完善管理机制 强化审计监督

第一篇：完善管理机制 强化审计监督

完善管理机制 强化审计监督

加快推进村级财务管理规范化建设

近年来，为了落实湖南省长沙市人民政府关于开展村级财务管理规范化建设的指示精神，宁乡县认真分析新形势下村级财务管理的新特点，转变工作思路，创新工作方法，不断完善管理机制，强化审计监督，加快推进村级财务管理规范化建设，取得了良好的成效。

一、完善代管模式，健全规章制度

2001年，宁乡县开展了村帐乡镇代管工作。这是一种单一的账务代管的村级财务管理模式。随着形势的发展，这种管理模式日显不足，特别是与上级要求还有差距。因此，从2006年6月开始，全县逐步改革原有的模式，实行账务、资金“双代管”的新模式。实行“双代管”的乡镇，以经管站为依托，成立会计核算服务中心，负责会计核算和流动资金管理。各村将委托“双代管”的事项交村民代表大会审议通过后，以村委会的名义重新签订委托书。村上不再设会计和出纳，只设一名报账员。在此基础上，乡镇会计核算服务中心进一步规范会计基础工作，实行“五个统一”，即统一资金帐户，统一报账时间（段）、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。在会计核算手段上，实行会计核算电算化，提高会计信息质量。与此同时，县经管局对原有的财务制度进行完善，在全县统一建立健全了13项财务管理制度，以确保对村级财务实施有效的内部控制和外部监督。

二、建好理财组织，加强民主管理

为了切实加强村级财务的民主管理，我县采取的工作方法是：抓好重要环节，带动民主管理各项措施的全面落实。通过两年多的努力，全县村级财务民主管理达到四个100%，即100%的村建立了民主理财小组，100%的村民主制定了费用开支标准，100%的村实行由理财小组在入账前对收支凭证进行审核，100%的村每年年初由理财小组对上年度财务进行清理。

１、建立民主理财小组，提高民主理财能力。去年，我县结合第七次村委会换届，各村全部建立了新一届的民主理财小组，尽量把村上那些懂业务、有威信、做事公道正派的人选入理财小组。同时，县经管局逐乡镇指导，各乡镇经管站具体组织，分乡镇对理财小组长进行业务培训，提高他们依法理财、科学理财的能力。

２、制定费用开支标准，民主决定审批权限。规范化建设一开始，我们便逐步纠正部分地方由乡镇人民政府统一制定村级费用开支标准的作法。现在，全县各村全部实现了由村民代表大会制定村级费用开支标准，以此作为理财小组和乡镇会计核算中心审核监督的依据。不仅如此，各村还全部做到了由村民代表大会决定审批人和审批权限。审批权限一般按开支金额由小到大分为审批人审批、支村两委班子集体审批、村民代表大会审批三个层次。

３、重大事项民主决策，收支凭证民主审核。农村经济社会事业的快速发展，使村级重大财务事项日益增多。这些重大事项的决定，如果不充分发扬民主，既不符合有关政策法律的规定，又得不到农民群众的理解和支持。基于这方面的重要性，我县绝大多数村都实现了重大财务事项由村民代表大会决定。在收支凭证审核方面，为了做到凭证入账前由理财小组审核盖章，我县采取了先试点后推广的办法。先在工作基础较好的黄材、白马桥、煤炭坝、玉潭四乡镇试点，然后组织全县相关人员前往现场参观学习，由试点乡镇领导、经管站长、村干部、理财小组组长现身说法，介绍经验。现在，全县各村已全部实行收支凭证入账前由理财小组审核盖章。

４、定期组织年度清理，及时公布清理结果。每年年初，各村理财小组对本村上年度财务进行清理。这作为一项重要的村级财务管理制度在我县已实行多年，形成了惯例，而且纳入了全县半年度和年度村级财务管理工作检查的必检内容。清理结束后，由理财小组写出书面结论，在村民代表大会上公布，同时在村务公开栏上公开，有的甚至还将清理结论印发到户。

三、拓展公开内容，创新公开形式

以前我们的财务公开内容主要是季度、年度会计报表和财务清理结论。从2007年开始，按照有关政策

和农民群众的要求，我们统一部署，在财务公开中重点增加一事一议筹资筹劳和重大财务事项等群众非常关注的内容。在公开形式上，我们按照实际、实用、实效的原则，在有条件的地方，逐步将原来公开信息容易损毁的黑板报式的公开栏改为玻璃橱窗式的公开栏。而且将公开栏划分为八个固定的小栏目，公开资料由理财小组和会计核算中心审核盖章，相关责任人员签字后直接张贴上栏。特别是在收支明细的公开上，我们还采用群众易于接受的出长单的形式，分季度将资料详细连续地公开出来。这样，既保证了公开资料的长时间保存，又保证了公开信息的全面完整，还保证了农民群众对公开信息的动态了解。

四、规范决策程序，抓好一事一议

一事一议筹资筹劳管理是村级财务管理的重要内容。我县的一事一议工作开展时间早，涉及面广。为了把这一工作抓出特色，抓出成效，我们着重从四方面努力。

1、积极引导农民参与民主议事。我们通过下发文件、召开会议、业务培训、媒体宣传等形式宣传一事一议政策精神，增强了农民参与民主议事的主动性和执行民主决议的自觉性。全县一事一议筹资筹劳方案都是在各村充分讨论，广泛征求意见的基础上形成预案，交村民代表大会审议通过后形成正式决议的。

2、认真审批筹资筹劳申报方案。村级一事一议筹资筹劳决议形成后，填写申报审批表，连同会议记录和表决签名原件报乡镇经管站初审和乡镇人民政府审核，再报县农民负担监督管理办公室审批。对不符合要求的申报方案，提出处理意见，退回乡村进行完善，限期再行申报。去年，全县共有32个乡的238个村的一事一议方案通过了审批，筹资人口69万人，筹资总额908万元，筹劳27万个工日。

3、努力构建筹补结合的长效机制。县人民政府专门下文出台一事一议财政奖补措施。议定项目投资总额10万元以下的筹一补一，10万元以上50万元以下的筹一补三，50万元以上的筹一补五。同时，我们还大力倡导社会各界捐助村级公益建设，着力发展集体经济，提高自我发展和自我建设的能力，分级制定村级基础设施建设规划，有计划有步骤地完善各村基础设施和公益事业。特别是在新农村建设中，将新农村建设资金、一事一议筹资筹劳和奖补资金捆绑使用，实现整合资源、提高效益的目的。

4、确保一事一议筹补资金专款专用。一事一议方案审批后，由各村在村务公开栏内公开，分解造具到户名册，逐户填入《农民负担与补贴监督卡》，发卡到户。各乡镇经管站对筹补资金实行专户核算，专帐管理。各民主理财小组加强对项目建设的事前、事中、事后监督，工程较大的实行公开招标。项目完工后，由理财小组对资金的收取使用情况进行清理，及时公布。县纪检、财政、经管、水利等部门还联合组织对一事一议筹补项目进行督查。年底，县经管局对所有一事一议项目进行专项审计。

五、强化审计监督，加大查处力度

从2004年开始，根据上级文件精神和我县实际，我们开展了改过去以乡镇经管站为主为以县经管局为主的农村审计工作，并把它作为规范村级财务管理，促进农村发展稳定的重要措施来抓。

１、加强领导，明确重点。县委、县政府领导高度重视农村审计工作，多次听取汇报，作出重要批示。县委、县政府先后三次下文，进行工作部署。2006年5月，县政府常务会议听取了县经管局关于农村审计工作的专题汇报，并明确提出，要对村干部任期和离任经济责任进行重点审计，同时还要对群众关心的热点问题如土地征用补偿费的分配使用、新农村建设资金使用等情况进行专项审计。

２、规范程序，依法审计。我县的农村审计工作一直严格按照有关法律法规有序开展。审计前，审计组向被审单位下发书面通知，张贴审计公告。审计中，审计人员严格执法，认真调查，主动听取理财小组和群众的意见。审计后，审计组写出审计报告，县经管局区别情况作出处理。对违反财经法规的问题，作出经济处理决定；对管理方面的问题提出改进意见；对违反党纪政纪和触犯刑律的，移送纪检、监察或司法机关处理。

３、部门协作，形成合力。农村审计工作要顺利开展，除了得到群众的支持外，还必须要求有关部门通力协作，形成工作合力。我县的农村审计工作正是由县经管局具体负责，在纪检、监察、公安、检察、法院等部门的共同配合下开展起来的。特别是县纪委把村干部经济责任审计纳入了对县直有关单位和乡镇党风廉政建设目标考核内容，并明确一名领导负责指导和协调审计工作。

４、狠抓落实，注重整改。审计决定和审计意见书下达后，我们不仅要求被审单位抓好落实，而且还要求将审计结论向群众公示，接受群众监督。县经管局还制定了审计跟踪回访制度，对被审单位执行审计

决定和落实审计意见的情况进行检查回访，帮助被审单位制定整改措施，完善管理制度。对因客观因素导致问题没有落实的，由被审单位说明情况，作出承诺，限期落实整改。

通过近三年全面开展的村级财务管理规范化建设工作，我们欣喜地看到我县村级财务管理工作已迈上了一个新的台阶，进一步维护了农村社会的和谐稳定，促进了新农村建设的健康发展。

一是遏制了农村腐败现象，保护了集体和农民的利益。通过改革管理模式，落实民主管理和财务公开，加强审计监督，把村集体财务置于群众监督和部门职能监管之下，有效地堵塞了财务管理漏洞，规范了农村基层干部的经济行为，从而遏止了农村腐败现象，减少了集体资产流失，保护了农民利益。近几年，全县通过农村审计查出的违纪违规金额就达1015万元，给予党纪政纪处分的15人，依法判刑的5人。其中有一个村通过审计挽回固定资产损失159万元，挽回流动资产损失24万元。

二是加强了基层民主建设，激发了农民参与新农村建设的热情。通过规范化管理，全县普遍建立了比较健全的村民议事和民主理财制度。特别是近年来我县通过民主决议、专账核算、民主理财、专项审计等一系列措施开展了一事一议等筹资筹劳管理工作，大大激发了农民参与新农村建设的热情。去年，全县通过一事一议向村民筹资908万元，筹劳27万个工日，并以此争取各级财政奖补和社会捐助1290万元，争取银信贷款等2148万元。这些全部投入了农村基础设施建设，共完成村级公路硬化316.4公里，整修村道67公里，加固清淤山塘96口，整修渠道16.5公里、水坝6座，新建桥梁1座。

三是改善了党群干群关系，促进了农村社会的和谐稳定。实行规范化管理后，民主理财和财务公开得到了落实，因而群众意见少了，对基层工作的支持多了；干部压力小了，为民办事的意识强了；干群关系日益密切了，和谐稳定的气氛更加浓厚了。

四是强化了经管部门职能，提升了服务新农村建设的水平。村级财务管理规范化建设，使我县经管部门的监督管理职能进一步加强，在基层干群中的威信树立起来，为新农村建设服务的水平得到了提升。

第二篇：完善跟踪审计模式 强化

完善跟踪审计模式 强化“免疫系统”功能

王谦华（山东省审计厅党组副书记、副厅长）

【时间:2009年10月15日】 【来源:】 【字号：大 中 小】

跟踪审计是指国家审计机关依据法律、法规和审计准则，对审计管辖单位的财政财务收支行为及其相关经济活动的真实性、合法性、效益性进行的一种全过程持续审计监督方式。

进入新世纪以来，全国审计机关陆续开展了对国家建设项目的跟踪审计工作，在规范建设管理、节约建设资金、提高投资效益、制约腐败行为、促进党风廉政建设等方面发挥了重要作用，赢得了党委政府和社会各界的广泛认可。“5.12”汶川大地震发生后，审计署党组迅速做出了对救灾款物实施全过程跟踪审计的科学决策，全国各级审计机关统一行动、协同作战、及时公告，向全国人民交出了一份满意的答卷，也为中国赢得了良好的国际声誉。今年全国“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中要求“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”。以温总理的这项要求和汶川地震救灾款物跟踪审计为标志，我国跟踪审计工作进入了一个新的发展阶段。

一、跟踪审计是发挥审计免疫系统功能的有效方式

（一）审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。

我们对审计的本质和功能的认识是逐步深化的，从最初定位于查错纠弊，到后来认为是国有资产的“守护神”，进而认识到现代国家审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具，这些都是在不同历史发展阶段、从不同角度对审计地位和作用的理论概括。新一届审计署党组以科学发展观为指南，在认真总结审计实践经验，科学分析经济社会发展与审计工作内在联系的基础上，作出了审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”的科学论断，是对国家审计发展规律的全新认识，具有重要的现实意义和历史意义，为推动审计工作更加自觉地融入经济社会发展大局，推进审计工作在更高层面、更广范围全面有效地发挥作用奠定了坚实的理论基础。

从刘家义审计长的一系列讲话和论述来看，审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”的基本功能主要有三个。一是预防功能。审计监督制度是我国政治制度的重要组成部分，作为一种制度设计和安排，在《宪法》中有明确体现，从世界范围看审计监督制度也是普遍存在的。审计工作超脱于经济社会各方面具体事务，不但具有独立、客观和公正的品质，而且具有接触领域广、掌握情况详实的优势，因此有条件、有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，发挥预警作用。二是揭露功能。根据法律规定，审计的首要职责是监督，监督就要查错纠弊。所以，审计必须依法揭露和惩戒违法违规、经济犯罪、损失浪费、破坏资源、污染环境、侵害人民群众利益、破坏民主法治等行为；必须客观揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，保障经济社会运行的安全健康。三是抵御功能。审计机关要正确处理监督与服务的关系，立足于监督、着眼于服务，不仅要揭露问题，更要对问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从表象到内里，进行深层次分析，提出建议和措施，促进法治、完善制度、健全机制、强化管理、防范风险，增强微观和宏观经济主体的“免疫力”，提高经济社会运行质量。

（二）开展跟踪审计是发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”，其特征主要体现在宏观性、预防性、时效性和建设性，而跟踪审计具备这四种特性。

一是宏观性。审计作为嵌入经济和社会大系统之中的“免疫系统”，只有抓住对宏观全局有决定性影响的重点领域和关键环节，也就是经济社会发展中存在的主要矛盾，才能使审计效用最大化，起到事半功倍的效果，促进经济社会健康稳定运行。从前段实践情况看，跟踪审计的对象主要是重大建设项目和重点专项资金收支及其有关经济活动，符合审计工作方针和立足宏观的要求。

二是时效性。当前，审计机关计划安排的审计项目多数属于事后监督类型，难以发挥审计监督的时效性。作为“免疫系统”来说，它所要求的更多是动态的审计监督，这样才能防微杜渐，把问题消灭于萌芽状态。事物的发展演进都会呈现出阶段性特征，资金运用、项目建设也不例外，在不同阶段有不同的特点。跟踪审计是持续性监督活动，能够及时了解资金运行和项目建设的情况，发现存在的苗头性、倾向性问题，提出解决的意见和对策，发挥“免疫系统”动态监控的作用。

三是预防性。任何事物的发展都是一个从量变到质变的过程，“量”的积累会导致“质”的变化。作为“免疫系统”，审计机关和审计人员必须具有敏锐的眼光，注意察觉可能影响国家经济社会运行安全的各种苗头性问题，进行深入分析，作出准确判断，及时发出预警，防止苗头性问题演变成趋势性问题。跟踪审计具备“免疫系统”及时预警的特征，可以及时发现问题的苗头，防患于未然。

四是建设性。建设性作用决定着审计的生命力。审计机关不能只局限于监督，更要放眼于服务，在揭示和查处问题的同时，深入分析问题产生的原因，更好、更多、更深地提出解决重要现实问题的意见、办法和措施，以健全制度、完善体制、改进机制，这样才能充分发挥审计的“免疫功能”，确保“肌体”安全健康。跟踪审计是对资金运用、项目建设持续性的监督，能及时了解资金运行和项目建设的动态，具有把握相关经济活动规律、辨析问题产生原因、提出切实可行意见建议的优势，更好地发挥审计的建设性作用。

二、开拓创新，推动跟踪审计向纵深发展

跟踪审计已经显示出旺盛的生命力，但处于初级阶段，不可避免地存在一些局限性：一是覆盖面较窄，主要在固定资产投资审计领域开展；二是规范化程度不高，缺乏与之配套的规章制度和准则；三是组织方式尚需改进；四是技术方法有待创新。以上问题需要在今后的工作中研究改进，主要在以下几个方面下功夫：

（一）创新审计理念，努力拓宽跟踪审计覆盖面。今年5月，刘家义审计长在山东视察工作时强调要“全面审计、重点跟踪”，这不仅是对“全面审计、突出重点”工作方针认识的深化，更为如何发挥审计“免疫系统”功能指明了方向，对今后审计实践具有重要指导意义。审计机关要顺应形势发展需要，由事后的、静态的、微观的、批判性的传统审计向预防的、动态的、宏观的、建设性的现代审计理念转变，大力推广运用跟踪审计，凡具备条件的项目，都应积极开展跟踪审计。当前应重点向社保、农业、资源、环保、外资运用等专项资金审计拓展，特别是在重大投资项目、重大资源环境项目、重大民生专项资金审计中全面开展跟踪审计。要加强立项调查研究，紧紧围绕党委政府工作中心和经济社会运行中存在的突出问题，确定跟踪审计项目，精心组织实施，充分发挥“免疫系统”功能。

（二）以跟踪审计为载体，全面拓展审计内容。跟踪审计是一个持续的过程，也是一个有效的平台，为我们实施各种审计、实现审计目标、发挥“免疫功能”提供了充裕的时间和广阔的空间。一是大力推进工程造价审计。政府投资项目实行工程量清单计价制度后，增加了工程造价审计的难度。但采用跟踪审计方式，可以动态监控到每个清单背后经济事项的来龙去脉，查出破绽和水分所在。首先应加大对工程实体和环境跟踪观察的力度，审查工程和材料的变更、签证以及索赔事项是否真实，特别是在隐蔽工程完成之前、重要控制点工程实施过程中，运用相关设备仪器进行检测、检验，收集客观有力的审计证据。其次加强对合同管理情况的跟踪了解，掌握合同要件和条款的补充、变更过程以及深层次的原因，依法按合同审计。二是大力推进绩效审计。跟踪审计的成效，关键看在资金运行和项目建设过程中避免或挽回了多少损失浪费，对提高资金、项目管理水平和效益、效果水平有多大促进。因此，要把绩效审计的理念和方法融入到跟踪审计中，及时发现问题，分析原因，提出改进内控、完善管理的建议，帮助资金使用和项目建设单位提高管理水平。三是大力推进资源环境审计。以跟踪审计为平台，凡涉及资源环境事项的资金运用和投资建设项目都要开展资源环境审计。要重点关注土地、矿产、森林、海洋等国家重要资源的保护与开发利用情况、相关政策法规执行情况，提出建立健全有关制度和完善政策措施的建议，促进资源合理开发利用，保护资源安全。重点关注水、大气、固体废弃物等方面环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况，提出完善环保政策措施的建议，促进优化环境，保护环境安全。重点关注生态建设工程、生态脆弱地区建设、生物多样性保护等生态建设保护以及相关资金管理使用情况，揭露和查处破坏生态、影响生态建设等重大问题，维护生态安全。重点关注国家节能减排政策措施的贯彻落实，关注生产、公共消费、建筑等领域的节能减排情况，促进全社会增强节能减排意识，自觉履行社会责任。四是继续坚持真实性、合规性审计。国家审计机关作为经济监督部门，揭露、查处违法违规问题是其职责所在。因此，不论采用何种审计方式都要坚持真实性、合规性审计。跟踪审计的最大优势在于关口前移，能够及时发现资金运行和项目建设中存在的问题，并迅速采取措施解决，避免问题恶化造成难以挽回的局面。所以，在跟踪审计过程中审计人员要保持高度的职业敏感性，善于捕捉苗头性问题，及时做出处理，尽最大可能保障资金运用和项目建设少出问题、至少不出大问题。五是注重发挥建设性作用。跟踪审计作为持续性的监督活动，能够及时把握资金运用和项目建设情况，对存在问题及原因有较为深刻的认识，能够提出富有针对性、具有操作性的建议。因此，在跟踪审计过程中，应加大信息研究、开发力度，及时揭示问题，深入分析原因，提出切实可行的意见；同时加强汇总分析，发现同类型资金和项目的共性问题，提炼出规律性认识，建言献策，提高审计监督成效。

（三）创新方式方法，提高跟踪审计成效。一是改进跟踪审计项目组织方式。整合内部资源，以审计计划为依据，科学调配审计力量，形成目标明确、上下联动、步调一致的工作机制，这一方式尤其适合审计覆盖面广、流程长、受益点多的重大专项资金和重点建设项目。整合外部资源，充分利用内部审计和社会审计力量。一方面，发挥内审部门熟悉内部管理、有较强风险识别能力的优势，帮助审计机关熟悉掌握情况，尽快进入工作；另一方面，发挥社会审计拥有较多种类专业人才的优势，根据跟踪审计开展的实际需要，吸收专业人才参加跟踪审计项目。二是创新技术方法。继续深化计算机审计，根据资金运用和项目建设的自身规律和特点，针对重要事项，加大审计模块开发力度，提高审计技术科技含量，提高质量和效率。积极探索联网审计，紧跟重点资金管理部门信息化步伐，探索对税收征管、社会保障、国库集中支付等重要部门单位的联网审计，打造跟踪审计的网络信息平台。主动实施信息系统审计工作，关注业务数据与财务数据的匹配程度，从源头上防范系统作弊行为，避免出现假账真审情况的发生。三是大力推广设备仪器辅助审计。设备仪器辅助审计就是使用测量、记录、检测、检验等设备、仪器和工具检查、验证、分析审计事项，获取准确的信息数据，以提高审计效率，增加审计结论的可靠性。近几年来，我们积极探索、大力开展了设备仪器辅助审计，取得了显著成效。今后，在跟踪审计中应大力实行设备仪器辅助审计，在继续推广运用GPS定位仪、全站仪、取芯机等设备仪器的基础上，积极探索使用更为有效的设备仪器和技术手段，保障信息数据的准确性，提高审计工作效率。同时也要量力而行，注意应用有关测量、检测和检验设备仪器及技术的规范性。

（四）创新具体形式，提高跟踪审计的针对性。资金运行和项目建设都有其自身的规律，因此，应根据资金和项目的特点不断创新跟踪审计的具体形式，最大限度的发挥跟踪审计的作用。一是阶段性跟踪审计。将资金运行、项目建设全过程划分为若干阶段进行跟踪审计。审计人员少与任务重是当前审计工作面临的主要矛盾，开展全过程“贴身”式跟踪审计难度较大。因此，审计机关应根据资金运行和项目建设周期，开展阶段性跟踪审计，以提高审计效率和质量。二是环节性跟踪审计。针对资金运行和项目建设的重点环节进行跟踪审计，其最大的特点在于贯彻了“突出重点”的原则，通过对重点环节发生的重要事项的监督，如对建设项目中征地拆迁、招投标、重要隐蔽工程、重大工程变更等重要事项以及重大资金筹集、工程款拨付等环节的审计，既能节省人力物力，又能保障项目审计质量。三是同步跟踪审计。是指派出审计人员常驻资金管理单位或工程建设现场，进行全过程不间断的跟踪审计，这一形式可以充分掌握资金运用和项目建设情况，最大限度的获得审计成果，但是投入审计力量较多，除特殊的审计项目外，一般不宜采用此形式。四是批量跟踪审计或行业、系统跟踪审计。它是对同一类型、同一行业或系统的所有建设项目全部进行跟踪审计。其长处是可以将一个或几个资金、建设项目审计中取得成果和经验扩大到同类型资金、建设项目审计中去，提高审计效率，扩大审计成效。

（五）完善配套制度和准则，推动跟踪审计规范开展。跟踪审计已经展现出强大的生命力，但由于仍处在初级阶段，规范化程度还不高。现行的某些制度和准则条款也影响和制约着它的发展。应加大创新和改革力度，为其创造良好的制度环境。一是推行跟踪审计意见书。与传统审计形式相比，跟踪审计的最大优势在于能及时发现解决问题，堵塞漏洞。因此，应设立与跟踪审计相适应的文书载体，及时揭露问题，促进管理。从实践看，通过出具《跟踪审计意见书》一类的文书，及时揭露问题，向被审计单位提出意见和建议，可以起到边审计、边整改、边规范、边提高的作用，增强了审计处理的时效性，是具有跟踪审计特色的审计文书。经过一段时间的实践之后，可以将其纳入审计准则，作为法定审计文书使用。在目前可以作为过渡性文书使用，如遇到被审计单位不接受、不落实时，也可以通过下达审计决定书的方式进行处理。二是推行阶段跟踪审计报告。现在，跟踪审计的对象都是党委政府关心、社会群众关注的重要资金和重大项目，并且具有周期长、资金量大的特点，它们的运用和建设情况十分引人注目。如果等资金和项目审计全部结束后，才出具审计报告，则不能有效满足党委政府和社会各界的需求。因此，可以根据资金运用和项目建设过程，合理划分周期，出具阶段性审计报告，定期反映资金运行和项目建设阶段性状况和审计发现的问题及审计建议，在审计全部结束后出具最终审计报告，做到阶段性审计报告和最终审计报告的有机结合，以满足党委、政府和社会的需求。三是改进审计统计报表编制工作。现行的审计统计报表都是在审计项目结束后，对审计情况和结果的最终反映，而非动态的反映。因此，有必要改进审计统计报表编制工作，将《跟踪审计意见书》或《阶段性审计报告》反映的工作情况及时纳入统计报表；项目结束时，不再重复填报，这样能够及时客观地反映跟踪审计全过程情况和成果，也有利于调动审计人员的积极性。四是正确把握跟踪审计监督职责范围。独立性是审计客观性、公正性的前提和基础。由于跟踪审计是对资金（项目）管理单位实施动态监督，与其发生的工作联系较多，如把握不住角色定位，处理不好工作关系，审计的独立性就会受到影响。因此，在开展跟踪审计时，审计机关要当好监督者，坚持独立性，做到尽职不缺位，到位不越位，发挥好“免疫系统”功能。

参考文献：

1、刘家义，《树立科学审计理念

发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》2009年第10期

2、董大胜，在新中国内部审计制度实施25周年研讨会上的讲话

3、曹慧明，《建设项目跟踪审计实务》，时代经济出版社

第三篇：加强教育完善制度强化监督

加强教育完善制度强化监督

把公司廉政文化建设工作推上新台阶

为深入贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预

防腐败体系实施纲要》，加强反腐倡廉教育，推进廉政文化建设，积极倡导以廉为荣、以贪为耻的社会风尚，根据兵、师、党委廉政文化进企业的具体的要求，现就廉政文化进企业活动的开展情况汇报如下：

一、以兵师党委会议精神为指导，结合公司实际推进廉政文化进企业建设。建设项目工

我公司以党的十七大、十七届三中全会、四中全会和兵团纪委六届三次全会、师党委、纪委十三届五次全会会议及团八届四次职代会精神为指导，结合公司实际通过开展廉政文化进企业活动，广泛传递廉政知识、廉政要求、廉政理念等价值取向，促使企业把廉洁诚信作为经营管理的行为准则；通过开展廉政文化进企业活动，促使廉洁诚信成为企业员工共同遵守的职业操守和自觉行动，建设一支廉洁、高效、团结的员工队伍。

二、公司以廉政文化进企业活动为抓手，更广泛地、更扎实地将反腐倡廉的各项工作任务落到实处。

㈠、公司把企业廉政文化建设纳入企业文化建设的整体规划，加强领导，成立廉政文化进企业领导小组：

党政主要领导亲自抓，分管领导和主管部门具体抓，做到分级管理、责任分工明确、全员参与、上下联动。xxx年3月1日党支部书记与各部门负责人签订《纠正行业之风目标责任书》和《xx公司党风廉政建设目标责任书》。公司各部门了解廉政文化进企业这个活动的意

义，然后明确自己承担的责任，实实在在去做。

（二）、创新活动载体，在廉政文化建设过程中，注重借助企业文化的优势，精心设计企业廉政文化的有效载体，比如放廉政影视、图片展览、廉政知识竞赛等方式，寓廉政文化于各项活动之中，使公司领导干部潜移默化中受到教育。

（三）、充分利用现有阵地进行宣传教育的同时，不断拓展宣传教育阵地，致力于教育长效机制的建设。并进一步建立健全规范的和学习教育制度，力争在集中教育取得成果的基础上，探索建立健全自我教育、自觉教育、经常教育的长效机制。今年共出廉政板报7期，制作展出廉政版面4块，完成外发稿件3篇，召开廉政专题会议7次，组织党员干部集中学习7次，开展党风党纪教育活动2次。

三、以廉政文化进企业为契机，更有力地推进廉洁自律、营造廉洁从业的氛围和环境，落实好各项廉政制度。

廉政文化进企业将更充分地发挥效能监察的执行力，更好地监督检查执行企业规章制度和决定、部署等情况，纠正执行不力的行为，进一步落实《廉政准则》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》。在开展廉政文化进企业活动中，有效监督各项制度的执行落实。

（一）、进一步强化财务、资金管理。由支部拟案，并经公司职代会讨论通过《xx公司财务管理制度》，全面推行预算管理，加强对预算执行情况的监督。严格规范财务管理流程，严格财务审批手续，严格财经纪律，加强财务审计，强化对资金运作的监督，从源头上杜绝“小金库”、账外账。

（二）、进一步规范大宗物资采购、工程建设招标、项目管理等重点工作领域的制度建高设。结合公司开展的标准化活动建立健全物资采购制度，并制定《物资管理流程》、《物料验收标准》等管理办

法，继续提高物资和设备集中采购比重，扩大物资集中采购和招标范围。进一步完善招标制度，规范招标程序，坚决制止和纠正有碍公正招标的各种违纪违法行为，这两年通过公开招标采购这一项为公司节约资金约xx万元。

（三）、进一步加强民主管理、民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，认真落实职代会各项职权。深化厂务公开，完善公开机制，规范公开内容，增强公开的针对性和有效性，扩大厂务公开的覆盖面，不断拓宽员工民主监督的渠道。

廉政文化进企业既是一项新的探索性工作，也是一项需要长期坚持的工作，下一步我们将按照兵、师、团党委廉政文化进企业的要求继续突出重点，统筹兼顾、精心组织、大胆创新，高标准、高质量抓好各项工作任务的落实，努力使XX公司廉政文化进企业工作取得实实在在的成效。

第四篇：强化审计监督工作建议

一是围绕规范管理和促进改革加强财政审计。以预算执行为总抓手，以建立公共财政为目标，坚持收支并举，突出支出审计，加强对预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位、预算批复追加（减）情况、部门预算制度的建立和执行情况、非税收入收支管理情况、政府采购实施情况等重点内容的监督检查。

二是围绕维护人民群众切身利益加强专项审计调查。

重点关注“三农”、医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的专项资金管理使用情况，以资金流向为主线，加大延伸审计力度，对资金管理使用情况进行全程跟踪审计；加大审计调查力度，及时发现普遍性、苗头性和典型性问题，并针对问题深入分析，提出改进建议，为宏观管理决策提供可靠的依据。

三是围绕促进完善投资管理体制加强政府投资项目审计。以为政府节约投资资金为目的，加大工程项目竣工决算审计力度；进一步加强投资审计日常管理和复核，提高工作效率，保证审计质量；注重从科学发展观的角度分析评价项目建设效果，促进提高投资项目科学决策水平。

四是围绕完善领导干部监督机制加强经济责任审计。重点关注涉及民生的资金管理使用情况，加大对领导干部重大经济事项集体决策的监督，特别是工程项目招投标、大宗物资采购的监督；高度关注镇一级债务情况，加强镇级资产负债审计；加强与经济责任审计联席会议成员单位的协调与沟通，加大审计结果运用力度，增强审计监督的实际效果。

五是围绕科学发展和节约型社会建设加强效益审计。以提高财政资金使用效益为目标，加大专项效益审计力度；结合预算执行审计、经济责任审计和投资审计，在项目中关注管理和效益方面的内容，加大结合型效益审计项目的比重，做到专项型效益审计与结合型效益审计同步推进。

第五篇：略论执行不作为的监督管理机制的完善（最终版）

略论执行不作为的监督管理机制的完善

[内容摘要]

法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径。笔者从执行不作为之形成、执行不作为之防治、执行不作为之救济三部分探讨如何遏制执行不作为，强化对执行监督、完善救济体系。认为法院应强化执行监督，并在加强监督的同时，将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。从而构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。

[关键词] 执行 不作为 监督 救济

目前，全国各地法院正在加大执行积案清理活动，通过构建执行联动机制，执行威慑机制、完善协助执行制度，推广设立“协助执行联络员”等经验，创建快速、便捷的协助执行环境，从法院外部入手对破解执行难问题进行了有益的探索，对开展创建无执行积案法院的活动有着积极的推动作用。但是，当今的执行难问题仍未得到彻底解决，笔者认为，法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。人类的权利自始就与救济相联系的，当人类脱离了盲动或依附而取得了一定的权利时，也必有与之相适应的救济手段相随。没有救济的权利是虚假的，犹如花朵栽在人的发端是虚饰。[1]遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径，特别是可以扭转“案件大量累积——组织集中清理——案件再累积——再集中清理”的被动局面，也是人民法院加强自身建设，维护社会和谐稳定的有效举措。为此，笔者拟对如何遏制执行不作为，强化对执行监督、救济体系的完善作一粗浅探讨。

一、执行不作为之形成

执行不作为是指在案件执行过程中，执行人员消极执行、拖延执行等执行不力的行为，造成案件执行标的实际到位率不正常的现象。执行不作为的形成，既有主观上的因素，也有客观上的原因，大部分执行不作为是在主客观相一致作用的情形下产生，主要源于执行行为的随意性和难以监督，特别是在某些执行案件中，被执行人有可供执行财产，但执行机关却因地方保护主义、部门保护主义，被执行当事人请托等原因，无正当理由拖延执行或消极执行，具体可分为以下三个方面。

1、宗旨意识，服务意识不强。司法为民是“三个代表”重要思想在司法领域的集中体现，也是“以人为本”的科学发展观在社会主义司法理念中的体现，是社会主义法治的本质要求，它揭示了新时期人民法院的工作宗旨。司法为民重点在“司法”，核心在“为民”，其标准就是权为民所用、情为民所系、利为民所谋。[2]执法办案是人民法院的第一要务，兑现生效裁判文书是执行法官的神圣使命，便民、利民、为民是当今法院司法为民的重要内容，应贯彻于执行全过程。但有些执行干警缺乏为大局服务，为人民司法意识，宗旨意识，服务意识不强，对待当事人“冷、硬、横、推”，耍官老爷态度，思想作风建设需要进一步加强。

2、法律规定欠缺。在民事诉讼执行篇中关于开展执行工作的规定比较原则，执行人员是否采取执行强制措施的自由裁量权过大，易引发执行不作为。另外，一些规定不明确，特别是关于调查财产及线索举证问题，按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条至第30条的规定，路径有三：一是申请人提供；二是被执行人报告；三是执行法院依职权调查。上述三条路径是平行而往，并无主次之分，是由法院自行调查，还是由申请人提供，易造成相互推诿。一些执行人员片强调当事人自己举证，甚至对一些举证确有困难的当事人也一样要求，而忽视了法院自身所应负的调查责任。[3]笔者认为，申请人提供的执行线索的义务应是有限制的，其应该在人民法院主导之下，法院应充分发挥其国家机关的职能作用，始终在执行过中唱主角。再有，对法院执行不作为如何救济，仅规定造成严重后果的才追究刑事责任和启动国家赔偿程序，而对没造成严重后果的如何处理未予明确，致使执行不作为现象屡见不鲜。

3、法院内部机制缺乏。对执行不作为的惩处，最高人民法院新制定的《人民法院工作人员处分条例》第四十七条作了规定：故意违反规定拖延办案的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。关键是如何认定执行不作为，如何认定拖延办案，有些省高院出台了防止消极执行行为的规定，界定了消极执行行为及问责规定，但最高人民法院及大多数法院均都没有制定执行案件操作规则，没有建立执行案件流程管理制度，没有建立质效考核机制，更没有建立执行工作监督机制，执行工作的随意性很大，导致执行不作为现象时有发生。

二、执行不作为之防治

防治执行不作为犹如治疗疾病一样，重在从源头上进行防治，进行标本兼治，方能起到事半功倍之效。

（一）完善操作规程及质效考核机制

案件质量评估工作是法院为客观、公正评价审判工作，加强审判管理，强化监督，提高审判质量而对案件质量进行的全面评估，对于促进人民法院正确把握审判形势，总体审判经验，增强审判能力，改进审判工作和实现公平正义具有重要意义。执行工作属于审判工作的沿续，许多法院为此将执行工作笼统地纳入案件质量评估体系。笔者认为不妥，应建立健全质效考核机制，执行操作规程和执行绩效管理机制，构成“三位一体”的执行管理机制。在质效考核机制上应侧重考核能反映执行状况的指标，如贯彻执行流程管理情况、执行结案率、标的执兑率、案件执行天数、采取强制措施情况、执限内执结率、信访投诉率等。为强化执行管理，应设立专门的管理办公室。通过这种制度，使干警绩效能以看得见的方式展现出来，也使执行不作为的现象不致掩藏。

（二）执行不作为之监督与查处

权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性，如果权力失去监督制约，就可能会被滥用，[4]可见监督的重要性，但由于现行的执行监督只是法院间的监督，当事人或第三人并不能直接参与至程序之中，而且执行监督程序并不依当事人或第三人的申请而必然启动，致使实践中许多违法或不当执行行为不能得以纠正，[5]作为法院本身则应坚持阳光执行，最大限度地保护当事人的知情权和监督权。公开执行流程、公开执行过程、公开执行结果，提高执行工作透明度，让执行置于当事人的监督之下。允许当事人举报，完善信访举报机制、执行监督考核机制，对有执行不作为情形的，由监察部门及时核查，严肃处理。针对易滋生腐败的执行领域，在执行部门设立廉政监察员，加强对执行行为的直接、适时监督。使执行工作步入正常的轨道。

积极畅通人民群众对执行人员违法违纪行为的检举、举报、控告渠道，加大对与执行不作为相关的违纪违法行为的查处力度，是人民加强反腐倡廉工作的有力举措，更是人民法院说法执法的必要保障。

（三）树立能动执行理念

权利得到司法确立并不等于权利必然能够实现。[6]法院的功能就是解决争议，这也是法院存在的价值和依据。[7]坚持能动司法，是时代对司法的新要求，人民对司法的新期待。执行的过程，就是为申请人实现生效法律文书权利的过程，执行难是当今人民法院面临的一大难题，解决执行难既能维护当事人权益，又能树立司法权威，维护社会的和谐稳定，是人民义不容辞的职责。在执行过程中，人民法院要充分发挥主观能动作用，树立能动执行理念，创新执行方式，加大调查取证力度，尽最大的努力实现申请人的合法权益。为了解决“执行难”问题，一此法院灵活采取制定还款计划、以物抵债、债权转股权等方式及时处置变现被执行人的财产；一些法院构建执行联动机制，动员社会各方面力量，与相关部门内网实行“点对点”查控，形成严密有效的执行网络，挤压被执行人的生存空间；一些法院建立执行110指挥中心，24小时接听举报电话，甚至进行执行悬赏。这都是人民法院充分发挥司法能动性的重要体现。通过能动执行，有助于执行威慑机制的建立，更能激发执行人员的斗志，增强为人民法院服务的宗旨意识和责任意识，密切与人民群众的关系，减少执行不作为情形的发生。因此在执行工作中，我们必须树立能动执行的理念，必须顺应民意对接民需，在便民、利民上下功夫，始终不渝地坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为人民法院工作的出发点和落脚点。

三、执行不作为之救济

执行不作为在损坏了人民法院的司法形象的同时，更直接的侵害了当事人的合法权益，面对执行不作为，尽管新修订的民事诉讼法第二百零三条及最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序的解释规定了申请执行人对消极执行行为通过请求变更执行法院来寻求救济，但在司法实践中，该种执行救济机制并没有得到有效执行。相应的对执行不作为造成严重损失的，虽然我国刑法作出了构成犯罪的规定，但是在司法实践中，按此规定作出处理的也不多见。在司法实践中，最高法院在一些执行规定中作出了一些规定，主要是通过上级法院对下级法院行为指令纠正，尽管这些规定起到了与执行救济类似的作用，但其弊端却是相当明显。一是这种监督仅存在上、下级法院之间，执行当事人对这种监督无任何法律上的权利，仍是用一种行政方式来解决执行当事人的权利。二是执行监督大量采用指令、通知等形式，而这些形式在法律上的效力却无从明确和得到保障，远不如异议中的裁定的效力。因此，将执行监督变为执行救济，这是一种立法趋势，也是法治化的表现，当事人参与救济程序便是一种法定权利，这会使救济变得更加公开、规范、有效。作为人民群众表达利益诉求的一种方式，近年来，涉及执行的信访大量发生、信访成为当事人应对执行不作为的首选方式。因此，笔者认为完善执行信访处理机制是人民法院的当务之急，更为重要的是，要把对执行不作为的异议逐步纳入法律轨道，用司法的方法解决此类问题。

（一）完善执行信访处理机制

完善执行信访处理机制，目的是使执行不作为得到有效遏制。该机制至少应具备以下几项内容：

第一，执行信访机制由专门机构负责。最高人民法院明确要求，各级法院要设立专门的执行申诉处理机构，负责执行申诉信访的审查和督办，但对执行申诉案件不多的法院，可以由异议、复议审查机构同时兼负执行信访审查处理职责。

第二，执行申诉信访流程管理制度。设立该制度就是规范执行申诉信访案件的立案审查、批转交办、跟踪督办、结果答复、回访检查、结案销案等环节，明确各个环节的办理期限、办理要求和办理责任，并按流程要求严格管理，确保对执行不作为信访申诉案件得到及时、高效的审查处理。

第三，重大负面影响案件的责任倒查制度。对申诉信访是由于执行人员违法执行、消极执行或失职渎职等行为引发并造成重大负面影响的，要交纪检监察部门严格依纪追究其党纪、政纪责任。

第四，重大、重复信访案件公开听证制度。对于疑难复杂、对抗性强、矛盾尖锐的重大、重复信访案件，要加强民意沟通，邀请人大代表、政协委员、信访部门参加公开听证，以便增加申诉信访审查处理工作的透明度，提高信访工作的公信度。

第五，建立上下级执行机构信访工作上下联动制度。信访工作的根本目的在于实现息诉罢访、案结事了，上级法院要坚持带案下访，到下级、基层直接解决信访问题，切不可将信访件一转了事。尤期是对于几经催办仍久拖不执的案件，上级法院要亲自到当地开展调查，听取意见，一经发现有消极、拖延执行行为的，应当现场作出处理，监督改正，通过这种上下联动制度，立足于把问题解决在基层。

（二）赋予执行案件当事人法律上的执行救济权

我们以上设置执行信访机构，并不是鼓励当事人去信访，而只是应对当今信访呈上升趋势的一项举措，使信访工作更加规范，从而扼止当事人动辄到省进京上访，使信访工作步入良性循环轨道。但是，笔者认为，要真正解决当事人的实体权利的实现问题，杜绝消极执行、拖延执行等执行不作为的现象，应从法律层面上去最大限度地畅通当事人的救济权利，彻底打破只有通过信访处理执行不作为的瓶颈，这应该是民事诉讼法或强制执行法急需建立的制度。

1、我国执行程序中关于对执行作为、消极执行救济的相关规定。对于执行行为有异议的，我国民事诉讼法第二百零二条规定：当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或改正，理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这是对执行行为侵犯了当事人合法权益的救济规定，通过执行异议和向上一级法院提出复议来维护当事人合法权益。这项规定为当事人通过法律途径维权提供了样便。第二百零三条则对执行效果不的满意的作了相应的规定：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。这条规定设置了六个月的期限，最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序解释进一步放宽规定：执行过程中发现被执行人可供执行的财产，执行法院自发现之日起，超过六个月未依法采取相应执行措施的，可以适用上述规定，这对明显有执行能力，或可通过变更、追加当事人来实现权益的案件来说，法院如果不去执行，则期限大过宽泛，为被执行人转移财产留下空间，不利于申请人权益的保护。

2、执行救济权的设定。针对我国民事诉讼法中执行救济规定的不足，笔者认为应该最大限度地畅通当事人的法律救济途径，公开执行过程，公开执行结果，公开听证执行，提高执行工作透明度，在此基础上，赋予执行案件申请人对消极执行的异议权、复议权，使执行工作能置于广泛的监督之下，特别是让当事人参与其中。

（1）适用执行不作为救济的条件。要启动执行不作为救济，笔者认为应该具备条件之一：有证据证明被执行人有履行能力，而执行人员执行不力、懈怠执行的；有证据认为存在地方保护，致使案件无法正常执行的；有证据证明法院执行人员接受当事人的吃请，收受礼品财物等违纪行为的，案件在一定期限内仍未能执结的；没有穷尽法律措施，案件在一定期限内仍未能执结的；应开始执行而不执行或不应停止执行而停止执行的。这里的一定期限，应以最高人民法院制定的执行规程规定的期限相一致。

（2）执行不作为的救济机构。执行不作为是在实施执行实施权或执行裁决权中发生的现象，执行实施权，通说普遍都认为一种行政权，实施该行为也是一种具体行政行为，其实施的主体是人民法院，按行政诉讼的理论，若对人民法院的不作为起诉，被告应是人民法院，但人民法院不能自己既当裁判员，又当运动员，其并不是适格的诉讼主体，故对此不作为向人民法院起诉是不妥当的。执行裁决权是具有司法权的性质，对此类不作为更不应通过起诉法院解决。我国民事诉讼法第二百零二条规定了对执行行为有异议的，可以向执行机构提出异议，执行机构将对异议作出裁定，若仍不服，还可向上一级人民法院提出复议，这为我们处理执行不作为提供了启示：也就是说，对执行不作为仍可向原执行机构提出异议，执行机构对异议作出裁决，若申请人仍不服，还可向上一级人民法院提出复议。

（3）执行不作为救济的方式。执行不作为是一种怠于执行的行为，针对当事人提出的异议，异议机构认为成立的，应裁定确认不作为，交由其他执行员执行，若异议不成立，裁定驳回，仍由原执行人员执行。若申请人对执行异议裁定仍不服，仍可向上一级提出复议一次，复议后可视情况维持、撤销原裁定，并可同时决定由本院或其他下级法院执行。上级法院决定由本院或其他下级法院执行，是一种统筹执行的方式，统筹执行有利于强化上级人民法院对辖区内执行工作的集中领导，统一指挥，[8]有利于对下级法院长期未能执行结案的案件提级或指定其他人民法院执行。但最为进步的是，上级法院行使了监督权，对申请人则赋予了救济权。

（4）启动执行不作为救济的禁止事项。在执行案件过程中，有些案件的被执行人无可供执行的财产，这类案件属无财产可供执行案件，导致这些案件不能执行的原因并非法院执行不作为，对这类案件不能启动执行不作为救济程序。认定无财产可供执行案件，需要确定一个认定标准和认定程序。有观点认为，认定标准就是在执行过程中是否做到了执行穷尽，即穷尽了各种手段和执行措施，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不可能提供证明尚有执行可能的证据。执行穷尽应涵盖四个要求，即穷尽执行程序，穷尽调查手段、穷尽强制执行措施和穷尽执行制裁措施。[9]笔者赞同这个观点，可把此类案件定为执行不能案件。对于认定程序，笔者认为应充分吸纳当事人参与，由执行人员组织当事人听证，公开执行过程，强化当事人举证，严格按照上述标准认定，对构成执行不能的案件作出中止的裁定，则当事人不得启动执行不作为救济程序。申请人在生活确有困难时，可通过执行救助制度解决。

（5）执行不作为救济规定的法律表述。通过上述分析，笔者认为在民事诉讼法执行篇抑或强制执行法中应设立执行不作为的救济规定，以弥补法律规定的不足。可以这样表述：对非执行不能的案件，申请人认为执行人员有不作为的情形致使案件未能在合理期限内执行完毕，并能提供相应证据的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。人民法院应当自收到书面异议之日起十五内审查，理由成立的，裁定变更人员或责令立即执行；理由不成立的，裁定驳回，申请人对裁定不服的，可以自裁定达达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上级人民法院经复议，理由成立的，裁定由本院执行或者指令其他人民法院执行，理由不成立的，裁定驳回。

四、结语

执行不作为是人民法院执行权运行中的一种不正常状态，这种现象的存在关乎申请人的切身利益，关乎人民法院的形象。虽然最高人民法院近期出台了一些关于进一步加强执行工作的规定，各地法院也开展了有益的尝试，如北京市高级人民法院推广“分段集约执行”模式，执行案件不再由一名法官“一人包案”，而是将执行流程分段细化，实行流水作业，各环节由专人负责进行集约管理[10]，对扼止执行不作为虽起了一定的作用，但总体来说，最高院还应尽早出台执行案件操作规则，完善执行案件流程管理，各级人民法院要加强对执行消极不作为的质效考核，树立能动执行的理念，扎实做好信访工作，这都是从法院内部规范执行的有力举措。将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。以上构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。但笔者认为，在完善执行权运行机制的改革中，最为关键的还是要加强法院执行人员的社会主义法治理念道德教育，以此增强其真心实意为当事人排忧解难的法官职业道德感和高度社会责任感，牢固树立“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，秉承职业良知，切实做到情为民所系，才是最好的治本之道。

注释：

[1] 程燎原、王人博：《权利及其救济》，山东人民出版社1998年版，第368页。

[2] 郭兵：《法院强制执行》，人民法院出版社2007年8月第1版，第552页。

[3] 叶鹏：“执行信访原因探析”，载《人民法院报》2009年12月18日，第6版。

[4] 苏泽林：“试论依法治权”，载《人民司法》2001年第4期，第16页。

[5] 丁巧仁：《执行改革理论与实务研究》，人民法院出版社2007年版，第89页。

[6] 童兆洪：《民事强制执行新论》，人民法院出版社2001年12月第1版，第18页。

[7] 江必新：“能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会”，载《人民司法》2010年第1期第6、7页。

[8] 沈德咏、张根大：《中国强制执行制度理论研究与实践总结》，法律出版社2003年8月第1版，第248页。

[9] 顾建华：“完善无财产可供执行，案件退出执行程序”，载《人民司法应用》2010年，第7期，56页。

[10] 鲍雷、刘玉民：“案件执行实行流水作业、北京全面推行分段集约执行”，载《人民法院报》2010年6月14日，头版。