建国以来农村生产经营方式变迁[5篇模版]

第一篇：建国以来农村生产经营方式变迁

关于建国以来农村生产经营方式变迁的调查报告

一.概括

我国用世界7％的耕地养活了占世界20％的人口，土地显得尤其重要。土地制度的优劣不仅关系到农业经济的持续发展与农村社会的稳定，也关系到国民经济的持续增长与社会的安定团结。我们党向来重视农村土地问题的研究，关注农村生产经营方式的管理。建国以来，农村土地制度不断变革，农民生活水平有了长足的提高。新中国的农村土地制度经历了四次重大变革。第一次，1950—1952年土地改革；第二次，1953—1956年对农业进行社会主义改造；第三次，1958—1978年的人民公社化道路；第四次，1978年以来的家庭联产承包责任制。

二.背景和原因

第一次，1950—1952年土地改革。新中国成立以后，封建土地制度仍然严重阻碍着生产力的发展。伴随着解放战争的土地改革，在新中国成立后仍在进行，直到1952年后才基本结束。此次土地改革是在全国广大新解放区还没有进行土地改革，广大农民迫切要求得到土地，而且新生政权需要巩固和顺应恢复发展农业生产的需要而进行的。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清出土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，我国土地改革在全面展开。到1953年春，除了中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区（约700万人）外，中国大陆的土地改革已宣告完成，3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，免除了350亿公斤的粮食地租，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿。尽管土改后家庭经营的规模很小，并且生产资料非常缺乏，但由于土地改革使中国农民获得了梦寐以求的土地，自主经营和收益归己的新激励机制符合当时生产力发展水平，从而极大地解放了农业生产力，农业劳动生产率得到迅速提高，农业生产有了很快发展，而且为国家工业化开辟了道路。

第二次，1953—1956年对农业进行社会主义改造。社会主义工业化起步，小农经济束缚着生产力的发展，分散的小农经济不能满足工业化建设和满足国民经济发展的需要。因此把土地等主要生产资料由私有制转变为公有制，并实行集体经营，进一步提高了农业生产力。大规模地发展农业生产合作社是在1952年，首先开始的是初级社，初级合作社采取的是渐进和自愿方式，按照自愿和互利原则，通过示范，在农村推行劳动互助、生产资料和土地合作制度。农民体会到了组织起来统一经营的优越性，自觉性和积极性都较高，克服了集体劳动和分散经营的矛盾，该制度安排的主要目的是实现共同富裕，但又没有扼杀效率，因此产权制度安排效率较高，并且公平程度较农民土地所有制有所提高。进一步解放农村生产力，农民走上了社会主义道路。但在社会主义改造后期，由于对农业改造要求过急，工作过粗以致遗留了一些问题，长期抑制着农民的生产积极性。

第三次，1958—1978年的人民公社化道路。这是新中国发展史上一个特殊的时期，左倾错误扩展到经济，建设社会主义的总路线出现错误，党中央一些领导人片面追求社会主义建设的高速度，认为农业合作化的规模越大、公有化程度赿高，就赿有利于促进生产的。一些领导人主观地认为农业合作化的规模越大，公有化程度越高，就越能促进生产发展，结果严重挫伤了生产者的积极性。是党对社会主义建设的探索，反映了人民要求快速建成社会主义的愿望；但严重违背了生产力发展水平，损害了农民利益，挫伤了农民的生产积极性，给社会主义建设带来严重困难。

第四次，1978年以来的家庭联产承包责任制。在过去的二十年里人民公社化道路严重阻碍了农村生产力的发展。党和政府及时总结了合作化和人民公社化运动的经验教训，作出了实行经济体制改革的决策。废除人民公社化体制，在坚持土地公有制的前提下改变经营管理方式，实行分户经营、自负盈亏，发展乡镇企业和非农产业。极大地调动了农民的积极性，推动了农业生产的发展。因此我们再发展的道路上必须实事求是，合乎经济规律，把握生产关系的变革或调整必须有利于生产力的发展。

三．总结：家庭承包经营使用的土地制度是为解决温饱问题而设计的，现在我国广大农村面临的主要问题不再是温饱问题，而是小康水平的实现问题。家庭承包经营使用的土地制度的缺陷也就显露出来了。因此2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进神会主义新农村建设。在经济建设方面，要在全面发展农村生产的基础上，建立农民增收长效机制，千方百计增加农民收入。政治建设上，要在加强农民民主素质教育的基础上，切实加强农村基层民主制度建设和农村法制建设，引导农民依法实行自己的民主权利。文化建设上，要加强农村公共文化建设的基础，开展多种形式的、体现农村地方特色的群众文化活动，丰富农民群众的精神文化生活。社会建设上，要加大公共财政对农村公共事业投入的基础，进一步发展农村的义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村社会保障制度，以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿望。法制建设上，要在经济、政治、文化、社会建设的同时大力做好法律宣传工作，按照建设社会主义新农村的理念完善我国的法律制度。进一步增强农民的法律意识，提高农民依法维护自己的合法权益，依法行使自己的合法权利觉悟和能力，努力推进社会主义新农村的整体建设。

第二篇：公共政策环境：建国以来我国人口生育政策变迁及其环境

材料：公共政策环境：建国以来我国人口生育政策变迁及其环境动因分析 生育政策，是指一个国家或地区从社会的、经济的、政治的、资源的、生态环境的综合战略利益出发，同时考虑到大多数群众的接受程度，对其人口的生育行为所采取的政府态度。

中国人口生育政策的历史演变 1949-1953年：鼓励生育政策。

1954-1959年：政策转变酝酿，上层思想反复。

1954年12月，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。

1957年3月，毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育。” 1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动，对节制生育工作思想有所冲击，但大跃进的干扰很快过去，中国客观存在的人口问题已经显现出来。

1960-1970年：实施限制生育政策，但没有全面开展。

1962年12月以中共中央和国务院的名义发出关于认真提倡计划生育的批示，认为“提倡节制生育和计划生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。”

1963年10月中央和国务院决定设立计划生育机构，要求“中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。

1971-1979年：全面推行“晚、稀、少”政策。1973年明确了“晚、稀、少”的方针，1978年10月，中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上。这样，以“晚、稀、少”为主要内容的中国的限制人口增殖的生育政策基本形成。

1980-1984年：全面推行“一胎化”政策。

国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速计划生育政策。指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外。要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。

由70年代的“晚、稀、少”变成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、优生”。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。

解答

建国以来我国人口生育政策变迁及其环境动因分析

一、追溯政策出台背景。

政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。我国人口生育政策出台背景往往涉及经济、政治、社会发展等诸多方面。

从经济背景来看，人口基数大、经济底子薄、正处于并将长期处于社会主义初级阶段。庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此，实行计划生育应为一项必须长期坚持的基本国策。

从政治背景来看，控制人口数量，提高人口质量是我国实现民族自强提升国际地位的必要举措。市场经济时代，国际竞争主要是科技和人才的竞争。所以如何提高人口质量应是重中之重。

从社会发展背景来看，建国以来中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出，适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。不仅面临着资源匮乏的危机，还面临着不断增长的劳动力就业难问题。坚决控制人口的过快增长，才能缓解资源危机、劳动力安置危机的危机，促进社会安定健康有序发展。

二、寻找政策变迁的依据（800字）

人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，因而每个国家都力求制定一个符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。我国的人口生育政策时在控制人口的实践中逐步产生和完善起来的。从1949年至今我国人口生育政策的变迁大致可以分为四个阶段。

第一阶段是1949年到1953年鼓励生育阶段：1949年建国以来，政府的工作重心是巩固政权，恢复和发展工农业生产，加之受到苏联社会主义人口规律的影响，错误的认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求。因此，国家采取鼓励生育政策，使得我国人口迅速增长。在1953年的第一次人口普查中，我国人口总数已经突破了六亿，自然增长率已高达23%。

第二阶段是1954年到1969年的政策转变酝酿阶段：人口急剧增长使得中央提高了警觉和重视，对节育态度开始转变。直至1969年，刘少奇、毛泽东、中共中央和国务院等都开始大力提倡节育。但由于反右派斗争、大跃进、文化大革命造成的社会经济系统的混乱状态，使得计划生育政策落实丧失了一定的社会条件和工作运行机制，几乎只停留在思想酝酿阶段。第三阶段是1970年到1990年政策转变阶段：“文化大革命”**使得人口与经济的矛盾日渐尖锐，在1970年政治形势有所好转的前提下，党中央和国务院重申计划生育政策的重要性，开始全面推行“晚、稀、少”政策。从1970年到1980年人口自然增长率由25.83%降到了11.87%，净增人口由2321万减少到1163万，创造了世界近代生育率下降的奇迹。然而，由于我国人口基数大、经济底子薄，人口与经济的矛盾仍然尖锐。为了进一步解决这一矛盾，国家从1980年开始全面推行“一胎化”政策，并开始把实施计划生育确立为我国的一项基本国策。

第四阶段是1991年至今的政策稳定阶段：90年代末期，我国自然增长率降到了10%以下，实现了到低出生率、低死亡率、低增长率的历史性转变，计划生育政策取得明显效果。随着国际间竞争进入科技与人才竞争阶段，人力资源环境即人口环境和国民教育环境成为了国家关注的重点。因此，需要长期稳定的坚持计划生育政策，控制人口数量，提高人口素质。

生育政策是一个国家或地区依据社会经济发展和资源环境承受能力所确立的涉及一个时期的人口再生产调节政策，是社会政策的重要组成部分，它通过影响人口再生产过程而对人口数量、人口结构和人口质量起着决定性作用。近年来，我国生育政策已经成为政府相关部门、人口学界和社会公众普遍关注的焦点，并就是否调整当前生育政策以及如何调整生育政策展开激烈争论，目前尚未形成一致观点。我们认为，要正确回答上述问题，首先应该从我国生育政策的历史沿革入手，把握生育政策的发展脉络和变动规律，探求生育政策在未来时期的发展方向。

一、我国生育政策的历史沿革

新中国成立以来，我国生育政策在人口控制实践中逐渐产生、发展和完善，经历了一个从鼓励生育、到节制生育与反复、再到限制生育的曲折发展过程。其发展历程分为六个阶段：

一是鼓励生育阶段（1949年—1953年）。新中国成立之初，百废待兴，国家需要大量劳动力投入生产和建设，在生产技术落后的背景下，劳动人口数量是决定生产力发展能力的重要因素。在该阶段，正如毛泽东曾在《唯心历史观的破产》中指出的“中国人口众多是一件极大的好事”，人多就是力量的观念深入人心。而且，在当时的国际政治环境下，中国人口政策严重受到苏联人口政策的影响，中国政务院卫生部全力支持和宣传苏联鼓励人口增长和奖励多子女母亲的政策。

二是节制生育与反复阶段（1954年—1959年）。人口现象是长周期事件。这一时期，国家决策层意识到人口与经济发展的关系，对人口过快增长产生忧虑，党和政府已认识到需要控制人口和实行计划生育，开始支持群众避孕节育，对人口形势较有代表性的思想认识是马寅初的《新人口论》。但是，1958年大跃进运动使原本孕育起来的计划生育思想发生动摇，客观上造成鼓励人口增长的思想重新占据统治地位。

三是计划生育思想复苏阶段（1960年—1969年）。面对人口迅猛增长和经济严重受挫的双重压力，政府重新认识到人口过快增长给社会经济和人民生活造成的影响，提出在城市和人口稠密的农村进行节制生育，适当控制人口自然增长率，并将大力提倡晚婚作为控制人口增长的一项具体措施。期间虽然发生了“文化大革命”，但党和政府控制人口和计划生育的态度并没有改变。

四是计划生育政策起步和趋紧阶段（1970年—1984年春）。在人口与经济发展比例关系失调状况日益恶化的形势下，政府将计划生育工作提上工作日程，在组织机构设置上，国务院成立了计划生育领导小组，各地区也建立计划生育工作机构，形成了“晚、稀、少”的生育政策方针，并以1980年9月25日中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为标志开始进一步收紧生育政策，将1970年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子和独生子女政策。但是，独生子女生育政策与农村生产实际和农民生育意愿严重脱节，造成政策贯彻执行阻力重重，恶性事件频发。

五是计划生育政策调整阶段（1984年—1999年）。在农村一孩政策执行陷入窘境的境况下，1984年的中央7号文件提出，在农村适当放宽生育二胎的条件；在1990年新增人口快速增长给国家的经济社会发展和人民生活改善带来极大压力的形势下，《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》重申了坚定不移地贯彻落实计划生育政策，保持政策的稳定性和连续性，把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上来。

六是稳定低生育水平阶段（2000年至今）。在实现了人口再生产类型的转变之后，2000年发布的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》表明，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。在人口发展呈现前所未有复杂局面的背景下，2007年发布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》重申要继续稳定低生育水平。

综上所述，从新中国成立初期的鼓励生育和限制节育，到70年代“晚、稀、少”政策的推广，生育政策经历了不断调整的变动过程。无论在哪个时期，出台的生育政策都是针对当时人口形势和人口与社会经济发展之间关系进行深入分析的结果，对人口形势和发展趋势的认识不同，采取的政策也会迥异。

二、现行生育政策对人口社会经济发展的影响

中国人口问题正在由数量问题转变为结构问题，在人口状况愈加复杂的形势下，现行生育政策将给社会经济发展带来诸多问题进而严重制约和影响人口社会经济可持续发展。一是如果保持现行生育政策不变，未来20年中国人口增长速度将继续减缓直至零增长，与之相对应，0～14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11%左右；15～64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右，这将导致人力资本后续供给乏力，劳动力来源受到严重制约。

二是人口年龄结构老龄化程度进一步加剧，劳动年龄人口从相对比重下降到绝对数量下降，势必会造成劳动力结构性短缺问题的加剧。在人力资本质量相同的情况下，社会人力资本存量将会降低，劳动生产率也将相对降低，并通过影响社会消费和社会投资而严重影响总体经济发展。

三是如果保持现行生育政策不变，将对人口生育结构及未来家庭结构都有较大影响，人民群众在养老保障、日常生活和家庭负担方面将面临诸多困难。（郭志刚、刘金塘、宋健：“现行生育政策与未来家庭结构”，《中国人口科学》，2002年第1期）而且，内生性的较低生育水平将会使中国未来人口陷入“逆马尔萨斯陷阱”危机之中，人口规模将持续快速下降，威胁我国人口安全。（孙艳颖：“对我国未来“内生型”极低生育率水平的预警分析”，《西北人口》，2006年第3期）

三、未来可能的发展方向

通过分析新中国成立以来的生育政策发展脉络，我们可以发现：生育政策的制定和调整取决于社会经济发展水平，并与一定的社会经济发展阶段相适应；历次生育政策的制定和调整都是在尽可能科学分析人口与社会经济可持续发展关系基础上作出的，不论生育政策的制定，还是生育政策的调整或完善，必须与人口的发展形势和人民群众生育意愿相结合；计划生育政策越接近群众生育意愿和群众需求，越符合人口发展的客观规律，就越能得到群众的遵守和维护，其执行效果就会越好。中国现行生育政策是在人口出生率或育龄妇女生育率较高、社会经济发展水平较低的形势下制定的，到目前已经执行了三十多年。随着我国社会、经济、文化和人口发展条件发生改变，现行生育政策逐渐成为制约人口和社会经济可持续发展的重要因素。因此，现行生育政策的执行环境已经发生改变，保持当前低生育水平将会带来严重的社会经济问题，有必要适时调整现行生育政策，适度放开人口数量控制。根据各省份《人口与计划生育条例》中的“生育调节”之规定，以2010年全国第六次人口普查数据为基础，计算得出全国范围内一孩生育政策所覆盖的人口规模为68946.09万人，占全国2010年总人口的52.27%；二孩生育政策所覆盖的人口规模为62958.55万人，占全国2010年总人口的47.73%。如果自2015年开始在全国实行“单独”生育二孩政策，每年出生人口均值仅比保持现行生育政策多出100万人左右，不会出现出生堆积现象；如果自2015年开始全面放开二孩生育限制，最初3～5年的年出生人口将比保持现行生育政策多出600万人左右，存在一定程度的出生堆积现象，但倘若稍微推迟全面放开二孩生育限制，将会使出生堆积问题有所缓解。

基于此，可以得出结论：生育政策不是一成不变的，在育龄妇女总和生育率长期保持超低生育水平的背景下，迫切需要调整现行生育政策。在社会经济发展到一定程度后全面放开生育限制，确保人口数量可控和人口结构优化，促进社会经济协调可持续发展。未来生育政策的发展方向将以生育政策调整为主基调，要么采取适当适度、循序渐进的原则，即在2015年前后放开“单独”生育二孩政策，为出生人口提供5年左右的缓冲时间以有效缓解出生人口堆积问题，自2020年开始全面放开二孩生育政策；要么采取以全面放开二孩试点的方式，分阶段、按省区一步到位全面放开二孩政策，这样既可以分散出生堆积的风险，又可以避免生育政策多变和实际操作复杂的问题。

摘要：“人口多破坏环境”这一观点近年来颇为流行。有人（以伪环保人士为主）以此为“理论根据”支持现行的“一胎化”计划生育政策，要求把中国人口减少到7亿甚至3亿。这些人大多数受过高等教育，号称“社会精英”，对“几亿破坏环境的农民”表现出刻骨的仇恨，并且通过各种宣传途径揭示农民对环境的破坏。中国人口过多不幸成为中国环境危机的替罪羊，然而人口过多和环境危机之间的逻辑关系却很少被深入研究。在大规模片面宣传的影响下，绝大部分城市公众对于“人口过多造成环境、资源危机”这一论断深信不疑。户籍制度严重歧视几亿农民，剥夺他们的福利，迫使他们“生育求生存”，直接、间接导致了中国人口与环境、资源之间的严重冲突，但是决策者并未从户籍制度改革着手解决这一危机，而是通过推行强制计划生育减少人口应对危机。实际上强制计划生育对于中国环境危机的解决没有多少积极作用，正相反，由于强制计划生育政策蜕变为敛财工具，制造大量的农村贫困人口，阻碍新农村建设的健康发展，有可能导致环境的进一步恶化。目录 1，引言

2，二元户籍制度导致的环境危机 3，现行计划生育政策是“以错纠错” 4，现行计划生育政策严重危害环境安全 5，将“环境破坏者”转变为“环境建设者”

1，引言

不少人（以伪环保人士为主）以“人口多破坏环境”为“理论根据”支持现行的“一胎化”计划生育政策，要求把中国人口减少到7亿甚至3亿。由于“环境保护”天然的“正义性”，这些人自以为占据了“道德制高点”。然而“人口过多”与“环境危机”之间并非只是简单的因果关系，如果盲目地把减少人口作为解决环境问题的灵丹妙药，有可能导致灾难性的后果。

2，二元户籍制度导致的环境危机

新中国建立后，为了优先发展工业生产，城乡关系被人为调整以适应高度的计划经济体制。工业生产优先发展和计划经济体制都要求对城乡之间的人口流动和物资交换进行相应的控制，这种控制是通过以户籍制度为基础的一系列法律、法规和政策得以实现的。城乡二元社会结构逐渐形成并不断深化。改革开放以后，由于城市利益集团在国家政治、经济和社会生活中处于绝对的支配地位，再加上社会控制和“稳定”的需要，原有的城乡二元社会结构以其巨大的惯性进入了二十一世纪。尽管近年来城乡二元社会结构发生了一定的变化，但其基本特性没有根本性的改变。当前的城乡二元社会结构具有三大特点：城乡差别巨大；城市占据支配地位；具有较强的稳定性。

城乡二元社会结构对农村地区的人口、资源与环境等各个方面都有着巨大的影响。

由于户籍制度带来的城乡分割和缺少社会保障，农民，特别是贫困农民倾向于早生、多生和偏好男孩。按照近几年的统计结果和学界通行的估测（这些估测一般高于统计结果），目前城市的总和生育率约为1.2，农村的情况各地差异很大，沿海发达省份农村地区约为1.5左右，而欠发达内地农村地区则大致在2.0－3.0之间（具体数据有争议）。值得注意的是，生态脆弱地区的总和生育率相对较高。近年来尽管由于城市化的进展，农村人口占总人口的比例逐年有所下降，但是农村地区的人口总数基本维持原有水平，在很多地区还在继续增长。农村人口虽然大量流入城市，但是由于户籍制度的制约，大部分人会在被城市榨取剩余价值一、二十年后被迫返回农村。从户籍人口来看，最近二十年农村人口并未减少。

由于城乡分割和差别待遇，相当大一部分农村居民生活困苦。农村贫困地区的人口增长率相对较高，而当地农民的外迁机会又极少，导致这些地区的人口相对高速的持续增长。加上贫困地区多数属于生态脆弱地区，人与自然环境的矛盾变得越来越尖锐。在我国现行户籍制度的控制之下，目前发生的人口流动是单向的、暂时的。农村中的精英分子不断通过升学、招干、参军、购买城镇户口等各种途径，摆脱农民身份，造成城乡之间人口素质的差距日益加大。农村人口的平均受教育程度多年得不到提高，而且一般来说越贫困的地区农村人口受教育程度越低。

在城乡二元社会结构的政治压力和经济控制之下，长期以来，城市对农村的自然资源进行了多方面的“掠夺”，这里所说的“掠夺”是指这种物质流动完全是城市利益优先的。除了在资源开发利用上获益较多，城市系统还通过向农村地区转移一些污染型产业，转嫁了污染。另外，城市生产和生活产生的大量废弃物也被运往农村地区处置。中国科学院国情分析研究小组发表的《国情研究第三号报告：城市与乡村——中国城乡矛盾与协调发展研究》（科学出版社，1994）指出，“形成低污染技术和产业集中于城市，高污染技术和产业集中于农村的城乡工业分工格局。其后果是社会生产的外部环境成本转嫁到农村居民头上，从而城市节省了一笔必要支出。农村不仅仅是城市的政治殖民地、经济殖民地，还是城市的环境殖民地”。

农村居民遵守环境法的前提是具有守法意识和守法意愿，其直接决定因素是农民对自身行为的利益衡量。城乡二元社会结构在很大程度上影响着农民的利益，从而影响他们的行为。

在城乡二元社会结构的制约下，农民在利益分配的各个环节受到歧视性待遇。贫困人口的绝大多数分布在农村，农村贫困人口的大量存在是我国城乡二元社会结构的必然产物。

贫困首先是指物质生活的贫困，同时也包括文化落后、信息闭塞等因素。贫困可以分为相对贫困和绝对贫困，绝对贫困又叫生存贫困。我国的绝对贫困人口相对地集中分布在若干个自然条件极为恶劣、生态环境脆弱的地区。中国贫困地区与生态脆弱区的地理分布具有很好的耦合性。一般来说，越是贫困的地区，其对资源与环境的依存度越高。

处于贫困中的农民生存压力很大，常常违反环境法开发利用自然资源，这些违法行为具有参与人员众多、违法行为发生地分散、违法行为反复发生等特点，累积效应十分可观，对环境与资源的破坏不可低估。例如笔者2001年在四川省某县考察时获悉该县大部分耕地是坡耕地，坡耕地中有一半是在坡度大于二十五度的陡坡上开垦的，有的乡镇甚至开垦了超过六十度的陡坡。大量开垦坡地特别是大坡度坡地造成了严重的水土流失。而《水土保持法》（1991年）及之前的《水土保持工作条例》（1982年）都规定禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，并且省、自治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于二十五度的禁止开垦坡度。当地的干部解释不开垦这些陡坡农民的吃饭就成了问题。

一般来说，违法行为的背后都有违法动机。农民参与违法开发开采自然资源的动机基本上可以说是为了追求经济利益，这种动机的形成与他们在城乡二元社会结构制约下很难有其他生活出路有关。近来城市就业市场逐步向农民开放在一定程度上缓解了农民的经济困境，但是尚有大量农民的生活甚至生存面临困难。调查研究表明，最贫困的农民群体以及处于偏僻地区的农民，进城打工的机会很小。被城乡二元社会结构逼到“墙角”的贫困农民群体在生存压力之下，几乎本能地提高对可得的资源的索取程度。

在一个群体的生活没有保障的时候，对他们而言法律的边界开始模糊。犯罪社会学的研究表明，经济压力是抢劫、盗窃等犯罪行为的主要诱因之一。一般民众对抢劫、盗窃等行为属于违法犯罪是比较清楚的，铤而走险的是极少数，但是，对于保护环境与资源的环境法，在生存压力之下遵守的可能性就大大降低了。因为违反环境法的行为在大多数情况下“看上去”没有直接的和即时的受害人，有时候违法行为指向的对象甚至处于无人管理或者管理不及的状态，无言的自然环境是比农民更弱的“弱势群体”。

一些环境法律法规，如《野生动物保护法》、《退耕还林条例》等已经注意到经济补偿和利益调整对环境法实施的重要性，作出了相应的规定。这些法律规定应该说起到了一定的保障相关法律实施的作用，但这种保障作用是非常有限的。以《退耕还林条例》为例，首先是补偿的数额相当有限，农民的经济困境没有得到根本性的改变，对周围的环境与资源仍然存在潜在的压力；其次是由于绝大多数农民被排除在社会保障体系之外，一旦遭遇天灾人祸，生活陷入困境，很可能导致没有履行有关合同的能力。

在农业生产过程中发生的一些环境违法行为，例如使用禁止使用的农药或者滥用限制使用的农药，和农民的利益取向也有一定的联系。如果使用禁止使用的农药或者滥用限制使用的农药能够节省种植成本，尽管有时候在城市居民看来微不足道，但已足于影响贫困的农民做出使用选择。

3，现行计划生育政策是“以错纠错”

面对环境危机，决策者及其所代表的城市人口，所谓的社会精英，对“几亿破坏环境的农民”表现出刻骨的仇恨，并且通过各种宣传途径揭示农民对环境的破坏。中国人口过多不幸成为中国环境危机的替罪羊，然而对于人口过多和环境危机之间的逻辑关系，却很少被深入研究。在大规模片面宣传的影响下，绝大部分城市公众对于“人口过多造成环境、资源危机”这一论断深信不疑。

为了解决人口与环境、资源之间的矛盾，中国从1971年开始推行强制计划生育政策。该政策以晚，稀，少为实施原则，即晚育，一般应当晚于25岁，生育间隔至少4年，最多二胎，各地执行力度不一。在1971－1976年期间，强制手段是逐步加紧的。由于当时社会控制严格，并且所有的生活资料分配掌握在政府手中，出于生存压力，农民通常”自愿”流产不符合政策的胎儿，很少出现公开的对抗。城镇人口由于惧怕失去宝贵的工作机会，也“自愿”配合这一政策。当时允许民众生育两个小孩，和民众的生育意愿基本接近，这也是对抗较少发生的重要原因。即使存在一些对抗和侵犯人权的暴力事件，由于发生在文革期间，常常被其他文革热点所掩盖。

文革结束以后，为了解决日益尖锐的人口与环境、资源之间的矛盾，在1977－1979年期间，中国开始在一些省份试点推行一胎化强制计划生育政策，1980年起，一胎化强制计划生育政策全面推行。由于民众的反抗，1984年起，在部分农村地区做了一些调整，即实行所谓的“一孩半政策”，一对夫妇第一个孩子是女孩的，可以在一定的间隔期（通常是4年）以后，再生育一个孩子。

“凑展俜降男传，计划生育部门推行计划生育政策是以自愿为基础的，但是，几乎所有在中国农村生活过的人都知道，计划生育完全是靠行政强制手段来推行的，种种骇人听闻的计划生育暴力迫害行为按照中国法律已经构成犯罪，然而很少有人为此受到法律制裁。表面上看，敢于公开反抗的是少数，但这并不能证明计划生育是“自愿”的。

计生暴力为中国法律所禁止，中央政府也规定实施计生政策有“七不准”（这个文件的出台正说明了计生暴力事件的多发性、严重性），严禁使用暴力和其他不法手段推行计生政策，即使是现行计生政策的支持者也不可能公开支持暴力。现在计生部门有一种似是而非的说法，声称绝大部分群众是自愿接受流产、引产、上环、结扎绝育等手术的。有一个新闻，说某地“计生工作人员克服困难，他们行动迅速，大抓清查、清理，牵制了几百名计生对象，通过耐心说服教育，有的已经主动走上手术台，落实了计生措施”。报道中牵制这个词，实在是耐人寻味。如果仅仅是通过耐心说服教育推行计生政策，可以说是依法行政，不过现实是各地依然不断出现大量的计生暴力事件。这些暴力事件的受害者，一般只占总人口的一小部分，然而，这并不能证明绝大多数群众是自愿的。举一个简单的例子，某城市有一百个饭店，有一个黑帮去收“保护费”，第一次没有人给，该黑帮带人砸了五个饭店，然后再去收保护费，一百个饭店都交了。如果当地媒体说，该市百分之九十五的饭店“自愿”交保护费，有的是主动交的，有的是经过耐心说服教育交的，这种说法显然不能成立。时间长了，饭店业主更换，有人没见过当年的砸饭店事件，可能拒绝交保护费。黑帮再次带人砸了几个饭店立威，于是大家继续“自愿”交保护费。同样的道理，可以解释为什么很多地方隔一段时间就会进行一次大规模的违法的计划生育暴力执法活动。

吴思先生的名著《血酬定律》（中国工人出版社2003年出版）提出了一个非常重要的概念，即“合法伤害权”，也叫“低风险伤害能力”，它以强大的国家机器为后援，行使者个人承担的成本很低，风险很小，造成伤害的能力却很大，因此获得的收益非常可观；这种权力一旦确立就具有不断自我强化、扩张的能力。

和已经被废除的收容遣送制度（执行户籍制度的一种配套措施）一样，计划生育在很多地方演变为政府的“合法伤害权”，成为敲诈勒索、欺压人民的工具。

“政治正确”和“利国利民”的借口已经成为计划生育“合法伤害权“的护身符。更可怕的是，在拥有合法伤害权之后，某些计生暴力分子（由于大多数民众良知未泯，拒绝同流合污，很多基层政府在计划生育执法时只得网罗大量黑社会分子作为帮手）会不断扩大自己的边界，如果没有上级政府或者社会舆论的监督，边界的扩张往往无限度地压迫公民的生存空间，直至他们被完全剥夺而处于死地。

很多地方的计生部门发动群众有奖举报孕妇，挑拨邻里关系，危害社会稳定，严重扭曲人性，众多可怜的小公民没有出世就成为强制计划生育政策的牺牲品。即使是怀孕第一胎的孕妇，也有可能因为住房（在许多城市，有住房是落户的一个先决条件）、户口等等因素没有及时取得“准生证”（现在也叫生育服务证），从而处于危险之中。

4，现行计划生育政策严重危害环境安全

”收呷衔中国的人口问题主要涉及数量、质量、分布、年龄结构、性别比例、人群组织方式这六个方面。现行的歧视农民的户籍制度是一种极端不公平和低效率的人群组织方式，它对人口的数量、质量、分布造成极大的影响，即维持了贫困地区（同样也是生态脆弱地区）的高生育率，促进了人口的过度增长；阻止了农村人口的质量的提升；限制了生态脆弱地区的人口的迁出。而为了解决人口与环境、资源的矛盾而实施的强制计划生育政策则进一步造成了中国人口在年龄结构（人为加速老龄化）、性别比例方面（男女比例严重失调）的严重问题。

强制计划生育的主要目标是“降低人口数量，提高人口质量”。强制计划生育确实降低了人口数量，但是这一目标完全可以依靠普及初等教育和消灭贫困来完成。世界各国的经验表明，只要解决教育问题和贫困问题，生育率就会很快下降到替代水平以下。调查和研究表明，高中以上文化的中国妇女其平均生育意愿只有1.2,也就是说100对夫妇只愿意生120个孩子，这样为了保持人口数量不急剧下降，政府还得鼓励生育。把这么多年计划生育投入的大量人力、物力放到教育上，效果要好得多。计划生育有“一票否决制”，而教育却没有。文革结束的时候农民的平均受教育年限是5年左右；30年后的今天依然只有区区6年，文盲、半文盲超过一亿。强制计划生育并没有实现“提高人口素质”的目标。而农民的受教育权以及社会福利没有保障，正是户籍制度的消极结果。强制计划生育政策可以说是用错误的政策纠正错误，结果犯了更大的错误。

计生部门为了维护部门利益，一贯混淆视听，压制不同意见，宣称反对现行计划生育政策的人士是在主张无计划生育，会导致人口爆炸。实际上反对现行计划生育政策并不等于反对调控人口，而是主张用消灭贫困和文盲的办法来达到目的，促进社会的和谐发展。而要消灭贫困和文盲，就必须对现行的歧视农民的户籍制度加以改革，也就是说，改革现有的不合理的户籍制度将有利于中国人口、环境、资源危机的真正解决。

和农村居民一样，城镇居民也受到强制计划生育政策的约束，但是对抗的例子比较少见。首先，由于现行的以户籍制度为基础的社会保障体系主要为城镇人口提供基本保障，城镇居民的生育意愿比较低；另外，城市居民受教育程度较高，比较容易获得节育知识。当然，有些公职人员以及在国有企业工作的城市居民为了保住工作，被迫“自愿”堕胎。近年来，一些富裕的城市居民完全可以“花钱买生育指标”，或者移民国外以及香港、澳门规避强制计划生育政策。而且总的来说，由于城市居民具有相对较高的文化知识和信息渠道，较能得到司法救济，对城市居民的强制上环、结扎和堕胎比较少见。而数量庞大的农村居民，除了极少数富有者以外，没有任何机会逃避强制计划生育政策的迫害。

由于缺乏社会保障和出于对养老的忧虑，农村人口，特别是贫困人口倾向于多生小孩，这是一种典型的“以生育求生存”。当然，在户籍制度的歧视之下，这些农民的子女中的绝大部分将承袭其父母的户口身份和相应的社会、经济地位，生活在贫困之中，并且象其父母一样，在成年后希望通过较多的生育，保障养老。如此循环不已。虽然在发达国家，也存在社会、经济地位世代承袭的现象，但是程度远不如中国这样严重，因为这些国家的公民的基本权利（比如受教育权）得到法律的保障，个人有较多的机会实现社会阶层的跃升。

在中国，在基于户口制度的资源分配体系之下，农村人口相对于城市人口而言，受教育的机会被严重剥夺，文盲和半文盲较多，节育知识推广难度很大，再加上节育手段（目前农村计划生育工作部门注重的是上环和绝育这两种被农民严重抵触的计划生育手段）的缺乏，意外怀孕几率较高，这也是农民生育率较高的一个重要因素。

现行的计划生育政策是十分苛刻、复杂的，并发展出一整套控制手段，包括许多非法的手段。

几十年来，即使没有“超计划生育”，农民也要承受种种经济和健康的损失。

“凑涨恐萍苹生育政策的规定，妇女在怀孕前必须取得准生证，即使是第一胎也是如此。已经生育的妇女，必须每2－3个月到指定地点进行怀孕检查，发现无指标怀孕的，必须堕胎（有关文件中隐晦地称作“补救措施”）。已经上环的妇女，必须每年接受2－3次X光透视检查（过多的照射对身体有害），确认节育环没有被摘除。

全国各地不断出现大量的计生暴力事件，强迫上环、结扎、堕胎、引产的事例层出不穷。这些做法，违反了一系列的法律法规，但是一般无人过问。强制计划生育导致的结扎、人工流产和晚期引产对妇女造成的损害远远超过正常生产，很可能导致多种疾病、终身不育、致残致死。

根据人口和计划生育委员会的数据，中国现有2.4亿育龄妇女，其中有百分之四十八的妇女使用宫内节育器，有百分之三十六左右接受了输卵管结扎手术，永久绝育。为了达到这一“成果”，各地计生部门采用了残酷的强逼手段，因为正常的妇女是不会选择有诸多后遗症的剖腹输卵管结扎绝育手术的，而上环也并不是所有的妇女都适合。已经上环导致严重疾病的，如果要医生摘除节育环，必须提供计划生育部门的许可证明，而取得这一证明不是一件容易办到的事情。

在很多地方，生育头胎后，没有上环证就不给孩子上户口。政策允许生育第二胎的，要在怀孕前签署生育后结扎保证书，并且缴纳巨额押金，生育后没有在规定时间内结扎的，押金没收。有钱人缴纳“缓扎金”，就可以不做绝育手术；穷人没钱就得挨刀，逃避的常常被强制绝育，有了后遗症没有生活保障。

农村妇女大多数依靠体力劳动养家活口，一旦由于上环、结扎、堕胎损害健康，丧失劳动能力，将直接影响其基本生活。考虑到绝大部分农村人口没有医疗保障，致病就意味着贫困。有些地方象征性的计划生育手术后遗症补助仅仅是杯水车薪。

为了推行强制计划生育政策，农村地区配备了大量的正式、非正式的工作人员，一个人口五十万左右的县需要财政供养的计划生育工作人员常常超过

一、两千人。这些人的开支全部转变成农民负担，其中大部分的经费依靠计划生育罚款征收。如果出现计划外生育，相关负责的工作人员将被克扣工资并失去工作，因此他们经常采”┝κ侄纹仁古┟窕吃屑觳椤⑸匣贰⒔嵩、堕胎。

这里需要说明，关于计生工作人员的数量一直有争议。目前很多地区，特别是欠发达农村地区的乡镇干部常常投入三分之一到一半的时间和精力用于抓计划生育工作（这些地区的农民生育意愿相对较高），那么从浪费的社会资源来说，这些地区有三分之一到一半的乡镇干部是“计生工作人员”。另外还有一些临时聘用的非正式计生工作人员，例如村、街道的计生工作人员。近年来由于人口流动，内地出现了很多“空壳村”，这些地方的计生工作人员有可能减少，但沿海地区的计生工作人员则相应增多。现在计生工作正在转变为以人口流入地管理为主，流动的育龄妇女只要在中国大陆，就会被管理，需要相应配备大量的计生工作人员。

由于掌握生育控制权，很多农村计划生育干部借机敛财，欺压百姓。超生罚款常常把一家几代人推入绝境。

“咐：安徽省含山县征收天价超生罚款

只因为计划外“超生”一个孩子，一个原本生活小康的农民家庭陷入绝境，导致两人被捕，两人死亡，一个孩子失学。

朱晓敏先生和王泽霞女士是安徽省含山县仙踪镇居民，他们是离婚后再婚，分别和前妻、前夫生育有孩子。按照政策规定，他们不准生育孩子。但是考虑到再婚家庭的稳定和养老保障问题，他们于2004年11月生育了一个女孩。由于没有准生证，被征收了巨额罚款。?2005年6月6日，他们收到含山法院（2005）含法行执字第036号《案件执行通知书》总执行金额449，659元，这个数目，超过中国农民平均年收入的100倍。

征收如此高额罚款的理由是朱晓敏在城市里从事家电维修工作，有一个小店，应当按照高标准征收罚款。有些政府公务员还认为，朱晓敏曾经积极为灾民、失学儿童、敬老院捐款，“有钱捐款，怎么没有钱罚款呢？”

当事人朱晓敏于2006年8月25日被含山县公安局刑事拘留，关押于看守所，并于9月1日，以“拒不执行判决、裁定罪”被正式批准逮捕。他的妻子王泽霞也因同罪同日批捕，于9月10日”：蛏螅朱晓敏一直不予”：蛏蟆Ｒ虮景福朱晓敏81岁的老母亲，终日以泪洗面。11月11日，终因悲愤过度、情绪紧张、血压升高离世。11月13日，朱晓敏的哥哥，接到讣告从乡下赶来，看到老母离世惨状和弟弟的悲惨现状，也因接受不了眼前这个事实，于当日晚上倒下了，并于11月16日去世。朱晓敏的女儿朱玉琳失学。受害人通过网络博客呼吁帮助，但是在目前的计划生育政策的背景之下，他们得到宽大处理的机会十分渺茫。

他的弟弟以及弟媳都是残疾人，都依靠他维持生活，现在都陷入生活困境。象这样一个家庭，可以说是为社会分担了很大的责任，如果将来朱晓敏夫妇年老，在没有国家社会保障的情况下，他们生育一个孩子养老也是非常合理的。朱的家庭原来应该说还算是小康生活水平，比他更贫穷的家庭，面对计划生育罚款，境遇可能更悲惨。

更有甚者，计划生育竟然被基层干部利用为镇压农民的借口。《谁敢上访告状－－中街村百名男女遭“镇压”》（经济消息报，记者李凌）揭露了一个骇人听闻的“计划生育”案件。“因为农民要求村务公开，账目公开。1998年8月份，河南省上蔡县杨集镇党委书记郑某带领100多人，以计划生育之名，将中街村的80多名上访群众抓走，并抢走物资价值6万余元。后以每人交500元钱释放。1998年11月24日凌晨4点左右，该镇党委书记郑某又带领上蔡县公安、法院、司法、财政、县委、信访等单位的300多人气势汹汹来到中街村，到村民家抢劫，抢走总价值30多万元的财物，并且打人、抓人，每人收缴罚款几千元到一万元”。

由于计划生育是一条“高压线”，有关的案子公安机关、法院都不愿意（不敢）受理。当地方干部以计划生育的名义镇压农民时，一般没有人敢提出质疑和提供帮助。半夜查抄居民住宅是非法的，但是和计划生育联系起来，似乎就变得合法了，因为在计划生育工作中普遍存在种种非法作为，人们已经习以为常。

另外，有关法律进一步歧视超生农民家庭。例如2006年8月7日海南省人民政府第94次常务会议审议通过的《海南省农村居民最低生活保障办法》规定：“持有本省农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于所在市、县、自治县人民政府确定的农村居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。但是共同生活成员违反计划生育超生的，本人不得享受农村居民最低生活保障待遇”。而超生的婴儿，连获得户口都很困难，取得社会保障更是无从谈起。

在中国农村，计划生育实行封建时代的“连坐制”。例如超生妇女不仅本人要受处罚，她的亲属甚至邻居都要遭殃；在工厂打工的妇女超生，她的雇主甚至同在一个组的工人都有可能被罚款；这种做法的目的是形成一种有力的社会监督。在政府内部，也有“连坐制”，如果一个乡出现了超生现象，除了计划生育干部，所有的乡政府干部都会被克扣工资、奖金。

人口流动对强制计划生育的实施造成了一定的冲击，各地政府采取种种措施加以应对，有关措施加重了农民负担。例如农民去外地打工的，每2－3个月要回一次原籍检查是否怀孕，路费自理。不回去的，有的地方政府的“土政策”规定“房倒屋塌，亲属羁押”，每人每天还要缴纳看守费数十元。而对于那些在外省打工的人来说，3个月的工资可能还不够回家一次的路费。最近有些地区进行了一些变革，外出者缴纳计划生育保证金，在工作地定时进行怀孕检查，并且把证明邮寄回原籍，超过时间没有寄达的，对其家人进行处罚，并且没收保证金。这种做法虽然提供了一些“方便”，但是每次怀孕检查仍然要消耗外出者大量的时间，办理一次孕检并邮寄证明经常耗时数天；另外每年还必须回原籍进行一次检查。有时因为路途遥远，交通不便，为了安全，还需要有人陪同受检妇女回原籍，这样还要增加额外的费用。保证金一般在一千元左右，相当于农民几个月的收入，这笔在城市人看来很小的开支有可能阻止一个农村妇女外出，从而失去打工脱贫的机会。

《流动人口计划生育工作管理办法》规定：县级以上人民政府公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门应当配合同级计划生育行政管理部门，在各自的职责范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作。流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主。有关部门审批成年流动人口的暂住证，营业执照、务工许可证等证件时，应当核查其婚育证明；没有婚育证明的，不得批准。也就是说，违反计划生育政策的农民进城工作、经商的权利受到极大的限制。

《北京市社会抚养费征收管理办法》（社会抚养费是一个冠冕堂皇的说法，其实就是过去的计划生育罚款）规定，对违反规定生育第二个子女的按照市统计部门公布的城镇居民年人均收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收；对违反规定生育第三个子女及三个以上子女的当事人，按照前述标准加倍征收。超生者一方为本市户籍、另一方为非本市户籍的，由具有本市户籍一方当事人的户籍所在地的区、县计划生育行政部门征收社会抚养费。双方均为非本市户籍的当事人，生育行为发生在本市或者生育行为未发生在本市但由本市现居住地首先发现的，由其现居住地的区、县计划生育行政部门征收社会抚养费。对非本市的公民征收社会抚养费，按照本市居民的征收标准执行。由于北京的人均收入是某些贫穷地区的十倍以上，按照这一规定，来自贫困地区的农民如果超生，被征收的罚款将超过他一生的收入。这一规定使得一些超生者永远处于贫困之中。对于超生的非本地户口的小孩，很有可能剥夺其受教育的机会，因为上正规学校有可能被发现是超生孩子，从而被征收巨额罚款。而最近的新闻报道显示，很多城市要求在当地就学的流动人员子女提交其父母的计划生育证明，这种做法比二、三十年前要求学生交老鼠尾巴荒谬何止千万倍！

现在中国农村产妇的死亡率和婴儿死亡率均大大高于城市人口，除了缺乏医疗保障，由于害怕医院检查身份证和准生证而不去医院生产也是一个重要原因。

户籍制度严重歧视几亿农民，剥夺他们的福利，迫使他们“生育求生存”，直接、间接导致了中国人口与环境、资源之间的严重冲突，但是决策者并未从户籍制度改革着手解决这一危机，而是通过推行强制计划生育减少人口应对危机。实际上强制计划生育对于中国环境危机的解决没有多少积极作用，正相反，由于强制计划生育政策蜕变为敛财工具，制造大量的农村贫困人口，阻碍新农村建设的健康发展，有可能导致环境的进一步恶化。

几十年来，主流媒体一直片面宣传计划生育有利于中国的环境保护。有些人知道一些强制计划生育严重侵害人权的事例，但是又认为这是中国发展所必须付出的代价。拥有城市户口的精英分子，包括大量留学欧美的知识分子和官员，大部分对当前的严格计划生育政策抱支持的态度。

为了实施这种严酷的强制计划生育政策，对人口的严格控制就变得不可或缺，而户籍制度恰好是第一重要的控制手段。这就形成了一个怪圈，户籍制度歧视农民，迫使农民“生育求生存”，制造较高的人口压力；为了实施强制计划生育政策又必须加强户籍控制。

户籍制度并非导致中国实施强制过激的计划生育政策的唯一原因，但它无疑是一个重要原因。户籍制度严重阻碍了中国的城市化进程和经济的发展，造成了很大的人口压力。二战以后各国的发展历史证明，城市化进程和普及教育有效地降低了生育率，很多国家的总和生育率降到了替代生育率2.1以下，甚至出现了严重的年轻人口萎缩现象。近二十年来，整个世界人口的增长率是直线下降的。根据联合国人口委员会的调查和预测，世界人口虽然还要继续增长几十年，但是总和生育率下降的趋势是十分显著的。1990年为三点四，2000年为二点八，2010年为二点五，2025年为二点三，接近替代值二点一。

强制计划生育政策在一定程度上可以看作是对户籍制度造成的一系列消极后果（例如环境与资源危机）的补救措施。从实际情况来看，强制计划生育政策产生了更多的消极后果。其中一个突出的消极后果，就是对环境的影响。初看起来，强制计划生育政策确实起到了减少人口的效果，按照官方的说法是减少了大约3－4亿人口，人口减少可能部分地减少了对环境的压力，但是这一政策极大地侵犯了中国公民，特别是农村居民的人身权和财产权，使得一部分农民无法摆脱贫困，进而对他们周围的环境产生消极影响。

面对人口与环境、资源的矛盾，正确的做法应当是优先考虑提高资源的利用效率。中国的选择正好相反，试图通过实行强制计划生育减少人口缓和矛盾，荒谬的是，强制计划生育的减人“功绩”被过低的资源利用效率所抵消，人口与资源的矛盾不断加剧；更为荒谬的是，这种加剧的人口与资源的矛盾，又被强制计划生育支持者用来作为必须严格控制人口出生的证据。

“凑胀ǔ５墓兰疲中国单位产值消耗的资源和能源是发达国家的3到5倍以上。据有关机构和专家（例如中国科学院的牛文元教授）的测算，中国消耗了世界上30％-40%的原材料和能源，但产出的GDP只占全球的4%。淡水资源被污染超过70％，耕地大量抛荒，如果能够精打细算，同样的资源消耗多养活一倍人口绰绰有余。

近年来中国政府一再强调要提高资源利用效率，但是2006年上半年的统计显示，单位能耗不降反升。北京青年报报道，2006年08月26日，全国人大常委会执法检查组向十届全国人大常委会第23次会议作了环境保护法律实施情况的跟踪检查报告，指出今年上半年我国单位能耗上升了0.8%，中国环境污染的老账未清，又添新账。

中国通过强制计划生育减少了3亿人口，相当于当前13亿人口的23％，平均计算相应节省了23％的资源，扣除巨大的执行成本，实际节省的资源远远不到23％；与此同时，面对大量的、普遍的资源浪费却束手无策，进展甚微。

也许有人会以中国“制造业规模大”和“大量产品供出口”来解释资源的大量消耗，但是这并不能够否认中国资源利用效率极低的事实，如果大力提高资源利用效率，即使“制造业规模大”并且有“大量产品供出口”，资源消耗也可以大幅度减少。

另外，如果用“实际购买力”评价方法计算，中国单位产值的资源消耗比通常的计算要少一些，但是，即使按照所谓的“实际购买力”评价方法计算，中国的资源利用效率也不高，况且开采环节存在惊人的浪费。

中国不仅资源利用效率极低，资源开采过程中的浪费也很严重，通常是采一半扔一半，无数的小矿则是采一“肴右淮蟀耄进行掠夺性开采。过低的资源利用效率抵消了通过强制计划生育减少人口节省的资源。

从本质上来说，实行了半个世纪的户籍制度严格限制了中国的城市化进程，并且使庞大的农村人口被排除在社会福利体系之外。目前，中国的农村存在至少2亿极端贫困人口（官方说法是几千万，但是所谓已经（勉强）解决温饱的1亿多人随时有可能陷入赤贫），他们中的大多数分布在生态脆弱地区。他们本能地将生存压力转嫁给周围的环境，造成一系列的环境问题。

从决策机制上看，户籍制度以及强制计划生育政策都是没有民意基础的决策。民众被当作可以计划和控制的对象。由于在户籍制度的歧视和限制之下农民被排除在决策过程之外，农民除了个别的反抗之外，没有可能推动决策的变更。和户籍制度一样，强制计划生育政策被赋予了维护社会稳定和推动经济发展的功能，并且几十年来不断地得到片面的宣传，不同的意见受到严格的限制，直到近几年网络兴起，才有一些不同意见为公众所知。

相对于强大的政府和强制计划生育政策，农民是弱势群体，但是他们所受到的侵害将有可能转变成对环境的压力，因为环境是比他们“更弱势的群体”。强制计划生育政策不断地在农村制造和维持大量的贫困人口。大量农村贫困人口的存在将不可避免地对环境产生消极的影响。

5，将“环境破坏者”转变为“环境建设者”

传统的经济学一般只涉及物质生产与人口生产，而无法就业的所谓“剩余人口”历来被看作是资源消耗者和环境破坏者。

计生部门所说的“剩余劳动力”真的是环境破坏者吗？实际上他们是被闲置、浪费的宝贵资源。

从新兴的环境社会系统发展学的角度来看，实际上一个环境社会系统有序发展的基础是三种生产，即物质生产、人口生产和环境生产三者之间的和谐。

环境生产包括但不限于：生态恢复和建设（植树造林，防沙治沙等），防治污染。

从广义上说，收集、传播环保信息，支持环境维权诉讼等活动也可以看作是特殊的“环境生产”。

当前中国以农村居民为主体的失业和半失业的两亿左右劳动力，被计生部门和很多“社会精英”视为包袱，而换一个角度来看，他们是宝贵的人力资源。

现在朝有余财，野有饥民，政府游资和剩余劳动力被人为分离。这些剩余劳动力为了生存，很多人只能将社会给他们的生存压力转嫁给周边的生态环境。例如每年春夏，在宁夏、甘肃、内蒙挖甘草、发菜的流动大军就有百万之众，每年破坏草地几百万亩。记者采访发现，在早春，夜晚气温还是零下十几度的时候，采挖大军就开始准备行动了，在这批人中间，八、九岁的孩子随处可见，每个孩子一天的劳作（破坏环境）所得不过是几元钱。

如果能够有

一、两亿农村人口投入中国的环境资源建设，全国环境状况将会日新月异，而这些人的平均年工资需求不过是两、三千元而已（大致接近现在的农民平均纯收入）。中国现在一年的公款消费超过一万亿，节省一半就够了。

持续的环境生产将大幅度提升中国的环境质量，积累环境资本，功在当代，利在千秋。

从马尔萨斯、马克思一直到马寅初，都只谈到了物质生产与人口生产之间的关系。现在中国的物质生产已经完全可以满足全体国民的需求，有充足的财力、物力安排剩余劳动力进行大规模的环境生产，改善环境。例如北京近年进行了试点，每年投入2个亿，雇佣了4万郊区农民植树造林，效果非常显著，而2个亿的投入对北京财政支出来说仅仅是九牛一毛。现在各地开展的退耕还林和退牧还草项目也是有益的进行环境生产的尝试，只是规模太小，投入严重不足。

美国的一段历史可供参考。美国在二十世纪三十年代初期面临两大危机：庞大的失业大军；持续100多年的西部大开发造成了严重的环境危机，沙尘暴频发。当时执政的罗斯福总统决定，由政府出资雇佣几百万人投入环境恢复和基础建设，一举解决了这两大难题，有效扭转了环境恶化的趋势，遏制了人造荒漠的蔓延。

通过大规模的财政转移支付，加大农村地区的环境生产力度，可以有效地减小农村人口对环境的压力。农村地区的健康、有序的发展，将有助于缩小城乡差距，为户籍制度的改革创造良好的外部条件，同时也可以推动真正以自愿为基础的计划生育工作的开展。

当然，也许有人会诡辩，宣称“现在实行的强制计划生育是不得已的措施，是发展必须支付的代价，人多了挤占资源”，但是强制一胎化计划生育政策已经实行26年了，为什么还有一半的国民不能读完初中？为什么还有一亿文盲、半文盲？计划生育减少人口节省的资源到哪里去了？每年的公款消费超过一万亿，按照强制计划生育政策征收的社会抚养费抚养了谁？

每年一万亿的公款消费，按照年收入一千元的“脱贫”标准，可以额外养活十亿人。按照年收入五千元的“小康”标准，可以额外养活两亿人。据“有关部门”测算计划生育推行以来节省了七万多亿社会抚养费，但同时期浪费的资源有多少？何况真要投入这七万亿可以获得宝贵的人力资源，同时期至少两倍于此的浪费又给国家带来了什么？

现在户籍制度改革雷声大雨点小，几亿农民受歧视生活无保障，被迫“生育求生存”，对环境的压力很大。决策者对此束手无策，转而“走捷径”依靠强制计划生育减少人口保护环境节省资源，这无异于割心头肉补眼前疮。

现行的户籍制度与计划生育政策是中国可持续发展的两大障碍，改革刻不容缓！

第三篇：农村个体经济的制度变迁分析

农村个体经济的制度变迁分析———以胶东张村为例

作者：孙颖,周如美来源：经济研究导刊 2007年第7期发布时间：2010年11月2日 摘要:个体私营经济是农村经济发展的重要形式,它在吸纳农村剩余劳动力,增加农民收入,开辟新的农业投资来源等方面发挥着日益重要的作用。但是,农村个体经济尚存在规模小、抗风险能力低、技术改进慢等缺点,因此,有必要从农村个体经济制度的变迁过程中探寻改进的方法。农村个体经济既然是从过去的集体经济逐渐分化出来的,那么未来的发展趋势必然也会向集体规模经济回归。加强农民的合作意识有利于打破目前个体经济过于分散的均衡状态,从而向更有效率的规模经济发展,达到加速农村工业化进程的目的。

关键词:个体经济;农村;制度变迁

一、案例简介及问题的提出

张村是位于胶东半岛的一个村庄,现有243户农户,一直以粮食生产和果树种植为主。1978年,改革开放的春风吹遍神州时,张村也受改革的影响,开始尝试新的发展思路,兴办村企业———织袜厂。20世纪80年代初,为了适应市场新的需求,织袜厂又引入了新的设备,成立三十余人的针织小组,生产针织衣物。这三十余人后来成为村里个体户的发起者。1983年,村里开始实行家庭联产承包责任制,村办针织厂也开始有人退出单干。他们利用自己的技术,采用作坊式的经营办法,自产自销针织衣物,其中,有的不断扩大规模,开始雇佣本村或周边的农民。在市场需求的冲击下,村织袜厂宣布破产,针织小组也因成员的退出而解散。此时,村中的个体户却发展得如火如荼。但随后村委又决定适应个体户生产的需要,集资建立了织布厂和印染厂,为个体户的织衣提供原料和印染服务。两家村办企业起初还是有些许赢利,也解决了本村部分剩余劳动力的就业。1994年,村大队将所有果园进行承包,农民有了更可靠的经济来源,再次对村集体企业产生冲击,最终织布厂和印染厂也不得不以承包的方式转给个体户经营。从此,张村再也没有兴办过村集体企业。而今,村里个体户已经发展到近五十户,规模较大的雇佣人数达三四十人,每年的就业人数总和近千人,流动运转资金近千万元,年赢利总和四百余万元,成为远近闻名的针织大村。纵观张村发展过程,我们不禁要问,为什么村办企业屡办屡败,而个体经济却日益壮大,是什么因素促使个体经济取代集体经济?现在的个体经营总规模已经达到了一个中小企业的规模,那么它们有没有可能重新组合建立企业呢?本文将针对这几个问题展开分析。

二、农村个体经济的制度变迁分析

在新制度经济学中,制度就是与人的经济活动相关的规则,既包括直接的市场制度,也包括与市场制度有关的法律制度和政治制度等。制度可以分为制度安排和制度结构,制度安排是指在特定领域内约束人们行为的一组行为规则,而制度结构是指经济社会中所有制度安排的总和,它包括组织、法律、习俗和意识形态。制度变迁通常指的是某一制度安排的替代、转换与交易过程。在新制度经济学的视角下,张村的个体经济的兴起与发展实际上也是一个制度变迁的过程,具体表现在以下几个方面:

(一)张村个体经济的发展是在强制性制度变迁推动下的诱致性制度变迁过程

新制度经济学派将制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。所谓强制性制度变迁是指由政府命令及法律引入和实行的制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更和替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行[1]。具体到张村的个体经济发展,强制性制度变迁主要是指中央推行的包括家庭联产承包责任制在内的一系列农村改革。①

家庭联产承包责任制对农村个体经济的影响主要表现在:首先,它为个体经济提供了较为自由的劳动力市场。家庭联产承包责任制将农民从集体经济中彻底解放出来,可以自主地支配自己的劳动力,同时,也可以自主地制定自己的生产计划,因此,个体经济就成为农民的可能的选择。其次,家庭联产承包责任制是对农民私有财产的承认,为个体经济的发展提供了资金支持。包产到户之后,生产工具和生产资料都归农民自己所有,农民有了更高的生产积极性,当生产收入达到一定程度后,农民就会选择扩大投资途径,个体经济自然成为较优的选择。再者,随着家庭联产承包责任制的深入,农村的商品市场也得到了相当程度的释放,这也为农村个体经济的发展提供了市场条件。而这些影响均在张村的个体经济的发展事实中得到印证。张村个体经济发展的契机恰好就是在家庭联产承包责任制之后,随着果园的进一步承包,许多农户有了一定的积蓄,从而扩大了个体户的队伍。而正是由于棉纱、机械等生产原料市场和针织衣物的需求市场的扩张和完善使得张村个体经济得以持续的发展壮大。

(二)技术进步是支持张村个体经济持续发展的根本动力

技术进步在制度变迁中的作用历来受到制度经济学家的重视。马克思认为,社会制度结构基本上以技术为条件。拉坦认为,导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果,技术变迁又反过来代表了一个对制度变迁需求的有力来源。对制度变迁需求的转变是由要素与产品的相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁所引致的;对制度变迁供给的转变是由社会科学知识及法律、商业、社会服务和计划领域的进步所引致的[2]。技术对农村个体经济的作用主要表现在生产和交易两个方面。从生产角度来看,个体经济的生产具有灵活性和可复制性。现代的新型技术和设备的产生为农村个体经济的发展提供了技术支持。另外,一些电信、交通、销售网络等一系列配套技术的发展也为个体经济提供了更为便利的条件和广阔的发展空间。在交易方面,个体经济采用了家庭作坊式的生产模式,雇用人员少,管理灵活,便于监督,监督成本很小甚至为零。而且,在交易方面,与买方通常进行的是点对点的谈判,节约谈判成本,提高了交易效率。

(三)农村个体经济是农民理性选择的结果

舒尔茨曾经说过:“全世界的农民都在与成本、利润和风险打交道,他们都是时刻算计个人收益的经济人。在自己那个小小的个人的分派领域里,这些农民都是企业家。”

[3]在面对村集体企业、农业生产和非农业的个体经济的多重选择时,农民的理性起到了至关重要的作用。他们会充分地衡量自己的成本和收益,像一个“企业家”一样去思考。当集体经济与土地承包时,他们会看到集体的弊端,选择给自己带来直接收益的土地承包,做自己生产的主人。而当农产品价格下降,土地边际收益递减时、他们自然会选择另

谋出路,发展个体经济,自己做老板。因此,农村个体经济是农民在经济发展过程中的自发选择,是被农民认可的可以增收的重要途径。

三、村办企业失败的原因及再次建立企业的可能性

个体经济虽然生产经营方式比较灵活,是农民致富创收的好途径,但它自身也存在很多的弊端,制约着其进一步的壮大。在生产经营上,农村个体经济仍然承袭着小农生产的一些习惯。个体经济大都以家庭为单位,生产规模比较小,没有统一的生产质量标准;投资保守,对生产资料价格比较敏感,在价格谈判上处于弱势地位;在需求市场上,面对的也是小批量的散户,对市场需求没有准确的把握,抗风险能力差;技术改进缓慢,无法获得品牌效应,只能从事技术较低的重复生产。同时,由于农村个体经济的各自为政,存在很多重复劳动,不能对劳动力资源进行优化配置。

既然个体经济存在这么多的弊端,那为什么在张村村办企业却屡办屡败呢?在现有的规模基础上有没有可能重组企业,实现规模经济呢?

(一)村办企业失败的原因

张村这样的村办企业失败的主要原因是因为它不是真正意义上的现代企业,存在很多问题。

(1)管理行政化。张村是在集体经济时就兴办工厂的,因而在生产经营上不免会产生路径依赖,沿袭了集体经济中的指令经济,依靠行政命令而不是市场手段来管理企业,调整生产计划。当市场开放时,却没有及时地调整生产结构,引进新的管理模式。因而村集体企业在生产经营上比较死板,这也是大多农村村办企业失败的重要原因。

(2)缺乏有效的监督激励机制。“在一个强迫的集体组织中,劳动激励取决于监督的有效性。”[4]一是对员工的激励。在村办集体企业中,对员工实行固定工资制,搞“平均主义”,虽然这样实行起来比较方便,但是,对于一些员工的偷懒投机行为做不到有效的监督。这些做法都极大地伤害了村民参加村办企业的积极性。因而,一旦有了自主经营的选择,农民就会马上退出集体企业,自谋发展。二是对管理者激励监督不足。村办企业属于村集体财产,管理者大都由村干部担任,给予他们的报酬也是采取固定工资制。而且村办企业不同于乡镇企业,虽然乡镇企业也很多是由乡镇干部担任,但是,乡一级干部除了企业报酬之外还有升迁的激励,而村干部是不在国家的官员编制里的,他们就没有升迁的动力,一旦企业报酬低于他们的期望时,他们就不会好好地管理和经营。在张村就是如此,一旦村干部发现承包果园或干个体经济收益更大,他们就会将主要精力转向自家生产,这就使得村办企业最终被个体承包成为必然了。

(3)产权不明晰。作为农村集体经济很多都存在这样的问题。村集体企业与乡镇集体企业相比更具有社区性,不但要注重发展本企业,更要注意改善和提高村集体的公共事业水平。村集体企业是全体村民共同所有的,村民能更直接地要求集体财产给自己带来效益。但是,如果在日常经营的过程中一般都是由村干部说了算,而且村民也没有直接地感受到村企业给自己带来的收益。于是村民就会质疑村企业存在的合理性。而现在发展得很好的一些村集体企业大都是在经济发展的同时重视村民福利的提高,将村企业的发展与本村的公共事业和福利水平紧密联系在一起。

(二)张村有可能再次建立企业吗

显然答案是否定的。虽然目前张村的个体经济已经具有一定的规模,但是要想对其进行重组,建立企业还是困难重重的。除了上面所说的村集体经济的弊端以外,主要还有以下几个方面:

(1)目前尚未形成对集体经济的制度需求。制度服务需求的改变是制度变迁的一个重要原因。由于农民自身的谨慎和保守,张村的个体经济一直是在低技术小规模的重复生产,因此,他们目前尚未遇到大的市场风险。而农民规避风险是村庄组织的一个重要原因[5]。也就是说,只有在需要集体经济来抵御风险时,他们才会有组织企业的冲动。而目前来看,无论是拥有几十人的大户还是只有几人的小户,他们都很满足于现有的状态,大户的风险抵御力较强,认为他们不需要和小户联合,而小户一般只是把个体经济作为副业,并没有放弃土地的使用权,一旦遇到市场风险,他们会选择退出市场,回归农业生产。因此,张村短时间内不会有建立企业的要求。

(2)政治冷漠导致领导弱势。熊彼特认为,企业家的创新精神是经济发展的重要因素。要建立一个好的企业,必须要有一个强势的企业家。这在需要精神领袖的农村更是如此。张村要建立企业,企业家要么是由村干部担任,要么是从精明强干的大户中推选。但是,张村经过二十多年的个体经济的发展,村民对村集体事业已经失去了热情,无论是选举还是村务决议都表现出了漠不关心的态度,这极不利于一个强势领导的出现。大凡村集体企业发展比较好的,都少不了一个核心人物的存在,如华西村的吴仁宝,南街村的王宏斌等。但是,这样的领导在张村是不存在的,没有一个能将大家团结在一起的核心人物,要建立企业显然是很困难的。

(3)农民的小农意识尚存。历史上的农民就是分散多于合作,他们更注重谋求自身的利益。张村个体经济中的大户和小户之间明显的存在着智猪博弈,大户认为,合作会让小户搭便车,并不会给自己带来明显的收益;小户的实力不够,也不会想联合起来扩大规模。大户与大户之间存在的更多的是竞争,各自拥有自己的品牌,满足于现在的利润。对于理性的农民来说,只有让他们切实地感受到一加一大于二的好处,才会真正地参与合作,但是却没有人会主动打破目前的均衡状态。

(4)市场需求的散户状态也是制约联合企业产生的原因。市场需求是影响生产的重要因素。而张村的个体经济目前所面临的需求市场却是分散的,大多是小量的批发,没有形成规模。没有需求的压力,个体经济就没有改进技术、建立品牌的压力,自然就更没有联合起来建立企业,进行统一生产的要求。张村的个体经济有一定的特殊性,但是,仍然可以作为众多类似的农村个体经济发展的一个缩影。从张村的发展我们可以看出,农村个体经济是农民增收的重要途径,也是实现中国农村工业化的可行之路。当然,对于农村整体的工业化而言,个体经济只能是初级阶段,它还存在着不可避免的缺陷。但对于张村这样的众多农村来说,个体经济虽不是好制度,却不是最坏的制度。合理的发展个体经济对于农村工业化、城镇化都有至关重要的意义。在以后的发展中,要对农村个体经济给以正确引导,培养他们的凝聚力,使其更早地打破目前的均衡状态,以取得更大的规模效应,这也是进行新农村建设工作中的重要一环。当然,如何整合农村分散的生产力还有待进一步的研究和探索。

四、结语

张村的个体经济有一定的特殊性,但是,仍然可以作为众多类似的农村个体经济发展的一个缩影。从张村的发展我们可以看出,农村个体经济是农民增收的重要途径,也是实现中国农村工业化的可行之路。当然,对于农村整体的工业化而言,个体经济只能是初级阶段,它还存在着不可避免的缺陷。但对于张村这样的众多农村来说,个体经济虽不是好制度,却不是最坏的制度。合理的发展个体经济对于农村工业化、城镇化都有至关重要的意义。在以后的发展中,要对农村个体经济给以正确引导,培养他们的凝聚力,使其更早地打破目前的均衡状态,以取得更大的规模效应,这也是进行新农村建设工作中的重要一环。当然,如何整合农村分散的生产力还有待进一步的研究和探索。

作者单位：山东大学经济研究中心

第四篇：农村合作医疗制度的变迁

农村合作医疗制度的变迁

1前言

农村合作医疗制度是农村社会通过政府、集体和个人共同筹集资金，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，它既是中国医疗保障制度中有特色的组成部分，也是中国农村社会保障体系中的重要内容。农村合作医疗制度的变迁有其时代性和阶段性。

2传统农村合作医疗制度

2.1农村合作医疗制度兴起的理论基础 2.1.1社会保障的基本要求

社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成，其中，农村医疗合作制度是社会保障的分支社会保险的重要组成部分。我国是一个农业大国，农村人口占总人口比例大，作为我国公民的主体，广大农民的健康问题直接影响着国民素质的提高和社会经济的协调发展。因此，为广大农民提供医疗卫生保障是社会保障的基本内容。

2.1.2保障农民基本人权的需求

从权利的角度看，尊重和保障参合农民的基本权利——生命健康权是农村合作医疗制度的出发点和落脚点，也是其法理的逻辑渊源和道德支撑。享受医疗保障是广大农民的一项基本权利。生命健康权是与生俱来的最重要的人格权，不能够变更、转让和放弃，是人权的重要内容和表现形式。因此，维持人的生存和发展，维护和保障公民的生命健康权利．必须发展必要的惠及绝大多数人的医疗卫生事业，这也是国家(政府)的重要职能之一[2]。2.2传统农村合作医疗制度的兴衰

2.2.1传统农村合作医疗制度的产生与发展

我国的农村医疗保障制度最早兴起于20世纪40年代，新中国成立后，我国政府十分重视医疗卫生事业的发展。但当时农村的医疗卫生条件仍然极度落后，缺医少药的问题普遍存在。要改善医疗条件，单靠国家的力量显然是不够的，因此，在农业合作化运动中，把农业合作社生产上的互助合作机制引入到医疗保健

[1]上来。1955年,一些地方出现了由农村生产合作社创办的保健站,通过社员群众缴纳保健费和农村生产合作社公益金补助相结合的办法,由农民群众集资合作医疗,实行互助互济。山西省高平县米山乡建立了我国第一个医疗保健站,实现了当地农民“无病早防,有病早治,省工省钱,方便可靠”的愿望。随着制度的大力推进，“合作医疗制度”与“保健站”及“赤脚医生队伍”成为解决我国农村缺医少药的三件法宝[3]。

2.2.2传统农村合作医疗制度的衰退与重建

20世纪70年代末期,由于农村推行了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革,建立了统分结合的双层经营体制,原有的“一大二公”、“队为基础”的社会组织形式解体,合作医疗的筹资没有了保障,农村合作医疗制度也随之迅速衰落,到1989年,坚持合作医疗的行政村仅占全国行政村的4.8%[4]。自费医疗制度再次成为在农村占主导地位的医疗制度。由于政府投入不足和集体经济的弱化,农村合作医疗处于衰退阶段,新的公共卫生问题不断出现,农民的健康水平呈现下降趋势。

由于医疗市场化,农民医疗费用的攀升超过了农民实际平均收入的增长幅度,农民不堪重负,“因病致贫,因病返贫”成了农村的普遍现象。政府及时意识到了这一问题的重要性,在推进城镇医疗保障制度改革的同时,也提出了“恢复与重建”农村合作医疗制度的任务,进入了“第二次合作医疗”时期。1997年,农村合作医疗的恢复与重建达到“高潮”，但是，其效果甚微，到1998年全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%,其中合作医疗的比重仅为6.5%。[5]

3新型农村合作医疗试点

合作医疗绝大部分解体后，农村医疗保障事业陷入停滞期，使广大农民特别是中西部地区农民的看病就医处于十分困难的境地，因病致贫、因病返贫问题已成为影响农村经济发展和农民脱贫致富奔小康的只要制约隐私之一，尽快建设新形势下的农民健康保障办法，是保护农民健康、促进农村经济发展、实现全面建设小康社会目标的必然要求。在经过20世纪90年代的长期探索与实地考察，2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部起草的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出的关于新型农村合作医疗工作的原则要求进行了细化，新型农村合作医疗制度在全国相继展开。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

4农村合作医疗制度的变迁阶段概述

新中国成立至改革开放之前，为农村合作医疗制度产生和发展阶段。新中国成立后，我国政府十分重视医疗卫生工作，建立了各种不同层次的医疗卫生保健机构。“文化大革命”时期，新兴的农村合作医疗制度被大力推广。政府的强力支持是这一时期农村医疗保障制度兴盛的根本原因。

改革开放后至2002年，为农村合作医疗制度的衰落、解体和重建阶段。20世纪80年代开始，农村经济体制实行了以家庭联产承包责任制为主的改革，集体经济的形式发生了变化，合作医疗的筹资没有了保障，从而出现了大面积解体，陷入低谷。

2003年至今，是新型农村合作医疗制度化建设阶段。“三农”问题是关系到党和国家全局的根本问题，解决好农民的医疗保障问题，才能实现全面建设小康社会的目标。新型农村合作医疗在我国得到了迅速发展，开展地区、参合人数、基金数额都有逐年提高的趋势，具体情况参见表1。

表1 新型农村合作医疗情况

指标

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011 开展新农合县（区、678

1451

2451

2729

2716

2678

2637 市）数

（个）

参加新农合人数（亿人）

1.79

4.10

7.26

8.15

8.33

8.36

8.32 参合率

（%）

75.7

80.7

86.2

91.5

94.2

96.0

97.0 人均筹资

（元）

42.1

52.1

58.9

96.3

113.4

156.6

246.2 当年基金支出

（亿元）

61.8

155.8

346.6

662.3

922.9

1187.8

1710.2 补偿收益人次（亿人次）

1.22

2.72

4.53

5.85

7.59

10.87

13.15（数据来源：中国统计年鉴2012）

与过去的合作医疗相比，新型农村合作医疗具有以下特点：

（1）明确了各级政府的职责和经费补助数额。过去各级政府对合作医疗的支持主要是宣传、组织和发动，而新农合明确规定了由政府负责和指导建立组织协调机构，经办机构和监督管理机构，加强领导和监管。规定了政府对参合农民的财政补助，各级政府的补贴力度逐步加大，新农合初期规定中央财政对中西部地区除市区以外的参加农民每年给予人均10元补助，地方财政补贴每年人均不低于10元，总筹资每人每年30元。2006年起中央决定大幅度提高缴费标准，并对东部地区也实施补助，新农合筹资增长加快[6]。

（2）突出了以大病统筹为主。以往的农村合作医疗，大多将保障的重点放在门诊或小病上，而新农合将重点放在迫切需要解决的农民因患大病而致贫的问题上，对农民的大额医药费进行补助，保障水平明显提高。

（3）提高了统筹层次。改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，要求以县为单位进行统筹，增强了抗风险和监管能力[7]。

（4）以农民自愿参加为前提，建立医疗救助制度，照顾贫困农民。对于出资困难的农户，由民政部和扶贫部门资助参加新型农村合作医疗。但由于新农合筹资水平的限制以及保障能力较低，因此建立医疗救助制度就显得尤为重要，它是通过政府投资和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，并对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。新农合与农村医疗救助制度的结合，不仅调动了农民参保的积极性，而且还体现了国家对弱势群体的关心与帮助[8]。

5农村合作医疗制度变迁的理论分析

制度变迁是指一种制度框架创立、变更、完善以及随时间变化而被打破、替代的过程。当前我国农村以合作医疗制度为主的社会医疗保障制度的改革过程,是一个由社区内部合作医疗保障制度向社会化医疗保险制度渐变的过程,也是一个由城乡分立到逐渐向城乡统筹、城乡融合,最终实现一体化的制度创新过程,因此改革的过程也就是制度变迁的过程[9]。5.1农村合作医疗制度的源起及变迁主体

新型农村合作医疗的全面建设动因，是农村落后的医疗保障与农民与日俱增的医疗需求的矛盾越来越突出，现有条件不能满足农民看病的要求。新型农村合作医疗建设的突破点就是变迁主体，即要求政府承担越来越多的职责，在集体经济支撑弱化以后，政府的经济支持是重要的机制转化，政府引导和经费支持进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。

纵观我国农村医疗保障制度的变迁过程，农民、集体组织、地方政府、中央政府都属于广义上的制度变迁主体范畴，并且在制度变迁的不同阶段他们的态度、行为、地位、作用等都各自发生变化。在农村合作医疗雏形阶段，农民是合作主导主体，制度变迁是一个诱致性变迁。而到了文革期间，主导主体已经转变为政府，这是一种政府作为制度变迁的主体发动的强制性制度变迁。在新型农村合作医疗保障制度体系中，新型合作医疗以县为单位进行资金统筹，县级政府的地位和作用明显提升。但政府和农民在主体地位上是平等的，因而，新型农村合作医疗是重新回到诱致性的制度变迁。5.2新型农村合作医疗的发展诱因及制度创新

制度变迁是有制度创新引起的，而制度创新又是由利益驱动的，当有潜在的获利机会时，但现有制度又无法实现潜在利益，变迁主体就会突破现有制度障碍，创造新的制度安排。旧的农村合作医疗被新型农村合作医疗代替便是社会环境、政治环境以及广大农民的要求。20 世纪 50 年代，政府认识到合作医疗制度的推广对农村医疗事业带来的政治利益和经济利益，积极推广合作医疗制度，并对其进行法律规范。90 年代以后 “三农”问题成为困扰我国进一步发展的重要问题，解决好农村医疗卫生问题，提供适合的农村医疗保障的制度安排，给国家带来的收益也是十分巨大的。因此，政府 1997 年前后对农村合作医疗制度的恢复和重建工作，应运而生的就是 2003年开始的新型农村合作医疗保障制度的提出和推广。其次，农村医疗保障的改革解决了农民看病难的问题，符合农民的利益诉求，会支持并推动新型农村合作医疗的发展，反之，当制度不能满足农户需求存在潜在获利机会时，农民也会要求体制的改进，推进新型农村合作医疗制度的变迁与发展。新型农村合作医疗关键的创新之处是政府对农村合作医疗进行了财政投入,将合作医疗由原来的一种社区医疗筹资与农民医疗互助制度,转变为一种真正意义上的农村医疗保障制度,从而极大地增加了其对农民的吸引力和认同度。农民只需花很少的钱就能获得一定水平的医疗保障,作为理性经济人,他们是乐意参加的[10]。

5.3农村基本经济制决定农村合作医疗的变迁

作为一种制度安排，农村合作医疗受不同制度环境的影响。尤其是农村基本经济制度，它既可以作为农村合作医疗创造适宜的外部环境，也可以由于它的改变而影响整个农村合作医疗的走向。

在建国初期，我国农村主要实行的是有部分劳动群众共同战友一定范围内生产资料和劳动产品的集体所有制形式，确立人民公社“三级所有，队为基础”的体制。集体经济组织拥有生产资料的所有权、使用权和收入分配权，是架上具有控制集体中农民个体收入的权利。相关研究指出，1978年每个公社拥有的固定资产为305.9万元，全国固定资产总额为1614亿元，其中蛇对企业固定资产为230亿元[11]。中国的农村合作医疗，社会资本起到了很重要的作用，而此时农村集体经济拥有的所有权、使用权、、收入分配权是维持农村合作医疗生存的经济基础。

随着我国经济体制的改革，1982年，全国开始推行“大包干”，即“家庭承包制”。1983年末普及率达到99.5%[12]。集体退出了农业的直接生产，将土体分配给农户。农户除了保证向国家和集体上缴税费外，完全自主决定对土地的经营，并占有除了水费以外的全部收益。农业经营体制的变化使的农村集体经济逐步瓦解，农村合作医疗丧失了赖以生存的经济基础因此变得不平衡而走向衰退。为了重新建立农村合作医疗的平衡，政府组织、引导农户筹资建立新型农村合作医疗。政府的经济支撑是最重要的机制变迁，政府引导和经费支持进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的统筹机制。5.4二元经济结构影响农村合作医疗变迁

农村合作医疗制度，实际上是合作经济的反映。行政主导的二元结构从制度上截断了城乡之间的双向流动，造成了城乡之间的分裂，是大部分农民无法离开土地，并且无法享受城市居民的社会保障[13]。这样缺乏医疗保障的农民开始采取自发的互助形势来解决农村缺医少药的公共问题。这是农村合作医疗制度的产生的诱导因素。二进入新世纪以来，城乡二元经济结构随着改革开放不仅没有消除，城乡生活水平差距更加明显，在这种情况下，农村合作医疗再一次兴起。2003年新农合开始试点，继而逐步推开。新农合制度自实施以来在各个方面都呈现上升趋势：建立新农合制度的县、市、区逐步增加，参合率逐步提高；随着筹资标准的提高，保障水平也在提高；农民参与的积极性和参与率也逐步提高。6新型农村医疗保险存在问题及对策 6.1农村医疗保险存在问题 6.1.1城乡与区域分割问题

随着工业化、城镇化进程的日益加快，大量农村劳动力在城镇流动就业和异地就业，而新农合的许多具体政策却是以城乡及区域分割的思维为前提设计的，如在户籍所在地参合、县级统筹、以户籍所在地为基础的的报销政策，这些制度设计人为地分割了城镇居民和农村居民，造成了新的城乡二元结构[14]。异地报销制度亟待完善。其次，医疗保健资源分配不均，卫生资源配置不合理。医术较高的医务人员多聚集在大医院，农村大多数人经常利用的卫生资源是村卫生室或个体乡村医生，然而村里的卫生人员多半没有参加过正规的培训，而且农村以来哦基础设施低端。6.1.2 缺少法律保障

没有专门的法律法规保障农村的合作医疗制度，因此农村医疗迟迟不能走上正轨。没有法律制度的保障，使得合作医疗的性质不能准确地确定下来，其在整个社会保障体系中的作用也难以定位。6.1.3报销手续繁琐

从票据上报、审批到取款需要很长时间，农民往往需要在指定医院看病后，返回到用户所在乡镇地审批，审批通过后再返回指定医院报销，加大了农民的交通费用开支，尤其是对偏远地区的农民更是存在诸多不便。

6.1.4医保实施情况呈现为金字塔形状

在以医保报销当中，较低层次的医疗机构就诊的报销比例反而高于在较高层次医疗机构报销的比例。特别是大医院的报销门槛高，实际情况当中，在较高层次的医疗费用要高于在较低层次医疗机构就诊的费用，即出现了群众医药花费越高，反而报销越少的情况。6.2建议

6.2.1提高统筹层次，加快城乡对接和融合

可以考虑将新农合制度的统筹层次提高到省一级以适应农村人口流动的需要。适度放开“以户参合”政策。可以考虑允许流动人口与留守人口分别加入各自所在地的新农合体系，可以考虑降低农村流动人口加入城镇公共医疗保障体系的门槛，逐步发展到统一城乡医疗保障制度。

6.2.2完善农村合作医疗立法以保证制度发展的稳定性。

通过立法赋予新型农村合作医疗制度应有的法律地位，确保合作医疗基金的筹集、管理、监督有法可依，化解合作医疗基金风险，确认政府、医疗机构、参加合作医疗农民的权利及义务，尤其是要强化政府的管理责任、经济责任 [15]。6.2.3简化报销手续，应进一步简化补偿手续，特别是异地报销手续，应尽快规范新农合信息系统建设，增强数据的可信度，实现新农合信息系统与医疗机构信息系统“无缝对接”，保证参保农民享受出院即时结报补偿[16]。6.2.4继续加大对乡镇卫生医疗机构的资金投入。

国家必须从财政上划拨资金，加强对农村医护人员的培训，重点支持乡镇两级卫生机构。健全对农村公共卫生经费的投入机制，政府每年增加的卫生投入要重点支持乡镇及村级卫生机构，特别是要提高“定点”医院的医术能力和基础设施，巩固和完善农村三级预防保健医疗网络建设，让农民更好地在当地就医。

参考文献：

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第五篇：农村社区变迁与新型农村社区建设研究

农村社区变迁与新型农村社区建设研究

论文摘要：新时期，农村社区建设已成为建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要途径。打破城乡二元管理体制，构建城乡社区一体化管理体制已是时代的要求。因此，本文提出要以农村社区重建为平台，创新农村社区管理体制，优化农村社会管理，以实现农民生活水平的提高、社会的和谐。

论文关键词：农村社会管理；社区治理；社区建设

一、社会转型步伐的加快推动农村社会管理体制的变革

(一)新时期农村社会转型不断加快

随着改革开放及社会主义市场经济的不断发展，中国农村社会转型的步伐也不断加快。市场经济条件下，农民的自由流动性不断加强，随之，思想观念、生活方式及就业方式等都发生了深刻的变化：多样性、选择性、独立性不断加强。农民的思想更开放，生活也不再只是围着自家几亩田地转，外出务工、创立农村企业的人急剧增多；衣食住行用也发生了很大变化：人们不再只是追求吃饱，还讲究营养均衡；农民异质性的加强也使其对利益、公共产品及服务等需求趋于多元化。农民希望有更多的赚钱渠道，更好的水利、村级公路等公共基础设施，更完善的社会保障制度；农民的主体意识民主权利意识也日益增强，日益要求多渠道的畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，官本位思想得到改变，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理；农村社会结构也发生深刻变化，社会组织也由此不断增多，如农村合作经济组织、文化性组织等。迁入城镇的人增多，年轻的务工人员的大量流动，使得农村老龄化加剧等等。总之，转型中的农村社会中，农民思想意识、生产方式以至于社会结构都发生了多元化、多样化的变化，这种深刻的社会变化必然要求得到农村社会管理的相应回应。

(二)现行农村社会管理机制滞后于农村社会的新变化

农民思想、行为的不断解放，主体、民主意识的不断加强。社会结构的分化。也加快了社会权力绪构的变化。村委会基层群众自治组织的建立，体现了自下而上的权力结构，形成了自上而下的行政管理机制和自下而上的民主自治管理机制在农村基层社会的交汇。以村民自治为核心，农村社会公共事务管理民主化、制度化水平得到了提高，农民可以以村委会为制度平台，表达自己的利益诉求。但是，由于压力型体制环境尚未改变，村民自治走向困境，以至于存在着农民参与公共事务管理尚不普遍、参与渠道不够畅通、农民多元化利益诉求得不到充分满足等问题。

首先，从政府治理角度看，在压力型体制下，农村乡镇政府处于中国行政管理体制的最后一级，它不仅有管理、促进辖区内政治、经济、文化、社会等各项事业协调发展的任务，而且兼有上级下达的各种任务指标。在实际工作中，由于税改等一些原因，政府财权上移，以使乡镇政府责大而权小，心有余而力不足的乡镇政府为了应付上级繁多的任务指标，就很容易忽视对本辖区各项事业的建设，其为农民提供的公共产品及服务并不一定能真正满足农民多元化利益诉求的需求。

其次，从村民自治角度看，村民自治体制是中国农村基层民主发展史上的一大突破，也搞活了农村社会管理。但是，由于村民委员会的成长过程始终还是受制于政府：它的合法性是由政府政策法律规定，其组织运行也往往受限于政府。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定乡镇政府与村委会是“指导与被指导”的关系，但在现实中并不如此，“乡村关系”突出地反映乡镇政府和村委会很多时候都是隶属的上下级关系。而《村民委员会组织法》也没有明确规定村党支部与村委会的职责权限范围，致使村民自治制度这一农民行使民主权利的重要制度平台运行出现一定的偏差，农村社会资源得不到有效配置。但是，市场经济条件下，村民的自主意识不断增强，农村的经济、社会结构发生变化，农民急切要求建设更合理的社会管理体制。

二、建立新型农村社会管理体制要求加快农村社区建设

(一)农村社区是农村社会治理的载体

农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。它是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。

社会主义和谐社会是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设民主、富强、文明、和谐的社会主义现代化国家的时代要求。由于一些原因，特别是长期以来的城乡二元管理体制的影响，城乡资源得不到有效整合，城乡差距日益增大，农村经济、政治、文化、社会各项事业发展滞后，社会矛盾突出，不和谐现象El益增多。而中国乃一个乡土社会，农民是否安居乐业、农业是否健康发展、农村是否安定祥和会影响到我国整个国家现代化建设和社会主义和谐社会的建设。打破城乡二元化管理体制，建设农村和城市社区一体化管理体制，有利于城乡资源的整合。也有利于以农村社区建设为载体，促进各种资源向农村倾斜，促进农村各项事业协调发展，从而为构建和谐农村开辟道路、创造基础条件。中共十六届六中全会也明确提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标和任务。党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的重大历史任务。党中央一号文件又明确提出要协调推进五个方面的建设，即农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层的党组织建设。可见，党和政府对农村建设的高度重视。如何促进农村经济发展、增加农民收人，如何推进农村政治经济文化各项事业的发展，是当前农村面临的重要课题。

而农村社区重建为此提供了有效途径。我们可以通过建设农村社区体制，为农民提供更合理有效的民主表达、民主参与的制度平台，提高农民组织化程度，充分发挥农民在新农村建设中的主体作用，同时，形成社会各界关心、支持农村建设的有效的外部机制，从而促进农村各项事业的发展，推进新农村建设进程。可以说，农村社区建设是新农村建设的内在要求、基础工程和推进平台。

(二)农村社区是建设农村社会管理体制的平台

总的来说，中国农村社会长期处于行政化管理体制当中。“人民公社一生产大队一生产队”形式的行政化农村三级管理体制因家庭联产承包责任制、统分结合双层经营体制的改革而瓦解。

从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的颁布到如今，村民自治在农民实践和国家法律制度共同推进下不断成长，农村基层社会管理体制也从“正社合一”的行政化管理体制发展到以村民自治为核心的半行政化管理体制。

从这个发展过程我们应该看到，以作为基层群众自治组织的村委会为组织平台，农民的主体地位得到了加强，中国农村社会管理民主化程度得到了提高。当今中国的农村治理呈现出了一种三元权威结构：中国共产党的农村基层党组织、政府和村民组织，从当今突出的“两委矛盾”(通常是指村党委支部委员会和村委会之间因权力的分配和使用产生的矛盾)和“乡村关系”(乡镇政府和村委会的关系)所反映出的现实情况来看，虽然存在着村委会过度自治化的情况，但绝大多数村委会是处于附属行政化的倾向地位。可以说，村民自治走到了一个瓶颈时期。如何打破农村社会的这种治理困境，如何让农村民主政治再次泛发出生机，如何才能优化农村社会管理，农村社区治理为此提供了一条可行性途径。通过重建农村社区，进行组织重构，走一条多元主体组织化、制度化参与农村社区管理的道路，从而激发农民主体意识，提高农民自我管理、自我教育、自我服务的能力，形成一种利于农村发展、国家现代化建设的新型农村社区管理机制。