(调研文章)扎赉特旗与东北经济圈对接的思考

第一篇：(调研文章)扎赉特旗与东北经济圈对接的思考

（调研文章）扎赉特旗与东北经济圈对接的思考

在振兴东北老工业基地战略中我盟已经成为重要的资源接续地、重要生态防线和对外开放的前沿。作为兴安盟东部出口的扎赉特旗在自然地理、社会历史、区域经济上都与东北三省有着密切的联系，是同一个经济发展区域不可或缺的重要组成部分。多年来，扎赉特旗作为兴安盟的东出口，与相邻的东北三省各地在经济、文化交流上日益密切。独特的地理位置使双方形成地缘相接、水系相通、道路相连、文化相似、人缘相亲、资源互补、市场互通的格局。彼此虽然在行政区划上互相独立，但从经济和文化的层面上看，已经都从属于“大东北”范畴，成为密不可分的整体，双方实现优势互补、共同发展的愿望日益迫切。

一、扎赉特旗与东北三省经济实现对接的现实要求

1、实现与东北经济圈对接是自治区宏观政策的重要部署

东北振兴战略是新时期党中央、国务院作出的重大战略决策。2002年11月，党的十六大报告明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”；2003年10月，中共中央、国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》；2007年8月，国务院批复《东北地区振兴规划》，将黑、吉、辽三省和我区东部5个盟市的共145

万平方公里、1.2亿人统一进行规划，使扎赉特旗在内的周边地区成为了东北地区振兴规划的一部分。在国家作出振兴东北等老工业基地的决策后，自治区将“加快东部盟市发展”的战略调整为“东部盟市振兴”，把东部地区的发展置于东北老工业基地振兴和全国发展的大局中谋划，迅速在规划指导、基础设施、产业定位、项目安排、相关政策等方面与东北地区进行重点对接，并连续3年召开东部盟市经济工作座谈会，每年都有诸多切实可行的措施来促进东部5个盟市的发展。

2、实现与东北经济圈产业对接是区域经济一体化的客观要求

我国在改革开放初期，集中国力分阶段推进东部沿海地区的发展，扎赉特旗由于深处内陆，无法与东部沿海地区同步发展；作为东部地区的扎赉特旗，发展上的差距日益拉大，边缘化的现象日益明显。国家提出的东北振兴战略，实现区域经济一体化，对扎赉特旗是又一次难得的发展机遇。

3、融入东北经济圈是充分发挥扎赉特旗资源优势的必然选择

在自然资源方面，扎赉特旗有11155平方公里的土地，有耕地570万亩、林地450万亩、草原390万亩；有总量为29.5亿立方米的静态水资源，有石灰石、铁矿石、煤、金、油砂等10余种矿产，特别是石灰石储量可观，估算储量达

5亿立方米；有150万亩水浇地，已建成各类生产基地275万亩，木材蓄积量达422万立方米。可以凭借上述资源统筹谋划、科学布局，为发展工业经济奠定坚实的基础。

4、扎赉特旗是东北的重要生态防线

由于自然环境的影响和人为的作用，东北地区西南部呈现大范围沙化与盐碱化现象，发展势头不断扩大，以沈阳为中心的辽中城市群和长春——四平地区已直接受到风沙的威胁，因此，为实现经济可持续发展，生态东北建设需要扎赉特旗与东北三省的相互协调与紧密联合。

二、扎赉特旗与东北三省产业对接存在的主要问题

1、跨区域基础设施建设滞后

扎赉特旗与东北三省的主干交通线路上出现许多断头路，在省区交界处公路等级下降或年久失修，存在通而不畅的问题。在实际发展中以行政区为界限的产业布局，又加剧了交通运输的紧张。跨区的基础设施建设的滞后，基础设施的区域不整合，限制了区域物流体系的合理布局，不能形成强大的人流、物流以及信息流，这就阻碍了区域统一市场的发育，影响了区域资源的合理配置，也造成了区域的矛盾。

2、区域经济发展水平的差异较大

体现在发展规模、范围与水平不一致，扎赉特旗在经济结构上是一产过大、二产不强、三产弱小，整体经济发展水平相对较低和市场经济发育的不完善。

3、缺乏有潜力和实力的产业保障

近年来，扎赉特旗围绕产业培育，狠抓项目牵动，进一步夯实了产业基础，积蓄了后续发展潜力。但在主要产业方面依然缺乏重大项目支撑，地上资源加工尚未形成规模生产能力，地下资源勘探开发亟需加强。农牧业产业化体系还不完善。

三、实现与东北地区经济一体化和产业对接的对策

1、积极打造地区发展软环境

把经济发展软环境建设放在更加突出的位置，作为融入东北经济区实现产业对接的长效抓手，狠抓政策环境、服务环境、社会环境建设，加大查处各类投诉案件力度，切实维护投资者的合法权益，继续改进行政审批服务，加强机关效能建设，营造“重商、亲商、安商、富商”的良好氛围，打造更具竞争力的发展环境。

2、充分利用东北地区发达的产业体系，借势借力发展

东北地区多年来有着雄厚和成熟的产业基础，有完善和合理的产业体系。农牧业产业化方面，扎赉特旗有570万亩耕地、390万亩草原，无公害产地认定面积达到275万亩，无公害农产品生产规模达2万吨，5个产品获国家绿色食品标志认证。而哈大齐三市在农牧业产业链条上有着非常好的资金、技术和市场基础，哈尔滨市、大庆市发展大豆精深加

工产业技术成熟、规模逐渐扩大，我们与哈大齐在绿色食品加工和农产品深加工上的合作潜力巨大。

3、利用与东北地区的良好合作关系，借机发展

作为离哈大齐经济带和东北经济区最近的旗县，我们有着得天独厚的区位优势。比如建筑材料产业是哈大齐工业带的弱势产业，我们廉价的建材产品可以为哈大齐地区企业的厂房建设、居民住房建设提供优质的建筑材料，从而在解决产品销路问题的同时，也发展壮大了我们的小企业。同时，鼓励我旗的各类协会、合作社、商会等经济合作组织加强与东北毗邻县市的相互往来，建立良好的经济技术合作关系，主动融入到东北经济圈达到区域经济一体化的效应。

第二篇：关于扎赉特旗新型农村合作医疗工作的调查与思考

关于扎赉特旗新型农村合作医疗工作的调查与思考

兴安盟委政研室

新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。主要采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。扎赉特旗于2006年被列为自治区第二批新型农村合作医疗试点旗县，于2008年11月被自治区卫生厅推荐代表试点旗县接受国家卫生部和财政部的联合督导检查，得到了两部委检查组的高度评价，并于2008年7月被列入全区第一批新农合计算机信息网络管理系统试点旗县。近年来，扎旗卫生部门在旗委政府的领导下，坚持以科学发展观为指导，按照自治区医疗体制改革的有关要求，借鉴云南禄丰县的改革经验，把新农合工作作为民生工程来抓，本着“完善、规范、提高”的原则，以解决农民群众“看病难、看病贵”为着力点，按照“政府主导、卫生主抓、部门配合、群众参与”的工作方针，健全领导机制，完善监督体系，强化服务意识，提高补助标准、报销比例、封顶线，降低起付线和沉淀资金，提高农牧民受益水平，取得了显著成效。2010年初，扎旗被自治区新型农牧区合作医疗协调领导小组授予“全区新型农村牧区合作医疗工作先进旗县”荣誉称号，并在全区卫生工作会议上受到表彰。扎旗新农合工作的成效为新农村新牧区建设工作和农村牧区医疗卫生制度改革探索出了一条成功的新路子，他们的工作实践给我们提供了很多有益启示。

一、扎赉特旗新农合工作取得的成效

新农合试点工作运行几年来，扎旗将新农合工作纳入经济社会发展总体规划研究和部署，采取六项有力措施做好这方面工作。即建立完善组织机构、积极做好宣传发动工作、完善新农合补偿方案、加强新农合基金管理、加强对定点医疗机构管理、加强培训提高等六项措施。通过这些措施的有效实施，取得了明显成效，密切了党群和干群关系，切实解决了农牧民看不起病、住不起院的实际困难，有效遏制了农牧民“小病拖、大病抗”现象，有效缓解了农牧民“因病致贫、因病返贫”的问题，维护了农村牧区社会稳定，提高了农牧民健康保健意识，促进了农村牧区卫生事业改革，推动了农村牧区经济社会可持续发展新格局的形成，保护了广大农牧民的根本利益和合法权益。截止目前，扎旗新农合以嘎查村为单位，覆盖率达100％，参合农牧民人数达 261998

人次，参合率为92％。

（一）实行付费方式改革。

自2010年11月以来，扎旗在新农合工作中改革了付费方式，实行门诊费用总额预付制和住院费用床日付费制，简单说就是医疗机构费用总额包干。其主要做法是：旗合管办根据各乡村医疗机构的就诊人次、服务能力等因素，测算出付费总额，支付给医疗机构。如果赢余，医疗机构自我支配；如果亏损，医疗机构自己负担。在这种激励机制下，医疗机构为了达到自身利益最大化，就会想方设法降低成本，减少过度医疗行为，从而降低医疗费用。此举有效控制了医疗费用，促进了合理诊疗，减轻了患者负担，使农民实现了“少花钱、看好病”的愿望。近年来，随着新农合制度的推行，农民的医疗需求不断释放，但不合理的医疗费用也随之增加。如何才能管住医生的“手”，让医疗费用支出更合理呢？扎旗借鉴云南禄丰县新农合支付模式，同时结合本旗实际，推出了新农合支付方式改革。旗新农合管理机构以人口为基数，经过科学测算，对医疗机构实行医疗费用“总额包干，超支自付，节余自留”。此项改革推行以来，参合农民明显受益。自从2010年11月份实施床日制以来苏木乡镇卫生院收入每月平均降低3万元，医疗机构收入少了，病人少掏钱了，本地就医的农牧民也越来越多了，扎旗改革新农合支付方式管住了大处方，杜绝了滥检查等不良行为。提高补助标准、报销比例和报销封顶线，保障参合农牧民利益。2011年，人均筹资标准提高到230元，盟内一、二、三级医疗机构报销比例各提高10%，分别达到80%、70%、60%，盟外公立机构报销比例定为55%，恶性肿瘤等部分病种的报销比例在原有基础上提高10%，对患先天性室间隔缺损等四个病种的儿童，在定点医院诊治所发生的医疗费用给予80%核销，报销封顶线提高到8万元。

（二）创新费用计算方法。

对全旗参合农牧民近几年来在定点医疗机构的住院病人总数、疾病诊断、住院天数和住院费用情况进行登记汇总、统计和对数据录入进行分析的基础上，对疾病和住院机构进行分类，并以此确定不同疾病类型的不同级别机构住院费用的每床日付费标准。旗直医疗机构和乡级卫生院分为不同档次，疾病分为急、危、重病病人和非急、危、重症病人，择期手术病人及儿科病人4个种类，分别确定每日付费标准。旗合管办对医疗机构支付标准为每例病历支付补偿金额等于规定的疾病总费用乘以规定补偿比例。定点医疗机构对参合患者的结算标准为补偿金额等于参合患者实际住院费用乘以规定补偿比例。旗合管办负责制定考核标准，并负责全旗定点医疗机构在实施新农合制度过程中的监督和考核工作。旗合管办每月预拨给各定点机构应付基金的80%，剩余20%作为考核奖惩使用，每半年对旗、乡定点医疗机构的医疗质量、床日付费执行情况实施一次考核，考核在90分以上为合格，返还每月剩余20%的资金，考核在90分以下为不合格，不予返还剩余的20%资金。

（三）建立自我约束机制。自从2010年11月份实施新农合制度以来，在住院人数不减的情况下，苏木乡镇卫生院收入每月减少3万元左右，农民看病的费用明显降低，住院天数也减少了，同时也杜绝了滥检查、大处方等弊端。苏木乡镇卫生院2010年10月前住院次均费用为1550元，实行新农合制度以来至2011年2月末，住院次均费用下降了420元，下降率为28%。医疗机构费用支付实行“结余留用、超支不补”的原则，在一个季度或一个月的周期内，医疗机构只能在这一可支付总额的平均范围内调整其诊疗行为，这样就激励了医疗机构实行自我监督和约束的积极性和主动性，由原来的“要我管”变为“我要管”的局面。在具体实施过程中，医务人员要精打细算，处处都要为病人着想，不该做的检查不做，能用国产药品决不使用进口药品，能用价格低的药治好病决不使用名贵药，住院天数也尽量缩短，只有这样医疗机构才能保证不亏损或

有结余。

（四）实现了医患管三者共赢。

扎旗新农合制度的发展经历了按床日付费与按病种付费并存到全部覆盖所有病种的过程，最终实现了一种支付方式对所有住院疾病的全面覆盖。目前，新农合制度的支付方式只受到医疗机构级别、疾病类型和住院天数的限制，仅对每日的付费总额做了限定，与开展何种诊疗方法以及用药行为关系不大。因此，医生施治过程中不会受到诊疗和用药目录的限制，病人付费时全部诊疗和用药都纳入补偿范围。医疗机构和住院病人易于接受，监管过程中也避免了因为诊疗和用药标准的问题与医生产生矛盾，易于操作。该制度在实施过程中操作简便，办理快捷，新农合经办部门和医疗机构都可以在支付标准下根据住院天数和疾病类型计算出可支付的费用金额和补偿金额，因此，监管部门和医疗机构的监管矛盾明显减少，降低了管理成本，受到了医疗机构和合管办的欢迎。对于农牧民来讲，所有住院费用都纳入补偿范围，消除了目录外用药和诊疗的繁琐审批过程，同时降低了自付费用，提高了实际补偿比，因此也得到了广大参合农牧民的拥护，满意度较高。总的来讲，新农合制度实现了新农合经办机构、医疗机构和住院病人三者利益的共赢。

二、扎赉特旗新农合工作存在的困难和问题近年来，扎旗新农合工作虽然经过旗委政府及职能部门的共同努力，取得了显著成效，但与国家对新农合的要求和广大农牧民群众的期望相比还存在一些差距，还存在一些不

容忽视的困难和问题。

（一）专业技术人员编制不足。

旗合管办目前只有11名工作人员，工作责任大，工作任务重，工作压力大，每天都在超负荷运转，需要增加编制，尤其需要增加卫生、财会等专业技术人员。苏木乡镇经办机构很多办事人员都是兼职，难以胜任繁重的新农合工作任务，缺乏稳定性、连续性和专业性。

（二）公立医院改革配套措施滞后。

实行新农合制度以来，医疗机构收入虽然有剩余，但总体上看收入下降是事实。由于目前公立医院改革还未全面实施，作为财政差额补贴单位，医疗机构职工工资待遇受到一定的挑战，长此下去将会影响医护人员的积极性。

（三）对旗外医疗机构没有约束力。

多年以来，扎旗外转患者居高不下，每年在旗外三级医疗机构就医费用占合作医疗大病基金的50%，医疗保障支付方式改革仅在旗内二级以下医疗单位开展，只规范了旗域医疗机构和定点医疗机构，合作医疗费用也只能在50%范围内得到有效控制，感觉有抓小放大之嫌，公平性受到质疑。

（四）信息数据管理不到位。

参合登记是基础性工作，而由于基础性工作不到位，信息数据录入不准确，参合人员以大名、小名、学名登记的应有尽有，姓名中的错别字随处可见，人、户错位现象较多，造成参合信息无法核准，经常出现票据登记信息与户口簿、身份证信息及系统中信息不能有效对应。此外，农牧民手中有票据，系统中无信息现象，给参合农牧民报销增加了许多不必要的麻烦，降低了新农合制度在农牧民心目中的形象。

三、对我盟新型农村合作医疗工作的几点建议 扎旗新农合工作得到了自治区党委政府的好评，2010年初被评为“全区新型农村牧区合作医疗工作先进旗县”，它也是我盟社会事业发展领域的排头兵，是一个亮点。扎旗新农合工作中存在的问题和困难同样存在于其它旗县市，是共性问题，是普遍存在的困难，如何解决这些困难和问题，对今后全盟各旗县市新农合工作具有广泛的参考和借鉴意义。

（一）提高管理服务水平。

一是进一步加强参合登记管理、筹资票据管理、核准参合信息工作。要加强参合登记管理工作，切实按照户口簿或身份证进行开票登记，务必做到参合人数与入库基金标准一致、系统参合信息与所开票据登记信息一致。对参合信息登记错误、核对不准造成负面影响的苏木乡镇，将直接追究经办人员责任。苏木乡镇经办人员要加强筹资票据管理，做好各嘎查村（社区）票据领发、使用、接报、核销工作，筹资结束后要及时收缴、核销所有已发票据，要确保票据的完整性，做到所开票款与入库基金一致。加强对已开票据存根联及空白和作废票据的保管，以防残缺，遗失。对因核对不严、保管不善造成负面影响的苏木乡镇，将直接追究经办人员责任。二是增强经办人员法制观念，加强自律意识，杜绝基金截留现象。经办人员要端正工作态度，严谨、慎重、一丝不苟地为参合患者服务。要增强法制观念，加强自律意识，坚决杜绝基金截留和挪用，甚至贪污现象的发生，如发现违纪、违规和违法现象，将依法依规追究经办人员和直接领导的相关责任，绝不姑息。三是完善新农合相关文件、材料、参合信息等资料整理、归档工作。新农合资料的保存和归档是新农合制度可持续发展的历史财富，各苏木乡镇经办人员要高度重视新农合资料的整理、归档工作，切实从各年的筹资票据、参合信息、相关制度文件、各种台账入手，进一步加强新农合档案管理工作，提升新农合工作水平，对新农合档案资料管理不善造成的损失将直接追究经办人员的责任。

（二）创新筹资缴费机制。

受农村牧区经济体制、社会文化特点、农牧民价值观等因素影响，在相当长的时期内，采用农牧民自愿缴费方式筹资仍然会有一定的难度。要解决新农合筹资困难的问题，让农牧民切实地感受这项政策带来的优惠。一是尝试采取三定筹资。如利用村级便民服务室实行定点、定时、定量筹资。二是采取常年滚动筹资。农牧民在一年内任何时间都可以为次年参合进行缴费，给外出务工农牧民给予方便参合。三是积极探索长效、低成本的筹资机制。

（三）加大舆论宣传力度。

一是各苏木乡镇、嘎查村及各级定点医疗机构要进一步加大对新农合政策的宣传力度，各定点医疗机构要对新农合政策上墙宣传，对一些新农合标语要张贴在醒目位臵，并制作报销具体流程图表，对一些不予报销的药品和诊疗项目进行告示，正确引导参合农牧民就诊。二是旗合管办借助新农合管理能力建设项目，加强对各新农合相关工作人员的业务

指导。

（四）加强经办机构能力建设。

一是加大对各级新农合管理人员的培训。新农合管理必须有一支业务精湛、技术全面的管理队伍。因此必须强化培训，以提高相应人员政策水平、管理能力，杜绝各种违纪、违规、违法行为发生，确保基金安全、有效、封闭运行，以适应新农合各项管理工作的需要。二是改善办公条件，落实办公经费。各级政府应提高办公经费，为新农合经办机构配备相应的办公设施，改善办公条件，保证其正常、高效运转，为农牧民提供便利、快捷、周到的服务。

（五）加强对定点医疗机构的监管。

一是合理制定《定点医疗机构考核办法》，采取定期或不定期的方式进行考核。二是结合新农合运行分析报表和一些典型个案，围绕住院率、次均费用、实际补偿率、直报率、药占比、目录外用药率等指标进行量化考核。三是以考核结果为标准，建立“三级防线”，并采取多种有效措施，加强对定点医疗机构的监管。四是建立健全定点医疗机构检查、治疗和用药等方面的制度和规定，严格执行医疗收费标准和药品价格，杜绝乱收费行为。五是将新农合医药用品纳入政府采购范围，完善购、销制度，降低医疗成本。六是发挥药监局、物价局等部门的职能作用，规范药品及服务价格，最大限度地让利于民。七是探索推行单病种最高限价制度，并逐步扩大限价病种，切实降低患者医疗费用。八是应赋予合管办在监督定点医疗机构上一定的行政执法权，用以进一步规范和引导新农合，使基金和经办机构工作经费等方面能够做到依法筹集、依法使用、依法管理，促进新农合科学、合理、健康、持续运行。

（六）进行补偿基金公示。

新农合补偿公示是提升新农合运行质量的一个关键环节，也是接受全社会监督的最有效途径，基金使用和费用补偿要坚持旗、乡、村三级定期公示制度。一是苏木乡镇经办机构要将参合农牧民补偿信息表在兑付补偿基金前后及时进行公示，公示地点在各乡、村、组不少于6处，公示期限不少于7天。二是各定点医疗机构必须在单位醒目位臵设立新农合公示栏，长期公示新农合各项政策、规章制度和实施办法，公示医疗机构服务项目及价格、新农合基本用药目录及价格，公示参合农民就诊流程、补偿比例、起付和封顶线、补偿审核程序，公示新农合监督举报电话，每月公示参合农牧民门诊和住院补偿情况。三是对于公示内容要全面、真实，形式要严谨、科学，方便群众监督，保证参合农牧民参与权、知情权和监督权，增强基金使用的透明度。

（七）强化部门配合协作。一是旗新农合管委会、监委会等领导机构定期开展工作，加强相关部门配合与协作，充分发挥各组成部门优势。二是新农合管委会、监委会、物价、药监、专家组成员对苏木乡镇筹资工作和定点医疗机构进行考核，规范药品及服务价格，最大限度地让利于民。三是积极主动与公安部门形成联动机制，打击造假票据套取新农合资金等违法行为，真正形成齐抓共管的工作机制，推进各项工作开展。

第三篇：调研与思考

失地农民社会保障问题调研与思考

摘 要： 失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。当前失地农民面临的两大难题是社会就业的出路问题和养老保障的退路问题。根据政府关于失地农民的一系列政策，在实践中必须积极探索切实可行的途径和方法，要确保“以土地换保障”政策的落实到位；要确立失地农民就业优先的理念，逐步实现城乡统筹就业；要充分体现惠及全体农民的“低水平、有弹性、广覆盖”的农村基本养老保障制度的精神，实事求是地制定、完善和落实相关的配套政策。

关键词：失地农民；就业和社会保障政策;社会保障制度

二元经济结构是由农业社会向工业社会转变的必然结果。随着我国工业化城市化进程的加快，城市周边地区的农民失去了赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但是目前失地农民的补偿安置制度和地方政府在解决失地农民出路上的作为不得力和不到位，显然影响到这一群体的民生问题，影响到社会稳定和经济发展的大局。笔者通过在陕西省咸阳市大量调查研究，对失地农民的社会保障问题作了一些思考。

一、失地农民面临的两大难题

由于政府在城市化进程中对失地农民的相关政策配套的不完善，可以说相当一部分失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地。

（一）出路问题

被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观，以咸阳市秦都区陈杨寨街道办事处为例，截止到2006年7月底，8个村10 233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有9 001人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8 309人，失业率高达84%。

失地农民就业难，既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策不够健全的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了原本所拥有的生产资料，不得不抛弃世代相传的生产方式，而在竞争激烈的就业市场中，他们则明显处于劣势，这集中表现为年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，陈杨办劳动年龄段内的9 001位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%。上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即使已实现了就业转移的失地农民，一旦合同期满或精减人员，他们往往首当其中被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置的方式（对失地农民的征地、拆迁、就业等进行的一次性货币补偿）解决失地农民的就业问题,货币安置引发的突出问题是，在大量的失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。

（二）退路问题

养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则没有充分考虑；其次，现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。据咸阳市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准（全年社会平均工资的17%）缴费、低标准享受的“双低”标准一次性交费方案，每个失地农民的养老保险需要5.18万元,而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币的补偿金直接发到农民手中，则可能因为他们只注重眼前利益或使用不当,反倒成为对解决养老保障问题的一个不利因素。事实上，调查显示，咸阳市秦都区陈杨办2006年7月20日前，10 233名失地农民中，几乎没有人参加基本养老保险。

短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。

二、对失地农民的保障政策

2004年以来，咸阳市政府根据国务院28号文件及《关于进一步完善土地补偿制度的指导意见》等文件的有关精神，为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的政策，其精神是:

（一）促进就业

第一,把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。市政府有关文件规定：凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇人员、就业困难人员同等政策待遇等。

第二,重点加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争能力。秦都区陈杨办的经验是：以市场的需求和农民的需求来确定培训项目（对失地农民实行菜单式和订单式培训），以竞争选择培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促进参与（对参加就业技能培训的失地农民按照每人1 000元额度予以补助）。据不完全统计，陈杨办通过培训的农民就业率达到了60%以上。

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（二）改变货币补偿方式,建立基本养老保障制度

第一是分年龄、多层次、全覆盖的基本养老保障。咸阳市政府规定：对征地时年龄在16周岁以下的失地农民，实行一次性货币安置；对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加者城镇职工基本养老保险；不能满15年的，参加市政府规定的“低标准缴费、低标准享受”（简称“双低”）基本养老保险金；对征地时年龄在50-60周岁的妇女、又不符合参加城镇职工城镇基本养老保险或“双低”基本养老保险的，参加农村养老保险；对征地时年龄在60周岁以上的失地农民建立基本生活补助制度。第二是资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费。无论是市政府的“两大部分”（70%在征地安置补偿费和征地补偿费中列支，30%在政府土地出让金收益或社会保险后备金中列支），还是秦都区的“四个渠道”（安置补助费、土地补偿费的60%、从级差地租总额中提取20%和从招标拍卖增值收益中提取部分资金），养老保障资金的融资均直接或间接来自土地收益。

第三是留地安置。咸阳市政府2004年6号文件规定，对失去土地的8个村实行留地安置，即每人35平方米的开发用地，用以解决失地农民的长远生计。

咸阳市的这几项很有针对性的新政策既为为失地农民打开就业出路，又为失地农民提供养老保障，体现出解决失地农民问题的一条求真务实、讲究实效的新思路。

三、对失地农民保障的现行政策中需解决的问题

自20世纪80年代以来，失地农民的安置工作大体经历了四个阶段：第一阶段的做法是招工，第二阶段是定期定额地发放生活费，第三阶段是一次性货币补偿，第四阶段才把养老保险提上议事日程。第一阶段招工安排的失地农民，由于已经转变了身份，是按城镇职工养老保险政策解决问题的。现在的问题集中在第二类和第三类。第二类失地农民每月领取85元或100元生活费，有无工作，政府的生活费必须照发。如果没有工作，这样的待遇又确实太低了。第三类在把一次性货币补偿用完以后，一旦生活发生困难，政府就“难辞其咎”，所以实际上成了一个难以摆脱的包袱。目前主要存在着以下问题：

（一）新老政策的衔接问题

新老政策衔接涉及两个层面：一是养老制度本身的衔接问题，二是失地农民安置政策的衔接问题。

在咸阳这样的经济欠发达地区，目前同时运行着四套养老保障制度，即社会养老保障制度、“双低”基本养老保障制度、农村基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度。咸阳市目前的做法是根据失地农民的不同情况，让他们分别参加不同的养老保险制度。自新政策实施之日，农民的养老保障关系基本理顺。

（二）失地农民养老保障制度的可持续问题

失地农民养老保障制度的可持续问题，实际上是养老保险基金的支付能力问题。按咸阳市的现行办法，一个失地农民一次性缴纳24 128元，达到法定退休年龄就可每月享受263元。按这两个数据测算，预计基金可支持约92个月，亦即7年半。如果按人均预期寿命70岁计算，还差2年半。秦都区按目前的情况测算还有很大缺口，填补这个缺口只有靠政府的财政托底。这一点必须引起必要的重视。

（三）保障失地农民利益与优化投资环境的关系问题

据秦都区有关人士介绍，该区失地农民养老保障制度的方案几易其稿成型后，区五套班子历时一年，先后几次召集镇(街道)领导会议统一思想，才得以公布实施。一个重要的因素就是，即将实施的新办法会提高征地价格，增加企业用地成本，对企业投资产生不利影响，降低区域经济的竞争力。如何既保障农民的切身利益，又能优化投资环境，是地方政府较为头痛的问题。事实上，秦都区把失地农民享受的最低生活保障金额确定在只相当于当地城镇居民最低生活保障标准上，是平衡各方利益的结果。

（四）就业观念转变问题

目前失地农民邻近城区，陈杨寨村是城中村，出租私房收入可观，经济较为宽裕。据陈杨办干部介绍，这里有相当一部分人对苦、脏、累工作不屑一顾，对工资不到800元以上或不坐办公室以外的工作免谈，对政府组织的劳动技能培训抱有无所谓的态度，甚至有相当一部分人存有对政府“等、靠、要”的消极态度。如何帮助失地农民转变就业观念，不能就培训抓培训，而要引导他们增强市场就业意识。

（五）让农民分享城市发展成果的问题

就失地农民这一特定群体而言，咸阳市现行养老保障制度基本实现了全覆盖，在城市化

进程中，城市近郊农民无疑也是受益者。然而就长远和全局看，如何使这一制度也涵盖全体农民，如何使失地农民和全体农民能够分享城市化的发展成果，还有很长的路要走。尤其是连片土地被国家征用储备的城市近郊农村，无论是集体还是个人，都是城市化进程的参与者，也理应是受益者。［2］57

四、解决失地农民就业和社会保障问题的几点对策

解决这个问题的指导思想就是要稳步推进农村社会保障体系建设。农村社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。外地一些城市通过建立覆盖全体农业劳动者的新型农村基本养老保险并为老年农民建立社会养老补贴制度，不仅从根本上解决了广大农民的基本生活，而且减少了征用土地中许多矛盾。因此要适应农村城市化、户籍制度改革的发展需要，必须积极创造条件，加快建立以国家、集体和个人共同负担的新型农村基本农民养老保障体系，加快原有的各种养老保险向城镇保险、新型农村养老保险的接轨，形成城乡相对完善的社会保障制度。

（一）确保实行“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老保障制度

“以地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。咸阳市的实践表明，只要政府坚持科学发展观，注重城乡的统筹发展，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题就能够切实可行。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政府在这种时候积极引导农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。［3］

（二）更新理念，制定合理的政策，促进失地农民充分就业

要确立就业优先的理念，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制失地农民的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，逐步实现城乡统筹就业，使失地农民真正享受市民待遇。

要以强化失地农民培训教育为重点，着力提高失地农民的素质和就业竞争能力；要按照 “政府促进就业，个人自主择业，市场调节就业”［4］79的原则，制定促进失地农民就业配套政策；大力鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给失地农民；要制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励失地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”［2］的良性循环。当然，建立失地农民基本养老保障制度虽然会增加城市用地成本，但与政府向社会高价出售的土地相比相距甚远。调查显示，秦都区陈杨办征地补偿安置费每亩只有6.55万元，而政府公开拍卖价格每亩在40万以上；有些村最高的征地补偿安置费每亩只有7.4万元，而政府公开拍卖价格最高的每亩达到50万元以上。不难看出，其间级差地租的空间很大。在一定程度上说，“以土地换保障”是对现行征地补偿标准偏低的修正，除了养老保险以外，实际上也可以一并考虑解决就业问题和医疗问题。这样才是切实保障“可持续生计”被中断的失地农民权益的良性补偿。

（三）抓住城市化进程的历史机遇，积极探索惠及全体农民基本养老保障制度的框架从土地被征用的角度看，农村居民大体可以被分成两类人群：已经失地的农民和可能面临失地的农民。虽然有研究表明，目前全国失地农民的总数估计在4 300万人左右，每年还要新增200多万人，如何抓住目前能够“以土地换保障”这一历史机遇期，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。这需要处理好以下三大关系：

一是农村中两类不同群体养老保障制度的关系。对于失地农民和可能面临失地的农民，咸阳市现行低门槛进入的基本养老保障制度具有一定的优越性。今后可能更需要解决的是农民的养老保障问题。事实上，相对于失地和可能面临失地的农民，纯粹的传统农民身份的经济实力和抵抗风险的能力最差，他们的土地又难以变现，为了真正促进粮食生产，逐渐地把他们的养老保障一并考虑进来最好。

二是城乡居民养老保障制度的关系。从咸阳市的情况看，城乡居民中目前并存的四种基本养老保障制度，即城镇职工基本养老保险、“双低”基本养老保险和农村养老保险以及社会基本养老保险制度并存。四种制度之间如何衔接和过渡，并融合为一个城乡一体的基本的养老保障制度是新制度设计中需要面对的问题。

三是建立农村居民基本养老保障制度与提升城市竞争力的关系。城市发展需要优化投资环境，而降低企业发展成本和城市建设成本是重要方面之一，也恰恰是建立农村居民基本养老保障制度所必须付出的代价。如何在两者之间取得平衡，是制度设计需要考虑的问题。我们在完成调研后的初步设想是：农村居民基本养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。

所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民达到法定退休年龄，每月领取的养老金应以当地基本生活需求标准为宜，其数额至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。这个问题属于政府的基本职责之一。

所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用个人帐户的方式，多缴多得。所谓多覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯粹的传统农民身份也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可相互折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与；制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。

良好的制度设计需要辅之相应的资金保障。笔者的看法是：政府应及时抓住城市化进程中“以土地换保障”的历史机遇期，放眼长远和全局，着眼于全体农民，尽力筹措可以惠及全体农民的养老保障基金。资金来源可以由以下几部分组成：被征地单位的征地补偿费、政府土地出让金收益提成；政府财政每年专项列支。这笔基金主要用于两个方面：一是充实基本养老保障制度中基本保险部分，二是对农民职业技能培训费用进行补贴。

总之，失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，这就要求各级政府在工作中积极探索切实可行的途径和方法，以科学发展观为指导，制定相宜的系列配套政策。

参考文献：

［1］李绍光.政府在社会保障中的责任［J］.经济社会体制比较,2002（5）：64-67.［2］ 涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构［J］.理论导刊,2004

（12）：50-53.［3］ 赵国辉.失地农民养老堪忧［J］.中国保险,2005（9）：88-90.

第四篇：调研文章贫困山区农业信息化思考

农业信息化是通过现代信息技术和智能工具在农业中的广泛应用，实现农业生产经营的集约化、自动化和生产管理的科学化、智能化过程。它通过信息和知识及时、准确、有效的获取、处理、传播和应用，把农业信息及时准确地传达到农民手中，实现农业生产、管理、农产品营销信息化，加速传统农业改造、升级，大幅度提高农业生产效率、管理和经营决策水平。农业信息化内涵丰富，外延广泛，其内涵至少应该包括以下方面：农业经营信息化、农业市场信息化、农业科技信息化、农业环境信息化、农民生活信息化。显然，农业信息化是实现农业现代化，尤其是贫困山区农业加快发展的必由之路。

一、农业信息化对贫困山区农业发展的影响

由于地区经济和社会发展不平衡规律，贫困山区大多还处于信息化起步阶段。信息化建设进程十分迟缓，信息化水平相当低，农业信息市场供给和需求严重不足，信息渠道不畅，对农业信息技术应用缺乏统一管理和高层规划，加之小农经济传统意识的作用，使得原本分散起步的研究项目中还有不少是重复性的工作，既浪费了资源，也破坏了信息技术应用和推广工作的连续性。因此，农业信息化对贫困山区农业发展有着深远的影响。

⒈农业信息化将推动贫困山区农业可持续发展。贫困山区基础差、经济社会发展缓慢。一方面由于农业技术落后，农业对自然生物过程、土地、气候等自然因子的依赖性较强；另一方面由于人口的急剧增长和对森林、植被、土地的过度使用，许多地区水土流失严重，干旱缺水，自然灾害频繁，甚至形成荒漠、荒山，使农业可持续发展十分艰难。农业信息资源的开发将为贫困山区农业发展奠定坚实的基础，使人们更加重视各种农业技术信息和经济信息的作用，设法减轻农业对自然环境的依赖，降低农业再生产的自然风险；还可以减少农业对自然生态环境的不利影响，使农业系统的可控性增强，建立起人与自然的和谐关系，促进农业可持续发展目标的实现。

⒉农业信息化将提高贫困山区农业生产力水平。信息技术不仅自身形成强大的新兴产业，成为国民经济新的增长点，而且日益向传统产业部门渗透，使得这些部门的技术、结构、组织方式以及生产力等都发生了巨大变化。农业信息化将改变贫困山区农业科研的方式方法，大大缩短农业科研的周期，尽快实现代农业科学技术及成果的推广和普及。信息和知识在贫困山区的运用，将极大地增强农民信息意识，提高农民的科技意识和自身素质。从而，提高农业生产力水平。

⒊农业信息化将变革贫困山区农业经营方式。在贫困山区，农业是最主要的物质生产部门，农业经营管理方式基本上是一家一户的小农经济管理方式，农业企业组织方式大多是集体合作或家族式的组织方式。随着农业信息化的推进，农业系统除作为物质生产部门之外，加工、贸易、观赏、服务、环保等复合性功能将会越来越多，农业生产结构也趋向多元化。信息技术的普遍应用使得人们收集、处理和使用信息的流程缩短，使企业的资本周转速度普遍提高，“信息（知识）——技术——市场”的链条变得越来越短，推动农业产业升级，改善农业就业结构，有效地促进农村劳动力转移。

⒋农业信息化将拓展贫困山区农产品交易市场。贫困山区地处偏僻边远，区位优势较差，交通不便，信息不畅，农业基础薄弱。农民迫切需要知道各种农产品的需求量、供应量，应当种什么，怎么种，养什么，怎么养。充分利用现代信息技术造就的网络体系，能为农民提供及时有效的的信息，极大地扩大传统农产品的销售规模和交易范围，加快贫困山区农产品交易的频率和速度，降低其销售成本，有效地弥补地理位置、交通和通信所带来的劣势。从而，引导农民根据市场变化调整农业结构，培育、推广优良品种，提高产品质量，不断拓展农产品交易市场，实现农业增效、农民增收。

二、贫困山区农业信息化现状及存在的问题

目前，贫困山区的农业信息化程度还很低，尤其是农业信息资源开发、利用，仍然存在较大差距。据了解，贫困山区农民主要通过看电视获取生产经营方面的信息，居第一位；听收音机获取信息的，居第二位；亲友传递取得信息的，占第三位；其它农业组织提供信息的，占第四位；网络获取传递信息的居最后。这种原始落后的信息交流方式和缓慢的信息传递速度，使不少信息丧失了时效性。从而，严重地制约着农业的发展。具体表现在以下方面：

⒈农业信息化重视不够。贫困山区的一些政府部门的工作思路和思维方式存在问题，片面强调客观条件差，经济困难，对农业信息化建设重视不够。互联网、信息化与当地政府部门、基层干部、群众相距甚远。基层干部绝大部分不懂电脑操作，更不知怎么上互联网，互联网技术的应用和服务体系基本上还是空白。从而，形成农业信息化发展严重滞后的局面。

⒉农业信息网络不发达。信息交流方式落后，传递速度缓慢，信息市场发育的基本条件落后，信息传递速度慢，交互性差，信息内容单调，信息产品和技术的实用性差，使信息失去时效性，失去价值。

⒊信息技术人才相对缺乏。农民自身素质偏低，缺乏既懂现代信息技术又懂农业科学技术的高级人才。在计算机应用上，人才培养落后，信息标准不统一，信息网络不健全，高新技术开发不力，成果推广力度不够等。

⒋信息服务产业化水平低。贫困地区农民收入较低，获取信息的成本偏高，农户经营规模对信息消费者和生产经营者收益空间的制约，信息咨询服务滞后，不能满足农业生产、科研、教学和管理对信息的需求。

二、加快贫困山区农业信息化建设的对策

世纪是信息经济的时代，信息化正在逐步成为推动社会进步的主要动力。利用现代信息技术改造传统农业，使信息技术与传统农业有机结合，是贫困山区加快发展的路径选择，是全面建设小康社会的基本要求，亦是实现农业现代化的基本内容。要实现农业信息化，必须切实解决好以下几个问题：

⒈明确农业信息化的重要性。推进农业信息化必须牢固树立信息观念，增强信息意识，实施“信息兴农”战略。要加强对农民信息知识的普及，扩大农民对信息的需求，使之真正认识到信息就是资源、信息就是财富、信息就是效益，只有掌握准确完备的农业信息才能生产出适销对路的产品，才能在激烈的市场竞争中获胜。针对农业信息的公共特性和广大农村还不具备农业信息化的物质基础和技术力量，政府应承担起农业信息化的责任，对农业信息的基础设施建设给予大力支持，加快计算机硬件和软件开发，提高农业信息处理系统的自动化水平，大力开发高质量的农业信息资源，加强农业动态信息的收集，做好预测，增加信息的有效供给。

⒉加快信息基础设施建设。按照“集中、统一、规范、效能”的原则，集中建设统一兼容、资源共享、高效适用的各级网络中枢平台环境，形成全国统一、规范、畅通的信息网络体系。一是建设完善国家、省、市、县四级网络中枢平台，完善配套相应的网络和计算机硬件设备，开发配套各级中枢平台上下贯通、统一兼容的运行软件，建立网络集中管理和安全系统。二是依托国家公共通讯设施，建设高效畅通的农业信息传输通道，实现以中国农业信息网为核心，省、地（市）、县三级信息网络为辅助的计算机网络。贫困山区农业生产水平落后，农民素质较差，收入较低，让农民购买计算机上网是不现实的。因此，应在广大农村大力发展广播电视和通讯工程，通过农民乐于接受的媒介形式普及农业科技，传播市场信息，尤其要加强有线电视网络和电话线铺设以及自动程控交换机的建设工作，使农民将来可以通过有线电视同轴电缆或电话线上网。

⒊开展电脑网络普及教育。互联网、信息化的发展在贫困山区任重道远，网络距离农民还有漫长而崎岖的路要走。当务之急是电脑应用与互联网技术的普及教育和推广。一是建立地方性的电脑网络实用技术培训中心。面向社会多办实事，开展多层次、社会化的互联网知识技术的教育，提高人们的信息意识和网络技术素质。二是继续抓好在职干部的计算机操作培训。培训乡镇、村信息站的信息员，有了信息站与信息员，信息的收集与发布问题就可解决。让电脑和网络成为人们日常工作、生活中必不可少的工具。三是抓好基层政府上网工程。以图、文、声、像的形式及时、生动地向农民传播农业科技知识，有效地指导农民科学种田，适应了我国农村信息用户的知识水平，变农民适应技术为技术适应农民，提高了农民对农业高科技信息的接受程度和吸收水平。只要坚持下去，打好网络化、信息化的社会基础，让网络走进农村，让信息服务农民，就会使信息产生巨大的财富。

⒋建立农村信息服务市场。推进农业信息化，使农业信息产业能够被充分发挥和利用，其前提是把利用网络信息指导农民生产经营作为突破口，建立农村信息服务市场。一是创办信息载体。要创办农业信息网、广播电台、报刊，以无偿或微利形式向广提供农业信息，以改变当前农民获取农业的现状。二是开展信息咨询业务。运用灵活多样的形式，对原始农业信息进行深度加工，为农民选择项目提供咨询性意见，或接受农民委托，进行市场调查，为其生产经营决策提供依据。三是积极发展农业信息社会服务机构。充分发挥信息服务机构对信息进行收集、加工、处理、传输专业优势，促进农业信息市场发育。四是要加法制建设，坚决制止信息垄断，打击虚假信息，增强信息的准确性、真实性、充分性。

总之，贫困山区农业信息化是一项艰巨而复杂的系统工程，其发育和成长需要一个长期的过程，农业现代化离不开农业信息化。我们一定要抓住机遇，努力工作，采取有力措施加快贫困山区农业信息化建设，提升和改进我国农业在世界市场的竞争力，实现农业的跨跃式发展。

第五篇：诉调对接的探索与思考

“诉调对接”机制的探索与思考

正确处理调解与裁判的关系，拓宽诉讼调解的适用范围，实现人民调解、行政调解和诉讼调解的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，最大限度地化解矛盾纠纷已成为社会所需，减轻群众“诉累”在 2008年《最高人民法院工作报告》中成为一大亮点，并被确定为最高人民法院2008年重点改革项目。面对社会利益关系日趋复杂，矛盾冲突日益多样，建立一个功能互效，程序衔接，能满足社会主体多种要求的多元化纠纷机制十分重要。“诉调对接”工作便应运而生，呼之而出，成为中国特定的时代背景下和司法制度资源基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。

一、“诉调对接”的重大意义和现实作用

全国人大代表陈继延说：俗话讲“法不容情”，可是调解是“法、理、情”于一身的司法制度，它能较好地平衡当事人之间的利益。目前社会利益诉求趋于多元化，要积极探索建立和完善多元化纠纷解决机制，包括诉讼的和非诉讼的纠纷化解机制，不同的矛盾用不同的方式去解决效果会更好。他一席话，是对享有“东方经验”之誉的调解工作最好的诠释。全力构建诉调对接的平台，真正实现诉调“无缝对接”，有效解决社会矛盾纠纷，意义重大。

1、有利于平衡法律、政策、利益三者的关系。从国家职能重心转变角度看，大调解机制使得法院处理纠纷的方式得到有效拓展和改善；从社会纠纷多样性看，有些纠纷很难找到法律根据，用调解的方式解决更适宜和更具优势；从调解的特点看，调解以自愿为基础，比裁判更能体现社会效果。

2、有利于缓解法院工作压力。法院工作处于社会矛盾的风口浪尖，法院受理案件的数量大幅上升与法院有限审判力量的矛盾；人民群众的司法需求日益高涨与司法权威相对不足之间的矛盾日益突出，而传统的非诉解决纠纷功能的弱化，法院判决之后又不能完全定纷止争，上访问题的因扰等。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，诉讼既不是化解矛盾纠纷的唯一途径，也不是“万能良药”，即便到了法院，也没有必要由法官来解决，完全可以将一部分化解矛盾的工作分流给社会力量，既能缓解司法资源短缺的矛盾，又能减轻执行工作的压力。通过“诉调对接”工作，将处理矛盾的关口前移，最终实现前期工作做的好，后期工作就轻松的良性循环。

3、有利化解矛盾，促进社会和谐。社会转型时期，利益冲突的多元化、社会主体间关系的复杂化，影响社会和谐稳定的因素大量存在，正确应对各种社会矛盾和纠纷，妥善协调处理多方利益关系，有效平息矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，充分发挥“诉解对接”的程序便利性、非对抗性，真正将多数矛盾纠纷有效化解在基层和萌芽状态，实现法律效果与社会效果的有机统一。

二、“诉调对接”机制的探索与思考

1、机构的建立。

“诉解对接”工作是一项系统的工程，是深化司法改革，推进和谐司法的一项重大举措，是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，需要全社会的重视和参与，依靠法院掌握的社会资源来主推“诉解对接”是不够的，甚至存在“剃头挑子一头热”。要破除各自为阵的局面，在组织上走出网络特色，必须依赖于“地方党委积极主导，职能部门通力合作，社会力量广泛参与”的工作格局，调动社会力量参加诉调对接的主动性和自觉性，并将“诉解对接”工作纳入综合治理考核。通过整合资源，打造工作平台，加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。以县级单位设臵“诉调对接”机制为例，应成立由县(区)委一名副书记任组长，县委政法委书记、法院院长、司法局局长为副组长，县级相关行政执法部门负责同志为成员的“诉解对接”工作领导小组，负责“诉解对接”工作的决策部署和督查工作，领导小组下设办公室，可附设在法院或司法局内，至少确定一名专职人员，负责计划部署，组织实施，数据统计等日常工作。同时在法院内设立专门的调解室，由人民调解员，社区居委会力量轮流派驻调解纠纷，负责诉前的调解工作。各行政机关成立行政调解组织，确定专职行政调解人员，负责本部门的行政调解工作。各乡镇成立矛盾纠纷调处中心，由乡镇治安办、法庭、司法所、派出所以及场镇居委会组成，负责本辖区的人民调解工作。调处中心也应确定一名专职人员，负责与“诉调对接”领导小组办公室以及调处中心各成员单位的联络和工作对接，同时各街道社区、村社设人民调解员，形成横向到边，纵向到底，纵横联动，上下联络的大调解工作格局。

2、人员配备。

调解人员的素质决定着调解工作成效。(1)人员选择上。《人民调解委员会组织条例》中第3条规定：“人民调解委员会除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任”。第4条规定“为人公正、联系群众、热心人民调解工作，并有一定知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员”。除上述规定外，主要应结合各地实际情况，选用德才兼备，尤其是在当地有声望和影响的人来担任调解员。(2)人员培训上。法院应积极配合司法行政机关，制定培训计划，并选派具有丰富法律知识和审判经验的审判人员对调解员进行专门常规培训，不定期的邀请调解员旁听案件审理，提升调解人员的业务技能和调解艺术。同时加大对个案调解的指导力度，人民调解员在调解工作中遇到困难，可请求法院及时给予法律问题的咨询，帮助指导其规范工作程序、制度、调解方式及文书制作。(3)人员互动上。法院调解室、矛盾纠纷调处中心、行政调解组织应将所辖范围的调解员，专职工作人员，机关职能部门的组成人员名单、工作范围、职责、联系方式等基本情况统一编制成册，发放到各调解机构和调解员，确保联终畅通，实现人员联动。

3、经费保障。

俗话说“巧妇难做无米之炊”，为确保“诉调对接”工作的顺利开展，各地各部门应切实加大投入，加强物质保障。《人民调解委员会组织条例》第11条规定“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”，第4条规定“对人民调解委员会委员，根据情况，可以给予适当补贴、人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决”。而根据相关规定，矛盾纠纷调处中心与人民调解委员会实际上是两块牌子“一套人马”，当然调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决，由于各地的经济发展水平不同，经济状况相差大，经济欠发达地区村民委员会或居委会资金匮乏，这就导致调处中心“无米下锅”，工作无以为继，有的地方有部分投入也是“杯水车薪”，难以确保“诉调对接”工作深入有效进行。既然“诉调对接”工作是维护社会稳定，促进社会和谐的社会系统工程，那么政府应纳入综合治理工程来抓，切实加大经费投入，配齐硬件设施，落实保障强基础。为充分调动调解员的工作积极性，政府应建立调处中心资金投入长效机制，充分调动调解员的工作积极性，确保“诉解对接”工作顺利开展。对调解员参加调解活动而支出的交通、就餐费用以及工作补贴等，政府应安排落实专项资金，根据各地实际予以补助解决，对调解员主持的个案调解工作，可根据件数确定补助标准，如调解一件补助50—100元等。

4、工作开展。

(1)强化宣传认识。有了机构，人员和经费，矛盾纠纷调处中心开展工作的首要任务是搞好宣传，提高其知名度，由于长期以来形成的解决纠纷习惯，使人民群众对调处中心的职能和优势性认识不足，发生纠纷后，往往想到的是走诉讼解决。为充分发挥调处中心在新形势下解决民间纠纷的“第一道防线”作用，使人民群众在发生纠纷后首先能想到调处中心，乐于到调处中心解决问题，就必须加大宣传力度，利用新闻媒体，网络平台，横幅标语，宣传栏，黑板报等途径提升调处中心的知名度；同时开通咨询热线，提供法律咨询服务，充分打造“诉调对接”机制和调处中心的品牌意识，提升品牌效应。比如消费者权益受到侵害，会马上想到12315；当遇到犯罪侵害时，会想到拨打110；当发生火灾时会拨打119，这就是品牌效应，因此，“诉调对接”机构也可以设立诉调特服号，当纠纷发生后就可以直接拨打该号以寻得专业的帮助、指导和解决，确保诉调对接的质量和效率。

(2)设立立案引导。对于当事人起诉的同一辖区的婚姻家庭纠纷，小额债务纠纷等案件，法院在受理案件时，诉导员应首先询问当事人是否已经过调处中心进行调解，如未经调处中心调解，应向当事人释明诉前调解的特点和优势，告知诉讼风险和成本，建议当事人先到调处中心进行调解。但笔者认为，在尊重当事人的意愿下选择到调处中心调解的同时，为有利于节约诉讼资源，更有效的把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，在立法上应设立案受理前臵程序，对权利义务关系明确以及小额标的纠纷，应当先经过矛盾纠纷调处中心或行政调解程序，只有在调解无效的情形下，才能选择诉讼方式解决，(3)加大庭前调解。对当事人执意要求法院受理的案件，人民法院在立案受理后，除法律规定不适用调解程序的案件外，均应按照“繁简分流”原则，根据纠纷性质，请求目的以及当事人情绪等因素，先行调解或速裁促成当事人达成调解、和解协议，对于涉及面广、突发性强、矛盾易激化的纠纷，人民法院在立案前可先转入人民调解室，由诉前调解合议庭会同调解员进行庭前调解，努力将矛盾化解在进入诉讼程序之前。

(4)探索委托调解。对于在同一辖区的婚姻家庭，继承纠纷，相邻关系纠纷等适宜进行委托调解的案件，诉前、庭前以及执行前在征得当事人同意的前提下，可委托调处中心，人民调解员进行调解。承办法官在与调处中心、人民调解员取得联系，确定调解时间、地点，并出具委托调解函，当事人持法院函件到调处中心接受调解。

(5)拓展协助调解。为有效避免当事人对法院公正执法的合理怀疑，同时缓解人力短缺的问题。在诉前、诉中以及执行各环节，根据案情，邀请人民调解员、有关专业技术人员协助进行调解，也可以将所辖范围内的调解员名单及调解员的基本情况提供给当事人，当事人可以从中任意选择调解员参与调解，从而增强社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾纠纷。

(6)落实案后回访。对一些疑难复杂、社会影响面大的案件，即使案件在诉讼中调解不成，在裁判后应落实承办人定期回访。承办法官在判决后应与当事人所在地的调处中心和人民调解员保持联系，关注和了解案件判决后的发展变化，如发现有矛盾恶化或不稳定因素，应委托调处中心和人民调解员及时介入，落实稳控措施，或直接参与化解矛盾，彻底解决纠纷。

(7)费用收取。为有效提升调处中心知名度，提高人民群众的调解意识，对于当事人在调处中心调解化解纠纷的，以及人民法院委托调解达成调解协议的案件，应予全免费用。对于协助调解，庭前调解达成调解协议的，应按《诉讼费用交纳办法》所规定的标准减半收取，通过为当事人节省诉讼成本，从而打造调处中心在解决民间纠纷中的知名度。

5、调解效力。

人民调解协议、行政调解协议在诉讼中是否能得到确认，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果在调处中心和人民调解员主持下达成的调解协议在法律上没有强制力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于树立人民调解的威信，还会导致大量标的小，社会影响不大的民间纠纷涌至法院，增加诉累。(1)对于在调处中心和人民调解员主持下，依据当事人自愿、合法原则下达成的书面协议，经双方当事人签字盖章后，具有民事合同性质，应具有法律约束力。在协议书的形式要件上，应更注重其程序性和严肃性。对于经调处中心和调解员主持达成的具有给付内容的协议，调解员应向当事人释明其风险，告知其可以直接向人民法院申请确认，以确保将来进入执行程序的快捷性。(2)对于经调处中心或调解员主持达成的协议，当事人申请法院确认的，法院受理后，一般应按简易程序审理，调处中心应将案件的卷宗材料以及相关证据移送法院，法院应对其协议书进行审查，重点审查程序和协议是否违反自愿、合法原则，对于调解协议内容清楚、合法的，人民法院应当制作调解书。对于经审查后认为确实存在违反法律规定，需要变更或撤销的，人民法院也不应轻易裁判予以变更，应及时与原调处中心和调解员沟通协调，可邀请原调解人员继续参与调解，努力通过调解的形式予以弥补瑕疵，尽量避免判决变更，以切实维护人民调解协议在群众中的威信和效力。如确实达不成调解协议的，应当及时作出裁判，避免久调不决。(3)对于一方当事人就调解协议反悔而向人民法院起诉请求变更、撤销或者宣告无效的，经人民法院审查，只要该协议不具备法律规定的可撤销或者无效的情形外，一般不予支持。这既是对一方当事人的公平保护，也是对违反契约一方的制裁，同时也是当今社会需建立诚实信用原则与良性的市场经济体制和环境的必然要求。(4)对于已生效和具有给付内容的调解协议，只要符合《民事诉讼法》相关规定，当事人可向法院申请支付令和直接进入执行程序。从现行法律规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释明确规定了人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力尚无相应规定，致使行政调解协议的效力由于缺乏法律上的依据，效力弱化，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务对双方当事人而言便毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作的努力便前功尽弃。目前，对行政调解协议效力的认定应比照人民调解协议效力确定的规定，同时应尽快出台对行政调解协议效力认定的司法解释，以便充分发挥人民调解，行政调解在多元纠纷解决机制中的整体效能。

6、运行模式。

为更好地发挥“诉调对接”机制的作用，应充分利用现有的社会资源建立横向到边，纵向到底的调解大格局。当纠纷发生后，当事人可能会选择到调处中心或行政机关调解，但受传统诉讼意识的影响，更多的会选择诉讼渠道。如何把这三种化解矛盾纠纷的途径有机结合，形成职能互补，资源共享的矛盾化解机制呢，现举一列来展示其运行模式。如一离婚纠纷，当事人选择到调处中心调解，可能会出现两种情况，一是经调处中心调解，双方当事人达成一致协议，可凭该协议到民政机关或人民法院对协议内容予以确认，纠纷化解。二是双方当事人达不成调解协议，只能依法进入诉讼程序。同理，当事人若选择行政机关调解，经行政调解达成调解协议后，依法确认其效力，达不成调解协议的，依法进入诉讼程序。运行模式更复杂的是当事人直接选择到法院起诉的，人民法院通过立案引导，将该纠纷转入调处中心或相关行政机关调解，人民调解和行政调解机关可以通过前述调解运行模式调解处理。人民法院也可以通过“繁简分流”的原则，将该案件转入法院内设的调解室予以调解，还可以在进入诉讼程序后，委托调处中心和行政调解机关调解，或邀请其协助调解。人民法院在诉讼过程中也应将调解贯穿于审判全过程，充分利用各种资源，最大限度地用调解方式化解矛盾纠纷，在上述方式均调解无效的情况下，人民法院应及时审理判决，但判后仍应落实回访制度，不放弃最后一丝调解的希望，改变那种将权利载入判决，将矛盾还于社会的不良局面。

7、“诉调对接”的观念研究。

“诉讼对接”既是对传统人民调解资源的挖掘和利用，又为司法调解赋予了新内涵，注入了新活力，拓展了新途径，具有鲜明的时代特色，然而“诉调对接”毕竟是一种新事物，尚处于探索阶段，对存在的问题值得进一步去研究和思考，尤其是“诉调对接”工作中的观念问题，有很多人认为法院在“诉调对接”工作中的做法有职能错位之嫌。改革开放的总设计师邓小平在改革开放之初有一句很经典的论述“摸着石头过河”，充分说明了一种好的机制建立需要不断的探索，不是看它遵循了多少旧的东西，而是要看它创新了多少新东西，开展“诉调对接”工作是在中国特定的时代背景下和司法基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。我们应更注重诉调对接工作对化解矛盾，促进社会和谐方面发挥的巨大作用，要摒弃现代司法理念的糟粕，扭转那种被动受案，简单居中裁判的诉讼模式，变“教条主义”、“本本主义”为“实效主义”，积极有效化解矛盾纠纷，构建社会和谐。