自由买卖的情况下又会发生两极分化，因此土改后如果不继续搞集体化，那么，用我们以前的说法，就是“吃二遍苦，受二茬罪”。所以，我们通过土改消灭了大土地私有制后，接着还要消灭小土地私有制。要把土地变成公有的，这样才能消灭所谓的土地兼并。

这个说法曾经影响很大，而且三十年来影响都很大，大家知道，1978年的时候，有人说联产承包责任制就是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。尽管这个所谓的“一夜回到解放前”并不是把土地交回了地主，但是那个时候的人们认为，交给农民和交给地主是差不多的，因为只要交给农民，农民就会两极分化。直到现在，虽然没有人再说，联产承包责任制就是“一夜回到解放前”，但是如果从联产承包责任制再往前走一步，也就是说，不仅把土地使用权，而且把土地所有权都交给农民的话，仍然会有人说，这样又是“一夜回到解放前”了。也就是说，他们认为，只要土地私有、自由买卖，土地就会发生兼并，就会发生大集中，而且他们认为中国传统时代的一切弊病归根结底都是由这一点产生的。

大家知道，这的确是中国的一个特征，中国历史上经常发生一治一乱的周期，一会儿是太平盛世，然后王朝就崩溃了，崩溃过程中就发生严重的社会爆炸，我们以前叫作农民战争。农民战争的确很恐怖，而且可以说，那是中国独有的一种现象，全世界各个民族，没有哪一个民族有像中国这样的农民战争的。像欧洲也好，俄罗斯也好，我们经常看到它们历史书上也有一些我们称之为农民战争或农民起义的事，但是那些规模都是很小的，而且从来没有一次是能够改朝换代的。只有中国，往往就是由于王朝末年发生的社会大爆炸导致王朝重建。

在整个人类历史上，除了中国以外，只有越南有过一次类似的，就是我们历史上说的“西山农民起义”，建立了一个西山王朝。在其他国家都没有的，尽管在那些国家也有所谓的朝代，但他们那个“dynasty”我们翻成“朝代”其实就是个误解，它和中国的朝代完全不是一回事的，而且也不是在大**中出现的，在西方所谓的“改朝换代”，大家往往都感觉不到，换了个徽章就算改朝换代了。那么为什么会出现这种恐怖的大乱呢？很多王朝交替期间的社会大爆炸都要死掉一大半人，造成所谓“白骨露于野，千里无鸡鸣”的现象。为什么会这样呢？他们说，就是因为周期性的土地兼并，一场大乱以后，土地是比较平均的，然后由于土地私有、自由买卖，土地越来越集中，矛盾越来越尖锐，到了一定程度就大乱一次，然后又重新达到一种平衡。

国共为土地而战？

用这种理论来解释中国周期性的治乱，这是第三个逻辑。第四个推出的逻辑，用来解释近代的历史，尤其是解释二十世纪前期的中国历史，简单说就是国共斗争的历史。这套说法就变成了：这是一场因为土地问题闹起来的斗争。我们以前讲，革命是“反帝反封建”，反帝针对的是外国人，反封建对的就是地主，而且按照我们之前的说法，这场革命中，共产党是代表农民的，是主张土地改革的，国民党是代表地主的，是反对土地改革的，因此他们就水火不能相容。按照这种说法，共产党就是因为土改，满足了农民的要求，得到了农民的支持，所以才能打败国民党。

整个这一套叙述体系，听起来在逻辑上的确是环环相扣的，可是这里面每一个话题，我们仔细分析，都会产生很多疑问，有重新认识的必要。之前的那一套之所以大家都觉得好像很有说服力，很重要的一个原因，就是不仅共产党这样说，国民党中也有很多人这样说。

内战末期国民党快要不行的时候，国民党中的很多人，如陈立夫、孙科都讲过这一类的话——国民党之所以在内战中失败，就是因为在土改上比不过共产党。大家知道孙科当年有过一个很有名的说法，他说共产党其实没有什么了不起，他们是所以能成那么大的气候，就是因为实行了我爹（孙科是孙中山的长子）的三民主义中民生主义的一半。有人把它叫做“半民主义”，大家知道民生主义按照后来国民党的说法，是“平均地权、节制资本”两项，共产党搞了“平均地权”这一项，就取得了很大的成功，我们国民党其实也没做错什么，唯一的缺陷就是“半民主义”搞得不如共产党。由于国共两党都这么讲，好像这个说法就板上钉钉了。

不过从今天的角度讲，我们可以换个角度去看这个问题，两边都这样讲，是不是恰恰说明，这两党关于土地问题的理论，关于土地问题的思想，其实是差不多的呢？正是因为他们关于土地问题的理论是差不多的，所以提出的解释体系也是差不多的。从这里我们想到，两者的差别真的有那么大嘛？

孙科的那句话，使我们想到七千人大会上林彪的一个说辞，当时很多人说三年大饥荒是“三分天灾，七分人祸”，林彪就很不高兴，他发言时说，我们受到任何挫折，原因只有一个，就是没有听毛主席的话；我们取得了很大的成就，原因也只有一个，那就是听了毛主席的话。其实他的这个说法和孙科的说法是一样的，孙科的这个说法，国民党听来是很顺耳的，如果说国民党的失败是因为***、独裁腐败、不可救药，那他们就会很难受，但如果说，国民党的失败是因为没有听先总理的话，就像林彪的那个说法，是比较好听的。

从某种意义上讲，今天我们对两党的解释是基本差不多的，可以得出一个新的看法，这个看法取决于对以下几个问题的认识：首先，在民国时期，土地分配是不是平均的呢？当然应该承认，肯定不是平均的，即使在现在，我们社会上的土地分配也不是平均的，但是这个不平均有个程度问题。我们以前总是用举例的办法来讲平均不平均，比如某个大地主拥有一万亩土地，有个农民无立锥之地。但是举例子其实是没有可资比较的根据的，今天我们已经有了比较好的统计手段去分析一种分配的不平等的程度。

土地分配基尼系数：0.53

衡量收入分配的不均经常用基尼系数，它给出了一个衡量不平均程度的指标，一般认为基尼系数0.3左右是比较正常的；低于0.3就是很平等，比较少见；0.3以上就不太平等了，如果高于0.4就是超过警戒线了，属于比较严重的不平等。那么，我们可以用基尼系数统计一下中国土地分配的平均程度，这比起举例子要科学得多。

改革之后的三十年，经济史研究不仅在定性研究，也在定量研究，所有研究都指向一点：我们此前的研究对土地分配的不平均程度是有所夸大的。比如说，土改以前，党的文件中讲，中国地主占人口5%，但是占有70%的土地，农民只占30%。现在没有一个人是这种主张，而且大家也查不到这种主张的来源。很多人当年曾经问过杜润生先生（杜老是参加过土改的，是我们党农业问题的元老），这个数字是怎么来的恶，他说不知道，他也问过毛主席，也没有问出所以然。到底是什么情况？杜老在晚年的回忆录中讲，土改其实可分的土地并不多，印象中地主和富农加在一起，拥有的土地可能就是一半，或者40%。我们要注意，杜老九十多岁的回忆不能当成严格的统计数据，因为当时杜老也不可能去做具体的统计分析了，这是他作为一个土改过来人的回忆，但是，真正做研究的人，也认为（地主的土地）比例没有那么多。

这里我简单讲两个数据，一是1980年时，为了搞农村改革，中央专门让统计局去摸底，他们认为土改前地主占地的比例只有38.26%，这里“土改前”在中国的政治语境中有一个非常明确的定义，指的是“土改前三年”，大家知道，土改的风声传出过，很多地方的地主就赶快处理他们的土地，免得被白白分走，所以就造成很多地方找不到斗争对象，为了搞阶级斗争，当时有个说法：土改前三年内发生的地权变化是不算数的。

中央党校党史教研室当时的主任郭德宏先生也做过一项研究，他说20世纪20年代到40年代，全国地主平均占有41%的土地，但是他还说，有一个趋势，就是整个民国年间，土地分配的趋势是越来越分散，而不是越来越集中，按照他的计算，到了土改前，（地主占地）已经降到了32.16%。这里我要讲，“地主占有土地”是一个很难科学定义的概念，因为首先“地主是谁”就有很大的弹性，我曾经搞过调查的陕西关中地区，很多地方就找不到地主，所谓“关中无地主”，土改的时候统计出来的地主占有土地，只有5%。“二华”，也就是华阴和华县，有些地方在一个区的范围内都没有划出地主来。

我倾向于把“地主”这个概念抛开，不讲什么是地主，只讲土地分配的不均度，这个是可以用基尼系数表示的，而且不管你在政策上怎么划地主，按照统计数据算出来的基尼系数只能有一个。根据旧社会各地区的土地册籍，有人统计出了上百个关于土地分配的数据，总的趋势是：土地分配基尼系数大于0.7或小于0.4都是很少的，绝大部分地方都是在0.4到0.6之间，全国的平均值是0.53。那么0.53是比较平等还是比较不平等呢？

我们首先做横向和纵向两个比较。横向看，同一时期世界上其他国家的农业土地分配基尼系数都比中国高，说明当时中国的土地在各国中是很分散的；如果纵向比较，发展趋势不是越来越集中，而是越来越分散。郭德宏先生提出的“分散”有两层：一是总地权的分配越来越分散，地主富农土地不断减少，农民土地增加；二是封建性地产（用于出租的土地）的分散尤其明显，民国初年，出租土地的都是大所有者，但是到了民国末期，越来越多的小所有者出租土地。无论从纵横两方面的比较，都不能得出中国土地问题很严重的结论。

台湾1949年后搞过和平土改，全世界公认比较彻底，实现了自耕农化，土改后它的土地分配基尼系数到60年代仍然有0.46，可是中国大陆在土改以前，很多地方的土地分配基尼系数就已经低于这个数字，而且有逐渐分散的趋势，比如无锡，30年代土地分配的基尼系数是0.544，到了40年代降到0.329，常熟也是一样，在这个时候，它们的土地分配基尼系数，已经低于台湾土改后的基尼系数，如果台湾0.46的土地分配基尼系数已经被认为土改很彻底，实现了耕者有其田，那么按照这个标准，大陆很多地方，是不是有必要搞土改都成了问题。

有人会问，0.53的基尼系数已经很高了，现在的基尼系数超过0.4大家不是就认为很高了吗？但大家想想，这两个基尼系数是同一个概念吗？当然不是的，因为后者是收入分配的基尼系数，而0.53是土地分配的基尼系数，两个系数之间是有关系的，因为土地是农业社会收入的主要来源，地主一般都比较富，无地的佃农和雇农一般都比较穷，但两者的相关性不是对等的关系，不能说土地分配的基尼系数是0.5，收入分配的基尼系数就是0.5。

土地分配在理论上的最高值是1，也就是所有土地都集中到一个大地主手里，其他人都一无所有，可这时收入分配的基尼系数是多少呢？假定所有的收入都来自土地，那么收入分配基尼系数达到1也是有可能的，也就是唯一的地主同时也是自耕农，自己种了所有的土地，既不需要支付工资，也不需要跟别人分成，这就产生了两个问题：第一，其他人不都饿死了嘛？世界上有无产阶级，但不可能有无收入阶级的；第二，如果大地主同时又是一个大自耕农，那也就不存在所谓的剥削了。

若大地主占有全部土地（土地分配基尼系数1），按照收入五五分成，则收入分配的基尼系数是0.5。虽然两个系数之间没有固定的比例，但收入分配的基尼系数在纯经济环境下一般要低于资本分配的基尼系数。我们曾经做过一个经验性的研究，两者在一般情况下的比例大约在0.5到0.6左右，用土地分配的基尼系数0.53去推收入分配的基尼系数，则后者只有0.2几。

这就导致两个推论：第一，假如真的是这样，那么这个社会怎么可能是一个不平等的社会呢？它根本就是一个桃花源；第二，当时社会的确有严重的危机，比如“朱门酒肉臭，路有冻死骨”等现象，但是导致这种现象的根源是什么？是土地分配不均嘛？当然不是，刚才已经讲过了，分配的不公并不是很高，所以当时肯定有别的因素，比如政治强权的掠夺、横征暴敛。这种情况下，收入分配的基尼系数就与土地分配的基尼系数没有关系，前者可能比后者更大，可是如果情况真的是这样，那么造成社会危机的根源，就不能说还是土地关系。二者必居其一，我们愿意接受哪个推论？

国共之争无关土地

无论根据哪个推论，我们都不能得出，中国传统时代的严重问题是土地问题造成的。那么，民国时期出现的革命（“共产党领导下的新式农民战争”），又是怎么发生的呢？这场革命的参与者主要是农民，当时中国人口的80%-90%也都是农民，国共两党的军队都是农民军。关键就在于，当时他们是不是为了土地分配的问题而导致矛盾，然后激化导致战争？当然不是。

尽管1927年后共产党就一直在讲，我们的革命是为农民争取土地的，但是我们仔细分析一下，国共两党的关系虽时好时坏，但我们在整个两党关系史上，看不到土地政策和两党关系的相关性，两党分歧与合作并不取决于土地政策。在第一次国共合作破裂的整个期间，国共之间的关系是与土地无关的，当时中国社会的各个力量想跟共产党合作，主要是想跟苏联人合作，因为共产党是共产国际的一个支部。

国共关系唯一一次与土地问题有关的例子，是在北伐期间，当北伐军达到两湖以后，共产党组织农会搞了比较激进的农民运动，在国民党内引起反对，主要是武汉国民政府反对，而南京国民政府并无反应，当时的两湖农民运动，也跟土地没有关系，基本上没有分地的行为，甚至连减租减息的行为也很少，主要是一种政治上的冲击。后来在抗战期间，国共两党的关系也很复杂，有时激化，有时缓和，即便发生了1941年“皖南事变”这样的冲突，两党也不打算分手，国共双方真正决定要分手，是从1943年开始的，这一年二战开始看出头绪，共产国际解散。

从1943年到1947年国共谈判最终破裂，两党谈谈打打，谈了很多的问题，积累了大量的档案，今天能看到的多达上千万字，当时两党都谈了些什么呢？谈的最多的是底盘和军队的问题，还有建国以后要建立一个什么制度的问题。当时国共双方都赞成两个原则：军队国家化和政治民主化。但是两党在二者孰先孰后的问题上达不成一致，国民党认为应该先搞军队国家化，后搞政治民主化，共产党认为应该先搞政治民主化，成立宪政政府，然后搞军队国家化。美国当时做中间人，周恩来给马歇尔写了封信说，军队国家化与政治民主化要同时进行。

除了这些大问题之外，还谈了很多小问题，如联合国救济物资分配等，甚至花了两年多时间讨论如何治理黄河。在这长达四年的谈判期间，积累了一千多万字的材料，没有一件是谈土地问题的。那么它们争的到底是什么？如果说共产党是土改派，国民党是反土改派，那它们为何不谈土地问题呢？能够说它们后来闹掰是因为土地问题吗？国共双方在土地问题上肯定是不一致的，共产党要比国民党激进，但是当时在土地问题上，最保守的不是国民党，而是国共双方意外的第三势力。

一派就是梁漱溟先生为代表的乡村建设派，他们是相信儒家传统的乡村治理的，中国现在的问题是现代化，学习西方把自己的好东西丢了，乡村建设派是非常重视乡绅自治的，而乡绅自治，在共产党看来就是土豪劣绅自治，国民党也是不能容忍的，毕竟国共两党都是主张中央集权的；另一派就是自由主义者，讲究产权，反对用政府的力量重新分配财产，尤其是在农学界。民国时期的农学主要受到美国人影响，中国大学的第一个农业经济系在南京金陵大学，当时的院长是普凯，他是一个对土改完全没有兴趣的人，认为中国的问题根本不在于土地的分配，他培养出一大批自由主义的农业经济学家，这些人在土地问题上比国民党保守，比如董时进先生，他不仅反对暴力土改，而且反对和平土改。虽然董先生在土地问题上保守，但在政治上长期亲共反蒋，经常批评国民党政府。

即便在国民党内，也有各种各样的派别，有的派别在土地问题上激进，如CC系，然而这些土改激进派同时又是反共极端派，主张不择手段镇压共产党。总之，当时中国各个政治派别之间的亲疏，与土地问题没有多大关系。CC系并不因其在土地问题上的激进立场，而缓和它的反共力度；而乡建派并没有因为土改问题上比国民党保守，而比国民党更反共。那么当时各派对共产党有好感，对国民党反感，是因为土地问题嘛？当然不是，在当时的民国政治中，有一条主线是比较清楚的，就是我们今天讲的宪政民主。当时，主张***的是一排，反对***的是另外一派，这派人把宪政民主的希望寄托在共产党身上。当时中国基本的政治分野，根本不是土改派和反土改派之间的对立，而是在独裁腐败、***的维护者和他们的反对者之间的对立。

国民党因何得罪农民

大家可能会讲，这是对城里人而言的，尤其是对知识分子而言的，那么对农民呢？不要说当时，即便是现在，对宪政民主感兴趣的农民也不会太多，农民在国共两党之间又是凭借什么做判断呢？实事求是地讲，抗战以前，国民党和农民之间的矛盾没有多少，但是到了抗战期间，情况有了变化，农民对国民党的不满逐渐上升，因为抗战对国民党的财政系统造成了很大改变。

抗战前，南京政府的主要财政来源是在东南沿海的通商口岸城市，三分之二的财政收入来自官盐统三税，剩下的三分之一主要是公债，而且也都是在东南沿海卖的。但是抗战期间，东南沿海沦陷了，政府退到重庆后，财政基础就全部转到了农民那里，田赋成为了主要的财政来源，抗战1937年爆发后，国民党马上采取的一个措施就是田赋征实，收归中央，以前田赋不是中央财政收入，而是地方税，但是抗战后就改变了，国民党抗战的全部收入要从农民那里索取，而且这种索取的额度要比以前大得多，所谓“前方吃紧，后方紧吃”。

所以抗战之后农民和国民党之间的矛盾就越来越厉害，而这种不满与传统时代农民的不满是一样的，不是因为朝廷不搞土改，不是因为朝廷站在地主一边对付农民，而是因为朝廷对民间社会的横征暴敛，历来中国的农民战争都是因为官民冲突造成的，而不是因为租佃冲突造成的。有人做过清末民初农民骚乱的统计，表明当时发生的与地租有关的骚乱，占的比重是很小的，在一个统计中的3648次骚乱中，真正与租佃关系有关的只有155次，绝大多数是与国家的横征暴敛有关。

共产党方面的土改材料也证明了这一点，共产党当时每到一个地方，要发动农民诉苦，报上来都是国民党政权如何腐败，保甲长如何横行霸道，拉丁拉夫，贪污受贿，敲诈勒索，基本上没人谈地主收租的问题。这个实际上表明，国民党得罪农民的原因和传统朝廷是一样的，只不过，传统朝代里这个矛盾的积累要有一个很长的过程，但国民党很快就激化了，很重要的原因就是抗战，抗战前国民党基本上不靠从农民那里征收东西的，因为战争，国民党“提前”得罪了农民。

但这里产生了新的问题：共产党不同样要打仗吗？不同样要从农民那里获得支持吗？国民党因为拉丁拉夫派粮派款与农民关系恶化，那么共产党为何能得到农民的支持呢？事实求是地讲，当时共产党确实比国民党更得民心，在知识分子中，它得人心是因为它反对***，在农村呢？在农村，严格的说，农民不太在乎共产党是不是搞宪政民主，但是共产党当时比国民党要清廉。当时共产党还没有掌权，权力的腐蚀并不是很明显，比较理想主义。虽然国共都向农民要粮要钱要命，但是相对而言，国民党的农民负担比共产党要重。

有些人可能会说：虽然国民党的统治成本高，战争费用大，但是国民党统治的地方要比共产党更大，就农民的平均负担率而言，对国民党的负担未必重于对共产党。可是当时的中国全国财政统筹的手段是非常有限的，财政实际是地方化的，国民党做不到用全国的财力来支持战争。在国共争夺的地区，双方财政都是就地解决的，而在同样经济基础的地方，双方进行争夺，一般老百姓的感觉，是对国民党的负担要重于对共产党，第一国民党比较腐败，统治成本高；第二，国民党的纪律和吏治比共产党坏。

所以抗战结束后，国共双方开始准备打仗时，无论是国统区还是共产党统治地区留下的材料都表明，老百姓在两党之中对共产党的印象更好，不但穷人是这样，富人也是这样。当时双方的报纸都有类似的说法，共产党的《人民日报》说：当时的富户“想八路，盼八路，八路来了少出赋”，穷人说“想八路，盼八路，八路来了能减租”。共产党不用土改就已经比国民党更得人心了，而且这时候“得人心”包括得地主的人心，如果仅仅从“得人心”的角度，我们是很难理解共产党后来为何要搞土改。不搞土改很得人心，搞了土改会不会更得人心呢？这里我们还要问：当时国共两党的斗争，得人心真的是那么重要吗？

史上最大投名状运动

“得人心者得天下”是我们经常说的一个命题，但这个命题是一个道德命题，它要变成现实，需要一个制度安排的。

世界上什么制度下是“得人心者得天下”，不得人心者就不得天下呢？靠打仗来夺取天下，是能够做到这一点的吗？当然不是，只有民主制度是“得人心者得天下”的，因为民主制度说穿了要靠选票，而选票就是民心的反映。当然，民主也有很大的毛病，我们不必把“民心”太浪漫化，老百姓是很容易被忽悠的，而且在民主制度下，也有个选民动员的问题，比如选举那一天的天气会起作用，如果那天下大雨，选情很可能改变，双方此时比拼的就不是谁得到的同情多，而是谁的铁杆粉丝多。

但是下大雨、下冰雹，跟枪林弹雨毕竟不是同一个层次的事，真要打仗，就不是下雨那么简单了，需要人帮你卖命的，卖命和同情完全是两个概念。民主选举和战争不同，战争中决定胜负的不在于双方哪个更得人心，而在于双方动员资源的能力，也就是说不在于同情谁的人多，而在于为谁卖命的人多。这一点不是经济利益所能解决的问题。

土改能不能增加共产党的民心吗？首先，土改很难增加富人对共产党的好感，那么穷人呢？当时很多穷人是很“落后”的，就是认为没理由去抢别人的东西，现在有大量的材料表明，共产党土改动员群众是要有一个过程的。假定这些人都是唯利是图的，只要你把他的财产抢给我，就跟你走，那么这样在选举政治中会起作用，给我土地就投它一票。可是你给我土地，我为你卖命就是另外一回事了，土地重要还是命重要？

当时土改有个很有趣的现象，就是不停地复查，搞一次，说群众没有动员起来，就再搞一次，从经济利益的角度，搞一次土改后，哪怕不彻底，大头已经分掉了，假定这个地区的确土地比较集中，经过一次土改我分到了5亩地，但我没有被动员起来，那么你再搞一次复查，给我分了两厘、甚至两毫，你分给我5亩地都没能把我动员起来，再给我两毫就能把我动员起来吗？可是不断复查的确起到了非常大的作用，这是为什么呢？当时的情况下，要的不是同情，而是为你卖命。而能否卖命并不取决于经济上的好处，在什么情况下农民能够不顾一切跟你干？我觉得只有两个条件：一个是仇恨，一个是恐惧。

我们经常提到农民战争的时候，要这些人入伙，有一个非常重要的条件，那就是投名状——入伙就必须断了后路。这就可以理解当时的土改，尤其是流血土改非常重要。得人心者得天下只是民主竞争中的规则，但打仗就完全不是这样了。因此我们就可以理解一件事，所有土改中最血腥的是1946年、1947年前后的老区土改，老区土改中的流血占到整个土改中流血的70%，但是老区土改又是平分土地功能最少的一种土改。

所谓的老区主要是指华北一带，在传统时代土地就是比较分散的，地主比较少，自耕农比较多，而且所谓的老区就是共产党在抗战时期已经经营过很长时间的，共产党在抗战时期虽然没有搞土改，但也还是实行阶级政策的，所谓阶级政策就是打击富人、帮助穷人，包括所谓的减租减息、公平负担，因此在抗战结束、土改之前，由于这些年实行阶级政策的结果，本来已经很分散的土地，就更分散了，因此老区土改在开始的时候，基本上没什么土地可分，那时候的土改主要是分浮财，但是老实说，有些地区就是浮财也没有多少可分，偏偏是这些地区，死人最多。

关于这一点，我只讲一个材料，在晋绥边区，土改是康生搞的，康生极左，因此死人很多，毛主席知道后就批评了这个现象，其实晋绥土改毛主席怎么会是后来才知道的呢？大家看看晋绥在哪里，晋绥是所有的边区中离陕甘宁最近的，而且晋绥土改中，毛岸英和陈伯达是从头到尾参与的，发生了什么毛泽东能不知道吗？即便晋绥土改，也不是当时土改中流血最多的，当时晋绥土改是受到晋冀鲁豫地区土改的而影响，晋冀鲁豫地区的领导由于后来没有像康生那样遭人讨厌，所以现在谈的也比较少。

但是晋冀鲁豫地区当时的土改确实非常可怕，它到底要解决什么问题呢？你可以看看当时的说法，当时有一个所谓的“典型村”——辉县二区南平乐村，根据相关材料，这个地区在抗战以来已经搞过很多次的群众运动了，但群众还是没有发动起来，一研究，说是还要在搞，理由是那个地方还是没有做到平均，其中提到一个“经地”（经营地主，不出租土地而是雇工生产），经地这个概念本来就是为搞土改而发明的。

抗战时期共产党的理论中，租佃是封建关系，雇工是资本主义关系，共产党在抗战期间的文件明确讲，经营地主是农村中的资本主义关系，和城市工商业一样，在民主革命时期是要保护的，但是后来到了搞土改的时候，就发现，华北地区的地主本来就很少，地主基本上都是经营地主，所以当时就决定，经营地主和租佃地主同等看待，没有什么区别。这里提到的经营地主叫张志如，他人三口，产量21担，人均7担，比全村平均数多5.3%。5.3%就值得搞一场流血的革命吗？我得了100，你得了105.3，那么这就有你死我活的仇恨吗？ 我们看下一个更有意思的例子，其中提到一个经地丁国平，家里人均收成连平均数都达不到，但材料中说，不行，还是很严重的，为什么呢？因为他有个儿子当小学老师，有一笔工资，他的儿媳妇穿得干干净净，和农民有区别，阶级斗争还是会爆发的，于是就搞了（土改），晋冀鲁豫地区每个村都报了一个《群众运动各项数据统计表》，这个统计表最有意思的是，里面不仅有分了多少土地、分了多少房子等斗争果实，还有一项叫“群众打死人统计表”，这个打死人统计表和斗争果实分配表有一个非常有意思的关系：大部分老区的土改，分的土地很少，但是死人很多。

圪针庄当时是县委亲自抓的土改点，在全村2224亩土地中，只有161亩被分掉了，也就是说土改分的土地只有7.2%，这个村本来土地很平均，几乎都是自耕农，没有什么土地可分，但是就是这么一个村，100户人，就有7个人被群众打死了，那么我再看另外一个村，它有413户，土地分配也只分配了大概9%的土地，分的土地很少，但是被群众打死的有20个人，这20个人中，有14个地主、5个特务、1个恶霸。斗争过程中，将近20%的人逃亡了，国民党把他们叫做“匪区难民”，共产党的语言中把这些人叫做“还乡团”，这些人跑到国民党那里，如果随着国民党的军队回来，我们可以设想，会对剩下来的人造成什么后果。

斗争一旦发展到这个地步，那就把所有的人都立了投名状，这个时候参加共产党的斗争，对于农民来讲，就不是什么多得几亩地，少得几亩地的问题，而是生死的问题了。村民为了几亩地也许不去拼命，但为了不死于还乡团之手，当然那就可以不惜一切代价了。

我们再看另外一个村，没有提到土地分配，大多数人是中农，经济分化也是很少的，但是这个村打死了25个人，其中地主只有2个人；4个人是富农；其他人都是恶霸，但也都不是富人。这个村29%的人被斗争了，斗争中产生了积极分子862个人，积极分子中还分为“真积极分子”271个，其他的是“假积极分子”和“半积极分子”。运动搞到这种程度，所有的“假积极分子”、“半积极分子”，都变成“真积极分子”了，乡村生活已经变成你死我活两大块：20%的人跑到国民党那里，80%的人为了防止这20%的人回来，那就可以不惜一切了。

在国民党的档案中，怎么对待这些跑过去的20%的人？国共两党这方面的统计数字基本上是可以对上号的，老区土改大概是死了1%的人，跑了15%—20%的人，国民党方面怎么对待这些人是个非常头疼的问题，若支持他们打回去，就站在了80%农民的对立面，要是不支持，就要养活他们，但国民党并无这个能力，导致他们在国统区流离失所。

为什么当时要反复复查？而且老区土改对复查强调得非常重，复查有什么神通呢？毛主席著作第二卷土地革命时期有篇文章叫做《论查田运动》，什么叫查田运动？就是土改以后，分了土地还要不断得再搞第二次、第三次。第一次之后能分到的已经越来越少，那么复查又是怎么把群众动员起来的呢？关键在于，所谓的复查，不是再找出一些东西来分，而是流的血不够。

晋冀鲁豫地区一位农村干部就讲，所谓的复查，无非不就是要杀光地主嘛。这个过程沾了血结了仇，乡村社会变成你死我活的两块，人们逐渐也就赞成了。因此和平分地当时是不允许的，反复复查与征粮扩军是有明显的关系的。当时的土改，尤其是老区土改，并没有多少平均地权功能，但是它的战争动员功能的确是比较重要的，等于是一次空前规模的投名状运动。只有在你死我活的情况下，农民才能不顾一切地去打仗。

土改：动员利器

从战争动员的角度，一个最好的状况是：死了1%的人，跑了百分之十几的人。但是这个分寸很难掌握，有些地区走火入魔，大部分农民都跑掉了，这时候就需要纠偏了。1948年，晋冀鲁豫地区就提出，有些地方搞得过火了。其中一个地方由于乱斗乱杀的影响，大批地富及中贫农逃往敌区，原编十个村9000多人口，跑了4600多人，也就是跑了一大半，最严重的一个村，全村1900口，跑了1200，也就是三分之二的人都跑掉了，搞到这一步就有点过火了，没有人敢在这个村呆，连民兵都变得早出晚归。

根据史料，“领导了解到这个情况后，于去年秋天就停止了当地的土改。”这里我们要注意，他说停止了当地的土改不是说不分土地了，更不是把土地交还给地主，而是不再杀人了。当时人们的印象中，仅仅平均地权是不算土改的，土改就是要流血的。为什么会是这样呢？很重要的一个原因，就是当时国共之间的斗争，不是争夺人心的斗争，而是比拼动员能力的斗争，谁能动员起更多的人力物力，谁就能打赢这一仗，而战争动员，要依靠恐惧和仇恨，经济利益是不能做到这一点的。

因此我们可以讲，土改的战争动员功能，当时是非常重要的，后来就因此产生了一场争论，有人说土改是为了战争动员，有些人就反驳说，共产党搞土改其实本身是目的，因为国民党不搞，不打败国民党就不能搞土改，所以他们要打仗，共产党不是为了打仗而土改，而是为了土改而打仗。但刚才我们已经讲了，没有任何证据表明共产党是为了土改而打仗的。因为它跟国民党根本没有谈过土地问题，你说我要求土改国民党不让，不让我们就打，但至少要先谈嘛，国共两党连治理黄河都谈了那么多，为什么连土地问题都不谈一谈呢？但是我们不能说共产党没有意识形态方面的考虑，如果仅仅说为战争而土改，也太简单化了。

流血土改的确对战争动员起了非常大的作用，但是在战争需要结束后，共产党的土改仍然是很积极的，虽然流血不那么多了，比如新解放区的土改，尤其是广东，而且广东的土改直接和另外一场斗争挂在一起，叫做“反对地方主义”.广东尤其是珠三角这个地方有个现象：大部分土地当时属于族庙公产，私人土地比较少，尤其是珠三角的东莞、顺德、中山这些地方，族庙公产要占到60%，最多的要占到三分之二以上。这些地方的土改，说穿了就是把族庙公产分给大家。当时共产党也觉得这是需要的，认为族庙公产是封建的，但是本地的共产党一般都认为，虽然要分地，不过和北方是不一样的，北方是我把你的土地抢过来，而南方要分族田，无非就是大家的土地，每个人一块，有点像1978年分公社的土地。既然是分公社的土地，我又不是去抢公社社长、生产队队长的土地，为什么要搞得你死我活呢？ 动员的程度可以非常大，最典型的例子就是三年大饥荒的时候，饿死了那么多人，农村基本上没有出什么大事，除了一些地方发生了农民进攻县城的事，但总体上还是比较稳定的。有人说，那是因为中国农民觉悟高，知道公家的粮食是动不得的，很多人饿死在粮仓周围。但三年饥荒的时候，人吃人的事情也不知道出了多少！那个时候农民还有什么伦理限制吗？甚至父母吃掉自己亲生子女的事儿都出现了。

老实说这个跟觉悟毫无关系，最重要的原因是，那个时候的乡村，已经没有任何组织资源存在，在没有组织资源的情况下，人们是不可能造反的。所谓的死里求生，所谓的农民快要饿死了就铤而走险是不成立的，大家凭常识就知道，一个快要饿得半死的人，爬起来都困难，他还能造反吗？能造反的人，都是离饿死还有很远很远的，身强力壮的时候才能造反呢。还没有饿死为何就敢造反呢？一个很重要的原因就是他有所谓的组织资源，通过这层动员，他能够实现组织资源的高度一元化，对于以后建立这种高强度动员的机制起了很大的作用。

时间关系就讲到这里，总而言之一句话：中国土地分配问题从来就没有成为一个非常严重的问题，当然我不能说不是问题，但是就整个中国来讲，平均地权即使是一个问题，也不是很大的问题，更不是最大的问题。中国之所以发生了那么多事，其实跟平均地权没有太大关系，但它和中国这样一个中央集权国家的官民矛盾却有很深的关系，解决中国的问题，核心不是地主和农民的矛盾，而是官府和社会的矛盾。这个问题在传统时代非常严重，现在仍然很严重，我们的改革，正是要解决这个问题。要解决这个问题，就必须要动很多脑筋，其中尊重产权就是搞市场经济时非常重要的考虑，至于尊重产权就会产生土地私有、自由分化、土地兼并、农民战争……等这一套建构，现在看起来，我们需要把它放弃。我就讲到这里，谢谢大家！

第四篇：中国城市化进程中土地问题研究

中国城市化进程中土地问题研究

【摘要】：近年来随着城市化进程的加快,我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减,已成为影响我国社会稳定的重要因素。本文通过分析城市化进程中土地利用及耕地保护的现状和面临的困境,并对此提出相应的建议,探索当前我国耕地保护的对策，以促进社会的稳定发展。近年来,随着我国城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【关键词】：城市化；耕地保护；土地利用；集约利用；耕地补偿

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面：

1.城市土地利用粗放,浪费严重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

2.城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理，利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。

二、土地利用过程中的耕土地保护问题

耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题

1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐

城市化发展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。

2.地方政府对耕地保护的态度消极

国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。

3.在保持耕地动态平衡上困难重重

土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。

三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议

然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：

1.节约和集约利用城镇土地

基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。

2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。

3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。

4.完善土地产权制度

保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。

5.完善征地制度

近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

6.改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制

当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导及垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。

7.建立耕地保护实时监测系统

利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。

参考文献

[1] 孙晓东, 王莹.浅议城市化进程中的耕地保护问题[J].安徽农业科学.[2] 李品, 苏丹.城市化进程中的耕地保护问题研究[J].东北农业大学学报:社会科学版,2005(3):6-8.[3] 王筱明, 吴泉源.城市化建设与土地集约利用[J].中国人口.资源与环境 , 2001,(S2).[4] 王万茂, 刘俊梅.小城镇建设中的土地利用问题.中国土地科学, 2000，(2)

第五篇：中国土地法制的问题与变革

中国土地法制的问题与变革

一、中国土地法制建设的沿革

我国土地管理法制建设的过程大致可分为以下四个阶段。1950—1979年：从新中国成立到1978年十一届三中全会这一时期，土地法制建设进展不大，但正式确立土地国家所有和集体所有并存的土地制度，并且这种制度到现在为止并没有根本改变。1979—1990年：这一时期，各地纷纷制定了有关上地利用、开发、保护和经营管理方面的地方性法规和地方政府规章。这些法律规章的制定和实施，标志着我国土地使用制度的改革进入了一个新的阶段。1990—1997：随着改革开放的进一步深入，我国的土地法制建设也逐步走向成熟，1997年9月，党的十五次代表大会更是明确要求，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，同时强调在现代化建设中必须实施可持续发展战略，坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。1997—现在：1998年8月，在过去《土地管理法》基础上修订的《中华人民共和国土管理法》(以下简称1998《土地管理法》)正式颁布实施。1998《土地管理法》对土地管理的方方面面做出了全面的规定，该法的制定实施成为我国土地管理立法工作的一个转折点，是我国土地管理制度的重大变革。