浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知[共五篇]

第一篇：浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知

浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知

来源：浙江省民政厅 时间：2007-12-03 14:4

5浙政发〔2005〕65号

各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：

2003年9月，省政府提出了加快构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系的工作目标和总体要求。两年多来，各地和各有关部门积极采取措施，加强组织领导，加大工作力度，完善政策体系，社会救助的覆盖面不断扩大，新型社会救助体系的基本框架已经初步建立，有效保障了城乡困难群众的基本生活。为深入实施“八八战略”，建设“平安浙江”，各地各部门要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和履行政府职能出发，按照“保基本、全覆盖，多层次、相协调，高效率、可持续”的工作要求，巩固成果，深化改革，完善政策，进一步加快推进新型社会救助体系建设，认真做好对困难群众的救助工作。现就完善新型社会救助体系建设有关问题通知如下：

一、健全最低生活保障标准调整机制

根据中央提出的逐步提高最低生活保障标准的要求，各地要按照《浙江省最低生活保障办法》的有关规定，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保的前提下，适时调整城乡居民最低生活保障标准：城镇居民最低生活保障标准一般按当地最低工资标准的40%确定，2006年最低生活保障标准可按2005年的最低工资标准为基数调整；农村居民最低生活保障标准原则上按城镇居民最低生活保障标准的60%确定。今后，城乡居民最低生活保障标准由当地政府根据经济社会发展和最低工资调整情况定期调整。同时，要健全价格上涨动态补贴制度，根据低收入群体居民消费价格指数，在物价上涨较快年份，按照《浙江省人民政府关于对困难群众实行基本生活消费品价格上涨动态补贴的意见》（浙政发〔2004〕52号）的规定，对最低生活保障救助对象实行一次性基本生活物价补贴。

要加强最低生活保障的动态管理，合理核定保障对象家庭成员收入，纠正和查处以虚报、隐瞒、伪造等手段骗取享受最低生活保障金的行为，同时要研究改进核查、核算办法，提高核查的透明度。凡符合最低生活保障条件的，要全部纳入保障的范围，并按其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准之间的差额分档发放保障金。为让困难群众得到切实的实惠，按差额发放的保障金一般不少于月人均30元，其中农村五保对象和城镇“三无”对象以及生活不能自理的重度残疾救助对象，按保障标准全额享受保障金。家庭收入发生变化的，要按程序及时减发或增发保障金；要健全最低生活保障退出机制，对家庭人均收入高于最低生活保障标准的救助对象，要按规定办理退保手续，并做好政策宣传和思想教育工作，鼓励引导其通过劳动自食其力、脱贫致富。

二、建立完善分层分类救助制度

分层分类救助制度是针对各类社会困难群众的困难程度和救助需求,在分层、分类的基础上,给予困难群众最低生活保障或其他专项救助的制度。这既是深化最低生活保障制度的重要措施,也是完善社会救助体系的重要内容。要坚持应保尽保、公平公正、区别对待、因地制宜的原则,整合各类社会救助资源,发挥好最低生活保障以及养老、医疗、教育、住房等救助的功能和作用,进一步提高社会救助水平。

合理确定救助层次。在确定最低生活保障标准的基础上，按一定的比例划分若干救助层次，并分别确定各层次的救助标准。家庭收入在最低生活保障标准以下的，享受最低生活保障及相应的各项社会救助政策；收入在最低生活保障标准以上的困难家庭，区分若干个层次，实行不同的标准，给予相应的专项救助（救济、帮扶）。救助层次和标准由各地根据经济社会发展水平和保障能力确定。

积极实施分类救助。根据困难群众致贫、致困的不同情况，实施分类救助：因下岗失业或就业不充分造成家庭生活困难的，在给予必要的生活保障外，要通过免费提供就业技能培训、职业介绍或提供就业岗位，帮助其实现就业；因病因残导致家庭生活困难的，要给予必要的医疗救助，对丧失劳动能力或造成家庭失去收入来源，符合条件的，可申请最低生活保障；将生活贫困的残疾家庭纳入最低生活保障范围，其中生活不能自理的重度残疾保障对象家庭，除享受最低生活保障外，当地政府应提供专门的困难补助；因自然灾害造成家庭困难的，要及时启动应急救助，安排好灾民生活，确保有饭吃、有衣穿、有房住；子女就学、住房困难的家庭，通过提供教育、住房等救助，帮助其解决家庭困难问题。

三、进一步巩固农村五保和城镇“三无”对象集中供养，做好孤儿救助工作

要认真总结农村五保和城镇“三无”对象集中供养工作经验，巩固工作成果，进一步加强敬老院建设，建立和完善长效供养机制，全省农村五保对象集中供养率巩固在80%以上，城镇“三无”对象集中供养率保持在90%以上。要按照市、县（市、区）和乡镇、村分级负担的原则，多渠道筹措供养经费，其中应由政府负担的部分列入年度财政部门预算。省政府继续安排专项补助经费，重点对欠发达地区及海岛县进行适当补助。

要认真研究和多渠道解决供养对象的医疗问题。一是多方筹集医疗经费，除供养经费一部分用于医疗支出外，各地在敬老院建设任务完成后，原安排用于敬老院建设的资金，仍要保留一部分资金，重点用于医疗支出。二是敬老院与乡镇卫生院等医疗机构实行定点挂钩，有条件的可设立医务室，为救助对象提供及时、便利和优惠的医疗服务。三是加强医疗经费管理，推行建立敬老院医疗互助资金、实行经费统筹与个人包干相结合等办法，管好、用好

医疗经费。要重视敬老院文化、娱乐、健身等设施建设，积极开展适合老年人的文娱、游览活动，使老年人老有所学、老有所乐、老有所为，安享晚年。要创造条件，让尚有一定劳动能力和劳动愿望的人员从事必要的生产劳动，给予必要的报酬，改善其生活。

要加强和规范敬老院的管理，健全各项管理规章制度。敬老院规范化建设和管理办法，由省民政厅另行制定。为有利于敬老院等集中供养机构的运行，新办敬老院可统一登记为民办非企业单位，其原产权和管理人员身份保持不变。要利用和发挥敬老院等社会福利机构资源，在满足集中供养需要的前提下，向社会其他老年人开放，并按物价部门批准的标准收取费用。对农村“三老”（老党员、老交通员、老游击队员）人员、在乡重点优抚对象和其他困难家庭老年人，本人和家属有要求的，要优先安排，并在收费上给予优惠。在供养对象管理上，对因土地征用、房屋拆迁获得补偿等原因重新获得生活来源的，其提出要求退出供养的，在签订协议、落实好日常照料的情况下，应按规定办理退保手续，也可以在敬老院实行自费寄养。

孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。要高度重视和做好孤儿的救助工作，大力开展“关爱孤儿行动”，为孤儿提供全面救助。要研究改进集中养育、领养、代养、寄养办法，创造有利于孤儿健康成长的环境。要加强规划和资金投入，在全省建设一批设施比较齐全、管理规范的儿童福利机构。要落实福利机构和困难家庭作为监护人的孤儿供养经费，其供养标准按保证其健康成长为前提由各地研究确定。同时，要继续做好流浪乞讨人员的救助和管理工作，特别要做好对未成年流浪乞讨人员的保护。

四、进一步完善被征地农民基本生活保障制度

要加强被征地农民基本生活保障与就业、社会保险政策的衔接，在做好应保尽保、即征即保的基础上，对劳动年龄段的被征地农民，比照城镇下岗失业人员，免费提供就业培训和职业介绍，就业困难的人员优先安排政府提供的就业岗位。被征地农民在企业就业后，劳动保障部门要及时为其转办社会保险，衔接好基本生活保障与养老保险的关系。

要按照制度设计的要求,加强对保障资金筹集、运行的管理,确保资金到位和基金有效运行。今后，凡为被征地农民办理基本生活保障，资金必须足额到位；对目前已办理参保手续但资金仍未到位的，地方政府要通过增加支出及时予以偿还,以减少基金风险,确保基金支付。要根据经济发展水平,逐步调整提高被征地农民基本生活保障的标准,调整幅度原则上不低于当地城镇居民最低生活保障标准的调整水平。

省级有关部门要在总结、借鉴各地经验的基础上，加快被征地农民基本生活保障的立法工作，进一步规范操作，依法保护被征地农民的合法权益。

五、加快推进新型农村合作医疗制度和医疗救助制度

要着力于解决群众特别是困难群众“看得起病，看得上病，加强预防少生病”的问题，加快实施新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。规范完善新型农村合作医疗制度，在现有医疗服务的基础上，为参保农民提供2年一次的免费健康体检；建立与经济社会同步增长的动态筹资机制，控制年度基金结余率，提高参保人员大病住院实际补偿水平。要参照新型农村合作医疗的模式，研究制定针对城镇未参加职工基本医疗保险制度人员的医疗保障政策，2006年要启动试点工作，并加快推进。

扩大医疗救助覆盖范围，在着力解决最低生活保障对象、农村五保和城镇“三无”对象医疗困难的同时，针对其他困难群众、低收入家庭抗患病风险能力弱的问题，按照分层分类救助的要求，将患病后确需救助的困难群众纳入救助的对象，其中农村“三老”（老党员、老交通员、老游击队员）人员、重点优抚对象等要优先救助。要逐步降低医疗救助门槛，充分考虑救助对象支付医疗费用的实际困难，逐步调低起补标准，有条件的地区，在经新型农村合作医疗或城镇基本医疗保险报销后，实行即时救助。探索和推行定额包干门诊助医卡、慈善助医卡，为特殊困难对象解决日常医疗和起补线以下部分的医疗支出。按照量入为出、收支平衡的原则确定救助标准，当年医疗救助专项资金结余率一般要控制在20%以内。

按照政府主导、社会参与的方针，积极筹措救助资金。当地财政要按一般不低于人均3元的标准安排医疗救助专项资金。同时，要开展社会捐赠活动,充实医疗救助专项资金,福利彩票公益金、残疾人保障金也可安排用于医疗救助。要加大对职工互助保障活动的支持，积极发挥其在社会救助中的补充作用。要大力推进慈善机构建设，将慈善助医行动作为各级慈善机构的重要内容。要加强对定点医疗机构的管理,规范医疗服务行为,提高服务质量,控制医疗费用。要鼓励多方筹资兴办“惠民医院”、“慈善医院”等医院,对医疗救助对象予以优惠。

六、加大对经济困难家庭子女救助力度

从2006学年（秋季）开始，全省义务教育阶段学生免收杂费。继续实施“农村中小学家庭困难学生资助扩面工程”，对低保家庭子女、福利机构监护的未成年人、革命烈士子女、五保供养的未成年人以及残疾学生，免收义务教育阶段的课本费、作业本费、住宿费、借读费和高中阶段教育的学费、代管费；加大对农村居民年人均纯收入1500元以下和城镇居民年人均可支配收入3000元以下家庭的子女的扶持，其免费项目和标准由各地根据财力状况决定；因受灾、疾病等原因造成家庭经济困难的学生，可根据家庭困难情况，缓交、减交或免交有关费用。推行“教育券”制度，由教育部门直接发放到救助的学生，确保困难家庭学生上学。关心学生营养健康，全面实施“农村中小学爱心营养餐工程”；加快实施“农村中小学食宿改造工程”，努力改善农村学校办学条件。

进一步完善以“设立奖助学金、推行国家助学贷款、开展勤工助学、实施特殊困难补助、采取学费减免”为主要内容的高等教育资助体系，对家庭困难学生学费采取“减、免、缓”。进一步发挥高校资助贫困学生的主体作用，公办高校要按学费收入的10%提取建立助学基金，用于贫困学生勤工助学、困难补助和助学贷款风险准备金。

七、多渠道解决城乡困难家庭住房困难问题

加快建立以住房公积金、经济适用住房和廉租住房为主要内容的住房供应和保障体系，着力解决低收入和困难家庭住房困难问题。各地要根据《浙江省城镇廉租住房保障办法》的要求，抓紧制定出台具体实施办法，2006年全面实施廉租住房制度，对人均住房建筑面积在12平方米以下的困难家庭予以住房救助。要建立以财政资金为主、多种形式筹集的廉租住房专项资金，采取租金补贴、租金减免和实物配租相结合的方式，改善救助家庭的住房条件。鼓励各地通过盘活现有公房、收购二手房等措施解决廉租住房的房源。

要高度重视农村困难家庭的住房保障问题，区别不同情况，按照政府补一块、集体助一块、个人出一块的筹资模式，采取新建、改造、修缮、置换、配租等方式，实施对农村符合救助条件的困难家庭的住房救助。通过集中供养解决农村五保户的居住问题；加快实施“助残安居工程”，到2006年底前全面完成3年1万户残疾人家庭危房改造任务；继续实施下山移民脱贫工作，认真做好农村地质灾害调查，通过搬迁有计划、分步骤地改善下山移民和受地质灾害影响的困难群众住房条件。要充分利用农村现有的闲置房，通过村组织租用、置换等方式，为农村困难家庭解决住房困难问题。省建设、民政部门要会同有关部门研究制定具体办法，开展试点工作。

八、加大法律援助工作力度

要认真贯彻落实国务院《法律援助条例》和《浙江省法律援助条例》，为低保对象、农村五保和城镇“三无”对象、残疾人等经济困难群众提供法律咨询、代理、诉讼和非诉讼法律事务、公证和刑事辩护等无偿法律援助。各级政府要落实法律援助专项经费，将其列入年度财政预算，为法律援助的实施提供财政支持。要加快法律援助机构建设，健全各级法律援助中心，并配备一定的有律师资格或法律职业资格的专职法律援助工作人员。法律援助机构要与民政等有关部门加强配合，法律援助与劳动仲裁要加强衔接；政府部门和社会组织要及时为法律援助机构提供有关情况和案件，减免法律援助机构在办理案件过程中的相关费用，共同降低法律援助成本。要积极鼓励事业单位、社会团体等社会组织和法律工作者为困难群众提供法律援助，维护困难群众的权益。

九、进一步做好慈善、捐赠等其他救助、帮扶工作

大力发展慈善事业，建立健全各级慈善机构。根据我省经济社会发展条件，到2006年

底前，各市、县（市、区）都要成立慈善机构，充分发挥慈善机构在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等方面的积极作用。要广泛开展各种类型的慈善、捐赠活动，落实各项税收减免政策,支持、鼓励企业和公民参与慈善活动,保护公众慈善捐赠的积极性。大力发展志愿服务组织，建立志愿者（义工）制度，创新和丰富志愿服务方式和内容，为老年人、未成年人、残疾人等社会困难群众提供服务。要研究制定扶持政策，鼓励和支持社会力量兴办慈善福利机构,建立和推广“慈善超市”，为困难群众提供优质、便捷的服务。

要动员和支持各级工会、共青团、妇联及其他团体和组织开展多种形式的群众性互助活动。鼓励和发动社会力量参与社会救助活动，对政府主办的供水、供电、供气（燃料）、有线电视、公交、环卫等经营服务性项目，有关部门和单位要落实对困难群众的扶持政策，减免相关的收费。通过全社会的共同努力，形成政府主导、社会参与、与构建社会主义和谐社会相适应的新型社会救助体系。

十、进一步健全社会救助组织体系和网络

加强社会救助工作，深化完善新型社会救助体系，是政府履行社会管理和公共服务的重要职能。各级政府要切实加强领导，按照省政府提出的目标要求，健全各级社会困难群众救助工作组织体系，充分发挥各级民政、劳动保障、教育、建设、卫生等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织的作用。要加强基层机构建设，建立健全乡镇、街道、社区劳动保障和社会救助综合管理服务机构，并在基层机构、职能调整中，充实和加强社会保险、社会救助和公共服务等方面的力量，做到机构、人员、场地、经费、制度和工作的到位，健全社会救助服务网络。各级社会困难群众救助工作领导小组办公室要加强督促检查，抓好调查研究和工作协调。要加大对社会救助的资金投入，确保各项救助政策的落实。要加强规划，整合资源，加快社会救助信息化建设，努力提高社会救助工作的水平。

浙江省人民政府

二○○五年十二月十八日

第二篇：浅析新型社会救助体系探索

浅析新型社会救助体系探索

论文关键词:新型社会救助 制度安排体系 管理运行体系 制度保障体系

论文摘要:社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排，它是社会成员生存保障的最后一道防线，若这一制度存在缺漏，将使部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境。在新的国际国内环境下，原有的社会救助凸显出了诸多不适，完善社会救助体系，建立一个牢固的社会安全网，已成为了市场经济转型的迫切需求。将新型社会救助制度分为制度安排体系、管理运行体系和制度保障体系等三大部分进行探索，对新型社会救助的保障项目重新进行了设想，在其运行和监督方面提出了相关政策建议，最后提出了大力发展非政府救助的主张。

根据民政部 2008年第三季度统计季报，我国享受城市最低生活保障人数 2 272．8万人，农村享受最低生活保障人数 3 857．7万人，五保供养 144．8万人传统救济 58．1万人次，临时救济 753．1万人次，总计达到7 086．5万救助对象，庞大的困难群体呼唤完善的社会救助体系。当前我国社会救助的内容主要有城乡最低生活保障制度、农村五保户制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村扶贫以及灾害救济等，许多专项救助制度还未完全展开，现有的社会救助覆盖面较窄，救助水平低，管理和运行上也有诸多不畅，完善社会救助体系的工作迫在眉睫。从当前我国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发展趋势看，新型的社会救助制度的目标应从单一的生活救助向综合社会救助转变，从生存性社会救助向改善生活、提供就业援助的发展型社会救助转变，从二元分割的制度安排向城乡统筹的社会救助转变。

一、新型社会救助的制度安排体系

党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我 国社会救助 的发展推 向了一个新的台阶。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐定型，并在有序展开。其总体目标是：到 2010年，即国家“十一五”规划末，在全国建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。其制度内容主要有：首先是针对城乡贫困人口的基本生活救助，以及当前我国针对农村 “三无”人员的五保供养。其次是各项专项救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是临时、应急救助，包括城市流浪乞讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助。此外还有补充社会救助的内容，由于其救助主体的特殊性，文章将在文末专门论述。

具体来说，在城乡居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确实实现动态管理下的应保尽保，逐步提高保障水平，要根据当地的物品价格和人民生活水平的改善进行适当的调整，规范低保的申请、评议、审批程序，实行社会化的发放方式，做到公平、公正、公开。在农村五保和农村孤儿的救助方面，要依据《农村五保供养工作条例》和民政部等发布的《关于孤儿救助工作的意见》加大养老院、孤儿院等基础设施建设，加大政府的资金支持力度，完善管理制度，切实保障老年人的衣、食、住、医、葬，以及孤残儿童的生活、教育、医疗、就业等方面权益。

在医疗救助方面，要进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要进一步贯彻落实“两免一补”政策，积极发挥“希望工程”、“春蕾计划”等专项活动的作用，对家庭经济困难的学生要完善救助对策，在高等教育中继续完善“奖贷助补减”福利体系，确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。在住房救助方面要完善廉租房制度，构建多层次的住房保障体系，多渠道筹集资金，同时加强对廉租房制度落实情况的监督、检查。在司法援助方面应按照《法律援助条例》，建立法律援助经费保障机制，组织法律援助队伍，对符合法律援助条件的城乡困难群众无偿提供法律服务。

在临时救助方面，要建立健全自然灾害应急救助预案，建立抗灾救灾协调机构，提高灾情监测、预警和灾后重建能力。对城市生活无着的流浪乞讨人员要协调民政、卫生、交通、公安、城管等部门共同做好救助工作。在社会成员突发意外灾害时要做好临时救济工作，同时发挥工会、妇联以及社会慈善力量给予家庭出现意外困难者临时救助。详细情况见表 1。

二、新型社会救助的管理和运行体系

一项社会政策要取得良好的社会效果，仅有完善的制度设计还只是万里长征走完了第一步，如何设计一套政令畅通、管理可行、高效快捷的管理和运行体系是社会政策得以实现初衷的关键，对于社会救助制度亦是如此。

首先，要建立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的部门管理体制。当前我国的社会救助系统呈现出“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督，卫生部门、建设部门、教育部门、司法部门分别负责各专项社会救助，公安、交通、城管、卫生、民政等部门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员，各级工会、共青团、妇联、残联、慈善总会、红十字协会也在社会救助中发挥着重要作用，多头的管理体制浪费了现有资源，造成重复救助或救助资源分配不均等现象，不仅不利于各部门的协调配合，同时也降低了行政管理的效率，使社会救助的功能发挥大打折扣。因此，确立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的管理原则，组建部门协调委员会，将建设部门、卫生部门、教育部门、司法部门等有机的统一到一起，必将使社会救助发挥出最大效益。

其次，合理分担中央与地方政府的社会救助财政责任。从国际经验来看，社会救助经费的分担通常有三种方式，即中央财政全部负担、地方政府编制预算中央政府予以补贴、全部由地方政府负担。考虑到我国是一个区域发展不平衡的大国，实行中央政府主导下的地方分责制应当是比较合理的。中央政府承担过大的份额，会直接影响重大国家项目的实施；而地方政府负担过重，又不利于地方政府积极性的发挥。所以，可以采取先中央后地方的分担原则，在全国范围内，实行中央财政统一管辖，分区拨付资金的体制；而“老、少、边、穷”地区则由地方政府负担中央财政之外的次要责任；特殊情况下，再由中央政府承担补充性责任。这样，就可以应对目前被救助对象的贫困普遍存在与各地区间经济发展严重失衡的两难选择。

最后，要加快社会救助信息管理系统建设。信息系统的搭建似乎是社会救助系统中一个微不足道部分，其实不然，社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应需要，使用网络化管理效率高，质量好，还可以减少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务，也有利于社会监督，减少腐败和差错。因此，逐步建立社会救助信息管理和服务网络，不断改善社会救助工作手段，及时、准确、动态地掌握社会救助信息，提高社会救助工作效率，实现社会救助管理服务的规范化、现代化、信息化应该是构建高效社会救助体系不错的选择。

三、新型社会救助的保障体系

许多躬身一线的理论工作者们，往往会惊诧于一项制度或政策理论与现实的巨大差别，寻根溯源，他们总能深深感触到一项制度只有在设计、实施和监督各部分环环相扣的情况下才会向着预期方向发展，否则将会事倍功半。建构一套严密的社会救助实施保障机制，将会对社会救助起到纠错纠偏、后备支援的重要作用，是社会救助制度建设不可缺少的环节。

第一，要加快社会救助立法，实现社会救助的规范化、法制化。从发达国家经验看，社会救助体系是维护社会稳定，促进社会发展 的必备体系，而完善的社会救助法律体系在社会救助中起着先导性的作用，要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用，就必须尽快推动《社会救助法》以及相关法律的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益。

在立法中要强调建立救助制度的实施机制，如受助人员登记办法，社会救助资金发放办法等，同时也要对社会救助实施过程的监督机制进行规范，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督等等。只有在制度设计、实施管理和监督上做好立法衔接，社会救助制度的实施才会顺利进行。

第二，多渠道筹集社会救助资金。拓展资金渠道，确保资金来源，是社会救助体系建设的一项最重要、也是最困难的工作。做好这项工作，首先要稳定和丰富资金来源。在财政拨款方面，各地要切实发挥财政主渠道的作用，按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构和力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，并根据经济社会发展水平的提升逐年增加。同时要发挥社会捐助的辅助力量，要推进社会捐助经常化、制度化，引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助，充分发挥个人、企事业单位、民问组织等各方面作用，为社会救助提供必要的补充。其次要规范资金发放机制。尽量减少中间环节，坚持公开透明，确保救助资金足额、及时、顺畅地发放到困难群众手中。另外要严格资金管理过程。社会救助资金要坚持和健全专项预算、专户管理、专款专用制度，以确保资金安全，杜绝贪污浪费。

第三，建立健全社会救助服务体系。社会救助的服务体系是社会救助工作的最终端，起着一线战士的作用。要构建良好的社会救助服务体系，首先要 以各级乡镇政府，街道办事处为依托，办好救助站或救助所，形成广覆盖的社会救助组织网络，另外要加强社会救助服务的人员队伍建设，吸引专门的社会工作者，尤其是大中专院校的专业人才充实到社会救助工作中。另外还要形成统一领导，统一管理的行政管理体制避免多头申报、多头救助、遗漏等现象的发生，增强救助款物使用的科学性、针对性和有效性，实现救助效能最大化。

第四，完善社会救助体系监督机制。社会救助的监督机制是确保社会救助制度良好运行，杜绝不良现象发生的必备机制，只有做好监督工作，社会救助才会向着健康、可持续的方向发展。主要包括对受助人员的确认和社会救助资金的管理上。对于受助人员的确认来说，要坚持公开透明的原则，完善社会救助公示制度，开设反馈渠道，广泛接受媒体、舆论等各界社会监督。在资金的管理上，要严格按照基金管理的相关规定来使用资金，在发放中要尽量减少中间环节，防止社会救助资金的截留，流出现象的发生，杜绝腐败，完善执行部门的自我监督，如实记录每一笔经费的运作，同时对其资金账目实行全程审计，确保资金如实发放，使社会救助资金确实起到维护社会成员基本权益的作用。

四、大力发展慈善组织等类型的补充社会救助力量

救助工作的社会化已成为国际惯例，它代表着现代社会保障的发展方向。因此，政府应积极支持社会力量参与救助事业，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、多层次立体式的社会救助体系。

一方面要大力提倡社会互帮互助。互帮互助是中华民族的优良传统，在建设新型社会保障体系的过程中仍要继续发挥这种传统的巨大作用。具体到社会救助制度过程中，首先，政府要秉持社会保障公平、正义、共享的理念，进一步加大通过税收等手段调节居民收入分配的力度，以缩小社会贫富差距，筹集社会救助资源，缓解救助压力。其次，要发挥工会、共青团、妇联、残联等群众团体和组织在社会帮困工作中的作用，多方面、多途径解决特殊群体的困难，有效整合社会救助资源，最终形成政府主导、社会互动的多层次的，有机统一的救助机制。

另一方面还要重视和发挥非政府组织在社会救助中的作用。这是政府救助资源的补充，也是当前社会救助体系建设的薄弱环节，然而其在社会救助中起到的巨大作用却是绝不容我们忽视的，这一点已经在2008年的汶川大地震中向我们充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社会公益组织、非营利组织、慈善机构、群众组织、社区组织、自愿团体以及热心公益事业的企业、家庭和个人在内的全社会力量，朝着国家主导的多元救助模式发展。政府要积极扶持社会公益组织的发展，要为它们的发展壮大提供良好的法律政策环境和社会文化环境。另外要大力发展社会志愿者队伍，吸纳大中专院校的专业人才，完善社区公共服务网络，提倡开展社会互助，为困难群体提供更多的关怀和救助。这样，不但可以减轻政府救助的负担，还可以弥补政府救助在社会救助中的某些不足，实现优势互补，使困难群体的生活状况得以更好地改善。

完善的理论纲领是实践工作取得良好效果的先导，面对各种政策环境，我们要掌握区别对待、分类指导，整体规划、分步推进的建制方法，充分整合和利用现有的各种社会救助资源，做好部门协调、理顺行政管理体制的工作，相信，城乡一体化、组织网络化、保障制度化、救助多元化的新型社会救助体系必将早日实现。

参考文献：

[1]杨衍银．大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活[J]．社会福利，2004(9)．

[2]长子中．建立健全覆盖城乡的社会救助体系[J]．北方经济，2008(11)．

[3]李学举．关于社会救助体系建设工作[J]．社会福利2004(9)

第三篇：完善社会救助体系(宣恩县)

完善社会救助体系 提高社会救助水平

宣恩县财政局

【内容提要】社会救助是社会保障的重要内容，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险是社会保障的基础，而社会救助体系是建立在这个基础上的补充，主要包括城乡低保制度、城乡医疗救助制度、临时救济制度、社会互助共济制度等内容。加快城乡社会救助体系建设，是落实科学发展观，统筹城乡协调发展，构建社会主义和谐社会的根本要求。

【关键词】社会救助体系 现状 问题 原因 对策

一、基本情况

宣恩县总面积2740平方公里，辖6乡3镇（其中有2个侗族乡）、279个行政村，总人口35.35万人，其中：农业人口31.47万人，人口自然增长率千分之7.74。境内居民除汉族外，还有土家、苗、侗等23个少数民族，少数民族占总人口的70%，其中侗族居民列全省之首。境内山大人稀、沟壑纵横、土地贫瘠、自然生存条件恶劣，2009年全县农民人均纯收入2804元、城镇居民人均可支配收入9952元，低于全州平均水平，是一个典型的老少边山穷国家级扶贫攻坚县。

从现行的社会救助政策实施来看，宣恩县城乡困难人群可以分为城镇低保户（含其他困难户和“三无”人员）、农村低保户、农村五保户、农村散居孤儿、农村受灾困难户、各类突发性事件事故造成的临时困难群体六大类。目前，宣恩县总体社会救助水平有如下特点：

（一）分布不均，城镇相对集中，农村相对分散，农村地方之间差距较大，偏远乡镇的农村人数相对较多。

（二）救助水平低，截止2010年底，城镇低保户的“三无”人员最高为280元，农村低保户救助分三档，最高为75元/人月、最低为35元/人月；农村五保户中集中供养的为1800元/人年、分散供养的为1300元/人年；农村散居孤儿为1500元/人年。其他如受灾临时困难群体和边缘人群，其救助是不固定的和低水平的，其救助的资金来源主要靠上级财政补助。

（三）救助内容单一，我县目前的城乡救助仅仅只限定在勉强的保障基本生活，对于困难对象的就医、住房、入学有心无力。

（四）城乡困难群体致困的原因不一样，但其根本原因就是我县经济欠发达，农业占主导地位、没有什么工业，城乡困难群众缺乏致富的门路。城镇困难群众成困的主要原因是下岗失业、农村致困的原因主要是交通地理条件、受教育程度低、自然灾害、突发变故等。

（五）救助主体单一，我县目前实施城乡困难群众社会救助的主体主要是政府部门，民间慈善组织和社会力量相当薄弱，社会互帮互助的气候气氛还远未形成。

从目前我县城乡困难群体构成的数量来看，有以下特点

（一）农村五保户。截止2010年底，我县农村五保户人数共为1033人，其中：集中供养840人、分散供养193人，集中供养率达到81.31%，平均每个乡镇115人，每个村近4人。这个数据在5年内几乎没有什么变化，其财政补助标准从800元左右/年增加到近2000元/年，虽然标准提高了很多，但近几年物价飞涨、粮油供应很难落实，其增加因素几乎被抵消，农村五保户生活还是较为困难，还存在有很多应该纳入五保户管理的，因地方财力问题而无力纳入。另外五保户的就医还没有形成一个长期有效保障措施。

（二）农村低保户。根据上级要求，我县近两年通过几次大规模扩面，到目前为止，我县的农村低保户已经达到11103户25782人，已经超过了我县农业（农村）总人口的8%，我们根据实际情况分类救助，目前我县得标准是：一类85元/人月、二类65元/人月、三类45元/人月。需要发放农村低保资金1864万元。从原来的10元/人月到如今的分类施保，标准虽然提高了，但是水平还是很低的，保障内容很有限，他们的医疗、住房、子女入学也还不能得到较好解决。

（三）城镇低保户。包括城镇“三无”户等困难群体，目前我县城镇低保有2447户4615人，其中90%在县城珠山镇的五个社区。全额保障标准为280元/人月（主要指“三无”对象），平均保障标准为140元/人月，基本上实现了动态管理下的应保尽保，近年来。通过民政部门与教育、水电、广电、卫生、劳动等部门协调，按规定落实了他们的相关优惠政策，这对于保障困难群众基本生活、维护社会稳定发挥了积极的作用。但存在对城镇“三无”对象保障标准较低、难以满足基本生活需要。部分城镇低保户无房户住房问题、未参加医保人员就医问题仍不容忽视。

（四）受灾困难户和临时困难群众。一是受灾户的救济问题，我县处于鄂西南山区，属亚热带季风气候，极容易引发洪涝干旱冰雹灾害，每年各种自然灾害时有发生，按照国家规定，自然灾害救灾救济工作实行分级负责，救灾经费分级负担，县市级按农业人口平均1元的标准列入预算，专项用于自然灾害救灾救济工作，但由于我县现实的财力状况，实际只定额负担，列入预算（每年10万元），而且没有列救灾工作经费。其余绝大部分要向上级争取（这是一个不确定因素），由于资金十分有限和工作人员缺乏，对受灾困难户救济显得十分乏力。二是农村临时困难群众包括部分政策原因下放的困难群体救济问题，由于没有专项预算，民政部门存在把上级专项和本级其他专项东拉西扯的问题，从而导致存在审计风险。

二、存在问题

近几年来。政府部门虽然不断加强对困难群众的救助救济力度，在一定程度上改善了城乡困难群众的基本生活，特别是城镇困难居民生活得到显著改善，农村困难群众生活逐步得到改善。但在政策的落实过程中也存在一些不容忽视的问题。

（一）机构不健全。承担困难群众救助救济工作的主要是民政部门。现在突出的问题是乡镇街道民政经办机构配臵与日益增多的民政工作业务极不相称，随着国家城乡一体化建设步伐的加快，民政工作的重点特别是困难群众的救助也将由主要集中在城镇扩大到农村，乡镇街道民政机构将越来越重要，任务也越来越繁重。目前，我县乡镇街道民政机构基本上有名无实，大多数乡镇街道没有配备专门工作人员，没有形成工作体系，兼职人数也太少，基本上是一个人，最大的乡镇也只安排了两个人，最突出的是政策业务知识缺乏，很不适应民政工作特别是救助困难群众的需要。

（二）财政困难。我们发现，经济欠发达县市困难群众救助的难点是很容易形成恶性循环：财政困难，贫困对象多，贫困对象越多，财政就越困难。目前我县困难群众救助主要是由政府财政负担，作为国家级扶贫攻坚县，县级可用财力十分有限，很难筹措更多的资金保障低保经费的落实，如按照2010我县一般预算收入额度，县级财政应配套城乡低保资金329万元，但实际只配套了152万元，缺口177万元，低保办公经费64万元，实际落实30万元（是在县级城乡低保配套资金中列支的），城乡低保资金的发放和工作开展，如果没有上级财政补助，简直难以想象。

（三）社会救助体系建设不完善。我县社会救助体系的建设严格地说还处在初级起步阶段，水平低，覆盖范围小。城镇低保制度已初步建立，自然灾害救助制度虽然建立，但很不完善，不易操作。城乡医疗救助制度，社会互助制度也还未真正建立，特别是农村困难群众基本生活救助问题仍然很突出，仅仅依靠民政一个部门发点临时救济无济于事。应该由政府主导建立与之配套的社会救助体系，让那些有困难的群众通过政府的帮助和支持能够自食其力，生活得到不断改善，最重要的是社会基本保障体系应尽快在城镇完善、在农村建立。

（四）政策落实效果不理想。社会贫困人口相对的救助面大，困难对象中出现了越扶越贫、越帮越困的现象。据了解，我县来民政部门申请临时救济的八成以上是同一困难户，他们对民政部门的救济逐渐产生了依赖思想，给临时救济工作带来了很大困难。同时，由于财政原因，个别地方农村五保户供养经费未按规定落到实处，对部分政策的解释不到位甚至胡乱解释，引起部分群众上访，使国家的好政策落空。

三、形成原因

虽然我县困难群众形成和实际工作中的问题的成因是多方面的，但主要成因有以下几个方面。

（一）对困难群众救助工作的重视不够不到位是根本原因。一是民政工作重要性认识不够，认为当前要以经济建设为中心，政府的主要工作应该是发展当地经济，关心困难群众就是逢年过节发点慰问款就行了；二是对民政工作内容了解不够，认为干民政工作只是抄抄名册、发发钱，平时不干也无妨。甚至个别地方认为关心困难群众是县民政局的事情，跟乡镇街道无关，凡是有困难群众要求解决困难的，二话不说顶多盖个章就要他找民政局；三是存在犯难情绪，认为解决困难群众生活不是一朝一夕的事，难见成效，难见政绩，与其做了不讨好还不如不做。由此造成我县民政机构不健全，乡镇街道民政干部身兼多职的现状，“抽点时间做民政”这是真实的写照，足以说明乡镇街道在安排全盘工作时，对民政工作没有引起足够重视，对困难群众救助没有引起足够重视。

（二）财政困难时主要原因。我县几乎每年的财政收入应付干部的工资和基本运转都存在问题，因此要县级财政过多地拿钱解决困难群众生活只能是有心无力。

（三）社会救助体系不完善是重点。社会互助的风气在我县尚欠火候，民间慈善机构力量不强，不知如何参与，会有什么政策对待。因此下一个问题将是如何鼓励民间力量参与，形成社会多元救助、多方帮困的格局，而不是让政府唱独角戏。

四、解决对策

（一）加强机构建设，加强专门组织机构建设并配备高素质专门民政干部，做到事有人做、能做好。

（二）切实保障困难群体生活，县级财政尽最大努力予以保障经费，明确列出经费预算。建议对象我们这样的贫困县，县级财政足额安排工作经费，少配套或不配套补助资金，这样，拉扯上级专项资金的情况将会大大减少。

（三）积极向上级部门争取资金支持，多方向上争取专项资金。上级主管部门主动加大对象我们这样贫困县的专项补助或转移支付力度。

（四）加快社会救助体系建设，形成以政府为主，民间慈善团体、社会互助力量相结合的新型社会救助体系是最佳选择。

（五）立足当前，着眼长远，帮助困难群体解决基本生活是治标，主要是如何促进城乡经济发展，创造更多的发展机会，制定相应政策鼓励困难群众再就业、创业，用发展解决发展过程中的问题是最佳唯一出路。

（五）切实加强对城乡低保工作的领导，把低保工作纳入各乡镇街道党政正职和班子分管成员工作实绩考核的内容。湖北省委、省政府多次对保障城乡群众生活提出了新要求，主要领导对进一步做好低保工作做出了明确的指示。各级党委、政府要提高对做好城乡低保工作重要性的认识，把低保工作列入党委、政府重要议事日程，采取有力措施，认真贯彻落实。同时，把低保工作目标任务完成情况纳入乡镇街道正职和班子分管成员工作实绩考核的内容，并将考核结果作为选拔任用、奖励惩戒的重要依据。建立健全城乡社会救助体系的长效机制。

2011年5月

参考资料：

1、恩施州深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011）中期评估自评报告

2、宣恩县民政局2010年城乡低保工作总结

第四篇：进一步改革和完善社会救助体系建设专题研究汇报材料

进一步改革和完善社会救助体系建设

专题研究汇报材料

实践科学发展，关注困难群体，实施救助措施，维护社会公平，既是社会稳定、经济发展的基本前提，更是社会文明进步的标志。多年来，定边县立足于构建和谐社会，全面建设小康社会的高度，积极探索建立覆盖城乡的新型社会救助体系。目前，以最低生活保障制度为基础，包括基本生活、医疗、教育、就业、住房保障、司法援助等专项救助，兼顾各方、统筹全局、城乡一体、与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系已基本形成。

一、进一步改革和完善城乡社会救助体系建设的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，按照城乡统筹、分类指导的原则，本着“以民为本、为民解困”的宗旨，遵循“单项突破，系统完善、点上突破、面上拓展”的总体思路，力争“十二五”期间，以健全体制机制为关键，以优化资源为核心，形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、手段现代化的城乡社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活和解决群众的特殊困难，促进和谐定边建设。

5、以“高度重视、部门配合、积极协调、认真实施”为目标，努力推进教育、住房、司法救助制度的建立和完善。

（三）基本原则。

一是政府主导、社会参与。二是城乡统筹、协调发展。三是重在建制、逐步提高。四是整合资源、优化配置。五是政策保障、依法救助。

二、定边县各类社会救助工作政策落实和专项资金投入情况

（一）各项社会救助政策落实及规范管理现状

1、城市低保。我县制定出台了《定边县城市居民最低生活保障实施细则》，明确了低保工作的指导思想、保障范围、保障标准、收入核算和审批程序，强化责任，狠抓落实，并在广泛调查研究的基础上，制定了《定边县城市居民收入核算实施办法》，截至目前，全县共有城市低保对象3708户8272人，占城市人口的17.13%，人均月补差标准为225元。

2、农村低保。2009年11月，我县在市民政局的组织下，专门召开了低保工作培训会。2010年，我县对全县所有低保对象进行了摸底排查，将不符合政策的农村低保对象进行了调查，新增农村低保对象3074户7685人，形成了“应保尽保、应退尽退”的动态管理模式。到目前为止，我县共有农村低保户15447户31564人，占农业人口的11.19%，人

标迈进，全年累计支出农村低保资金2935万元。

农村五保供养制度逐步落实，初步实现应保尽保，定边县根据上级指示精神，适时提高供养标准，落实供养资金，供养水平不断提高，全年共对156人实施了农村集中供养，对908人实施了分散供养，全年累计支出五保供养资金276.4万元，其中农村集中供养72.2万元，分散供养204.2万元。

城市医疗救助纳入国家基本医疗保障体系，截至2010年年底，城市医疗救助共救助108人次，全年累计支出城市医疗救助资金972960元，农村医疗救助669人次，全年累计支出农村医疗救助资金4744342元，全年共救助城市生活无着的流浪乞讨人员892人次。

临时救助制度正在建立健全，全年有530人享受了农村传统救济，1760人次得到了农村临时救济，为城乡低保家庭、五保对象享受国家抚恤补助的优抚对象和城乡老党员发放了一次性节日生活补贴，涉及4万余人。

三、进一步改革和完善城乡社会救助体系建设存在的困难和问题

（一）社会救助的政策体系有待完善。

第一、政策制定过程中仍有显失公平之处。一是社会救助标准设定不够科学，低保家庭除了享受低保救助外，还能享受医疗、住房、教育等专项救助，由此造成部分低保家庭得到的社会救助大大高于低保线，且超过了大部分低保边缘户的实际生活水平。二是随着社会的转型，城乡流动人口的

变动频繁，业务素质参差不齐与当前政府社会救助工作要求不相适应，专业素质和职业精神都有待加强。

（四）财政投入社会救助工作的压力增大。

我县是省财政直管县，市上制定的各类社会救助专项资金配套形式均按2：8执行，其中20%均由中、省列支，市上不予配套，县列支80%，我县现有城市低保对象8272人，农村低保对象31564人，五保供养人员1064人，常年受灾人员6.2万人左右，临时救济人数达到4000人。以2011年为例，县财政列支城乡医疗救助资金70万元，临时救助资金32万元，救灾专项资金150万元，五保供养240万元，城乡低保1200万元，加之我县财力有限，这就造成财政投入压力增加，恳求市上在这些专项资金配套上予以支持。

四、进一步改革完善城乡社会救助体系建设的对策措施 当前和今后的一个时期，定边县社会救助的总体思路和总体目标是：以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，单项突破，系统完善，点上突破，面上拓展，大力推进城乡社会救助体系建设，全面提高社会救助工作的整体水平，不断改善困难群众生活水平。

（一）创新工作机制

通过建立“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”的管理机制，在基层搭建统一的社会救助平台，实现救助信息的畅通，更有效的利用各种社会救助措施，提高社会救助

第五篇：哈尔滨市人民政府关于进一步加强城乡社会救助体系建设的决定(哈

【发布单位】哈尔滨市

【发布文号】哈政发〔2008〕17号 【发布日期】2008-06-25 【生效日期】2008-06-25 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】哈尔滨市

哈尔滨市人民政府关于进一步加强城乡社会救助体系建设的决定

(哈政发〔2008〕17号)

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

为认真贯彻落实党的十七大精神，切实关注和改善民生,进一步加强我市城乡社会救助体系建设，现作出如下决定：

一、充分认识加强城乡社会救助体系建设的重要性和紧迫性

进一步加强城乡社会救助体系建设，是完善我市城乡社会救助制度，促进“三个适宜”现代文明城市建设的需要。加强城乡社会救助体系建设是社会保障的重要内容，推进城乡社会救助体系建设，完善社会救助工作，切实保障困难群众的基本生活和促进经济社会协调发展，是党中央、国务院的重大决策，是维护困难群众切身利益、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的根本要求，是落实立党为公、执政为民要求的实际行动，是实现城乡统筹发展、完善社会保障体系的迫切需要，必须摆在更加突出的位置。从我市的现实情况看，目前仍有相当一部分群众生活困难，对社会救助的需求不断增强，特别是在住房、子女就学、医疗等方面的困难还比较突出；社会救助制度还不够完善，特别是农村社会救助面比较窄、标准偏低，城乡社会救助工作发展不够平衡。各地区、各部门要充分认识建立覆盖全市城乡的社会救助体系、逐步实现城乡一体化的重要性和紧迫性，列入重要日程，切实抓紧抓好。

二、明确城乡社会救助体系建设的指导思想和基本原则

（一）指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻党的十七大精神，紧紧围绕实施老工业基地振兴战略和建设“三个适宜”现代文明城市的总体目标，进一步整合社会救助资源，完善社会救助机制，协调社会救助行动，构建和完善以城乡居民最低生活保障（以下简称低保）为基础，医疗、教育、住房等专项救助为辅助，社会扶助为补充，与经济社会发展水平相适应的社会救助体系，努力提高城乡困难群众的救助水平，为全面建设小康社会和“三个适宜”现代文明城市奠定坚实基础。

（二）基本原则

1.政府主导与社会参与相结合的原则。各级政府要把做好社会救助工作作为改善民生的一项重要内容，精心组织，认真运作。要建立和完善政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的各级社会救助工作机制，充分发挥整体作用。

2.完善城市社会救助制度和推进农村社会救助工作相结合的原则。以城乡统筹、协调发展的一体化为方向，进一步提高城市社会救助的整体水平，加速推进农村社会救助工作；有条件的区、县（市）要积极探索城乡统筹的救助机制，实行城乡同步发展的社会救助制度。积极开展城乡低收入困难群众分类救助和应急救助，逐步实施低收入困难群众普惠型救助。

3.基本生活救助与专项救助相结合的原则。逐步提高城乡低保标准，提高对城乡低保居民和农村五保户的基本生活救助水平。针对城乡低保、低收入居民和农村五保户等困难群众的特殊困难，有区别、有侧重、有针对性地进行专项救助，并及时调整救助内容，提高救助水平。

4.物质救助与政策扶持相结合的原则。正确处理物质救助与政策扶持的关系，既要提供保障困难群众基本生活方面的物质救助，又要积极支持和鼓励被救助对象自强自立，落实各项帮扶政策，帮助他们尽早实现就业、再就业。

5.统一布局和分级实施相结合的原则。各级政府要根据市政府的部署，从实际出发，因地制宜，统一布局。市和区、县（市）、街道（乡镇）、社区（村屯）要各负其责、分级实施。有条件的区、县（市）要加速推进社会救助城乡一体化进程，在1至2年内，探索构建城乡统筹、协调发展的统一标准、统一内容、统一步骤的社会救助体系。

三、规范城乡社会救助体系的救助范围

（一）城乡低保人员。按照《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）、《城市居民最低生活保障条例》（省政府令第4号）、《哈尔滨市城市居民最低生活保障办法》（市政府令第161号）、《哈尔滨市申请和已享受城市居民最低生活保障待遇人员收入计算的规定》（哈民政发〔2007〕30号）、《哈尔滨人民政府办公厅关于印发〈哈尔滨市农村居民最低生活保障办法（试行）〉的通知》（哈政办发〔2006〕17号）和《关于在全市建立农村低保制度和提高城市低保标准有关事宜的通知》（哈民政发〔2006〕56号）等有关法规政策，符合规定的城乡低保标准和条件，经区、县（市）民政部门批准，发给本行政区《城市居民最低生活保障证》或《农村居民最低生活保障金领取证》，并按规定领取低保金的困难群众。

（二）农村五保人员。按照《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》（民发〔2004〕145号）、《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》（民发〔2006〕107号）和《农村五保供养工作条例》（国务院〔2006〕456号）等法规政策，符合规定的五保条件，经区、县（市）民政部门批准，发给本行政区《农村五保供养证》，并享受国家规定的吃、穿、住、医、葬方面供养待遇的困难群众。

（三）城乡低收入人员。按照《哈尔滨市人民政府办公厅关于转发哈尔滨市城市低收入困难群众标准的通知》（哈政办综〔2008〕25号）和即将出台的《哈尔滨市城市低收入困难群众认定暂行规定》等有关法规政策规定，符合规定的城乡低收入标准和条件，经区、县（市）民政部门批准，并发给《哈尔滨市低收入困难人员证》的困难群众。

（四）受灾困难群众。按照《关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理的通知》（民发〔2002〕127号）等有关法规政策规定，符合规定的有关条件，因遭受自然灾害造成较大生活困难的困难群众。

（五）流浪乞讨人员。按照国家和省、市政府制定的有关法规政策规定，符合规定的有关条件，自愿受助的流浪乞讨人员。

（六）各级政府规定的其他救助对象。各级政府根据我市或各区、县（市）社会经济发展状况及有关群众生活困难状况，做出有关规定和决定，给予有关救助的困难群众。

四、扎实开展基本生活救助，切实保障救助对象的生活水平

按照国务院颁发的《城市居民最低生活保障条例》和《黑龙江省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》、《哈尔滨市城市居民最低生活保障办法》、《哈尔滨市农村居民最低生活保障办法（试行）》等法律、法规，科学制定和调整标准，规范运行机制，实行分类救助，逐步提高城市低保人员中老年人、重度残疾人和学生等的低保金加发金额；加强动态管理，坚持公开、公平、公正的原则，对城乡低保和农村五保人员基本生活实行最低生活保障和五保供养，做到应保尽保，并逐步提高保障和供养水平。

五、不断完善专项救助，切实保障困难群众的特殊困难

根据经济社会情况的发展变化，及时调整有关政策，对城乡低保、低收入居民和农村五保户等困难群众，有针对性地实施专项救助：

（一）医疗救助。根据《关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号）、《哈尔滨市城市居民最低生活保障人员医疗救助暂行规定》（哈民政发〔2004〕37号）、《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》（民发〔2005〕121号）、《哈尔滨市城市居民最低生活保障人员医疗救助补充规定》（哈民政发〔2005〕50号）、《关于印发〈哈尔滨市农村医疗救助实施方案（试行）〉的通知》（哈农税改〔2005〕4号）、《哈尔滨市市区低保家庭少年儿童医疗救助暂行办法》（哈劳社发〔2006〕161号）、《关于印发〈哈尔滨市农村医疗救助实施方案（试行）补充规定〉的通知》（哈税改联字〔2006〕5号）、《关于提高市区城市低保人员基本医疗救助限额补贴标准及增加大病医疗救助病种的通知》（哈民政发〔2007〕21号）和《哈尔滨市城镇职工基本医疗保险暂行办法》等有关法规政策，资助城乡低保人员、农村五保户和城乡有关低收入困难群众等人员，分别参加城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。提高城市低保人员参加城镇居民基本医疗保险政府补助标准，进一步降低城市低保人员个人缴费部分；政府资助农村低保人员、五保户等困难群众参加新型农村合作医疗，免除个人缴费；制定新的医疗救助办法，在医疗保险和新型农村合作医疗基础上，实施二次救助措施，逐步建立住院救助制度，把重度慢性病出院后续治疗和大病出院恢复期治疗纳入医疗救助范围；逐步实施置前救助，有条件的区、县（市）2008年开始探索试点置前救助，被救助对象住院治疗直接扣除应救助的费用数额，直接支付应由自己负责的费用部分；设立各级医疗救助定点医疗机构，把符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗救助定点范围，制定并实施相关优惠政策，提供优质医疗服务，减轻困难群众就医压力。

（二）就学救助。根据《黑龙江省城镇享受居民最低生活保障政策家庭义务教育阶段学生“两免一补”工作实施办法》、《哈尔滨市义务教育贫困学生助学金征集和使用管理办法》（市政府令第100号）、《关于做好2006考入普通高等院校的城市低保家庭子女就学救助工作的通知》（哈民政发〔2006〕43号）、《关于城镇义务教育阶段享受居民最低生活保障政策家庭学生“两免一补”及家庭经济特别困难的进城务工就业农民子女享受助学金工作的通知》（哈教联发〔2007〕14号）、《关于下达2007―2008学城镇享受居民最低生活保障政策家庭义务教育阶段学生“两免一补”资金及家庭经济特别困难的进城务工就业农民子女助学金的通知》（哈财教〔2007〕259号）等有关法规政策，完善和实施有关政策，建立多部门、多组织密切配合形成合力的就学救助机制。落实城镇低保家庭义务教育阶段学生上学“两免一补”等项政策；实施城市低保家庭高中以下学生适当加发低保金，及城市低保家庭、困难残疾人家庭和农村困难群众家庭大学生入学一次性救助措施；制定具体救助政策，实行低收入困难群众家庭学生分类救助，动员社会力量广泛筹措助学金，帮助特困职工和农民工等困难群众家庭学生解决就学困难；逐步建立和实行城市低收入困难群众家庭义务教育阶段学生减免“两费”（杂费和教科书费）制度，逐步建立实行低收入困难家庭大学生入学一次性救助制度。

（三）住房救助。根据《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》、《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》、《关于〈哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法〉第三十三条、第三十四条住房困难家庭补偿标准照顾标准和廉租户拆迁安置的规定》（哈房发〔2007〕9号）、《哈尔滨市人民政府关于加快推进农村敬老院整合工作提高农村五保供养水平的意见》(哈办发〔2007〕24号)等有关法规政策，完善和实施城市廉租住房、拆迁补偿和农村困难群众危房改造等项政策，建立多层次、多形式有机结合、行之有效的住房救助机制。进一步落实以租金补贴为主、实物配租为辅的廉租房政策，逐步扩大廉租房受益面，对城市低收入居民实行廉租房政策，相应提高城市低保、低收入居民动迁补偿金标准；建立农村困难群众住房救助制度，整合有关资源形成规范的救助机制，帮助农村低保、五保、低收入等困难群众改善住房条件；加快农村敬老院整合建设步伐，制定和实行《哈尔滨市2008―2010年农村敬老院整合建设规划》，争取用3年时间基本完成农村敬老院整合建设任务，改善集中供养的五保对象的居住条件。

（四）就业救助。根据《哈尔滨市〈再就业优惠证〉发放使用管理办法》、《哈尔滨市事业和就业登记管理办法》等有关法规政策，对有劳动能力和就业愿望的享受城市低保并失业1年以上的失业人员，及时核发《再就业优惠证》，免收再就业中介服务费和培训费，落实再就业优惠政策；加强在安置申请享受和已享受城市低保人员就业方面工作的衔接，优先为低保人员提供职业介绍、安排公益性岗位；对已实现就业和再就业的低保人员家庭，延发3个月低保金；对进城务工的农村低保和低收入困难群众，组织提供免费或低收费的培训服务，负责进行职业技能鉴定（限国家指定的实行就业准入制度的特殊工种）。

（五）生活用电、用水救助。根据《哈尔滨市人民政府办公厅关于调整我市供水价格的通知》（哈政办发〔2002〕1号）、《哈尔滨市人民政府办公厅关于调整我市城市污水处理费征收标准有关事宜的通知》（哈政办发〔2003〕3号）等有关法规政策，制定和落实城乡低保、低收入和农村五保困难群众家庭生活用水、用电价格方面的优惠政策。

（六）家庭供热救助。根据《哈尔滨市城市供热保障办法》、《关于切实做好2006至2007城市供热工作的通知》（哈办发〔2006〕35号）等法规政策的有关规定,对集中供暖的城市低保家庭，予以减免住房包烧费；对分散供暖的城市低保家庭，给予一定数额取暖补贴金；逐步建立和完善城市低收入困难家庭减免住房供热费和农村低保人员、五保户住房取暖补贴制度。

（七）司法救助。根据《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》（司发通〔2004〕127号）、《哈尔滨市法律援助条例》等有关法规政策，制定和落实有关法律援助政策，对城乡低保、低收入、农村五保和城市特困职工家庭等困难群众，开展免费法律咨询、代写法律文书、刑事辩护、民事代理和行政代理等项服务。

（八）应急救助。根据《关于印发黑龙江省特大自然灾害救灾应急预案的通知》（黑政发〔2004〕6号）、《关于印发哈尔滨市自然灾害救助应急预案的通知》（哈应急委发〔2007〕24号）等有关法规政策，完善应急救助制度，健全自然灾害、重大节日和其它突发事件救助机制。制定自然灾害救助应急预案，提高自然灾害应急救助整体水平，增强自然灾害应急响应和救助能力，确保受灾群众及时有效地得到救助；实行重大节日临时救助制度，对城乡低保、低收入和农村五保等困难群众，在重大节日期间给予一定数额的临时救助；实行其它突发事件救助制度，在应对各种突发事件时，对城乡低保、低收入和农村五保等困难群众生活受到较大影响时，对他们给予必要的货币和实物救助。

（九）流浪乞讨人员救助。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号）、《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（2003年国务院令第24号）、《关于转发民政部、财政部〈关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊的困难对象跨省返乡工作通知〉的通知》（黑民办函〔2004〕74号）、《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通知》（哈民政发〔2004〕62号）、《哈尔滨市人民政府关于城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》（哈政发法字〔2007〕29号）等有关法规政策，建立便捷、安全的救助管理工作机制，提高救助管理规范化、社会化水平。坚持“自愿受助、无偿救助”的原则，对需要救助的对象提供救助，对流浪乞讨人员引导救助；对救助对象中的危重病人及时给予医疗救助。

（十）居家养老救助。按照我市有关政策规定，以社区为救助和服务平台，重点针对困难家庭老人，同时兼顾其他老人，建立居家养老救助和服务机制。对困难家庭老人，开展定额免费提供家庭护理、精神慰藉等方面的救助和服务；对其他老人，有偿或低偿开展上述有关服务。

（十一）殡仪服务救助。根据《哈尔滨市民政局低保户、五保户、重点优抚对象殡葬服务优惠办法》等有关法规政策，以各层次殡仪服务机构为平台，为城乡低保户和农村五保户等困难群众，提供低偿服务，实行低价位定额“一费清”和有关辅助项目减半收费等救助措施。

六、深入开展社会扶助，帮助困难群众改善生活状况

（一）区、县（市）政府负责组织辖区内的单位和个人开展多种形式的社会扶助活动，着重开展社会捐助、扶贫济困和“一帮一”结对子救助活动。

（二）市工商行政管理、税务、卫生、民政、劳动和社会保障等部门，对从事个体经营的（除国家限制的行业外）城市低保人员，在3年优惠期内免收管理类、登记类和证照类各项行政事业性收费，对同时持有《再就业优惠证》的，在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

（三）市总工会、团市委、市妇联应结合各自工作特点，开展针对城乡低保人员和低收入困难群众的各种社会救助活动。

（四）市残联负责对享受城乡低保和低收入困难群众家庭的残疾人，在生活就业等方面给予关注，并为其特别是智残人员的社会生活给予必要的监护，同时提供优惠政策咨询和服务。

（五）市慈善总会负责广泛筹集善款，对各类困难群众，开展有针对性的定期或不定期的专项救助。

七、建立健全城乡社会救助体系保障机制

（一）调整加强市社会救助工作领导小组。为进一步加强全市城乡社会救助工作的统筹指导，决定将“哈尔滨市农村居民最低生活保障工作领导小组”，整合并入“哈尔滨市社会救助工作领导小组”，并对市社会救助工作领导小组进行必要的调整和加强。组长由市政府分管副市长担任，副组长由市民政局局长担任，成员由市委宣传部、市纪检委、市总工会、团市委、市妇联，市政府法制办、市民政局、市财政局、市劳动和社会保障局、市卫生局、市教育局、市房产住宅局、市司法局、市公安局、市工商局、市监察局、市审计局、市物价局、市地税局、市供热办、哈供排水集团、市残联、市城管局、市农委、市扶贫开发办、市统计局等部门有关负责同志组成，负责统一领导和协调全市社会救助工作。领导小组办公室设在市民政局，负责搭建信息、资源搜集整理平台等日常工作，主任由市民政局有关领导同志担任。建立社会救助领导小组成员单位联席会议制度，原则上每半年召开1次联席会议，也可根据工作需要临时召开，研究部署工作，研究解决难点、重点、热点问题。各区、县（市）政府也要建立相应的机构。

（二）明确分工，各司其职。负责医疗救助的责任单位为：市财政局、市民政局、市劳动和社会保障局、市卫生局；负责就学救助的责任单位为：市教育局、市财政局、市民政局、市总工会、团市委、市妇联、市残联、市政府扶贫办；负责住房救助的责任单位为：市房产住宅局、市财政局、市民政局、市扶贫开发办、市残联；负责就业救助的责任单位为：市劳动和社会保障局、市财政局、市民政局；负责生活用电、用水救助的责任单位为：市物价局、哈电业局、哈供排水集团、市水务局；负责家庭供热的责任单位为：市供热办、市财政局、市民政局；负责司法救助的责任单位为：市司法局；负责应急救助的责任单位为：市民政局、市财政局、市农委、市扶贫开发办、市总工会；负责流浪乞讨救助的责任单位为：市民政局、市财政局、市公安局、市城管局、市工商局、市卫生局；负责居家养老救助的责任单位为：市民政局、市财政局、各区政府；负责殡仪服务救助的责任单位为：市民政局。市社会救助工作领导小组各成员单位要将有关社会救助工作的信息、数据及工作开展情况等资料，及时反馈到市社会救助工作领导小组办公室，实现信息共享、资源共融的高效运行机制。

（三）完善目标责任体系。市社会救助工作领导小组办公室，负责协调市直有关部门和各区、县（市）政府，明确工作目标，加强日常监督指导，定期对各有关部门和各区、县（市）的有关工作情况进行考核通报，并按省有关要求实行奖罚；同时，根据考核情况，对工作效果显著、成绩突出的区、县（市）和部门、个人给予表彰。各区、县（市）政府应建立相应的对下目标责任体系，保证各项目标落到实处；同时，参照本《决定》，结合实际，制定本地区进一步加强城乡社会救助体系建设的实施办法。各相关部门也应结合部门实际，制定贯彻落实本《决定》的实施办法。

（四）加强工作力量，落实工作经费。各级政府和有关部门，要安排得力干部负责此项工作，保证工作正常开展。各区、县（市）要加强对职能部门的力量，设专门人员负责低收入困难群众认定和救助工作，特别要加强街道和社区工作力量，落实有关工作经费，保证必要的工作条件。

（五）建立健全“三项”机制。建立联动互动机制，各级政府和各相关部门要畅通信息、资源共享、协调配合、齐抓共管，建立和完善两级平台（市和区、县）、四级网络（市、区县、街道、社区）、两项功能（网上信息服务和网上直接服务）的社会救助信息服务体系；要建立并规范管理和工作运行机制，搞好有关档案管理制度建设，设立“四档”（城乡低保人员档案、城乡低收入困难群众档案、农村五保人员档案、城市社区居民档案），保证有关救助工作及时、准确进行；建立健全监督管理机制，要制定相关工作纪律，本着公开、公平、公正的原则，管好用于困难群众的救助款项和物品，并畅通投诉和诉求渠道，加大财务监督和审计力度，接受社会各界监督，确保有关救助工作有序、健康开展。

哈尔滨市人民政府

二○○八年六月二十五日

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