论文-论公司权力监督与制约的理论分析

第一篇：论文-论公司权力监督与制约的理论分析

论公司权力监督与制约的理论分析

论文摘要 公司三权分立的结果是权虽分、监督权却未能立，股东大会形式化，执行权力高度膨胀。这种权力制而不衡的现状导致大股东中心主义和董事会中心主义大行其道，股东利益尤其是中小股东利益岌岌可危，公司治理的核心变成了对大股东和经营者的治理。如何有效地制约和监督公司权力，归根到底就是能否对大股东、董事及高管人员实行有效的监控，这是关系公司治理绩效和公司存亡的重要问题。

论文关键词 权力监督 制约 两权分离

权力是什么，罗索在《权力论》中阐释说“权力是一种能强加自己意志于他人意志之上的能力，是一种通过为或不为一定行为来改变现实社会关系的支配力量”。孟德斯鸠在《论法的精神》中认为：“在人类无限的欲望中，居首位的便是权力欲与荣誉欲”。对权力无限地崇拜，直接导致了权力的异化、滥用与变质，而这正是腐败产生的根源。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，所以要保证权力的合目的性，就必须对权力进行制约与监督，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，这个界限既体现了制约与监督的必要，又体现了制约与监督的效果。

权力的制约与监督主要有两种思路：一是以权力间的关系进行考察，用权力制约权力，以保证这种权力合乎权力自身的性质与公众的目的，这被称为政治学的思路。二是到权力与权力执掌者的关系中去思考权力制约问题，通过权力执掌者的伦理精神，即从他的内心信念、荣誉感、公平正义的观念出发，进行自我批评、自我约束，这被称为伦理学的思路。后一种思路可能只是“德治”思想家们的理想而已，现实中难显实效。前一种模式：即以权力制约权力，被政治思想家们定义为权力监督的经典模式。此模式的实行，必须满足下列条件：

其一是内部环境，要求有完备的法制、明确的职责、适当的程序；其二是外部环境，要求有法治的社会、民主的政治、公民正确的权利义务观念。此外，制约权力的权力还应合乎以下要求：

第一，制约监督的权力是独立于甚至凌驾于其上的不同性质的权力；第二，制约监督的权力在力度上等于甚至大于被监督的权力；第三，制约监督的权力是一支多方面的综合力量，既多管齐下，又要形成合力。

具体到制约与监督的形式，主要有两种：

其一，是横向制约，把权力分割为不同性质的部分，权力间互相制约监督，或把监督权限授予某一特定机关。譬如三权分立的政治体制及我国公司治理结构即取此义。其二，是纵向制约，权力布置呈现出明显的从上到下层层隶属的特点，下对上负责，上监督下。我国的政治权力运行即主要采用纵向制约，而德国公司“股东会——监事会——董事会”的层层负责制亦同此理。

这种“权力制约权力”的理论着眼于权力运行的层面，受到了国内一些学者的批判。他们认为：西方一切操作主义化的权力制约方案都停留在权力运行的表面上做文章，而未深入到权力的本质，即一切权力属于人民。如仅在权力运行的表面上来探寻权力间的相互制约，那么会使人们忘记权力的本质、根源，最终使权力制约问题成了不同权力执掌者之间的权术和游戏，而权力应该为谁服务的问题便不可能根本解决。要真正制约权力，应谋求现实的权力监督途经。他们的观点是：制约等于监督。只可惜他们未能设计出拈来可用的具体方案。

以上一些关于权力制约与监督的学说，不管国外的还是国内的，在各国的公司立法中，关于公司权力的监督与制约上都借鉴和反映了这些成果。笔者其后进行的关于公司权力制约与监督的具体阐述，正是构建于此理论之上：那就是从权力的本质、根源与权力运行机制两个层面进行综合论述。

一、公司权力监督之必要：所有权与经营权的分离使然

在合伙企业或规模较小的公司中，因投资者人数少，人合度较高，公司权力一般由股东统一行使，在这种情况下，权力监督并不必要。但在现在公司巨大化，股东人数庞大且分散的情况下，再由众多股东直接参与经营既不可能也毫无意义。所有权与经营权的分离既是实现股东利益最大化的必由之路，也是公司活性化的重要依据，它使资本与知识充分接合，一方面使资本获得增殖渠道又避免过高的决策成本，另一方面又使智力拥有用武之地，实现人力资源最大化。但这些利好的背后，两权分离却隐藏着许多置股东不利的危险和置股东不力的困难：

第一，两权分离会带来所有与支配的分离，经营层的权力日趋膨胀，逐步摆脱所有者的制约，成为对公司的实质的无限的支配者。这种结果增加了股东的潜在风险和代理成本。第二，两权分离使股东远离经营管理，其间天然的利益联系纽带日渐薄弱，股东关系日趋淡漠，意思表示分散，不易形成意志合力。

第三，信息不对称，两权分离导致所有者与经营者在资本控制上的反向运动，股东一般不再对物质资本进行直接控制，信息屏障越来越厉害；而经营者利用接近资本的地缘优势，再加之业务执行技能的高度化，复杂化，专门化，逐渐成为公司的信息独占者。这种在公司信息上的严重不对称，为经理层损害股东利益提供了广泛的空间。

第四，责任不对称，有限责任虽说降低了股东投资风险，但这种有限责任通过公司最终由股东承担。经营者的业务行为除了必要的法律责任外，其后果皆由公司（股东）承担。这种类似于代理的责任制度使被代理人（股东）风险过大而代理人（经营者）责任过轻，弱化了所有权对经营权的限制。

第五，股东在对经营者的激励与约束机制中陷入两难。既想赋予经营层广泛权力以便他们自主地决胜于瞬息万变的商战之中，又想把这种权力囿于自己的掌握以免架空自己。但这种平衡总是难以寻求，要么经营权形式化，要么所有权被虚化。

总之，在两权分离已成定势的情况下，股东只有一条道路可以驱使“藏在公司背后的人”走到谋求股东利益最大化的正轨上来，那就是加强对公司权力的制约与监督。

二、公司权力监督的几种模式简述

公司权力的监督主要有单一型和复合型两种模式

单一型主要见于英美等国，公司只设董事会不设监事会，董事会兼有经营、监督职能。在引入独立董事后，监督职能主要由独立董事执行。

复合型的特点是既设董事会也设监事会，具体而言又有两种形态：

其一是二元制，董事会、监事会是股东产生的平行机关，监事会根据授权监督董事会，典型代表有中国、日本、我国台湾地区等；其二是二级制，或称为德国模式，股东会产生监事会，监事会产生董事会，董事会对监事会负责。

这几种模式皆是“权力制约权力”机制的具体运用，二元制是横向的权力制约，二级制是纵向的权力制约。英美的单一型虽呈现出用外部人制约内部人的特点，也只是横向制约的一种变型。

各种模式皆有其产生的背景、运行的具体环境，并处于不断的发展变化之中。作为一种制度设计，体现了立法者的一种法律理想，或者说是一种应然状态，其效用的大小还要

受多种因素的影响，包括国家法制传统、社会法律文化、民众法律意识等等。但这里值得注意的是日本公司监察制度的完善，它不仅继承了德法的传统，又吸收了英美的精髓，既赋予董事会监督功能，又创造性地设立外部监事和会计监察人制度，不管是其开放精神还是其具体成就都值得我们学习。

三、我国公司权力运行及监控机制评析

我国公司权力运行机制表现在公司治理结构上，公司治理结构实际上就是为了构建一个权力分配与制衡的系统，从而形成一个互相制衡、决策民主、管理科学、经营高效的管理体制。从政治学领域复制而来的三权分立制度，其目的便是把公司原始所有者即股东对投资资产的所有权分化为三部分：最终支配公司的权力、经营管理公司的权力、监督经营者的权力。具体而言，我国公司治理结构对权力作了如下分配：

股东大会代表所有者利益，由全体股东组成，是公司意思机关和最高决策机关。董事会由股东大会产生，是公司经营决策和业务执行机关，董事会执行股东大会决议并对之负责和报告工作。监事会由股东代表和职工代表组成，股东监事由股东大会产生，监事会对公司财务、董事会及其成员、公司高管人员执行业务的行为进行监督。这一制度设计的基础法律关系是一种委托代理关系。股东是委托人，通过股东会来行使权力，董事会及监事会皆是其代理人，董事会被授予公司的经营管理、业务执行权力，监事会则代理股东对董事会及经理层进行监督。

如仅从制度设计的理论角度分析，这种公司权力运行中的三权分立及权力代理制度并不乏其合理性与科学性。但在公司治理实际中，这一制度却危机重重，运转不畅。具体表现为：权虽分但监督权未立，权虽制而不能衡。公司被大股东或内部人操纵，股东尤其是中小股东利益岌岌可危。三权分立在政治生活中的弊端和恶果，如权力滥用、权力出租、行政权力膨胀等在公司运转中也显露无遗。究其直接原因，在于监事会监督软化，监控失灵，未能有效地维系公司的权力平衡，监事会作为股东利益的代表未能对经营权进行合理制约，当然难辞其咎。在目前形势下，重塑监事会，创新以监事会为中心的公司权力监督机构，完善权力监督制约机制，是完善公司治理结构的一大要务。

第二篇：加强对权力的制约和监督

加强对权力的制约和监督

党的十六大报告指出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这是我们党长期以来特别是改革开放以来，关于加强权力制约和监督问题的理论研究和实践探索的科学总结，为我们坚持以“三个代表”重要思想为指导，在政治建设和政治体制改革中加强对权力的制约和监督指明了方向。加强对权力的制约和监督，重点是加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。江泽民同志曾经指出：“党要管党，首先要管住领导班子和领导干部；从严治党，首先要治理好领导班子和领导干部。”人民管理国家和社会事务的权力，是通过各级领导机关和领导干部来掌握的。加强对权力的制约和监督，重点是加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督。

领导干部滥用权力主要有以下几种情况：一是拥权自重；二是以权谋私；三是官僚主义。加强对领导干部的监督，主要目的是防止和克服这些现象，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。也可以帮助干部适时克服思想、工作、作风等方面出现的苗头性问题，防微杜渐。对领导干部的监督重点是对其政治立场、政治观点和遵守政治纪律、组织纪律的情况进行监督，主要内容：一是遵守党的政治纪律的情况，主要看是否在思想上政治上与党中央保持高度一致，正确贯彻执行党的路线方针政策保证中央的政令畅通。当前，重点是看能否把思想和行动统一到党的十六大精神上来，统一到“三个代表”重要思想上来。二是遵守廉政勤政有关规定的情况，主要看是否正确运用人民赋予的权力，坚持“两个务必”，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。三是遵守民主集中制各项制度的情况，主要看能否严格执行党委党组内部议事和决策的基本制度，坚持做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，反对独断专行和软弱涣散。四是执行党的干部路线方针政策的情况，主要看能否不折不扣地执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，同用人上的不正之风和腐败现象作坚决斗争。

我们党长期以来特别是改革开放以来，在加强对领导干部的监督方面，创造了一系列行之有效的监督方式，应当在实践中不断总结新的经验，使之进一步丰富和完善。

一是进一步加强领导班子内部监督。领导班子内部的监督，是对领导干部最直接的监督。要按照民主集中制原则，建立重大事项决策规则和程序。对于涉及党的路线方针政策的事项；本地区本部门全局性和长远性工作的部署；干部的任免、推荐、调动和处理；重大建设项目安排；大额度资金的使用；涉及群众利益的重要问题等，应当明确规定征求意见的范围和方式，论证的原则和要求，集体讨论决定的规则和程序，决策结果的公开方式，以及决策失误责任的追究办法等，以加强对决策的有效监督。要借鉴“三讲”集中教育的成功经验，进一步提高领导班子民主生活会质量，切实运用好批评和自我批评的武器，使民主生活会真正成为加强党内监督的重要形式。

二是进一步建立和完善对领导干部的管理和监督制度。适应改革开放和发展社会主义市场经济的要求，针对领导干部在党性党风党纪方面存在的突出问题，制定和完善领导干部从政行为准则。建立领导干部家庭财产报告制度。从我国的实际出发，借鉴国外的成功经验，完善有关法规，科学规定报告人的范围、报告家庭财产的内容和方式等。进一步完善巡视制度，建立巡视工作机构，实现巡视工作的制度化、经常化。建立和完善领导干部诫勉谈话制度和回复组织函询制度，建立多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度，实行领导干部降职辞职制度，并加强对制度执行情况的检查，推动制度的落实，防止和克服形式主义。

三是进一步发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。通过推进司法体制改革，进一步发挥司法机关在依法惩处腐败分子、预防职务犯罪方面的作用；发挥行政监察机关在严格依法行政、提高行政效率方面的作用。实践证明，实行经济责任审计，是对领导干部特别是主要领导干部进行监督的一种有效手段。应当按照有关规定，全面推行县以下党政领导干部、国有企业领导人员任期经济责任审计，扩大县级以上党政领导干部经济责任审计试点范围，总结经验，完善制度。要把经济责任审计的结果与对干部的任免和奖惩联系起来，更好地发挥经济责任审计对干部的监督作用。

四是进一步加强民主监督。改革和完善选举制度，把党的领导和依法选举有机结合起来，以科学的程序民主保证选举的民主；加强干部选拔任用工作的监督，以加强对权力授予的监督，这是对领导干部进行有效监督的关键。建立和完善民主评议制度、质询和罢免制度，认真执行政务公开制度。建立健全“便利、安全、高效”的举报机制，加强群众对领导干部的监督。

五是进一步发挥舆论监督和群众监督的作用。舆论监督是社会监督的一种重要形式和手段，具有公开性、及时性和群众性等特点，对加强领导干部的监督具有十分重要的作用。党组织要支持新闻媒体按照有关规定，揭露和批评领导机关和领导干部违背党的路线方针政策和国家法律的行为，以及严重侵犯群众利益的现象。同时，一定要切实加强对社会舆论的正确引导，提高舆论监督水平。

六是进一步加强教育，提高领导干部接受监督的自觉性，强化自我监督的意识。要加强思想政治教育、党的优良传统和中华民族优秀传统道德的教育，使干部从理论上、思想上解决好为人民掌权、为人民服务的问题，真正做到讲学习、讲政治、讲正气，还要讲道德、讲修养、讲廉耻。同时，要进一步加强有关制度规定和要求的教育。社会政治文明发展的历史进程表明，制定科学有效的官员从政规范固然不易，而要使这些规范成为官员自觉遵守的道德伦理规范，就更加需要长期的教育、倡导、规劝、惩戒，需要坚持不懈地努力。

领导干部所处的层次和领域不同，担负的责任和岗位要求也不尽相同；在不同时期，党组织对领导干部也会有一些不同的具体要求。加强对领导干部的监督，应当根据不同层次、不同领域的领导干部的实际情况，以及不同时期党对领导干部的具体要求，确定相应的监督内容和方式，以增强监督的针对性和有效性。“一把手”在领导班子中处于核心地位，对一个地方和部门的工作起着关键作用。因此，对领导干部的监督，重点是加强对领导班子“一把手”的监督。

加强对权力的制约和监督，必须建立健全科学的权力运行机制，把制约和监督有机结合起来

政治发展的实践证明，要有效地加强对公共权力的控制，必须从三个方面入手：一是加强对权力的制约；二是加强对权力的监督；三是加强对权力掌握者的思想政治教育和职业道德

教育。三者相辅相成，不可或缺。教育是基础，监督是保证，制约是根本。制约和监督都是对权力的限制，但两者是有区别的。监督是对权力的实施进行监察和督促，其前提是授予监督机关相应的权力。加强监督对于防止滥用权力具有极其重要的作用，但从一定意义上讲它毕竟是一种外部力量，效能的大小往往受到许多因素的影响。权力的制约强调的是不同权力主体之间相互制衡，其前提是对权力进行科学分解、合理配置，并对各权力主体行使权力的行为进行科学规范。任何监督都带有一定的滞后性，而制约则是防止滥用权力的治本之策。因此，加强对权力的制约和监督，必须建立健全科学的权力运行机制，把制约和监督有机结合起来，充分发挥教育的功能。

党的十六大提出的“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的建立权力运行机制的“十六字方针”是一个统一的整体。结构合理，就是要对权力进行合理分解，重点是把决策权、执行权、监督权适度分开，使不同性质的权力由不同的权力主体来行使。配置科学，就是不同的权力主体之间分工明确、各负其责，并且使职权和责任相统一。程序严密，就是要建立健全规范、缜密的权力运行程序，使各种权力都能依法有序运行。制约有效，就是不同权力主体之间既密切配合又有效制衡。建立健全科学的权力运行机制，既有利于加强对权力的制约，又增强了权力运行的规范性和透明度，这也是对权力进行有效监督的重要前提。

按照“十六字方针”建立健全科学的权力运行机制，是对现行权力运行机制的完善和重大改革。这一改革，涉及到坚持和完善社会主义民主制度；改革和完善党的领导方式和执政方式；科学规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，以及领导机关及其内部机构的职能调整等政治体制中的一些重大问题，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，统筹谋划，精心设计，稳步推进。应当特别注意把握好以下几个问题：

一是权力运行机制的设计，要有利于巩固党的执政地位。任何一种权力运行机制的性质、内容和形式，都是由本国的社会制度决定的。我们建设的是中国特色社会主义，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，党的领导是人民当家作主的根本保证。建立和完善权力运行机制的根本目的，是为了加强和改善党的领导，巩固和发展社会主义制度。否则，如果动摇或者削弱了党的领导，就必然损害人民当家作主的地位，损害社会主义制度，这样的权力运行机制就是不科学的，政治体制改革也就失败了，苏联就是前车之鉴。

二是正确处理权力集中和分散的关系。对于防止和克服腐败现象来说，权力集中不一定绝对坏，权力分散也不是绝对好。有些环节权力过于集中，有些环节权力过于分散，都容易导致腐败现象的发生。关键是对权力的分解要合理，配置要科学，制约和监督要切实有效。该分散的权力一定要分散，该集中的权力一定要集中。

三是把对权力的制约与保证决策效率有机统一起来。对权力的制约往往容易出现两个方面的问题，一方面是制约乏力，起不到防止滥用权力的作用；另一方面是过分强调制约，影响决策效率。科学的权力运行机制，应当是既能有效地防止和纠正滥用权力的问题，又能够保证决策效率。邓小平同志曾经说过：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。”这就是说，对权力的制约既要有效，又要有度。按照“十六字方针”建立权力运行机制，应当克服现行权力运行机制的弊端，保持和发扬它的优势，而不应当丢掉这个优势。

四是加强对监督者的监督。为了加强对权力的监督，强化监督机关的职能和权威，充分发

挥其作用，是非常必要的。同时必须切实加强对监督机关的监督，否则同样会导致腐败。历史上这方面的教训很多。要进一步加强党对监督工作的领导监督；以国家法律和党内法规为依据，科学界定监督机关的权力范围和权力的运行程序，监督手段要合情合理合法；加强对监督机关及其工作人员的民主监督和法律监督；监督机关内部应当形成合理分工、密切配合、有效制约的工作机制，加强自我约束和监督。

五是大胆借鉴人类政治文明的有益成果。要进一步解放思想，站在全球化、现代化的高度，用世界眼光去审视我们的改革，设计我们的权力运行机制。如把决策权、执行权、监督权适度分开，适度扩大监督机关的相对独立性，有效发挥舆论监督的作用等，体现的是对权力进行制约和监督的一般规律，是政治文明的重要内容，并不是资本主义的专利。我们应当像建立社会主义市场经济体制那样，从我国的实际出发，总结自己的经验，借鉴西方发达国家权力运行机制中的科学成分，创造性地建立和完善我们国家的权力运行机制。

六是建立健全科学的权力运行机制，要统筹谋划，精心设计，循序渐进，逐步完善。“十六字方针”提出了建立权力运行机制应当遵循的原则，但要贯彻好这些原则，有大量的具体问题需要研究解决。这就必须经过一定时间的实践探索，需要在一定范围进行实验，积累经验，逐步规范，不可能一蹴而就。“十六字方针”的内涵也是动态的，随着社会政治、经济和文化的不断进步，必然要不断发展和丰富。因此，建立健全科学的权力运行机制，也不是一劳永逸的，而是要与时俱进，根据发展变化了的社会情况，适时进行调整、充实和完善。

总之，加强对权力的制约和监督建立健全科学的权力制约和监督机制，是当前党的建设和国家政权建设中的一个非常现实和紧迫的问题，是我国政治体制改革中的一项带有核心性质的重要任务。我们应当以党的十六大精神为指导，贯彻“三个代表”重要思想，统筹兼顾，突出重点，积极探索，逐步规范，努力形成中国特色的权力制约和监督机制，以加强和改善党的领导，巩固和发展社会主义制度，实现国家的长治久安

第三篇：论权力制约原则

一、权力制约 理论 的 历史 演变

权力制约原则是资本主义国家的分权与制衡原则和 社会 主义国家的权力监督原则的总称，其存在的历史基础和现实前提是国家与社会的分离，导致出现了一个不依附于土地、国家、教会、以商品 经济 为主的私人自治的领域。社会成员本身获得了私人意义上的“市民”和“公”意义上的国家公民两种身份。一方面，他们为了培养独立和健全的人格，保留“自律”的充分空间，要求限制国家权力的恣意。另一方面，他们为了满足和实现自我利益，要参与公共决策和公共管理，并在此过程中监督、制约、评判政府和公共权力活动的合法性。同时，因为参与能力和参与环境的局限，导致国家权力的所有者与行使者的二元对立，为了保证公共权力的行使不脱离人民的掌控，所以也必然要寻求制约公共权力的机制。

分权理论可以追溯至古希腊著名学者亚里士多德。其在《 政治 学》一书中明确指出“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。”[1]它们构成政体的基础。古罗马思想家波利比阿继承了上述思想，并结合罗马混合政体的政治实践，初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院和执政官三部分，认为执政官是君主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，人民大会是民主政体的因素。这国家权力的三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。当权力系统某一部分暴露出过分揽权的倾向时，就应受到其它部门的抗拒和抵制。“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其它部门的干涉„„”。[2] 近代分权学说是由洛克所倡导，有孟德斯鸠加以 发展 和完成的。洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权、和对外权三种。其中立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，立法权应属于议会；执行权是负责执行所制定出来的 法律 和继承有效法律的权力，在君主制国家中执行权应属于国王；对外劝是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，对外权也应属于国王所有。洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分立，他说如果由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。洛克的分权其实是两权分立，并且他还对司法权的独立趋势和制约作用缺乏敏锐的感觉。

孟德斯鸠在 总结 洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三，既立法权、关于国际法事项行政权力和关于司法权民政法规事项的行政权力。他认为第三种权力可称为司法权，而第二种权力可简称为国家的行政权力。[3]国家权力是不能在一个人或一个机关手中的，否则公民的权力没有保障。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[4]同时，孟德斯鸠还主张权力的相互制约。在他看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。

美国的汉密尔顿、杰佛逊等人一方面将“分权理论”具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定实践中，从而使“三权分立”由理论变成了现实。同时他们又发展了“分权理论”。如将联邦与各州的纵向分权与制衡也纳入分权体系之中，主张设立两院制的国会以使其相互制约并与行政权、司法权分立制衡等。

马克思主义的经典作家从人民主权的理论出发，并且为了矫正资本主义国家因实行“三权分立”所出现的弊端，对“三权分立”理论有过深刻地批判，但他们从未完全否定“三权分立”理论的历史合理性。正如恩格斯所说： 现代 社会主义“就其理论形式来说，它最初表现为18世纪法国伟大启蒙学者所提出的各种原则的进一步的似乎更彻底的发展。”[5]恩格斯还对资产阶级国家的分权制评论说：“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权是完全独立的。在法国、英国、美国就是这样的，这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民直接所有的，国民通过自己的陪审员来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”[6]马克思在1831年对黑森宪法的赞扬也证明了经典作家对权力制约的重视。他说：“没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权。„„高等法院有权对有关任免制度的一切 问题 作出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似雅典最高法院的机构，对政府的活动进行监督，并且把违反宪法的官员送交法院审判，即使下级执行上级的命令时也不得例外。”[7]社会主义国家虽然实行人民民主专政的国体，但她在现阶段也只能用代表制作为实现民主的主要形式，这就客观上出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况，而且权力固有的恶性即便在社会主义条件下也不可完全消除，因此为了保证权力的运行不出现违背人民的意志的异化，必须加强对权力的制约。邓小平指出：“斯大林严重破坏社会主义法治，毛泽东就说过，这样的事在美、法、英这样的西方国家不可能发生。”[8]这进一步证明了权力制约对社会主义国家的必要性。

二、权力制约原则的宪法形式体现

（一）权力制约原则在资本主义宪法中的体现

资本主义宪法体现权力制约原则除了通过宪法规范公开或隐蔽地确认“权力分立与制衡”的精神以外，更因各国历史传统、民族状况、政治力量对比等因素的差异，造成了反映分权学说的不同政体模式，概括起来主要有三种：

1.典型的美国式的三权分立形式

美国宪法明文规定了立法、执法和司法的三权分立的政府架构和3个权力机构之间的制衡机理。在分权方面：根据美国宪法第1、2、3条之规定，立法权属于由参众两院组成的国会，因而经民主选举产生的代表有权决定全国政策，掌握财政支出等大权；[9]行政权由民选的总统统一执掌；司法权属于法官，他们受到终身任命，并只能因重罪或不端行为才被解职，从而使之能不受报复、没有恐惧地决定案件。为了保证分权原则的实施，根据宪法和惯例，凡在合众国政府下供职的官员，不得兼任国会议员，不得提出议案，不能出席国会会议，司法独立，法官终身任职，总统对法官有任命权，但无罢免权，议会对法官的任命有同意与否决的权力，但非因法官犯罪而依法弹劾之外，也无罢免权。

在制衡方面，为了保护公民和防止专制政府的出现，美国宪法设计了一个不允许任何权力分支部门掌握全部政府权力，同时又能整体而有效地推进政府工作的权力关系模式。它规定国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约等，从而体现了国会对总统的制约。国会对司法机关的制约则体现在：参议院有权审判弹劾案件，有权建议或批准总统对联邦最高法院法官的任命，有宣告惩治叛国罪的权力，有弹劾审判联邦最高法院法官并撤销其职务的权力。同时，美国宪法还规定了总统对国会的制约。表现在：总统有立法发掘权，副总统兼任参议院议长，对立法机关的活动产生一定的 影响。总统对司法权力的制衡表现在：总统有特赦权，有提名并任命联邦最高法院法官的权力。最后，美国宪法规定了联邦最高法院首席大法官应当担任有关弹劾总统案的审判长，因而体现出司法权力对行政权力的制约。此外，根据美国宪法惯例，法院享有司法审查权，这样法院也当然获得了制衡立法的权力。

美国式的分权模式对其它国家产生过重要影响，当今许多国家比如委内瑞拉就沿袭了美国的这种模式。

2.英国式的以议会为重点的分权模式

英国资产阶级曾经以下议院为阵地，同以国王为代表的封建王权进行过激烈的斗争。斗争的一个重要结果是确立了所谓“议会至上”的原则，即议会（实际上指下议院）拥有不受限制的制定或者修改任何法律的权力。[10]以后随着政党制度的发展，议会至上原则与责任内阁制产生结合，从而导致在下议院占多数席位的政党不仅控制了下议院的主导权，而且也获得了行政组阁权。行政权对立法权的负责制转化为多数党的一种内部控制与反控制。但由于内阁行使权力形式上是以对立法机关尤其是对下议院负责为前提的，而行政权力的总代表国王只沦为一个名义的国家元首，因此我们可以说英国宪制对分权原则的体现是以“立法为重点的”。

第四篇：关于加强对权力的制约与监督思考

加强对权力的制约与监督是我们党和政府近年来一直着力要解决的问题，更是亿万中国人民最关注的制度建设和社会问题之一。对权力的制约与监督有效与否，不仅事关民心向背和党的生死存亡，更关系到社会稳定、和谐和发展。为了更好地理解权力制约和监督制度建设的重要性、制度执行的关键性，本文通过回顾新中国权力制约与监督的曲折历程，深刻反思其历

史的经验教训，为构建具有中国特色的权力制约与监督法律制度提供有益参考。

一、新中国权力制约与监督制度建设的回顾

新中国党和国家权力制约与监督制度是在革命根据地建设时期权力制约与监督制度基础上逐步发展，却又不断遭受挫折的过程中曲折地发展起来的。有学者总结指出：“党的历史上比较重视监督有两个时期：一是延安时期，一是五十年代初。”在延安时期，出于全民抗战的需要，要团结一切可以团结的力量，特别是要赢得人民的支持，党十分重视民主，重视监督制度的建设，特别是党外人士对党的监督。毛泽东在《为人民服务》一文中指出：“我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”反映出以毛泽东为领导的党虚心接受人民群众意见的精神和态度。党对党外人士的许多批评意见十分重视并尽可能采纳。如党外人士李鼎铭先生提出的“精兵简政”意见，黄炎培与毛泽东一起探讨中国历史的兴衰周期率，毛泽东提出了民主与社会可持续发展、政党持续执政兴旺的观点等。他特别强调，只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会“人亡政息”。这说明当时党已认识到人民对政府进行监督的重要性和对监督制度建设的重视。所以，延安时期，边区政权建设中的“三三制”民主政权建设原则，明显的是为了从制度上实行民主党派和党外群众对共产党和政府的监督和制约。而《陕甘宁边区各级参议会组织条例》更是建立了一套代表机关的监督制度，议会有广泛的监督权。此外，还建立了陕甘宁边区行政督察专员制度。《陕甘宁边区宪法原则》更是以法律形式确认了人民的罢免权。尽管这些制度受当时战争任务的影响，不能充分实施，但如此重视监督和制约制度的建设，的确是我们党和国家建设的宝贵经验，值得继承和发扬。

建国后，党依然比较重视监督制度，到1957年这段时期是我们党重视权力制约和监督的又一重要时期。其主要表现是中国人民政治协商会议这一制度，体现了民主监督和对权力制约的政体特征。由各党派和无党派人士组成的临时国家权力机关中，各种社会力量既共同参与国家事务的决策管理，又相互监督和制约。除此之外，党还比较重视发挥人民群众和新闻舆论对党的监督作用。1950年，党中央作出《关于在报刊上展开批评和自我批评的决定》。决定指出当时存在的一些党的领导者随着地位、威信的提高，不能接受群众对其工作中的缺点和错误的批评，从而损害了广大人民的利益的倾向，为此号召广大人民群众通过报纸等形式，对党和国家实行监督批评。

与此同时，国家对行政监察和检察机关的法律监督也是较为重视的。当时中央人民政府设立的人民监察委员会是当时政府的四大委员会之一，专门负责监察行政机关及其工作人员遵守法律和正确履行职责。1955年党的全国代表会议和1956年党的“八大”会议，产生了中央监察委员会，使党内监督制度得到加强。但这个时期也出现了国家监督制度上的滞后问题。随着1954年宪法的颁布，人民代表大会取代中国人民政治协商会议，政协的监督和制约地位有所下降。同时，人民监察委员会改为监察部，使它的监督有效性受到限制。

需要特别指出的是，1956年党的“八大”是我们党对权力制约与监督制度建设的一次十分有益的理论探索。刘少奇同志在政治报告中从四个主要方面全面论述了加强对国家工作监督的四个方面：第一，必须加强党对于国家机关的领导和监督。第二，必须加强全国人民代表大会和它的常委会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。第三，必须加强各级政府机关由上而下的监督和由下而上的监督。第四，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督。必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露，凡是对批评实行压制和报复的人，必须受到应得到的处分。遗憾的是，由于政治形势突变，党的这些加强监督的主张没能付诸实施。1957年开始以后的几年发生的几件大事使监督被大大削弱，在一些领域甚至不存在了。一是1957年开始的反右运动及其扩大化错误，在客观上导致了堵塞人民群众言论、关闭社会监督渠道的错误；二是1958年人民公社化开始实行的“政社合一”，在不断加强的“党的一元化领导”的过程中，不适当地把权力集中于党委，使国家权力机关的监督职能得不到发挥，且司法机关分工配合、互相制约的理论也受到批判；三是1959年国家监察部被撤销，监察权归党的监察机关，破坏了国家权力的监察体系；四是1958年后各

项权力向党委集中，导致党内监督功能也日趋退化，“一言堂”、“家长制”盛行，党内监督近乎消失。

党的十一届三中全会以后，随着国家民主、法制建设的不断发展和健全，党和国家的各种监督制度逐步得到恢复。首先，人民代表大会的监督权和宪法监督原则在宪法上得到确立。其次，司法监督和行政监察制度也得到恢复和发展。1986年恢复设立

国家监察部。再次，迅速健全和完善了党内纪律检查制度。最后，社会监督被中央重视并反映在1982年宪法规范中。邓小平早在1980年就指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”

改革开放二十多年来，国际国内形势发生了巨大变化，特别是20世纪九十年代实行社会主义市场经济以来，权力的正确行使在不断发展的市场经济环境中经受着种种考验，权力与腐败之间的关系因为经济的中介而变得敏感而明朗。权力制约与监督显得比以往任何时候更加紧迫，因为权力的滥用不单是造成国家社会和公民财产的损失，更会威胁和损害千千万万公民的生命和健康。因此，权力监督和制约就成为党必须下大力气彻底从制度上解决的问题。为此，党的十六大报告提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这是党第一次对“加强对权力运行的制约和监督”这一问题进行全面阐释，标志着我党对在长期执政条件下加强对权力运行的制约和监督的重要性和紧迫性的认识达到了新的高度，是理论上的创新和认识上的飞跃，为今后进一步完善权力制约和监督制度指明了方向。

二、新中国权力制约与监督制度的反思

（一）经验和教训

1.在思想理论上，长期以来对权力本质认识不足。党的历史上尽管有延安时期和建国初期比较重视监督的思想和行动，但理论上的探讨十分欠缺，这种监督只是应付时局、为完成巩固根据地、团结一切可以团结的力量抗日和政权稳定而采取的措施。因此，只要形势稍一好转，对权力的制约和监督便退居其次。归纳起来，在思想理论上主要有两个值得吸取的教训：一是如何对待马克思主义人民监督的思想和制度的问题。长期以来，党对监督的“支持”功能和“工具”作用过分强调，而忽视了监督本身是政权建设的重要组成部分。马克思主义民主政治理论的基石是人民民主和社会主义民主，而人民当家作主的重要方式便是通过各种途径参与国家管理、监督一切国家权力机关和组织。马克思恩格斯早就预见过：没有人民监督罢免权，无产阶级国家的工作人员官僚化和脱离人民的倾向就不可避免。二是对西方权力分立与制衡思想的一概否定导致对权力本质认识上的不足。诚然，西方分权与制衡的权力分配和运行模式从本质上是为了巩固资产阶级统治，且这种模式并不能完全防止权力滥用，但也要看到，这种分权，按恩格斯所说，“只不过是为了简化和监督国家而实行的日常事务上的分工罢了”。我们既要反对以“三权分立”为国家权力分配的盲目迷信、崇拜的思想，但也不能否认在处理复杂的国家事务方面进行适当分工和互相监督是符合管理好国家这一目的。而且我们社会主义国家可以按照人民民主专政的要求改造西方这一理论，把仅靠国家机关间的互相监督和制约，扩展到既强调不同机关间的互相监督，更强调人民群众对国家机关及其工作人员的监督。

2.建立稳定、权威的监督制度是搞好监督的关键。列宁主张：监督机构必须是有高度权威和地位的，必须是完全独立行使职权的，监督人员必须有可靠的职务保障。我们在过去没有按这一理论指导制度建设。长期以来，监督机关地位不高，机构不独立，权威性低，缺乏明确的宪法保障。对监督制度的建设随时局的变化而变化，随少数领导人意志的改变而改变，特别是监督始终没有指向最高权力机关及握有最高权力的人，这既导致监督制度的人治性，也导致了各级监察的乏力。按照权力的一般定律，权力越大，越应受到全方面的监督，否则，监督就流于形式化和空泛。

3.要高度重视监督制度的法律化。新中国建立后的一段时间里，党和国家的主要领导人，也十分重视监督工作，但由于没有及时将其上升到国家意志即法律的层面加以固定下来，使监督制度难以一以贯之和有效实施。在建国后的一段时期，党和国家尽管也强调民主党派和人民群众的监督，但由于没有将这些监督及时地加以程序化、制度化和法律化，不仅公民的监督权不能依法真正享有和行使，而且权力的运行失范，最终酿成“文革”这样的社会苦果。

所以，监督制度是国家政治制度的重要组成部分，是确保党的执政能力不断提高，政府真正为民和社会真正持久稳定的重要机制。古今中外的历史都表明，一个国家在权力受到较好监督和制约的时期，便是和平发展的祥和时期；相反，如果权力缺乏必要的监督，最终为少数人所控制，便造成擅权专断、腐败横行、官场腐败、民不聊生。哪里有不受监督和制约的权力，哪里就会存在腐败和滥用权力的现象，那里的人民都会成为专制和暴政的对象。人类历史反复证明的权力定律告诉我们，只有建立和完善党和国家的监督机制，才可能对党和国家及领导人权力的运行方向、活动方式起调节、控制和制约作用，或在事先防止可能引起的失误，或在出现失误之后尽快纠正错误、减少损失。

（二）完善权力制约与监督的几点思考

忘记历史意味着背叛，但沉溺于历史而不思改进也是对现实和将来的不负责任。民主法治的社会不是保证不犯错误，而是不能犯同样的错误和尽量避免错误。回顾新中国在权力制约与监督曾走过的曲折之路，现在和今后在权力制约与监督方面应重点做好以下方面：

1.深化政治体制改革，完善制约与监督制度体系。如前所述，新中国权力制约与监督的曲折历程从根本上讲，是政治体制不顺造成的。其中特别重要的方面是如何正确处理党与政府的关系问题。以党代政证明权力制约与监督易走形式和落空，那么只有党政分开才是解开监督乏力症结的关键。当然，党政分开是在不削弱党的领导的前提下，党的领导方式和活动方式的根本转变，党主要进行政治原则、政治方面和重大决策的领导，对政府一切行为进行全方位适时的监督，以保证政府的行为按宪法和党的方针、政策办事，始终为人民的利益去公正、高效地办事。党的监督可以通过三种途径：一是通过党的组织活动和党的纪律对国家机关的党员干部实行监督；二是通过各级党委直接对国家行政机关、司法机关实行监督；三是通过密切各级党委和党员与人民群众的联系，及时了解人民群众民主参与和民主监督权利行使的情况，及时将民意与党的意志协同起来，并及时提醒政府改进工作中的缺点，从而保证国家和社会生活的民主化、透明化。

2.借鉴和改造西方权力制约与监督的经验。在西方，无论是对权力制约与监督的理论探索，还是制度实践都有几千年的历史，近代以来更是日趋完善和有效，当然它也存在着排斥广大人民直接行使国家权力的弊端。但西方对权力的制约与监督的理论和实践上的经验也是人类政治文明的重要成果之一，反映了人类社会权力科学和实践方面的一些真理性认识。马克思主义的生命力和创造力在于吸取一切人类文明的成果，加以适合于社会主义革命和建设需要的改造，从而更快更好地建设社会主义各项事业。对于西方的权力制约与监督理论和实践，我们决不能照搬，如果不加分析地一味生吞活剥，只能带来水土不服，造成社会动荡、混乱纷争的恶果，但对西方权力制约与监督理论的某些科学性成份和制度有效性的内在机理可以进行实事求是的研究和思考。这种研究和思考必须坚守的前提是：国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在遵奉这个前提下，进行权力分工的有效性和互相制约性的理论创新、制度设计及运作规范。这样，将所有的由人民委托出去的国家机关的权力都纳入到权力制约与监督的制度体系之中。

3.抓住权力制约与监督的重点和突破口。对权力进行监督和制约已经在官方和民间即全社会形成共识，现在关键是从哪里入手进行制度体系的建设。分析我国几十年来直至目前权力制约与监督乏力的情况，突出的困难表现为三个方面：一是执政党的党内权力监督和制约机制有待进一步完善并切实执行；二是各国家权力机关主要负责人的权力因“首长负责制”而形成理论上的矛盾和实践上的“雷区”；三是社会监督特别是媒体监督本质上的缺位。而突破口在于对党政领导班子主要负责人的权力制约与监督的制度建构和实践运作，认真执行《中国共产党党内监督条例(试行)》。

要防止领导班子特别是主要负责人的权力失控、决策失误、行为失范，就必须借助相关法律法规的建设和健全，规范领导班子主要负责人做任何与职务相关的事情特别是重大决策都要从法律的角度去分析、思考和解决问题，明确和坚决追究失职、渎职等违法行为的法律责任。当前，建立有效的权力制约和监督机制的突破口是对各级领导机关和领导班子“一把手”的权力制约与监督机制的建立和有效运行，如果对“一把手”的权力能进行有效的制约和监督，那么对所有握有一定权力的党政机关干部的权力制约与监督就迎刃而解了。而要实现这一突破，关键是两点：一是执政党的核心领导层能否首先从自身开始，并在党政系统中以党纪和法律法规形式推开；二是能否允许新闻媒体参与进来，代表全体人民时刻行使有效的权力制约与监督。“天网恢恢，疏而不漏”，只有撒开人民充分进行权力制约与监督之网，对权力制约与监督才能真正实现，否则既不可能，更不可信，也更难持久和彻底。

总之，自新中国建立几十年来，我们党和政府一直在进行社会主义条件下如何加强权力制约与监督问题的探索和实践，无论是经验还是教训，对于进一步通过以法律制度建构为核心健全我国的权力制约与监督制度都有极其重要的意义。

第五篇：加强权力制约监督的实践与思考

加强权力制约与监督的实践与思考

蒙自市纪委宣教调研室 赵昆京

党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践总结。加强权力监督，对于规范权力运行、从源头上防治腐败、促进蒙自实现又好又快发展，意义十分重大。如何加强领导和机关权力的日常监督，从而确保权力的正确行使，是摆在我们面前的重要课题。

一、当前我市对权力运行日常监督的主要做法

蒙自市认真按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》的要求，结合本地实际，以改革创新精神，积极探索，有益尝试，在建立健全权力运行监督制约机制方面，做了大量工作，取得了一些成绩。主要做法是：

（一）加强制度建设，严格规范用权

落实完善了党内民主制度，建立健全并认真执行市委、市政府工作规则，建立了‚三重一大‛决策制度。贯彻落实了党内监督制度，充分履行监督职责，严格执行重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、谈话和诫勉等各项制度。坚持‚从严治党、从严治政，以人事权、财政权、办事权、资产管理权等权力监督为主体，以领导干部监督为重点‛等原则，全面推开了党政机关、国有企事业 单位内部监督制度建设，较好地改变了市、乡二级靠人管人、管财、管事的落后现象，实现了靠制度管人、用制度理财、按制度办事的良性状况。

（二）科学配置权力，分工制约用权

全市各乡镇、各部门均较好地贯彻落实了集体领导和分工负责制度，领导班子成员分工明确，各负其责，各司其职，做到职权和责任相统一。严密了权力运行程序，行使权力的部门（单位或岗位）间既分工负责、互相配合，又互相把关、互相制约。针对薄弱环节，推进了权力运行监督制约机制建设：在选人用人方面，推行逢进必考、公开考选‚五监督‛、离岗考察、‚双推、双考、双票决‛等制度，严格执行选人用人征求纪委意见制度；在行政审批制度改革方面，按照‚三个缩减30%‛要求，清理、取消、调整了一批行政审批事项，推行了网上审批，并联审批，提高了审批效率；在平台建设方面，加大了行政服务中心、招投标服务中心（公共资源交易中心）、机关效能投诉中心、政务信息中心‚四大中心‛建设力度，行政服务和资源交易服务向乡镇延伸；在重点工程建设方面，先后出台《政府投资重点工程建设项目全过程监督暂行办法》、《建设工程招标投标中标后监督管理办法》等一系列制度，在全过程监督各关键环节，引入投标人预审、工程进展情况业主月报告和监察日志、‚红名单‛与‚黑名单‛等制度，多层次、全方位建立强化监督的机制体制，确保了重点工程建设项目全过程监督正常化、规范化；在财政资金运行监管方面，推行了国库集中支付制度，严查‚小金库‛，严格执行‚收支两条线‛规定，强化了对政府采购的监管。

（三）推行政务公开，实行民主用权

明确政务公开的原则、目的，规范了公开内容，编制了办事公开目录，丰富和发展了公开形式，科学设计了公开运行的程序，规范了公开的责任主体，在全市所有部门、单位、乡镇普遍推行了‚三务‛公开，人民群众充分享有知情权、参与权、选择权和监督权。例如, 蒙自市依托‚阳光村务e路通‛查询平台，不断拓展乡镇纪委监督工作新领域。通过对‚阳光村务e路通‛的推广，有效拉进了村民和干部的关系，增强了群众对干部的信任。通过对‚阳光村务e路通‛的推广使用，将全市农村党务、村务、财务情况放进了鱼缸中、臵于阳光下，使全市农村各项公开工作切实取得实效。群众普遍反映查询自己想要了解的内容，只要手指轻轻一点就可以知道，村集体大到几十万元小到几元的开支都臵于群众监督之下，全市通过 ‚阳光村务e路通‛共公开各类财务收支资金金额达4.6亿元。加快推进了村务公开工作的制度化、规范化和程序化，促进了农村社会和谐稳定和农村党风廉政建设深入开展，为建设社会主义新农村提供了有力保障。

（四）落实责任制度，保证负责用权

制定出台了《蒙自市关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，建立健全了领导责任制，实行了责任追究制。按照党风廉政建设责任制要求，坚持‚谁主管、谁负责‛原则，明确了领导班子成员的责任，强化了责任追究，依纪依法查处失职、渎职和腐败行为，引导、警诫领导干部做到守土有责、守土尽责。拓展了工作思路，细化了个人责任制，在作出决策时，将决策意见记录在案，确保对决策者决策失误行为追究有据；在决策执行时，强化了考核、检查和监督，奖优惩劣，促使领导干部深入一线，靠前指挥；在履行经济责任方面，强化领导干部经济责任任中、任后审计，促使领导干部遵守经济纪律。

（五）全面加强管理，全程监管用权。

通过科学管理、依法管理、严格管理，前移了预防腐败关口。在机关效能建设中，提倡集约化管理，推广标准化管理，采用‚效能蒙自‛（该软件平台是一套条块结合、功能清晰的预防腐败科技网络，共有电子监察、纪检监察、行政审批、数据安全四大系统，在运用功能上涵盖了‚三重一大‛、行政审批、行政监察、市场监管、工程招投标、绩效评估、内部监控、办公办文等各项内容）电子监察系统管理，有效地提高了工作效率，防止了徇私舞弊行为发生。‚效能蒙自‛还具有随时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务等功能，随时监控每一个行政许可事项办理过程的各个环节，以黄、红、绿标识进行提示，并对办理时限和不许可、不受理、补充材料等情况实行重点监察和预警纠错，使监察部门及时、同步、全程监察审批事项的办理过程。

（六）加强乡镇纪委建设，强化监督用权

充分发挥乡镇纪委在推进农村党风廉政建设、服务农村经济发展、维护农民群众根本利益中的职能作用，以加强乡镇纪委建设为重点，以增加乡镇纪委工作经费和办案经费为保障，特别是创新设臵了市监察局派驻乡镇监察室机构,弥补了行政监察空档。进一步健全乡镇纪检监察组织机构，明确工作职责，完善工作制度，切实加强乡镇纪委建设，促进党风廉政建设和反腐败工作深入开展。及时出台了《中共蒙自市委关于加强乡镇纪委建设的实施意见》、《蒙自市贯彻落实<关于在部分县市开展加强乡镇纪检组织建设试点工作的通知>实施方案》等 文件，并明确要求，打好队伍建设、经费保障、落实制度、工作创新、纪检干部培训、廉政文化建设‚六张牌‛，强固了监督工作根基。

（七）加大办案力度，惩罚违法用权

始终保持惩治腐败的高压态势，有力地维护了党纪政纪的严肃性。规范了信访举报，提高了信访质量，运用审理监督机制，提高信访问题初核办理水平。集中查办了基层损害群众利益的突出信访问题，有力地维护了群众切身利益。保持高压态势，坚持办案执纪服务发展的指导思想，积极查找案源线索，充分利用技术手段突破案件，强化了对基层案件查办的督导，严肃查处了一批顶风违纪的案件。自2006年以来，全市共办理各类案件29件39人，受处分党员中，涉及科级干部30人，极大地震慑了腐败分子。

二、权力运行监督中存在的问题

蒙自市坚持以科学发展观为指导，以廉政风险防控为主抓手，着力加强对领导干部权力行使的监督，取得了一定成效，但也还存在一些不足：

一是监督工作意识不强。主要表现在两个方面，一方面有些领导干部自觉接受监督意识不强，认为上级监督是‚不信任‛，群众监督是‚找茬‛，思想上消极抵触。另一方面‚上级监督不到，同级监督不力，群众监督不了‛的现象依然存在。监督主体也不同程度地存在着不愿监督、不敢监督的现象，‚睁一只眼，闭一只眼‛。群众普遍反映，单位的主要领导集人权、财权、物权于一身，权力太大了‛。失去监督的权力必然导致腐败，所以‚杀鸡给猴看，猴子不看，照样前‘腐’后继‛。二是党内监督不力。党内监督不力的症结是民主集中制原则贯彻不到位，班子成员之间、成员与‚一把手‛之间，构不成强有力的内部约束。班子内部思想政治工作薄弱，积极健康的党内思想斗争有所淡化，还没有形成批评与自我批评的浓厚风气，民主生活会质量不高。有的同志反映，从当领导到免职，组织只谈过两次话，一次是任职，一次是免职。‚有话无处说，有苦无处诉‛，从而形成对党员领导干部疏于教育、疏于管理、疏于监督。

三是监督机制不畅。领导干部能上能下的机制还不健全，如领导干部责任追究制、干部失察失误责任追究制、领导干部引咎辞职制等还没有实质性动作。‚组织部是办喜事的，纪委是办丧事的‛，职能部门还没有形成高效联动的全程监督运行机制，有时监督没有到位。人大、政协对‚一府两院‛的监督力度不够。群众监督条件不完备，渠道不通畅，监督保障体系还不能有效保护群众监督的合法权益。

四是制度落实不够。目前，干部监督的制度规定措施已经不少，但操作性差，缺乏后继措施。有的同志尖锐地指出：‚制度不落实关键在党政一把手，没人愿意往自己头上戴紧箍咒‛。

五是监督的氛围不浓。群众监督、民主监督、社会舆论监督流于形式，有的监督主体的积极性、主动性不高。

三、创造条件,加强权力运行监督的思考

国务院3月26日召开第五次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝发表讲话。他强调，要全面贯彻落实中央关于党风廉政建设和反腐败斗争的决策部署，深化改革和加强制度建设，深入推进政务公开，创造条件让人民群众监督政府。阳光是最好的防腐剂。腐败的产生，在很大程度上是由于‚幕后操作‛、‚暗箱操作‛，脱离了群众的监督。如果所有的行政行为都能在阳光下操作，就能最大限度地预防和遏制腐败。‚不受监督的权力，必然导至腐败‛，‚领导干部要像爱护自己的眼睛一样崇尚监督‛。为了创造条件让人民群众监督政府，领导干部要做到以下几点。

一要解开认识上的“心结”。一些领导干部在思想认识上有误区，认为监督是对自己的一种不信任，一种限制，于是乎，在工作中不欢迎人民群众的监督，害怕监督，甚至千方百计地逃避监督。其实，有人监督并不是坏事，相反，监督是一种爱护。监督可以让人不犯错误，少犯错误，犯了小错及时纠正过来。缺少监督，就会让权力任意妄为，偏离正确的方向后得不到及时纠正，最终导致越行越远，最终酿成大错。领导干部只有解开认识上的‚心结‛，才会真心实意欢迎人民群众监督，才会想方设法创造条件让人民群众监督。

二要解开考核上的“纠结”。对干部的考核一直是让人最纠结的事。按理说，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，他们所做的一切工作都应该是为群众谋利益的。干部是否真正做到了全心全意为人民服务，群众自然心中有数，是最有发言权的。然而，多年以来，干部干得好坏，完全由上级领导说了算，这就使得有些官员是唯上、还是唯下有了纠结。因此，要把考核干部的权力交给人民群众，让群众说了算，这样，干部才会真正重视民意，重视老百姓的监督，才会真心实意为人民群众办实事，办好事。

三要减少技术上的“环节”。创造条件让人民群众监督政府，就必须减少一些不必要的环节，让人民群众能方便快捷地监督。在一些地 方，人为地设计很多程序，提高一些‚门槛‛，让人民群众对监督政府望而生畏。因此，要创造条件让人民群众监督政府，就必须搭建多种平台，畅通各种渠道，减少繁琐的程序，让政务公开做到‚零障碍‛。与此同时，对人民群众举报、社会舆论和新闻媒体反映的问题，要及时回应，认真调查核实，依法处理，结果要反馈或向社会公布。

四要拓宽监督的“链接”。要不断利用现代科技手段，拓宽群众的诉求渠道，加大政务公开力度，使其现代化、便捷化、有效化、快速化、准确化。如‚阳光事务e点通‛ 电子触摸屏信息查询平台就可使民生情况和群众诉求可以快速地在该系统中查询到，充分发挥信息交流共享、下情上传通道、党群干群间的纽带作用。这样不但可以提高各项事务工作的透明度，而且还可以拓宽民主监督渠道，促进社会和谐稳定。

五要让监督有所“了结”。监督不仅要勇于监督、敢于监督，还要善于监督，监督之后要有成效。监督工作不能‚做秀‛、‚走过场‛，监督一次要有一次的效果，以起到‚惩一戒百‛的效果。进一步增强拒腐防变、执政为民的自觉性。树立正确的权力观，牢记宗旨，用权为民；严格自律，经受住市场经济条件下各种诱惑的考验；自觉地接受党和人民的监督，始终用党纪国法约束自己。

云南省蒙自市纪委 赵昆京

邮 编： 661100 手机：*** 2012年3月27日