第一篇：切实做好救助管理 力促首都社会和谐
切实做好救助管理 力促首都社会和谐（图）
2003年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始正式实施。3年多来，在市委、市政府的高度重视和直接领导下，在各有关部门的大力支持和密切配合下，全市救助管理系统齐心协力，克服困难，不断摸索，勇于创新，顺利实现了由强制性收容遣送到关爱性救助管理的转变。截至2006年12月21日，全市累计救助38936人次，较好地保护了城市生活无着的流浪乞讨人员的合法权益，同时为维护首都的社会稳定做出了贡献。
领导高度重视 社会各界广泛关注
《救助管理办法》刚一颁布，北京市就由市委、市政府相关领导亲自挂帅，成立了由11个相关委办局参加的工作组，积极筹备这项工作。市委书记刘淇专门听取汇报并做出批示；王岐山市长主持召开市政府常务会对此项工作进行了专题研究；市委副书记强卫、副市长吉林等领导多次主持召开会议，协调有关部门，研究解决工作中遇到的难点问题，并深入一线视察指导工作，有力地推动了救助管理工作的开展。市人大、市政协对救助管理工作也高度关注，每年人大、政协会议都提交了多份代表提案和委员议案。2004年还成立了由人大副主任、政协副主席领导的专门调查组，深入基层开展调研，为促进全市救助工
作发挥了积极作用。
各部门、各区县党委、政府也高度重视救助管理工作，建立了主管领导牵头，有关部门参加的工作协
调机制，为救助管理站的设立和救助管理工作的开展提供了有力的组织保障。
机构设立和设施建设工作进展顺利
2003年，市民政局设立了“北京市救助管理事务中心”，负责全市救助管理工作的组织、指导和监督；成立了“北京市未成年人救助保护中心”，设立床位150张，负责对没有监护人的流浪乞讨未成年人进行救助保护和管理；2006年底，按照2008环境秩序整治工作的统一部署和要求，用于对轻微违法犯罪未成年人实施保护性救助、设计床位300张的第二未成年人救助保护中心即将建成，预计2007年春节前开始接收人员；同时，用于解决长期滞留人员安置和实施跨省救助的市救助管理总站也正在积极筹建之中，目
前已经完成了选址工作并正式立项，预计2008年将正式投入使用。
按照市政府统一部署，各区县均按时建立了救助管理机构，并已将永久性救助管理站建设列入“十一五”规划。目前，全市共成立20个救助管理工作机构，各级救助管理站床位总数达到1000余张，各级救助
管理机构正式批准的人员编制达到120余人。
初步建立了齐抓共管的工作格局
按照市委、市政府的部署，市财政、编制、公安、城管、卫生等相关部门明确职责，初步建立了协调配合、分工协作、齐抓共管的工作局面。公安、城管部门对街头发现的流浪乞讨人员进行告知、引导和护送。公安机关在救助管理站内派驻了驻站民警，协助核查求助人员的真实身份，查找其亲属和所在单位，对求助人员进行排查，维护站内治安秩序。卫生部门为各区救助管理站指定了定点医院，大部分救助管理站配备了医护人员，对救助管理站送来的突发急病的受助人员及时进行治疗。疾病预防控制机构对救助管理站防疫工作进行检查和指导，对接报的站内发生的疫情及时处理。各级财政部门加大了对救助工作的财
政投入支持力度；发展改革、规划等部门为救助管理设施建设也做了大量工作。
救助管理制度建设不断完善
在严格贯彻落实救助政策的同时，针对北京实际，市里相继制定了一系列相应的工作意见和方案，逐步规范了全市的救助管理工作。一是出台了集中救助工作指导意见。针对部分流浪乞讨人员不愿主动接受政府救助，或不了解救助政策，不知道如何求助等现象，2004年2月，市委办公厅、市政府办公厅转发了市民政局等部门《关于进一步做好流浪乞讨人员管理和救助工作的意见》，明确规定在重大节日、活动以及气候恶劣的特殊时期，经公安、城管部门提出，市、区县政府主管领导批准后，可开展全市或区域性的集中救助工作。至今已联合开展了数十次对流浪乞讨人员的集中救助活动，切实解决了他们的困难，维护了社会环境秩序稳定。二是出台了灾害天气情况下加强救助管理工作的意见。为尽量杜绝流浪乞讨人员因灾害天气而倒闭街头现象发生，2005年6月，市民政局、市公安局、市城管执法局联合下发了《关于在灾害天气情况下加强流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，建立了救助管理应对灾害天气的快速反应机制，减少了持续高温、大风降温、严寒等灾害性天气对流浪乞讨人员的伤害和影响，仅2005年春节前后就救助500余人次。三是出台了流浪危重病人、精神病人救助工作意见，明确了民政、公安、城管、卫生、劳动等各部门职责，规范了部门间工作的交接手续，对如何办理送医手续、费用结算以及后续救助等工作程序都做出了具体规定，可操作性强，进一步规范了流浪危重病人、精神病人救治、救助工作。截至2006年12月21日，各级定点医院救助危重病人1500余人次，救助精神病人约5000人次。四是完善了跨省救助工作意见，初步建立了受助人员疏散机制。截至目前，全市38936名救助人员中，已离站37655人
次，占救助总人数的96.7%。
流浪未成年人救助保护工作深入开展
全市各相关部门坚持预防为主、以人为本、依法行政的原则，不断完善相关法律法规，建立健全了齐抓共管的流浪未成年人救助保护工作机制。截至目前，全市累计救助18周岁以下未成年人 约6000人次，目前，除了市未成年人救助保护中心滞留约50人，长期滞留智障和精神病未成年人约200人之外，其余
受助未成年人在工作人员帮助下顺利返回原籍，切实维护了他们的合法权益。
针对群众反映强烈的新疆籍未成年人抢夺、盗窃等违法活动十分猖獗的问题，从2004年下半年开始，市公安、城管、民政、卫生等部门密切配合，先后开展了29次对在京新疆籍人员违法犯罪打击查处和救助新疆籍未成年人的专项统一行动，共解救并护送返乡新疆籍未成年人1000余人，并对在幕后指使、操
控他们的成年人进行了打击处理，有效遏制了此类违法犯罪活动的发生，效果十分明显。
机制创新效果初显
全市救助管理系统认真研究工作中出现的新情况、新问题，积极探索新思路、新办法，不断推动了救助管理工作深入开展。如东城区把流浪乞讨人员救助管理工作纳入全区的“网格化”管理之中，运用现代化的城市管理模式，实现了精确管理和监管分离，极大提高了工作效率；西城区组建了由民政、公安、城管、卫生参加的告知、引导护送救助巡视队，每天对全区重点地区、地下通道、繁华地段、旅游景点等展开巡视检查，实现了由被动等待求助向主动救助的转变，扩大了救助覆盖面，拓展了救助功能；朝阳区救助管理站通过与北京广播学院开展“站校共建”，积极探索了救助管理工作社会化的新思路；崇文区民政局也与区团委等单位联合招募100多名志愿者参与告知、引导、护送和救助行乞人员工作，并率先在全区所有社区中建立救助咨询点，初步形成了覆盖全区的救助服务网络；房山区积极为受助人员提供就业信息，使多
名受助人员找到了工作，结束了流浪生活……
自身建设不断加强
面对全新的工作内容、特殊的工作对象和临时组建起来的工作队伍，全市各级救助管理机构大力加强教育宣传、行风建设等基础性工作，努力提高队伍素质、提高工作水平。在工作中，救助管理工作人员坚持真心关爱、救管并重的原则，不顾脏、累、病、险，耐心细致地做好救助工作，为受助人员解决实际困难。还在节日期间，组织升国旗仪式、开展游艺活动、改善伙食等，使受助人员体会到了平等的尊严，感受到了社会的温暖。同时，把教育培训与推动实际工作紧密结合，三年多来开展了20余次、30多批业务培训，增强了救助管理工作人员的政策理论、业务知识和职业道德等方面的素质和能力。为方便流浪乞讨人员求助和社会力量参与救助管理工作，在全市首批设立了20块救助管理站引导牌，上面标明了各区救助管理站的名称、地址和联系方式，还列明了救助条件、救助内容、乘车路线和方位地图。2005年8月，市救助管理信息系统也已正式开通并投入使用，使求助对象的身份界定更加便捷、准确，降低了重复救助的可能性，提升了管理和服务水平。
当前救助工作面临的难点问题及下一步工作思路和主要任务
全市在流浪乞讨人员的救助管理工作上，取得了一定的成效，但作为一项社会救助制度的制度创新，在改革过程中也遇到了许多新问题，应及时加以解决。
（一）职业化乞讨人员大量增加。他们大多为致富而乞讨，拒绝社会救助，采取“告知不听、救助不去、劝阻无效、制止不服”的态度，对社会正常秩序和治安造成了一定的不良影响。
（二）救助条件难以把握，求助人员的甄别核实缺乏操作性规范。真正同时符合民政部《实施细则》规定的四个条件的人员比例很小。求助人员成分复杂，动机多样，有的为了求得救助而隐瞒个人真实情况，编造谎言；有的随身带有现金，因工作人员无权检查，求助人员骗取救助时有发生。如何对求助人员进行
有效甄别，有关规定需要进一步完善。
（三）长期滞留人员安置压力大。截至2006年12月21日，全市各救助管理机构总计救助精神病人和呆傻人员6000余人次，其中长期滞留人员超过1200人，绝大部分属于无民事行为能力或限制民事行为能力人员，需要最终在北京予以安置。按照目前的态势发展下去，全市经费支出和安置压力都很大。
（四）受助人员出口仍不畅通，部分受助人员家属和部分流出地省市对于接回安置工作态度比较消极，联系难度较大，重复救助现象较多，人员出口工作受到一定影响。
另外，由于救助管理工作是一项新的工作，在机构编制、队伍建设等方面还不能完全适应工作需要。下一步，将重点推进救助呼唤机制，积极呼吁广大市民参与救助管理工作，在发现流浪乞讨人员后，能够通过拨打110等方式，及时予以救助。通过不断完善救助管理政策法规体系，加强基础设施建设，探索建立流浪未成年人特殊教育模式，加大对流浪乞讨人员的管理、教育力度，加强培训、宣传和调查研究，不断演练各项应急工作预案，进一步拓展安置渠道，推动北京市救助管理工作顺利进行，把这一“民心工程”
真正做实、做好，把党的这项好政策落实到实处。
第二篇：加强社会管理创新力促和谐稳定
加强社会管理创新力促和谐稳定
——蔡甸区司法局深入推进人民调解服务经济社会发展
今年以来，蔡甸区司法局紧紧围绕深入推进三项重点工作这一主线，以切实发挥人民调解在科学发展、促进社会和谐中的职能作用为重点，大力加强干部队伍建设、基层基础建设、制度建设，强化经费保障，努力拓宽调解覆盖面，提高调解水平。1至7月份，全区各级人民调解组织共排查调处各类民间纠纷 1760件，调处成功1755件，调解成功率 99.7%，重大复杂矛盾纠纷6件，防止矛盾纠纷激化1件，防激化率100%，未发生因调处不及时引起的矛盾激化和民转刑案件，有力地维护了全区经济社会的和谐稳定。
一、加强队伍建设，切实提高人民调解员战斗力。
一是紧抓调解员的思想政治建设。通过扎实开展 “忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观教育实践活动，教育引导全区调解队伍进一步坚守忠诚的政治本色、筑牢为民的宗旨理念、坚定公正的价值追求、严守廉洁的基本操守，使广大调解员的思想政治面貌得到明显改观。
二是加强调解员的业务能力建设。区局领导高度重视调解员的业务能力建设，将调解员的业务能力建设摆在加强人民调解工作职能作用的突出位置，通过岗位练兵、以会代训、庭审观摩、聘请专家对调解员进行调解基本知识讲授以及组织调解员参加市局培训等多种途径培训，使调解员的能力素质得到了很大的提升，满足了群众对于人民调解的新期盼新需求。
三是招聘具有专业背景的专职调解员。我们根据区局实际情况，从原蔡甸区法学培训中心管理人员中择优选聘了18民专职调解员充实到调解一线，同时积极与相关业务主管部门协调成立了医学专家库和法学专家库，成员分别达到30人和16人，使蔡甸区调解工作得到了进一步的专业知识和法律知识的支持。
二、加强基层基础建设，构筑防范化解矛盾的基层社会网络。一是加强调解专业化建设，探索建立行业性专业调委会。伴随蔡甸区经济社会的快速发展，医患、交通事故、劳动争议、征
地拆迁等具有行业性、专业性特点的矛盾纠纷凸显，因其专业性背景，现有的大调解工作机制难以很好地承担调解工作。在这种背景下，区司法局通过积极与相关行业主管部门协商，在全区分别建立了医疗纠纷、劳动争议、道路交通事故民事赔偿争议、食品安全纠纷、妇女儿童权益保护和房屋征收补偿纠纷等6个调委会，为全区的人民调解工作提供了强有力的支撑。6个调委会从成立到投入运作的近7个月时间里，共受理矛盾纠纷164件，调处成功164件，调解成功率 100%，其中劳动争议纠纷2件，医疗纠纷2件，食品安全纠纷9件，交通事故民事赔偿纠纷151件。
二是坚持重心下移，推进“法务前沿工程”。通过充分挖掘民间资源，建立以村(居)、社区为依托，老党员、老干部、老教师、老战士、老人和当地精英等社会力量广泛参与的法务前沿工程室，进而建立村（居）党支部书记负总责、村（居）委会主任负主责、法务室主动受理、小组长（楼门院负责人）积极参与的村（居）级人民调解工作新机制，及时有效地把矛盾化解在基层，做到小事不出村（居），实现案结、事了、人和。
三是拓宽调解覆盖面，设立园区司法工作站。由于体制的原因，蔡甸区司法行政工作没能在姚家山、常福、沌口3个园区全覆盖，随着3个园区的经济快速发展，托管村及入驻企业增多，人财物流动量增大，各种社会矛盾纠纷不断增多。为有效改善园区经济社会发展软硬环境，助推园区经济快速发展，区司法局向区委、区政府请示申请在3个园区设立了司法工作站，自司法工作站成立以来，园区的矛盾纠纷得到了有效调解，园区的发展环境得到了明显改善。
四是丰富调解服务供给，设立司法所和社区律师工作室。通过开展“所所对接”暨律师进社区活动，引入律师这一中立的第三方力量参与基层调解工作，进一步健全了矛盾调处机制、规范了调解程序、提高了调解能力和调解质量，有效提升了人民调解的社会公信力。自蔡甸区“所所对接”暨律师进社区工作启动近1个月来，律师参与司法所重大矛盾纠纷调解3件，代理民事纠纷案件2件，解答社区居民群众法律咨询97人次。
三、加强规章制度建设，提升调解工作效率。
为进一步健全完善涉及基层调解工作的制度，切实抓好各项制度的执行和落实，区局强化了街乡镇司法所和人民调解委员会规范化建设，健全完善了《矛盾纠纷台帐登记月报制度》、《矛盾纠纷调解程序》、《司法所工作人员岗位责任制》、《人民调解员工作职责》、《矛盾纠纷转办制度》、《矛盾纠纷调解回访制度》以及《矛盾纠纷调处通报制度》等七项制度。为切实抓好各项制度的落实，提升工作的执行力，区局进一步完善了考核评价体系，制定了《蔡甸区人民调解和大调解工作机制检查考评细则》，更加细化了工作要求，如细则要求人民调解工作要坚持对辖区矛盾纠纷一月一排查一调处一上报制度，调解成功率达99%以上等。通过制定这些硬指标，激励鞭策调解员化被动等待调解为积极主动排查化解矛盾，调解工作的效率得到有效提升，社会和谐稳定不断增强。
四、强化经费保障，确保工作有效运行。
一是争取区委区政府支持。在专业调委会建设过程中，区局向区委区政府争取将设立专业性调解委员会所需的各项经费纳入了区财政预算，使我区行业性专业调解工作经费得到了坚实保障，有力促进了行业性专业调委会建设向前推进。
二是区局加大了经费保障力度。从法务工作室、司法工作站的建设，到社区律师工作室的配置以及各种公示牌的制定，区局都拿出专项资金加强了保障，保证了各项建设工作的顺利推进。
三是律师事务所等外力给予了支持。在“所所对接”暨律师进社区活动中，各律师事务所在积极履行社区法律服务工作的同时，还积极地向司法所伸出援助之手，如：与桐湖所对接的中伦文德律师事务所向桐湖所提供了2万元的保障经费；与索河所对接的威德律师事务所为索河所先期提供了5000元的经费支持；与永安所对接的德恒分所表示要将永安作为律师事务所公益活动、公益事业的基地来办，在物力上将给予大力支持。律师事务所等外部经费支持使我区调解工作的顺利开展得到了重要支撑。
第三篇：创新审判工作 力促社会和谐
创新审判工作 力促社会和谐
——宝丰法院荣记省高院集体二等功纪实
日前宝丰县人民法院院长井慧宝，从全市法院党风廉政建设暨表彰大会上，捧回了河南省高级人民法院授予的“集体二等功”的奖牌。这沉甸甸的奖牌，凝结着该院干警的辛勤汗水和不懈追求；见证着干警顽强拼搏、锐意进取、争创一流的艰辛历程；彰显着干警超人的才智和不凡的业绩。
历史的车轮转动到21世纪的今天，法院的审判工作怎样才能适应新时期社会发展的需要，如何运用法律手段才能为人民群众营造出平安良好的生产生活环境，推动经济建设、民生工作、和谐社会发展？这是近年来宝丰县人民法院着力探讨、积极实践的重大课题。为此，该院围绕能动司法、创新管理、提升质效、改进作风四条主线，努力建设“服务型、公信型、廉洁型、和谐型”一流法院，在审判等各项工作中取得了骄人成绩。先后荣获“省文明单位”、“省花园式单位”、“全省清理执行积案工作先进单位”、“全省涉诉信访工作先进单位”、“全省案例指导工作先进单位”、“全省思想宣传工作先进单位”等诸多荣誉称号。在全市法院系统绩效考核中，2008年名列第二，被市中级人民法院通令嘉奖；2009年该院28个单项工作有17项获得第一，总评荣获第一名。日前又被河南省高级人民法院荣记集体二等功，有8人次受到省级表彰，11人次受到市级表彰。该院成为全市乃至全省法院系统的一面旗帜。
能动司法保稳定 强化调解促和谐
在宝丰法院法官的心目中，公正司法、依法调解已成为对人民群众的一种无言承诺的社会责任。他们把通过一件件案件的审理和公正地依法调解，化解矛盾、实现和解、消除仇恨、促进和谐，践行于审判过程的始终。
2007年1月，最高人民法院在第七次全国民事审判工作会议上首次提出了“司法和谐”的理念，要求全国各级人民法院努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。围绕这一目标，宝丰法院党组大胆改革，勇于创新。2007年7月，他们经过充分调研，进行机构改革，将原来三个民事审判庭改为民事审判庭，民事调解庭和涉诉信访局。民事调解庭专职从事民事案件调解工作，规定除人民法庭辖区内的案件外，其他民事案件均先由民事调解庭进行调解，期限为一个月，在不能调解时再将案件转入民事审判庭审理，以最大的限度将可调、能调的案件全部及时予以调解解决，使诉讼双方及早从诉累中解脱出来，达到节省诉讼资源，和谐解决纠纷的目的。俗话说：“一年官司十年仇”。在对薄公堂，对与错的判决执行后，可能纠纷本身的争执已画上了句号，但纠纷双方当事人却往往留下长久的仇恨，这不仅影响到社会的和谐稳定，也损害了司法的权威和形象。为此该院积极探索和谐审判的新方法、新思路。狠抓源头治理，努力在案结事了上下功夫，坚持“调解优先、调判结合”的工作方针，以预防化解社会矛盾，促进社会和谐为主线，不断加强调解工
作，先后制定了《民商事案件诉讼调解工作暂行规定》、《关于进一步加强调解工作的意见》等内部工作制度，要求只要案件存在和解、协调的可能性，都要积极开展调解工作，坚持把调解贯穿于案件审判、执行的全过程。同时在保证正常办案经费的基础上，规定每调解、和解或协调一起案件，补助120元，以此来激发法官调解工作热情。2009年，结合全省法院系统开展的“调解年”活动，该院召开了“调解工作专题研讨暨经验交流会”，组织法官对工作中积累的调解经验进行交流，总结出了“六必须”和“九心”调解法并在全院推广；还面向社会公开选聘了41名品行良好、具有一定法律知识的社会人士，担任法院特邀调解员，参与诉讼调解工作。在开展的调解百日竞赛活动中，鼓励和倡导“零判决”，积级引导法官最大限度地通过和谐方式化解矛盾纠纷，达到定纷止争、案结事了的目的。从而开创了具有宝丰特色的调解新途径。
天平闪耀促和谐，能动司法结硕果。宝丰法院诉讼调解工作的质量和效率稳步提升。自民事调解庭成立以来，共审结民商事案件993起，其中以调撤方式结案905起，调撤率达到91.1%;涉诉信访局成立以来，共接待来访群众1182人（次），通过调解，使初访信访的接待成功率达98%，信访案件的消化处理率达到90%。其中2009年以来刑事附带案件的调解率达到96.9%，民商事案件的调撤率达到80.6%，均创历史最高水平。与此对应的是申请强制执行的案件数量明显下降，2008、2009两年受理894起执行案件，与2006、2007两年的1302件相比，下降了31.3%，有效地促进了全县社会的和谐与稳定。
创新特困救助办法 创立廉政保证机制
改革创新是法院工作的动力之源。创新是发展的关键，这其中管理创新尤为重要。然而，如何才能创新管理方式？宝丰法院为此进行了积极的探索。
创新特困救助办法。2006年，宝丰法院在对涉执信访工作进行调研时发现，刑事附带民事、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿纠纷等执行案件中，由于被执行人正在服刑或已死亡或无能力给付，且无财产可供执行，而申请人又属于特困户，不能维持家庭正常生活，极容易导致双方矛盾激化。针对此种情况，该院积极探索解决途径，利用多种渠道筹措专项资金，于同年4月在全省乃至全国法院系统内率先创设并实施了特困申请人救助金制度，专门救助那些因被执行人无力赔偿而导致生活困难的申请执行人。
该院自救助金制度运行以来，共向符合条件的特困申请人及部分生活陷入极度困难的信访人发放救助金160余人（次），累计金额1712270元，有效地解决了部分特困当事人的生活困难，化解了一批涉执信访案件，维护了社会稳定。《人民法院报》、《河南日报》等多家新闻媒体对此报道后，在全国法院系统引起了很大反响。在2006年全省执行工作经验交流会上，市中院将此情况进行了专题介绍，得到了省委政法委的充分肯定，并在全省法院系统予以推广。
创立廉政保证机制。党风廉政建设是司法事业成败的关键，是人
民法院工作的重中之重。警示教育、廉政承诺、五条禁令等常规措施无疑是行之有效的。但是如何才能进一步增加违法违纪行为的经济成本，建立和完善违法违纪行为的“不愿为”机制？该院结合自身实际，在充分调研的基础上，于2006年4月创造性地实行了《无违法违纪保证金制度》。制度规定，由干警每月交纳一定数额的保证金，院内再匹配同额款项注入干警个人账户。如干警出现违法违纪问题，则视不同情况扣除相应数额的保证金，保证金账户余额在干警退休时一次性支付干警。与其他类似保证金制度不同的是，该制度不但在干警违法违纪或出现审判瑕疵时具有惩罚性质，而且在干警遵纪守法时还体现出了奖励的特征，从而在制度和经济上建立了一道拒腐抗变的防线。该制度实施后的第一年中，先后有四名干警被扣除了保证金，对其他干警起到了威慑、警示作用，之后的三年中，未再出现干警因违法违纪被扣罚保证金的现象。目前，该院干警的个人账号中保证金数额累计人均已达1万余元，大大遏制了干警违法违纪行为，有效预防了违法违纪案件的发生。
不断提升法官素质 确保办案质量效率
公正司法是法院工作的生命线，提高案件质量和效率才能确保司法公正，而这一切都需要法官素质的提升和法官品格的铸造。
近年来，宝丰法院制定了人才兴院战略，提出了“打造学习型法院，争当学习型法官”的号召。该院成立了学习小组，挤出资金购置
了电脑、镭射机等学习工具，每周二、周四下午利用2个小时的时间，组织干警通过观看法律培训光盘讲座、法官培训法官等形式开展集中学习，积极引导干警开展疑难案件评析、专题业务培训、法律业务考试等活动。对学习中成绩突出的干警，除在经济上予以奖励外，还组织他们分批到山东、延安等地先进法院参观学习。为方便干警查阅学习资料，该院筹资5万余元，购置专业书籍6000余册，订阅报刊杂志30余种，建立了图书室，并逐年对图书室书籍进行更新。同时通过读书演讲会、理论研讨会、审判业务知识竞赛、庭审观摩、速记比赛等多种形式开展岗位大练兵。对参加全国统一司法考试的干警每人批假三个月复习，给予经过考试取得资格的干警每人3000元的奖励，从而在全院形成“比、学、赶、帮、超”的良好学习氛围。通过学习型法院的创建，干警的业务素质得到提高，文化层次得到提升，已有11位干警顺利通过了全国统一司法考试。目前，40岁以下的法官全部达到法律本科以上学历，全院有150项（次）工作分别被省、市、县评为先进或优秀，10个集体先后荣立三等功，干警累计受到省、市、县表彰182人（次）。
执法办案是法院工作的第一要务。人民群众在诉讼中最烦的就是办案不公，拖拖拉拉。面对案多人少的严峻形势和新时期人民群众对审判工作的新要求，宝丰法院提出了判决案件一律要办成“铁案”，重大、疑难、复杂案件要办成“精品案”，一般案件要办成“和谐案”的目标。为此，该院积极进行民事审判制度改革，将提高案件质量作为评查工作的出发点和落脚点，相继成立了审判质量评查领导小组、案件质量责任认定委员会，由院长亲任领导小组组长，并将案件评查结果纳入审判质量考评体系和法官绩效考核体系，与干警评先评优、晋职晋级、年终岗位目标奖惩等三者挂其钩来。特别是2009年，该院进一步加大了案件质量评查工作力度，出台了《关于提高法律文书质量的奖惩规定》等制度，在审监庭常规评查案件的基础上，每月再由院领导随机对当月审结的各类案件进行抽查、点评，根据案件质量的高低，对办案法官及其所在庭室给予相应的奖惩。对于评查中发现的问题除实行每月点评通报外，还利用学习时间定期组织审判人员进行讨论，引导干警从自身出发，在庭审质证、证据运用、法律适用上动脑筋、找原因，紧紧围绕提高案件质量进行学习和交流。
为提升审判效率，该院对法官个人审判情况实施月通报制度，在对案件实行审限预警和催办制度的基础上，规定对于超审限案件，承办法官除向党组写出书面情况说明外，案件每超期一天对其所在庭室罚款100元。2009年在全市法院案件质量评查工作考核中，该院名列第一。
正是由于该院多年来重视法官培养，狠抓司法管理，案件质量和效率有了质的飞跃。近五年以来，该院审、执结的13000余起案件中，二审改判率和发回率分别为6.3%和7.1%，与前五年相比分别下降了6个百分点和4个百分点，呈现出收案率上升、信访率下降；结案率上升、发回改判率下降；执结率上升、中止率下降；改判息诉率上升，上诉率下降的良好态势。
严管重教树形象 厚爱法官强队伍
在宝丰法院所有工作人员都知道这样一句话：“形象重于生命，责任重于泰山。”在他们看来，司法形象是公正形象、高效形象、廉洁形象、文明形象、权威形象的集合。为了把这5个形象树得更牢，该院以社会主义法治理念教育为统领，先后开展了纪律作风集中教育整顿、以“零违纪”为目标的法院领导干部廉政建设集中教育活动、法官廉政建设工程等多项活动。形象意识已深深扎根在全体法官的心中，服务大局和司法为民的自觉性、主动性大大增强。
“重教、严管、厚爱”是宝丰法院干部管理的秘诀。为树立法院公正形象，该院在加强对案件管理的同时，高度重视队伍建设。2009年，该院以贯彻落实最高人民法院“五个严禁”为主线，进一步加大党风廉政建设工作力度。制作“五个严禁”台式提示牌，分别摆放在院领导和每位干警办公桌上，全体干警人人随身携带小卡片，将廉政格言警示牌镶嵌在办公楼过道、电梯口等显著位置，使“五个严禁”入脑入心。成立巡回督查小组，通过明查暗访及时发现和纠正干警在执法中存在的问题。建立执行考核机制，把“五个严禁”执行情况与法官的考核评价、晋级评优密切挂钩，实行“一票否决”。浓厚的廉政氛围，使法官们行有所思、思有所感，时时绷紧廉政司法、秉公执法之弦。
在从严治警的同时，该院坚持以人为本，从优待警，把科学发展和人性化管理贯穿于队伍建设始终。积极争取和创造条件，解决干警
在工作、生活等方面存在的困难和问题。每年组织干警体检，使他们安心工作，无后顾之忧；建立职工食堂，解决干警就餐难，使干警感受到了家庭般的温暖；为全院干警每人配备了一部手机，每月定期发放通讯补助；每人配置了一台电脑，极大改善了办公办案条件。为解决干警的职级待遇，该院积极与县委组织部门协调，一次性为8名干警解决了正科级职级待遇，7名干警解决了副科级职级待遇。为丰富干警业余生活，该院腾出六间办公室设置了干警娱乐室，崭新的乒乓球案、台球案，让每位干警都能根据自己的身体状况和喜好进行锻炼，使干警们经常保持良好的心态和饱满地热情积极地投入到工作中去。润物细无声，风顺帆正扬。一系列从优侍警措施的落实，干警们切身感受到了集体的关怀和大家庭的温暖，精神风貌明显改观，大家心往一处想，劲往一处使，积极为法院谋发展，全院呈现出了比学习、比公正、比廉洁、比奉献、比争先的良好氛围。
百舸争流千帆竟，乘风破浪正远航。风清气正的宝丰县人民法院正象一艘开足马力的舰船，乘风破浪，勇往直前。全院干警正以金色的国徽铸就着明天的辉煌。（本报记者王长河）
第四篇：心系信访群众 力促社会和谐
心系信访群众 力促社会和谐
——记浏阳市信访局周瑞明局长
有人说：信访部门是“清水衙门”，信访工作是“机关第一难”的工作，信访干部是“最不像官”、“最受气”的“官”。2009年8月，浏阳市委经过深思熟虑一纸任命将周瑞明同志推上了信访局长岗位。两年来，他以立党为公的政治品格，心系百姓的公仆情怀，勤勉有为的敬业精神，在这个要经常“受气”、“忍气”却必须为他人“解气”、“顺气”的岗位上，凭着一身正气、骨气和血气，演绎着信访战线一名党员领导干部的精彩人生，忠实地履行着自己的职责：
——重学习抓调研理清思路谋发展
信访工作是一项十分严肃的政治工作，尤其是接待来访工作，更是有很强的原则性。在来访人看来，接待人员的一言一行都十分重要，都代表着党和政府的形象。周瑞明常常告诫信访干部，必须时刻注重学习提升素质。虽然工作繁忙，他总要挤出时间学习信访知识、政策法规。每次主持会议前，他总是先来一段精彩的学习心得，让干部职工深受其益。同时，他还经常组织报告会、讨论会，通过灌输和引导相结合，言传和身教相结合，教育和活动相结合，影响和带动机关学习、讨论蔚然成风。两年来，他带领信访干部深入基层调研40余次，足迹踏遍了全市所有乡镇和机关企事业单位。有时为了掌握第一手材料，经常深入上访人家中促膝交谈，问寒问暖，倾注了满腔热情。针对调研情况，他先后组织召开专题研讨会30余次，撰写了《如何提高信访部门的影响力》、《浅谈做好新时期信访工作的基本要求》、《信访积案化解的几点思考》等调研文章，为市委、政府决策提供了重要依据。审时度势地提出了“争全省第一、创全国一流”的奋斗目标，围绕“群众满意、工作一流”和“一提高三下降”，创新求变、锐意进取，积极探索做好新时期信访工作的新途径新方法，做到了“带好一个班子、建好一支队伍、理顺一个思路、明确一个目标”。
——带班子抓队伍团队实力上台阶
“火车跑得快，全靠车头带”，信访工作亦然。在信访干部队伍建设上，他提出了“反应敏捷、处事果断，敢于负责、任劳任怨”的16字要求。他经常说的一句话就是“组织把我放在这个岗位，是对我的信任，我的工作要让群众满意，让领导放心”。每当发生集体上访，他总是带头第一个出现在接访一线，耐心听取群众意见，及时向领导汇报并协调各部门妥善处理。同时，他还十分注重与班子成员沟通，充分听取各方意见，集体研究、民主决策。两年来，主持召开信访例会80余次，研究讨论信访案例260余件次。确保每一个信访问题的解决方案，都通过会议集体讨论决策。工作中，班子成员既有明确的分工，又有密切的协作，他善于发挥班子成员的主观能动性，总是放手让班子成员独立主持信访协调会、信访案件督办、矛盾纠纷调处等工作，为班子成员以及每位信访干部提供更多的展示平台和锻炼的机会，用充分信任的态度支持每一位信访干部的工作。干部职工遇到工作难题时，他总是积极给予鼓励、帮助、协调。在他的带领下，全市信访队伍精神面貌焕然一新，工作活力明显增强。
——抓协调促联处创新方法破难题
浏阳经济总量大、人口多、民情较为复杂，一段时期内，信访形势严峻，集体访、越级访、重复访总量居高不下。2009年，全市信访总量达2.2万人次，群体性上访高达120余批。为此，他转变观念、创新方法，破解难题。一是发挥联席会议作用。联合各部门、乡镇（街道）开展了一系列积案化解活动，列入集中整治的300多件疑难重点信访问题办结率达98％，特别是改制企业遗留问题、环保问题、拆迁安置等系列积案的处理取得了突破性进展，扭转了集体访、非正常上访、重复上访攀升的局面，实现历史性突破，取得去年国庆60周年和今年“两会”浏阳零登记进京上访的好成绩。二是夯实信访工作网络。强化市、乡（镇）、村、组四级信访信息网络建设，全市87个市直单位和37个乡镇（街道）都设有信访办，配备了信访专干，401个村（社区）都设有调解员。市委、市政府将信访工作纳入党政领导绩效考核范畴，在全市上下形成了层层有责任、人人有任务、逐级抓落实的“大信访”、“大稳控”工作格局。三是健全信访工作制度。争取市委、市政府出台了《关于进一步加强信访工作的若干规定》、《重大决策风险评估》等一系列制度，完善了矛盾纠纷排查调处、开门接访、带案下访、领导包案、责任追究、专员培训、目标考核等信访工作机制，使信访工作有章可循，有法可依，有力推进。四是创新信访工作手段。2009年底，他在认真总结、充分调研的基础上，向市委、市政府委提出建立“信访救助金”制度，争取市委、市政府当年拨款30万元，使一些“法度之外、情理当中”的信访积案得到有效解决；他重视推行网上信访，拓宽了信访渠道；他将《信访条例》内容和重要文件精神通过报刊媒体加以宣传，让更多的人了解、支持信访工作；他将信访典型案例制成专题片，在电视台播放，以案说法；他将心理咨询与佛学理念融入日常接访中，从心理上理顺来访者情绪，引导信访人正确看待利益诉求，推动信访积案化解，这些创新做法，使信访工作有了新的活力和特色。
——讲奉献作表率服务群众树口碑
“信访工作是党和政府联系群众的桥梁纽带，是收集社情民意的窗口，是群众发泄怨气心情的减压阀。他始终认为：作为一名信访干部，时刻要牢记自己的宗旨，把责任重担扛在肩头，把原则政策握在手头，把群众冷暖挂在心头。”上访人员到党政机关上访，大都是要讨个说法，求个公道。出于这种理念，他在日常接待中，每当遇到一些情绪比较激动、谈话不够冷静的上访人员，特别是一些缠访闹访者，语言尖刻、行为极端，十分注重接待的亲和力和实在感，总是做到一张笑脸相迎，一把椅子请坐，耐心地听取上访人的陈述，心平气和、态度诚恳地分析问题的实质，用政策、道理给予解析和引导。正是由于他的耐心热情接待，信访者得到平等尊重后，情绪很快得到调整，心悦诚服地服从调处结果。两年来，在信访局人手少，任务重的情况下，他多次冒着酷暑，顶着严寒为上访群众奔波，经常为劝返集访群众连续工作10余个小时。经常深入到拆迁现场，上门上户做群众思想工作，双休日、节假日加班加点更是常事。遇上国家和省市重大节会，他始终站在矛盾纠纷排查、重点对象稳控、接访劝返工作最前沿。日常工作中，他注重勤俭节约，从不搞铺张浪费。干部职工生活上遇到困难时，他总是带头大方的伸出援手，帮助其渡过难关。对待荣誉，他不揽功、不争名，总是将荣誉让给其他同事，并鼓励他人比学赶超，向先进学习。
在信访局长岗位上，周瑞明没有做什么惊天动地的大事，也许在很多人看来只不过是一些零零碎碎的平凡小事，但从这一件件小事中，真实体现了一位信访局长对信访工作的热爱，对党的事业的无限忠诚。在这个平凡的工作岗位上，他倾注了对信访工作的全部热情，真心诚意为民解难，为党分忧。他用一颗热心、一颗爱心、一颗公心，架起了党委、政府与群众之间的“连心桥”，得到了上级的充分肯定。2009年，信访复查工作被评为全省先进并在会上作典型经验介绍，信访局全面工作荣获“长沙市红旗单位”称号，他本人也被长沙市评为先进个人。
第五篇：完善社会救助促进社会和谐
完善社会救助 促进社会和谐
洪大用
2012-11-19 14:01:08 来源：《教学与研究》(京)2004年12期第18～23页
【作者简介】洪大用，中国人民大学教授，社会学博士。（北京100872）
【内容提要】 当前我国社会救助的突出问题表现为：没有实现城乡统筹、救助项目单
一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生，缓和社会矛盾，进而促进社会和谐，有必要以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人群为目标，进一步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。
【关 键 词】社会救助/社会和谐/政府/权益
党的十六大报告提出，要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。党的十六届四中全会更进一步指出，构建社会主义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体现。从社会学的角度看，完善社会救助制度，保障困难人群的基本权益，是促进社会和谐的重要机制之一。
改革开放以来，我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期，与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自20世纪90年代开始，以城市社会救助改革为突破口，我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但是依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。
一、社会救助与社会和谐
社会救助可以这样理解，即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容，在一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对于社会和谐这个概念，事实上可以有多种理解角度。我们认为，在基本生活需求得到满足的基础上，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处，这是社会和谐的一个重要方面。由此来看，社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义。
第一，社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀，有助于促进社会认同。互助互济是社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个人的、家庭的或社会的原因陷入贫困，此时如果不能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源，从社会的角度讲，社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂乃至分裂，这不利于社会和谐发展。
第二，社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，从而有助于促进社会公正。而社会公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因。一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距，比如说穷人与富人相比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面居于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。
第三，当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践表明，只有一部分，甚至是一少部分人独占发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展模式和发展方向的认同。
在此需要特别强调的是，中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨，在此过程中，一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺，比如说国有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助，可以说是支付改革成本的一种形式，这种救助对于缓和社会矛盾非常重要。另外，中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化，社会成员在收入、财富分配方面严重不平等，相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求。如果不能满足这种需求，社会和谐难以保证，社会发展也将因此而不可持续。
第四，在现代社会，社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令）也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此来看，社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会和谐的重要保证。
二、当前社会救助的突出问题
20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前，主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是，当前社会救助还存在着一些突出问题。
第一，社会救助没有实现城乡统筹。城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。
可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，其中包括在职生活困难人员144.7万人，下岗人员469.6万人，退休人员78.1万人，失业人员417.7万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人）人员96.8万人，其他人员992.4万人。[1]
而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人，[1]其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根据比较保守的估计，农村居民中有3000万人左右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。
由此可见，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。
第二，社会救助的项目比较单一。从整体上看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，比如医疗救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。
另据我们对农村五保供养状况的调查，五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障，在很多地区都演变成两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]
第三，社会救助的水平偏低。现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只占实际贫困线的79%，有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。[3]
根据民政部发布的数据，2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元，最低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有20元。[4]很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚至有可能制造贫困陷阱。
第四，社会救助理念落后。现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。
基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他／她还将失去享受救助的资格。3.由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时，例如，确实需要住房救助、医疗救助等等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。
第五，社会救助资金分担不太合理。现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前，城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村集体没有钱。[2]
自2001年以后，为了推动“应保尽保”，中央财政突破了制度规定，大幅度增加了社会救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。
根据民政部发布的数据，2003年，全国累计支出城市低保金153亿元，[4]其中中央财政支出了92亿元，占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元，其中中央财政92亿元，占50.86%；省级财政22.1亿元，占12.22%；地市级财政20.2亿元，占11.17%，区县级财政46.57亿元，占25.74%。[5]很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地两级财政支出所占比例过小，财政状况最差的区县又负担较重。
第六，社会救助管理缺乏统筹。由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法，各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门，例如，灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部内部却又分属不同的部门；而一些专项救助，例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，更是属于不同的部门管理。其次，由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次，由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将它们捆绑在一起，由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。
三、近期完善社会救助的重点
鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用，有必要进一步改革我国社会救助制度，加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为，近期的工作重点应该包括以下内容：
第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。
其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。
再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。
最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为，我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间？基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点，我们认为，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。
第二，积极促进社会救助的城乡统筹。逐步缩小城乡差距，消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标，也是当前全面建设小康社会，促进社会和谐，促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策，理应促进城乡协调，而不能进一步强化城乡分割，扩大城乡差距。
为了促进社会救助的城乡统筹，需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任，需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力；当务之急是总结经验，广泛推行。
建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任，承担主要的资金；地市级财政负次要责任；区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%,30%,20%,10%。
第三，使社会救助更有针对性。首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高。事实上，有些地区已经在尝试分类施助和差异施助，近期应该在规范的基础上进行大力推广。
其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说，应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。
第四，重视受助者的能力建设。社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。
具体到实际工作，主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机；四是提高社会救助工作人员的素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。
第五，积极推动社会救助制度的有机整合。现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍了社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会保障制度不相称，与切实保障民生、促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。
我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。
此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。
【参考文献】
[1]参见民政部网站：http://“2004年三季度民政事业统计数据”.[2]洪大用，房莉杰，邱晓庆.困境与出路：后集体时代农村五保工作研究[J].中国人民大学学报，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障标准的相关分析[J].北京行政学院学报，2003,(3).[4]参见民政部网站：http://“2003年民政事业发展统计主要指标呈健康态势”.[5]参见民政部网站：http://“2004年全国城市低保资金预算统计表”.^NU1
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