我国非工程防洪措施的设想

第一篇：我国非工程防洪措施的设想

我国非工程防洪措施的设想

向立云（水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心）中国水情分析研究报告 2003年第13期（总第81期）

一．工程措施与非工程措施工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运动特性的措施称为工程措施（Structure measure），而辅助工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为非工程措施（Non-structure measure）。防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是主要的防洪非工程措施，洪水风险区内高出地面的道路（公路、铁路）路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时具有明显的改变洪水运动特性的功能，在一定程度上也可作为工程措施考虑。非工程措施侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，此外，习惯上，辅助工程措施和上述非工程措施制定、实施和充分发挥效益的有关技术、方法和手段，例如对洪水特性、洪水灾害特性的认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入非工程措施的范畴。非工程措施的提出和日益得到重视的原因是工程措施有其局限性。

二．工程措施的局限性和面临的困境控制洪水，消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一系列问题逐步凸显出来。

1、水灾绝对损失仍呈攀升趋势尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。

2、兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。

3、防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。

4、堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。据分析，目前我国江河洪水年均损失250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其他流域的情况也大致如此。我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数

十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。

5、蓄滞洪区运

用进退两难我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。

三．非工程措施建设的法律依据

1、《水法》《水法》中与非工程措施建设有关的主要有三条。第十一条授权水行政主管部门会同地方政府制定流域或区域综合规划和专业规划。非工程防洪措施建设规划应为专业规划之一。第四十条要求中央防汛指挥机构制定主要江河、县级以上政府制定本区域的防御洪水方案。第四十一条规定“在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各项建设必须符合防洪的要求”。

2、《防洪法》《防洪法》要求各级政府在洪水灾害发生后和蓄滞洪区运用后做好恢复、救济或补偿工作（第七条）；要求防洪规划遵循工程措施与非工程措施相结合的原则，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，规定蓄滞洪区使用原则（第十一条）；要求国土开发利用避开山洪威胁（第十三条）；规定禁止围湖造地，对已围垦的要求有计划地退地还湖（第二十三条）；要求各级政府按防洪规划对防洪区内的土地实行分区管理（第三十条）；要求各级政府加强防洪区安全建设的领导，开展防洪教育，普及防洪知识，按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，采取防洪避洪措施；要求省级政府制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，对居住在经常使用的蓄滞洪区内的居民，有计划地组织外迁；对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案（第三十六条）；发生洪涝灾害后，有关政府应当组织做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、学校复课和重建家园等救灾工作，国家鼓励、扶持开展洪水保险（第四十七条）。

四、非工程措施建设的制约因素

1、法律约束我国与防洪有关的法律，包括《水法》和《防洪法》规定水行政主管部门会同当地政府制定包括非工程防洪措施规划在内的防洪规划，由于法律对当地政府如何参与规划没有明确的规定，水行政主管部门制定防洪规划的地理范围基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滞洪区，对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或缺乏相应的可操作的法规，推行协调人与洪水的关系、规范兼顾洪水灾害风险的开发方式条件尚不成熟。

2、社会约束经过长期的开发，我国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显；对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及政治、经济军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是非工程的洪管理的任务之一。当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12~24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5~1/3，益本比为3.1~7.5，但这建立在居民积极和正确响应的基础上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触

及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。美国1968年生效的洪水保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡，淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地等问题，一再表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。

3、经济约束效率是公共政策必须遵循的基本原则，正是因为市场机制在社会发展的某些领域的无效率或失灵而产生了公共政策。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率的确定带有更大的不确定性。限制洪水风险区、蓄滞洪区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。

4、行政约束所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，我国的水行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是“上蓄、下排、两岸分滞”，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了“工程水利”的格局的形成：“非工程”的洪水管理措施难以获得稳定的、充足的资金保障。由于这一历史原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶颈”。法律授予的水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在1980年代已有人提出我国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，受管理权限“条块分割”的制约，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探讨阶段。为推行洪泛区管理和洪水保险等非工程措施，美国在制定了国家洪泛区综合管理计划、洪水保险法和联邦洪水保险计划后，授权联邦紧急事务管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的实施有了行政管理上的保证。

五、我国非工程措施建设现状迄今为止，我国尚无系统的非工程措施规划，现有的非工程措施相对零散，主要属于辅助工程措施发挥效益的范畴，例如洪水预报、天气形势判断、防洪调度、防汛会商等。我国蓄滞洪区基本上都准备有分洪时的应急避洪方案，但即使是我国安全建设最完善的荆江分洪区，居民对分洪洪水情况基本上不了解，在1998年为准备分洪而组织的转移中出现相当程度的混乱和治安问题，其他蓄滞洪区可想而知。由此说明我们对公众防洪行为的认识以及防洪知识的宣传远未达到使非工程措施发挥其应有功效的水平。规范洪水风险区开发行为的办法在我国也有零星实例，例如1998年长江上游洪水后，重庆市沿江划定了三条开发限制线等，但在广大的洪泛平原考虑洪水风险的土地开发利用规范尚属空白。

六、城市化与人口迁移趋势作为非工程措施的主体--规范洪水风险区的开发行为和减轻洪水灾害影响的措施的建设，在我国面临着两大难题：人口与发展。以人均1亩地维持生存的人口密集化的洪泛平原农业生产模式，不仅使农村地区的可持续发展无望，而且严重制约了这些地区防洪工程的推行：土地开发利用方式难以更改，洪水保险不被认可（经济能力有限），滞蓄洪、涝水的空地的获取或湿地修复会带来严重的社会问题等。近来城市化进程的发展、率先在南方地区出现的土地抛荒以及1998年后主要在长江流域推行的“32字”灾后重建政策，为解决洪水风险区人口与发展问题，启动洪水管理的非工程措施提供了条件。我国目前正处于城市化快速发展阶段，据预测，到2010年和2030年我国的城市化率将由目前的32%提高到约40%和50%，届时农村人口将由目前的8.8亿分别减少到8.3亿和7.2亿左右，考虑到人口增长因素，这两阶段相应大约分别有0.72亿和1.4亿农村人口脱离对土地依存进入城镇。可以展望，配合城市化进程和农业规模化经营的发展，通过调整人-水关系的非工程措施的实施，30~50年后有望实现人-水协调、洪涝灾害对社会经济影响较小的可持续的洪泛平原发展模式。

七、辅助性的非工程措施规划辅助性的非工程措施指辅助防洪工程措施更好地发挥防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水预报、防洪调度、防洪调度决策支持系统等。

1、洪水预报系统规划（1）信息采集系统：下垫面信息、多谱勒雷达信息、降雨信息、河道实时水情信息等的采集。（2）数

据库：建立上述信息管理的数据库（3）预报模型：开发适应海河流域各水系现状特性的水文、水力学预报模型

2、防洪调度系统规划海河流域已形成了由水库、堤防、蓄滞洪区、分洪道（减河）、水闸等工程组成的较为完备的防洪工程体系，可有效地调控各种来源、不同类型的洪水，防洪工程调度系统的建立将使工程系统的功能得以进一步发挥。（1）工程实时工情GIS系统：工程设计信息、工程调度原则、工程实时工况（2）开发防洪工程调度模型，建立防洪工程实时调度系统

3、防洪调度决策支持（会商）系统在上述预报系统和调度系统的基础上考虑以下内容，建立防洪决策支持系统。（3）不同防洪调度方案下的洪水风险分析及方案比选方法（4）专家防洪经验集成（5）防洪决策方案生成模型（6）防洪方案（或预案）的虚拟现实系统

八、洪水风险区管理规划洪泛风险管理侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，洪水风险区管理措施的制定首先需对洪水风险开展评价。

1、洪水风险区划洪水风险区划有三个层次：频率区划、危险度区划和风险区划。这三种区划都可以通过风险图的方式表现。（1）频率区划：计算不同频率洪水的淹没情况，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹没范围进行区划（2）危险度区划：根据洪水水深、流速到达时间等特征，在频率区划的基础上进行危险度区划（3）风险区划：考虑风险区社会经济情况，在上述区划的基础上，计算各风险单元（例如每km2）的期望损失，以期望损失量级为指标进行风险区划

2、溃坝洪水风险区划

3、洪水风险-效益评估（1）建立流域、区域、城市等不同级别的洪涝灾害风险评估模型，评价近50年来（自1949年起）不同历史时期（大致以10年期划分）、现状及未来（2010年、2020年、2030年）的洪涝灾害风险（社会影响、经济损失和环境影响）（2）评价防洪措施的效益及洪水的生态环境效益

4、蓄滞洪区改造与移民（1）蓄滞洪区的历史与现状（2）蓄滞洪区社会经济发展趋势（3）蓄滞洪区面临的两大问题--人口与可持续发展（4）未来蓄滞洪区的基本模式：人口稀少化--部分以湿地修复为主，部分转化为集约化经营（5）蓄滞洪区改造规划：湿地修复型、集约化经营型蓄滞洪区的论证与认定；区内及周边地区社会经济发展及城镇化趋势预测；蓄滞洪区开发式移民方式与移民规划；湿地修复型蓄滞洪区规划；规模化经营型蓄滞洪区规划；改造资金筹集办法；改造后蓄滞洪区的虚拟现实系统

5、北方地区洪水资源利用风险调度系统（1）水库洪水资源利用风险调度系统（2）蓄滞洪区洪水资源利用风险调度系统（3）平原洪水资源利用风险调度系统

6、巨灾仿真与预案巨灾指类似于1954年洪水、或大型水库、重点防洪区堤防意外 溃决，灾害损失在1000亿元量级的洪水灾害。巨灾仿真与预案包括以下内容。（1）洪水自然特征仿真（2）洪水灾害仿真（3）应急管理、救援仿真（4）警报、避难系统方案与相应的建设（5）保安、防疫措施预案（6）灾后恢复重建方案（7）灾后救济资金筹措和准备

7、空地获取与湿地修复规划在对洪涝特征、风险分析、城市化发展和人口迁移趋势分析的基础上，制定适合社会经济发展水平的分阶段洪水风险区空地获取和湿地修复规划。1998年洪水后，长江流域遵照“32字”方针，率先在沿江开始实施移民、空地获取和湿地修复措施，从执行的结果看，存在前期论证不甚充分、规模偏大、仓促和善后措施不配套等问题。由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。1998年长江流域水灾中涝灾面积为9000余万亩，河道洪水淹没面积约300万亩，涝灾的损失约为河道洪水灾害损失的5倍以上，与之对比，1954年洪水的决口淹没耕地2505万亩，单纯由内涝造成的灾害面积为1545万亩。1991年江淮水灾和1999年太湖流域水灾也都是涝灾大于洪灾。涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面，其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫

关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。据长江流域水利委员会分析，若要有效地缓解长江中下游平原地区的内涝问题，内湖净水面面积应在10%以上，即需恢复3000~4000km2的水面。南方其他流域和城市同样面临这样的需求。

8、防洪知识宣传、教育与防洪演习规划防洪知识的宣传以及开展有关适应于洪涝特性的开发、应急行为教育对洪水风险区非工程措施效果的发挥致关重要，也是防洪非工程措施的主要方面之一。

第二篇：我国非工程防洪措施

我国非工程防洪措施的设想

一．工程措施与非工程措施

工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运动特性的措施称为工程措施（Structuremeasure），而辅助工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为非工程措施（Non-structuremeasure）。

防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是主要的防洪非工程措施，洪水风险区内高出地面的道路（公路、铁路）路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时具有明显的改变洪水运动特性的功能，在一定程度上也可作为工程措施考虑。

非工程措施侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，此外，习惯上，辅助工程措施和上述非工程措施制定、实施和充分发挥效益的有关技术、方法和手段，例如对洪水特性、洪水灾害特性的认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入非工程措施的范畴。

非工程措施的提出和日益得到重视的原因是工程措施有其局限性。

二．工程措施的局限性和面临的困境

控制洪水，消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。

我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一系列问题逐步凸显出来。

1、水灾绝对损失仍呈攀升趋势

尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。

2、兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄

近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。

3、防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重

虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。

4、堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约

我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。据分析，目前我国江河洪水年均损失250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。

例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其他流域的情况也大致如此。

我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数

十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。

洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。

5、蓄滞洪区运用进退两难 我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。

对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。

三．非工程措施建设的法律依据

1、《水法》

《水法》中与非工程措施建设有关的主要有三条。第十一条授权水行政主管部门会同地方政府制定流域或区域综合规划和专业规划。非工程防洪措施建设规划应为专业规划之一。第四十条要求中央防汛指挥机构制定主要江河、县级以上政府制定本区域的防御洪水方案。第四十一条规定“在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各项建设必须符合防洪的要求”。

2、《防洪法》 《防洪法》要求各级政府在洪水灾害发生后和蓄滞洪区运用后做好恢复、救济或补偿工作（第七条）；要求防洪规划遵循工程措施与非工程措施相结合的原则，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，规定蓄滞洪区使用原则（第十一条）；要求国土开发利用避开山洪威胁（第十三条）；规定禁止围湖造地，对已围垦的要求有计划地退地还湖（第二十三条）；要求各级政府按防洪规划对防洪区内的土地实行分区管理（第三十条）；要求各级政府加强防洪区安全建设的领导，开展防洪教育，普及防洪知识，按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，采取防洪避洪措施；要求省级政府制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，对居住在经常使用的蓄滞洪区内的居民，有计划地组织外迁；对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案（第三十六条）；发生洪涝灾害后，有关政府应当组织做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、学校复课和重建家园等救灾工作，国家鼓励、扶持开展洪水保险（第四十七条）。

四、非工程措施建设的制约因素

1、法律约束

我国与防洪有关的法律，包括《水法》和《防洪法》规定水行政主管部门会同当地政府制定包括非工程防洪措施规划在内的防洪规划，由于法律对当地政府如何参与规划没有明确的规定，水行政主管部门制定防洪规划的地理范围基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滞洪区，对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或缺乏相应的可操作的法规，推行协调人与洪水的关系、规范兼顾洪水灾害风险的开发方式条件尚不成熟。

2、社会约束

经过长期的开发，我国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。

社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显；对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及政治、经济军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是非工程的洪管理的任务之一。

当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12~24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5~1/3，益本比为3.1~7.5，但这建立在居民积极和正确响应的基础上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。美国1968年生效的洪水保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡，淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地等问题，一再表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。

3、经济约束

效率是公共政策必须遵循的基本原则，正是因为市场机制在社会发展的某些领域的无效率或失灵而产生了公共政策。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率的确定带有更大的不确定性。限制洪水风险区、蓄滞洪区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。

4、行政约束

所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，我国的水行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是“上蓄、下排、两岸分滞”，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了“工程水利”的格局的形成：“非工程”的洪水管理措施难以获得稳定的、充足的资金保障。由于这一历史原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶颈”。

法律授予的水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在1980年代已有人提出我国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，受管理权限“条块分割”的制约，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探讨阶段。

为推行洪泛区管理和洪水保险等非工程措施，美国在制定了国家洪泛区综合管理计划、洪水保险法和联邦洪水保险计划后，授权联邦紧急事务管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的实施有了行政管理上的保证。

五、我国非工程措施建设现状

迄今为止，我国尚无系统的非工程措施规划，现有的非工程措施相对零散，主要属于辅助工程措施发挥效益的范畴，例如洪水预报、天气形势判断、防洪调度、防汛会商等。

我国蓄滞洪区基本上都准备有分洪时的应急避洪方案，但即使是我国安全建设最完善的荆江分洪区，居民对分洪洪水情况基本上不了解，在1998年为准备分洪而组织的转移中出现相当程度的混乱和治安问题，其他蓄滞洪区可想而知。由此说明我们对公众防洪行为的认识以及防洪知识的宣传远未达到使非工程措施发挥其应有功效的水平。

规范洪水风险区开发行为的办法在我国也有零星实例，例如1998年长江上游洪水后，重庆市沿江划定了三条开发限制线等，但在广大的洪泛平原考虑洪水风险的土地开发利用规范尚属空白。

六、城市化与人口迁移趋势

作为非工程措施的主体--规范洪水风险区的开发行为和减轻洪水灾害影响的措施的建设，在我国面临着两大难题：人口与发展。

以人均1亩地维持生存的人口密集化的洪泛平原农业生产模式，不仅使农村地区的可持续发展无望，而且严重制约了这些地区防洪工程的推行：土地开发利用方式难以更改，洪水保险不被认可（经济能力有限），滞蓄洪、涝水的空地的获取或湿地修复会带来严重的社会问题等。

近来城市化进程的发展、率先在南方地区出现的土地抛荒以及1998年后主要在长江流域推行的“32字”灾后重建政策，为解决洪水风险区人口与发展问题，启动洪水管理的非工程措施提供了条件。

我国目前正处于城市化快速发展阶段，据预测，到2010年和2030年我国的城市化率将由目前的32%提高到约40%和50%，届时农村人口将由目前的8.8亿分别减少到8.3亿和7.2亿左右，考虑到人口增长因素，这两阶段相应大约分别有0.72亿和1.4亿农村人口脱离对土地依存进入城镇。

可以展望，配合城市化进程和农业规模化经营的发展，通过调整人-水关系的非工程措施的实施，30~50年后有望实现人-水协调、洪涝灾害对社会经济影响较小的可持续的洪泛平原发展模式。

七、辅助性的非工程措施规划

辅助性的非工程措施指辅助防洪工程措施更好地发挥防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水预报、防洪调度、防洪调度决策支持系统等。

1、洪水预报系统规划（1）信息采集系统：下垫面信息、多谱勒雷达信息、降雨信息、河道实时水情信息等的采集。

（2）数据库：建立上述信息管理的数据库

（3）预报模型：开发适应海河流域各水系现状特性的水文、水力学预报模型

2、防洪调度系统规划

海河流域已形成了由水库、堤防、蓄滞洪区、分洪道（减河）、水闸等工程组成的较为完备的防洪工程体系，可有效地调控各种来源、不同类型的洪水，防洪工程调度系统的建立将使工程系统的功能得以进一步发挥。

（1）工程实时工情GIS系统：工程设计信息、工程调度原则、工程实时工况

（2）开发防洪工程调度模型，建立防洪工程实时调度系统

3、防洪调度决策支持（会商）系统

在上述预报系统和调度系统的基础上考虑以下内容，建立防洪决策支持系统。

（3）不同防洪调度方案下的洪水风险分析及方案比选方法（4）专家防洪经验集成（5）防洪决策方案生成模型

（6）防洪方案（或预案）的虚拟现实系统

八、洪水风险区管理规划

洪泛风险管理侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，洪水风险区管理措施的制定首先需对洪水风险开展评价。

1、洪水风险区划

洪水风险区划有三个层次：频率区划、危险度区划和风险区划。这三种区划都可以通过风险图的方式表现。

（1）频率区划：计算不同频率洪水的淹没情况，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹没范围进行区划

（2）危险度区划：根据洪水水深、流速到达时间等特征，在频率区划的基础上进行危险度区划

（3）风险区划：考虑风险区社会经济情况，在上述区划的基础上，计算各风险单元（例如每km2）的期望损失，以期望损失量级为指标进行风险区划

2、溃坝洪水风险区划

3、洪水风险-效益评估

（1）建立流域、区域、城市等不同级别的洪涝灾害风险评估模型，评价近50年来（自1949年起）不同历史时期（大致以10年期划分）、现状及未来（2010年、2020年、2030年）的洪涝灾害风险（社会影响、经济损失和环境影响）

（2）评价防洪措施的效益及洪水的生态环境效益

4、蓄滞洪区改造与移民（1）蓄滞洪区的历史与现状（2）蓄滞洪区社会经济发展趋势（3）蓄滞洪区面临的两大问题--人口与可持续发展

（4）未来蓄滞洪区的基本模式：人口稀少化--部分以湿地修复为主，部分转化为集约化经营

（5）蓄滞洪区改造规划：湿地修复型、集约化经营型蓄滞洪区的论证与认定；区内及周边地区社会经济发展及城镇化趋势预测；蓄滞洪区开发式移民方式与移民规划；湿地修复型蓄滞洪区规划；规模化经营型蓄滞洪区规划；改造资金筹集办法；改造后蓄滞洪区的虚拟现实系统

5、北方地区洪水资源利用风险调度系统（1）水库洪水资源利用风险调度系统（2）蓄滞洪区洪水资源利用风险调度系统（3）平原洪水资源利用风险调度系统

6、巨灾仿真与预案

巨灾指类似于1954年洪水、或大型水库、重点防洪区堤防意外溃决，灾害损失在1000亿元量级的洪水灾害。巨灾仿真与预案包括以下内容。

（1）洪水自然特征仿真（2）洪水灾害仿真（3）应急管理、救援仿真

（4）警报、避难系统方案与相应的建设（5）保安、防疫措施预案（6）灾后恢复重建方案（7）灾后救济资金筹措和准备

7、空地获取与湿地修复规划

在对洪涝特征、风险分析、城市化发展和人口迁移趋势分析的基础上，制定适合社会经济发展水平的分阶段洪水风险区空地获取和湿地修复规划。

1998年洪水后，长江流域遵照“32字”方针，率先在沿江开始实施移民、空地获取和湿地修复措施，从执行的结果看，存在前期论证不甚充分、规模偏大、仓促和善后措施不配套等问题。

由20世纪90年代以来的水灾统计资料看，涝灾在水灾损失中所占的比例呈增长趋势，这一特点在南方流域中下游平原地区和城市表现得尤为突出。1998年长江流域水灾中涝灾面积为9000余万亩，河道洪水淹没面积约300万亩，涝灾的损失约为河道洪水灾害损失的5倍以上，与之对比，1954年洪水的决口淹没耕地2505万亩，单纯由内涝造成的灾害面积为1545万亩。1991年江淮水灾和1999年太湖流域水灾也都是涝灾大于洪灾。

涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面，其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。

由于存在内水与外水的冲突和防洪与排涝的矛盾，对于农业地区最有效的治涝措施是恢复部分天然水面和湿地。据长江流域水利委员会分析，若要有效地缓解长江中下游平原地区的内涝问题，内湖净水面面积应在10%以上，即需恢复3000~4000km2的水面。南方其他流域和城市同样面临这样的需求。

8、防洪知识宣传、教育与防洪演习规划

防洪知识的宣传以及开展有关适应于洪涝特性的开发、应急行为教育对洪水风险区非工程措施效果的发挥致关重要，也是防洪非工程措施的主要方面之一。

通过法令、政策、经济和防洪工程以外的技术等手段，以减轻洪水灾害损失的措施，统称为防洪非工程措施。防洪非工程措施一般包括洪水预报、洪水警报、洪泛区、蓄滞洪区管理、河道清障、洪水保险、超标准洪水防御措施、洪灾救济等。

九、防洪非工程措施一般包括以下内容。

1、建立洪水预报和警报系统

在洪水到达之前，利用卫星、雷达和电子计算机，把遥测收集到的水文气象数据，通过无线电系统传输，进行综合处理，准确预报洪峰、洪量、洪水位、流速、洪水到达时间、洪水历时等洪水特征值，密切配合防洪工程，进行洪水调度；及时对洪泛区发出警报，组织抢救和居民撤离，以减少洪灾损失。一般来说，洪水预报精度愈高，预见期愈长，减少洪水灾害损失的作用就愈大。

2、制定超标准洪水防御措施

针对可能发生的超标准洪水，提出在现有防洪工程设施下最大限度减少洪灾损失的防御方案、对策和措施。

3、进行救灾与实行洪水保险

依靠社会筹措资金、国家拨款或国际援助进行救济。凡参加洪水保险者定期缴纳保险费，在遭受洪水灾害后按规定得到赔偿，以迅速恢复生产和保障正常生活。

4、对洪泛区进行管理

通过政府颁布法令或条例，对洪泛区进行管理。一方面，对洪泛区利用的不合理现状进行限制或调整，如有的国家采用调整税率的政策，对不合理开发洪泛区采用较高税率，给予限制；对进行迁移，防水或其他减少洪灾损失的措施，予以贷款或减免税收甚至进行补助以资鼓励。另一方面，对洪泛区的土地利用和生产结构进行规划、改革，达到合理开发，防止无限侵占洪泛区，以减少洪灾损失；在防洪区内兴建各项安全措施工程等。

5、制定撤离计划

在洪泛区设立各类水标志，并事先建立救护组织、抢救设备，确定撤退路线、方式、次序以及安置等项计划，根据发布的方式警报，将处于洪水威胁地区的人员和主要财产安全撤出。

6、进行河道管理

对河道范围内修建建筑物、地面开挖、土石搬迁、土地利用、植树砍树等进行管理。

7、制定、执行有关防洪的法规、政策

将古今中外成功的防洪经验和应当吸取的教训，以法规、政策的形式规定下来，把防洪工作纳入法制轨道。

第三篇：水利水电非工程性防洪措施

非工程性防洪措施在防洪抗洪中的作用探讨

院系：水利与环境学院

专业：水文与水资源工程

学号：

姓名：田舰宇

20120520120

非工程性防洪措施在防洪抗洪中的作用探讨

摘要：Many rivers in our country, water complex, flood disasters.Engineering measures have limitations in many places and some of the time, this is a difficult problem for flood control in our country, in this context, the physical flood control measures.As time goes on, the fact tells us that the physical flood control measures in flood control plays an very important role.Therefore, in the study of non physical flood control measures is imperative.From the types of non-engineering flood control measures, this paper expounds the importance of non-engineering flood control measures, and puts forward the flood control engineering measures with non-engineering measures, the combination of flood control to play the biggest benefit.In the future flood control works construction, must strengthen the construction of non-engineering flood control measures.At the same time to our country currently in use of physical flood control measures are introduced。And for the physical development trend of flood control measures in our country were discussed.关键字：非工程性防洪措施、防洪、综合应用引言：自人类文明开始以来,破坏性洪水就一直危害河谷和平原地区的居民。虽然防洪的技术在发展,工程投资巨大,但洪水事件及其造成的困难和物质损失并没有减少,反而增加了。目前,全球洪水损失已增加到每年数十亿美元的水平。根据红十字会报告,1971～ 1995年发生的洪水影响了世界上15亿多人口,其中31.8万人丧生,约8 100多万人无家可归。根据贝尔茨提供的数据(2001年),世界范围大洪灾的次数显著增加。1990～ 1998年大洪灾次数高于1950～ 1985年。在20世纪90年代,物质损失超过10亿美元或死亡人数超过1 000人的洪灾就有20多次(1999年)。1991年4月在孟加拉国发生的风暴形成的汹涌洪水中,有14万人丧生。1996和1998年在中国发生的洪灾中物资损失分别创下纪录,高达300亿美元和265亿美元。

控制洪水，消除洪水灾害是人类的共同追求。防洪措施和非防洪措施是两种可以相互配合的手段，但工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除，因此工程措施本身具有一定的局限性。如: 防洪工程建设的努力虽形成了庞大的防洪工程体系，但内涝成为水灾损失增长的主要因素;我国各大江河流域有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已经用完;由于水库和堤防工程占地太多，有的占用土地甚至超过了下游的保护面积，另外投资大，移民问题突出，在短期内难以建立起足以控制洪水的防洪工程，由于种种困难和局限的存在，致使非工程防洪措施日益引起人们的重视，并得到了较快的发展。

1工程措施与非工程措施 1.1工程措施

“工程措施”更为通俗的解释是指大型的防洪工程,如堤、坝和防洪水库、分洪工程、分洪道等,以及通过整治工程提高河道的输送能力(拓宽、挖深、改道、护岸等)。而分散的小型工程方法,如防洪抢险,则称为软方法。1.2非工程措施

非工程防洪措施包括:源头控制(流域/景观工程管理)、法规、区划、经济手段、有效的洪水预警系统、洪水风险评估系统、提高洪水意识与增加信息、防洪数据库等。2非工程性防洪措施 2.1洪水预报、预警

根据场次暴雨资料及有关水文气象信息，对暴雨形成的洪水过程进行预报称暴雨洪水预报。它包括流域内一次暴雨径流量(称降雨产流预报)及其径流过程(流域汇流预报)。预报项目一般包括洪峰水位或洪峰流量及其出现时间、洪水涨落过程及洪水总量。洪水预警是一个非常重要的非工程防洪措施。防洪预警系统可以避免生命损失。基于数学模拟的预报可使专家将过去和现在的降水量、湿度状况和积雪信息,转换为河水流量预测信息(未来一定时段的流量、水位和淹没面积)。对小流域和骤发洪水,强降水与洪峰间的时间滞后很短,因此利用雷达和降水量定量预报是必要的。对大河而言,洪水波的传播通常需要几周时间,因此有充分的时间对洪水预报作出反应。人们一直在不断提高预报的精确度和增加预报的时间范围,利用大气—海洋—水文循环的联系就是一个挑战性的途径。精确的预报应转化为可靠的警报,即广泛和有效地传达到处于洪水风险的社区,使其能采取适当的行动减少损失。2.2洪泛区的划分管理

对于人们是否在洪泛平原里进行建设,目前还没有结论。可以肯定的是洪泛平原开发中的区划和管理等预防措施是有益处的。然而,如果受洪水威胁地区已经被开发,补救措施之一就是让居民和基础设施迁出危险地。

源头控制可以改变洪水的形成,这属于广阔流域管理的范畴,包括土地利用和水土保持最大限度地减少地表径流、侵蚀和泥沙流失,如修筑梯田与等高犁耕、植被管理与植树造林等。“将水截留于下雨处”的观点可以采取如下措施:增加渗透性、减少不透水面积和提高蓄水量,包括池塘和人工蓄水设施。加强滞水能力可抵消城市化产生的不利影响,如蓄水能力降低、洪峰增大和水文曲线的峰值形成时间缩短。流域管理还应包括增加河流系统(洪泛平原、圩垸、河漫滩)的蓄水能力。

可根据不同的洪水频率及期造成的危害程度来划分洪泛区，并采取相应的对策。规定洪泛区(如行洪区、蓄洪区、江心洲圩、滩地建筑物、外护圩等)的土地利用，限制盲目开发，以适应洪水的天然特性。国外有的将洪泛区划分几个区: ①严禁区，5 a一遇洪水位以下区，不准建设永久性建筑物。②限制区，5 a一遇 ～20 a一遇洪水以下地区，只允许建设一些经济价值比较小的建筑物，并要求这些建筑物有防洪设施。③警报区，20 a ～50 a一遇洪水位以下地区，建筑物可不受限制，但要求区内居民保持警惕，收到洪水预报，警报后要采取必要措施。2.3洪水保险

洪水保险在一些发达国家早已普遍存在，但我国由于水文资料的缺乏，目前仍未建立有效的洪水保险。由于历史的原因，目前我国很多地区存在在防洪区内，水库下游的河道上，居民较多，建筑物也较多，而且仍在继续增多的问题。如遇到洪水势必造成很大损失，因此抓好这些地方的防汛工作具有重要的意义。实行洪水保险可以减缓受洪灾居民和企业的损失，使其损失不是一次承受而是分期偿付。这对安定广大人民生活、稳定社会生产秩序、减轻国家负担起到很好的作用。这是一种改变损失承担的方式，是一项主要的防洪非工程措施。实 行洪水保险是我国救灾体制和社会防洪保障的重大改革。洪水保险是洪泛区洪水风险管理的重要手段，它投资省、效益也明显，风险小。保险的功能是把不确定的不稳定的和巨额的灾害损失风险转化为确定性的、稳定的和小量的开支。另外还可动员更多的社会力量来关心防洪事业、促进防洪建设的发展。洪水保险可分为: 法定保险，又称强制保险，国家以法律、法令的行政手段来实施的;自愿保险，由保险双方当事人在自愿的基础上协商、订立保险合同而成立的。参加防洪保险的居民和单位每年交纳保险费，促其树立起灾情观念，这种与经济利益联系起来的防汛可能更有效。如果能将保险费用的大小与洪泛区的划分联系起来，可能更有效地制止在洪泛区盲目建设。另外，防洪保险的目的不是单纯的消极赔偿，更重要的是防患于未然。2.4 灾后重建

各级政府部门要及时引导灾民生产自救的同时，还要调动社会力量进行有效地的救济，救助，同时，国家也拨出防灾，救灾经费给予扶持。同时，灾后重建也应该注意不能盲目，要科学合理的进行，而不是盲目的大拆大建。3加强非工程防洪措施的建设 今后，在防洪工程建设中，除了根据国民经济的需要和可能继续兴建一些必要的防洪工程外，应更多的注意研究和加强适应自然的非工程防洪措施的建设。在非工程防洪措施中，有些措施(如洪泛区划分管理)需水利部门根据当地防洪标准划分区(严禁区、限制区、警报区)。研究提出合理的办法。有些措施(如防洪保险、灾后重建)，水利部门要配合其它部门共同进行。洪水预报、警报措施是非工程防洪措施中最重要作用最大的一项措施。4可持续发展下的防洪问题

从更大的范围研究减轻洪灾的措施,将其作为可持续发展总战略的一部分,这是值得的。可持续发展一个共同的解释是,在不枯竭条件下将文明、财富(人力和自然资本)和环境(人工和自然环境)传给后代。也就是说,要保护文明和财富等,使其不受洪水的破坏。洪水通过断断续续的方式来破坏文化景观和可持续发展。可持续发展的另一个定义是,当防洪是当代人合理避免灾害所必须作的事时,就必须以不给后代造成不利影响的方式进行。布鲁克斯(1992年)提出,一般可持续发展的最低要求是“人们不能将自己陷入一种绝境,即不可能和没有能力后退”。英国环境保护局认为可持续的防洪计划“应尽可能避免使后代选择不适当的防洪方案。”有些防洪基础设施在可持续发展方面已受到批评,因为它们使后代没有选择,并干扰了生态系统。不涉及大型工程开发的软措施比硬措施通常更灵活、影响较小、更为可持续;但硬措施在某些特定情况下是不可缺少的。在孟加拉国和日本这样的易患洪灾国家,非工程措施的确不能单独解决问题。日本主要河流沿岸城市的战略包括费用昂贵的工程措施—宽度达300～ 500 m的“超级堤防”,用以保护这些城市的大量财富。另一方面,诸如防洪、建筑物条例、扩大渗水区域等小型工程措施也可视为可持续的。为了评估防洪方案的可持续性,人们需要制定适当的标准和指标。西蒙诺维奇(1998年)提出评估可持续性的4个一般性、概念性和独立的标准:可逆性、公平性、风险和一致性。这些标准都与防洪问题相关,人们还可为其增加一些计量效率和协同性的指标,如多目标水库可能具有许多与可持续性相关的功能:防洪、供水、水力发电、航运等。代尔夫特水力学实验室列出的一张清单(1994年)提出了5个主要标准,各主要标准又分为4个子标准。可用于评估防洪系统的主要标准为:(1)社会经济状况及其对增长、恢复力和稳定的影响;(2)自然和环境资源(含原材料)的利用和自然系统容纳量允许的污染物排放量;(3)自然和环境资源的增加与保护;(4)公共健康、安全和福利;(5)基础设施工程的适应性和可持续性,多功能利用的管理机会,以及适应环境变化的机会 质量指标可用于比较可持续发展条件下的防洪措施,可能涉及社会经济和财务可行性、相关投资和运行成本,对自然环境的干扰程度、对生态系统和人类的压力、能源和原材料的利用,安全、风险和可靠性问题,以及可逆性(灵活性)和恢复的机会等。

加德纳(1995年)比较了各种防洪方案,并从可持续发展观点评估了方案的情况。他建议用4组标准,分别与(1)全球环境(气候改变、能量效率和生物多样性的恢复力),(2)代与代之间的公平(保持战略适应性/未来选择),(3)自然资源(地表水和地下水的数量与质量,野生生物生境)及(4)当地环境质量(地形稳定性、景观和开阔地、娱乐、舒适度和河流环境改善)。他(1995年)根据所有标准评估,将源头控制列为非常好,而将河流整治列为差到非常差。他还指出,源头控制保护资源,缓解各系统受气候变化的影响,通过挡水促进生物多样性,提高自给自足能力,以及地下水补给。5水文信息建设

水文信息对防洪系统的建设是不可缺少的,与防洪基础设施(堤、坝、水库、溢洪道、分洪道、渠道等)和非工程措施(区划、保险、立法等)都有关系。水库是水管理的基本组成部分,服务于防洪等多种目标。水文气象信息在水库设计和运行中都起重要作用。在设计阶段,必要的库容和溢洪道大小的估算都必须根据可获得的水文数据进行。长期观测记录系列的可用性,对于发现一些对防洪有明显影响但缓慢变化现象(如气候或土地利用的改变所致)是十分必要的。总之,在洪水期间,需要实时数据进行洪水预警。为了最大限度地减少水系统设计、施工和运行不适宜的情况,需要有一个适当的基础数据收集标准。因此,基本水文站网应提供准确的水文信息,以避免有关淡水的决策中出现严重错误。因此,应将水文观测视为水资源可持续开发和管理的必要措施。

据WMO成员国的报告(1995年),使用中的水文站的数量是令人满意的,全世界有近200 000个雨量器,有近64 000个水文站观测河流流量,近38 000个水位观测站。但这些全世界统计的总数会给人错误的印象,因水文观测网的分布不均匀,有些地区的数据非常缺乏。而且很多国家由于银根紧缩,使得水文服务机构和数据收集网络缩小,不能提供防洪所需的信息。如果要在不确定性很大的情况下作重要的决策,应通过收集表征自然和人类受影响过程及环境状况的数据来降低这种不确定性。收集数据和信息无疑可通过加强能力建设服务于可持续发展,为今后作好准备。6民众防洪意识提高 增加洪水信息是提高洪灾意识和加强咨询过程所必需的,它将导致防洪战略的形成。只有获得充分信息的人,才可能在成本效益框架内,就防洪战略的选择作出合理的决策,并考虑可持续发展问题。但社会关于洪水和防洪的错误观念和说法根深蒂固,包括公众、政治家和决策者。因此消除和纠正错误观念至关重要。除了一些错误观念外,还有反生产性的“原则”在整个政治和经济体制中起作用,如Klemes的不合逻辑的水文循环法则。洪水的发生造成了高昂的防洪费用。但当记忆淡化和较长时间没有发生洪水时,支付防洪费用的愿望就会大大降低。如何才能将这种情况传达给全体选民和那些任期较短的决策者呢?旨在提高洪灾意识的有效行动对一个防洪系统是非常重要的。波兰1997年洪灾死亡的50多人中,有许多人如果 具有良好的洪灾意识,是可以避免死亡的。美国的大多数洪灾的伤亡都与驾车者低估危险有关。新闻媒体在提高意识和传播信息中的作用是值得关注的。新闻自由并非总是与责任相称。一个特别差的例子就是将防洪减灾变成一场政治运动。除了收集数据和建立洪水相关数据库外,通过模型模拟也可获得信息。数学模型不仅为预报系统服务,而且对提高一般认识如事件模拟、分析政策和措施的效果、模拟分析研究等也是不可缺少的。洪水风险图可反映有价值的空间信息。但是在多数情况下这类图是当局要求制作的,不对外公布,灾害的后果不能为统治集团所忍受。参考文献：

1.[波兰] Z.W.库德泽威奇 非工程措施防洪与可持续发展

2.中华人民共和国水利部.SLJ703 －81 河道堤防工程管理通则［S］.北京: 水利电力出版社，1981.3.水利部.水库管理通则［S］.北京: 水利电力出版社，1980.4.水利电力部.水工建筑物养护修理工作手册［R］.北京: 水利电力出版社，1980.5.张 有、汪 涛、黄龙全 非工程防洪措施在防洪中的重要性

第四篇：施工防洪措施

东山河体育广场段防洪排涝整治改造工程

施工防洪措施

海南凡德建筑工程有限公司 2018年10月9日

施工防洪措施

第一节 防洪抢险计划

一、防洪渡汛目标

施工期间如何采取切实可行的措施，提高河道泄洪能力，防止洪涝灾害的发生，最大限度地降低汛期对工程的影响是施工中的重要课题。根据以往工程中的施工经验，防洪渡汛工作将采取主动控制、早研究、早布置、早着手、早落实的指导思想，做到防患于未然。本合同工程工期8个月，施工期间要经历一个汛期。治理东山河施工过程中，防洪渡汛的要求高低只能结合东山河流域整体防洪能力及施工进度来统一考虑。根据河道现状和工程实际情况，我们以不低于原东山河防洪能力为原则制定防洪措施。

防洪渡汛总的指导方针是：思想重视、组织落实、以防为主、防抢结合 思想重视、思想重视 组织落实、以防为主、防抢结合。

防洪渡汛总目标是：筑堤疏浚、防台泄洪、安全渡汛、万无一失。

二、防洪渡汛组织机构

为进一步落实好施工期间防洪工作，确保东山河体育广场段防洪排涝整治改造工程施工安全，我司成立了以现场技术员谢红卫为组长的防洪抢险领导小组，作业队成立了有12人组成的防洪抢险突击队，备足了防洪物资和设备，洪汛期间，安排一名行政领导昼夜值班，做到任务明确，责任到人，各负其责，确保工程施工安全渡汛万无一失。

防洪抢险领导小组：

组长：谢红卫 联系电话：*** 副组长：陈程远、杨德章

成员：李晨阳、何家雄、林道格、唐琳 防洪抢险突击队： 场主管：成功文 现场技术员：慈铭 现场班组成员：吴有鳌、羊洋、高国清

三、防洪渡汛技术措施

综合分析东山河历史统计水文资料工程施工期间我们观测的水位资料，结合本标段工程 的总体规划布置和施工进度计划安排，防洪措施是：疏浚河道、修筑堤岸、充分准备、做好防护。

（一）、防洪渡汛材料准备

1、物资准备

做好防汛抢险物资器材的组织、供应和运输工作：根据可能发生险情和抢护时采取的方法，各 工段必须储备一定数量的防汛器材、物资以备急用，主要物资有：土石料、钢材、木材、塑料 布、尼龙编织布、草袋、绳索等。

2、交通、通讯准备

汛期保证工区内外道路、交通畅通，以备人员、设备、物资调运；同时做到通讯联络完备。与雇主、工程主任、市三防办、气象台、水文站(潮位站等)建立通讯网，及时接受雇主、工程 主任、市三防办的防洪抢险指令和掌握雨情、水情、险情报告。在洪水期，往往伴有暴风雨，有线通讯易遭破坏，对外对内联系必须采用无线电通讯，配备足 够的移动电话和对讲机。

（二）、河道防洪渡汛措施

1、疏浚河道，扩大过流面积，提高泄洪能力

按施工进度计划安排，及时完成全断面污染土开挖，扩大过流断面，降低洪水水位，加快泄洪 速度。

2、修造堤岸、防潮泄洪

施工期间两岸均满足堤岸挡水泄洪的要求，对河道堤岸防洪渡汛的主要任务是，保证施工段堤 岸的安全，防止洪水冲刷、破坏堤坝。在堤坝临水坡风浪冲刷范围，用尼龙编织袋装土(砂)铺 成鱼鳞状，防止洪水风浪冲刷破坏。

3、修筑堤外排水系统 汛前在施工范围内根据工程实际沿堤坝外和临时施工道路两侧修筑排水设施，及时排除暴雨积水。

4、修筑排水涵 在两岸堤坝岸墙施工过程中，按设计及时建造排水涵，以满足汛期泄洪需要。

（三）、防洪渡汛抢险措施

1、掌握水情雨清

①、防洪抢险领导小组主动与业主、总包、市三防办、气象站、水文站等单位联系，及时掌握万宁地区的水文、气象、台风、洪水预报，估算东山河洪水将出现的时间与水位高度。

②、在汛期，特别是洪水期间防汛人员要密切注意防洪渡汛工程的变化，遇到问题，随时研究 处理。

③、洪水期间，随时注意市防洪(潮)预警系统。在洪水对居民安全、财产有威胁时发出警报，采取渡汛安全防范措施。对各种洪水来临事先要有万元一失的对策。

一级警报：系城市警戒水位线；抢险队伍必须提高警惕，防汛工作必须到位，抢险人员应明白自己的行动方向和目标。

三级警报：即洪水达到了城市防洪标准；特级警报则是超标洪水可能出现。此时，堤堰该加高的加高；该培厚的培厚，险工段，准备充足抢险物资抢险人员昼夜坚守险工段；随时准备抢护。

2、堤坝防漫顶措施 根据预测洪水位和堤坝填筑的实际情况备足编织袋，在堤坝的适当地段备足土石料。如果暴雨过分集中，洪水渲泄不畅，水位壅高较快，根据上游流量、水情和气象预报等；洪水位可能高 于临时防洪堤坝，将会出现漫顶危情时；采用抢筑堤堰；增加挡水高度的办法处理。

①、抢筑土料堤堰：其做法是首先将堤堰基础清理干净，并把堤堰接触面创松，再开挖一道结 合槽，然后按其填筑设计要求进行堤堰填筑，全段面进行分层夯实。

②、抢筑土袋子堤堰：其做法将堤堰基础清理干净，用草袋(麻袋、尼编织袋等)装土(砂)七成左 右，将其袋口缝紧，铺于堤堰的迎水面；铺砌时，袋口向背水侧互相搭接，用脚踩实，要求上 下层袋缝必须错开，待铺叠至高出水面要求高度时，再在土袋背面填土夯实。

3、防风浪冲击 洪水持续时间较长，不能迅速退下，没有护砌的堤坝极易受风浪冲击而破坏。为此，我们将根据实际情况采用如下措施：

①、草袋防浪：用草袋或麻袋(尼龙袋)装土或砂 70％左右，放置在波浪上、下波动的部位，袋 口用绳缝合，并互相叠压成鱼鳞状。

②、尼龙编织布防浪：将誉好的编织布分段，一边打孔穿绳，一边坠以石块、金属等重物；在 堤顶或背水坡打木桩；将分段准备好的编织布铺放于迎水提面上，上面用绳子固定于木桩上，使风浪直接冲击编织布，从而保护堤坝。

4、若遇有特大洪水，险情段堤坝漫顶在所难免，届时将根据预报情况，全力抢护堤坝，提前在 新筑堤坝上覆盖尼龙编织布或塑料布，以防洪水冲刷毁坏堤坝。

四、施工机械设备、人员安全渡汛措施

施工机械设备、汛期，在做好工程安全渡汛的同时，还要做好机械设备、物资和人员的安全渡汛工作。机械设备的停置，在保证安全渡汛的基础上，力求经济可靠，交通联系方便，有利于洪水过后迅速恢复生产。

（一）、安全渡汛思想教育

1、汛前对全体职工进行防汛抢险安全渡汛的动员和思想教育，使各级人员树立“安全第一”的思想，组织职工广泛学习防洪渡汛的有关知识及万宁市有关规定，进行防洪抢险、安全渡汛的思想教育，各级人员树立安全第一的思想，树立整体、全局观念，做到个人服从组织下级服从上级，局部服从整体；听从市三防办、雇主、工程主任的统一指挥和调度，做好抗大洪，抢大险的思想准备，克服麻痹大意思想和侥幸心理。

2、组织好防汛抢险队伍，制订出各级人员的安全渡汛的岗位职责。

3、严格劳动纪律，严守工作岗位，确保全体职工能做到召之即来，行动迅速，及时抢险。

4、提前做好防汛抢险器材物资的储备，严禁随意动用防汛物资。

5、台风、洪水来临前；检查所有输变电线路，对临时工棚进行加固；系好缆风绳；疏通和清理 生活区内排水系统。

（二）、施工机械渡汛措施

1、根据气象预报、工程的实际情况和机械性能，在洪水、台风到来前分批撤离危险区停放平安 全位置。

2、洪水到来前对拟停放机械设备的地方，修筑排水设施以便及时排放积水，防止暴雨冲沟、坍 塌，确保安全。

3、施工机械停放于地势较高的营地附近停置区。

第二节 对受影响工程进度的补偿措施

对受洪水、台风影响较大的项目，在总工期安排上已考虑到对工期的影响；采取了相应措施，为确保分项工程按期完工，根据以往工程的施工经验，制定如下补偿措施：

1、加强汛期工程管理，制定有针对性的管理办法，充分发挥作业人员的积极性和主观能动性，群策群力，深思智取，忘我工作；提高工作效率和工作水平。

2、针对各分项工程的不同施工环境和要求，结合汛期对工程进度的影响，适度地加大人力、物 力、财力的投入规模或数量，适当地增加作业时间，把造成的时间资源损失夺回来。

3、根据洪水过后施工现场的实际情况，认真分析受危害工程的原因、程度、范围、数量、评估 危害的经济损失，报请工程主任批准。

4、汛期对工期影响较大的关键项目，采取优先施工的措施，关键项目正常施工后再进行非关键 项目施工。

5、严密组织、科学管理，统筹运作，避免一切人为的浪费和工作疏忽。

6、台风、洪水过后，立即组织人力、机械清理工地，做好善后工作，迅速恢复生产。

海南凡德建筑工程有限公司

日期：2018年10月9日

第五篇：望江县防洪减灾非工程措施设想

望江县防洪减灾非工程措施初探

徐卫星

（望江县水利局 安徽安庆246200）

摘要：本文根据望江县自然地理条件及防洪工程现状，提出防洪减灾非工程措施构想，并阐述非工程措施防洪策略和要点。

关键词：望江县 防洪减灾 非工程措施

The structural measures conceive of preventing flood and reducing natural disaster in Wang Jiang

XU wei xing(WangJiang county water conservation burean ,An Qing An Hui 246200,China)Abstract: The article according to natural condition and flood control works in Wang Jiang raising the conceive of preventing flood and reducing natural disaster structural measures and elaborating the strategy and key point of the structural measures of preventing flood.Key words:Wang Jiang County;preventing flood and reducing natural disaster;the strutural measures 基本情况 1.1自然地理

望江县位于安徽省西南部，长江下游北岸。国土总面积1357.37 km2，其中丘陵区面积占36.9%；圩区面积占41%；江湖水面占16.6%；长江外滩占2.70%；山区占2.80%。1.2河湖水系

望江县三面临水，境内分属泊湖和武昌湖两大水系，长江流经望江县东南侧。全流域面积1083.69 km2，其中大漳湖、东兴圩计227.17 km2面积集水直接排入长江，其余856.52 km2面积集水均流至武昌湖经幸福河由皖河闸出江。武昌湖位于望江县腹地，泊湖跨望江、宿松、太湖三县，湖水通过望江县的杨湾闸和华阳闸出江。1.3气候特点

望江县年平均气温在16.5℃，年际变化比较稳定。多年平均降雨量1371.91mm，年际变化较大，最多为2270.8mm（1954年），最少为792.7 mm（1978年），年内分配也极为不均，六月份最多，达270.3mm，十二月份最少，仅35.9 mm。年径流量2.8亿m3。1.4水利工程现状

全县现有小水库31座，总库容1583.2万m3；大小水塘9278处，总容量3750万m3；大小圩口226口，其中万亩以上大圩9口，千亩以上万亩以下圩口56口，圩口防汛堤线全长507.064km,其中江堤84.322km，河堤422.742km。固定提灌站191座，总装机463台、37410KW。2 防汛抗洪面临的形势和问题

望江县是有名的“水窝子”，素称荷叶地，农田丰收全靠水利工程的作用。1998年大水以后，望江县连续几年掀起了大规模的水利工程建设，改善了望江县外洪内涝，频繁受灾的状况。但防洪、除涝等设施还远远不能满足县域经济和社会发展的需要，洪涝灾害仍是望江人民的心腹之患：同马大堤华阳河分蓄洪区安全建设至今仍未列入建设计划；县城防洪工程建设才刚刚起步，防洪工程设施不完善，防洪标准低，河道沿岸违章建筑多，严重影响河道行洪；同怀宁县交界的主要承泄怀宁县境内麻塘湖洪水的泥塘沟，淤塞严重，阻水物多，洪水频发，严重威胁两岸堤防安全；在人口不断增加的压力下，武昌湖、泊湖沿岸围湖造田，竞相开垦土地，围湖垦植现象严重，原为养鱼水面的沿湖千亩以下小圩口现被竞相开发搞种植业，由于这些土地的开发利用侵占了河川径流，特别是洪水的宣泄出路和滞蓄场所，减少了湖区囤蓄容积，限制了洪水的出路，导致洪水灾害频发。3 防洪减灾非工程措施构想

望江县自1998年以来每年用于防洪和救灾的投资近亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势，说明投资建设的防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标，这更说明：人类不能也不需要控制所有的洪水，必须努力适应自然；人类可以采取控制措施，也可以通过调整自己的行为使损失减少到最低限度。

六十年代，国外开始实行工程与非工程相结合的防洪减灾途径，防洪减灾非工程措施即是人类通过调整自身行为尽可能避让洪水的袭击，以改善人与洪水关系，达到防止和减轻洪水灾害的目的，这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。

因此，根据望江县自然地理条件及防洪工程现状，仅用防洪工程措施控制洪水是有限度的，要达到防洪减灾目的，防洪非工程措施有着重要的作用。望江县防洪非工程措施应从以下几个方面发展和完善。3.1完善体制建设

望江县防洪减灾事业面临的挑战，既有自然条件的恶劣，也有社会行为和体制建设的缺陷带来的障碍。防洪减灾事业是涉及地区广，部门多，利害关系复杂的一项公益事业，因此，需要密切协调、统一规划。目前县水行政主管部门主要负责望江县域的技术性水利规划，以及水利工程的建设和管理。工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以致经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。又由于流域范围往往跨越相邻乡镇，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。因此，县域防洪必须取得地区间和部门间的通力合作方能奏效。3.2依托现代科技，建立健全洪水预报体系

洪水的形成和传播等物理特性是可以借助现代科技进行预测的，随着水库、堤防等防洪工程的兴建，为了充分发挥防洪工程的作用，须建立健全洪水预报体系。应用高新技术，如GPS、GIS、遥测和远程通讯等技术，对全县两湖流域、八条主要河流，分别建立雨情、水情、工情和灾情等的实时监测和预报系统，把实测或利用雷达遥感收集到的水文、气象、降雨、洪水等数据，通过通讯系统传递到预报部门进行分析，作出洪水预报，并在洪水预报的支持

下进行洪水调度，形成洪水预报调度系统。借助洪水预报调度系统，防洪工程可以削减洪峰、延长洪峰传播历时，也可以使沿河居民有较多时间根据洪水情势采取有效防洪措施或及时撤离将被淹没的地区，以减少洪灾损失。3.3基于管理科学的非工程措施

3.3.1疏浚河道，退田还湖，扩大湖区囤蓄容积。

望江县千亩以上万亩以下圩口56座，两湖边缘圩口多为近年围湖造田形成，对此类圩口，根据综合效益及是否妨碍行洪情况，按十年一遇标准，近10年中有两次以上溃破的圩口；或按某一重现期（例如50年一遇），在发生50年一遇洪水情况下，县域最大淹没范围边界线处被淹的小圩口，应适度降低防洪标准，须退田还湖，预留洪水的容身之地。

对县域淤塞严重的主要河流应根据河流的具体情况分阶段治理，上游为山区且集雨面积大，中下游河床狭窄且弯道多的河流，须退建堤防和疏浚河道，适当扩控中下游的行洪能力。

3.3.2退耕还林，涵养水源

毁林种植，洼地围垦，是造成今日望江河道淤塞、水位抬高的主要因素。望江县近年虽实行了退耕还林，但森林覆盖率仅为21％。森林具有减缓洪水涵养水源的作用，森林减洪作用是通过降水截留，森林的蒸腾、蒸发，森林土壤的水分渗透，减少地表径流等综合功能实现的；森林涵养水源主要是通过对降水的截留、吸收和下渗，进行时空再分配，减少无效水，增加有效水。这种作用可以通过森林的多少与洪水量的大小体现出来。据调查，每公顷森林可涵养水源20m3，森林覆盖率每增加1%，年径流量至少减少0.8毫米。根据望江县多年平均降雨量及径流量分析，森林覆盖率至少为41％时方可实行“风调雨顺”，因此近年须退耕还林、宜林荒地植树216 km2。3.4加快华阳河分蓄洪区安全建设

根据长江防洪规划望江县东隔堤西南的华阳河流域为蓄滞洪区，面积96.16 km2。但望江县从发展经济出发，并未强调对蓄滞洪区的人口和经济实施必要的控制，以致有蓄滞洪区而难以启用。蓄滞洪区削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，规划蓄滞洪区是必不可少的防洪手段，在防洪工程系统中有不可替代的作用。为此，必须加快华阳河分蓄洪区安全建设，清理其中重要的工业企业，完善蓄滞洪区预报预警系统，在行蓄洪区内设置明显的警示标志，必要时应采取移民措施。3.5县城防洪

望江县城区面积8km2，原有五圩一塘，三条排水河道，来水面积16.49km2。随着城区人口的聚集和政治、经济、文化地位的提高，填塘建筑逐年递增，城区蓄水面积逐步减小，不透水地面相对同样降雨，地表径流加大，发生内涝的因素增加。为改善县城防洪排水条件，应使城区有足够的排涝能力和对雨水的调蓄能力。在进行城区规划时就要对城区水的出路有很好的考虑和安排，并且将水灾害防御与水环境治理一起纳入城市规划与管理，将城市绿地高程降至下水道进水口以下。尽可能地保留城区内原有的湖泊、洼地及排水通路，不得任意填埋和淤塞。应当在城区内保留足够的水面，河湖沟通，排水通畅。必要时应开挖县城西面的龙湖，提高县城的排蓄能力并美化县城。

3.6基于政策与法规的非工程措施

3.6.1加大对《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《防汛条例》等法律法规的宣传力度，普及防洪知识，提高水患意识，使广大群众自觉参与防汛抗洪工作。

3.6.2依法管水，严格执行《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》的各项规定，严禁毁林耕植，围湖造田；加强对华阳河、宝塔河、武昌湖等河道、湖泊及防洪工程设施的管理。

3.6.3通过对受益地区单位、个人筹集和国家配套补助等方式筹资设立防洪基金，在灾区推行洪灾保险，扶持受灾群众，帮助受灾户迅速恢复生产和生活，保障社会安定与经济的持续发展。

3.6.4 通过社会保险体系对防洪工程和防洪对象进行防洪保险，以补偿洪水灾害造成的损失。4 结语

在人类社会发展的各个历史阶段中，始终伴随着对水环境的利用和改造，同时也在自觉或不自觉地适应水的规律，采取趋利避害的措施。近年来，望江县修建水库滞蓄洪水，调节径流，在自然面前，取得了一定的主动。但随着人口增长和经济发展，又产生了新的困难和矛盾，并且由于技术和经济条件等原因，人们控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求人定胜天。重视灾害的物理属性和社会属性并采取针对性的战略部署和治理措施，把防洪减灾作为国土整治的前提条件和重要组成部分，重视防洪减灾非工程措施，综合部署治水总体规划，建设全社会的防洪减灾体系，并用立法加以保证，将为有效减灾避灾开辟新的途径。

[参 考 文 献] [1]程晓陶.新时期大规模的治水活动迫切需要科学理论的指导——一论有中国特色的洪水风险管理[J].水利发展研究，2001(4)： 1～6.[2]文伏波、洪庆余、谭培伦.长江流域防洪减灾对策研究[A].载于徐乾清主编《中国防洪减灾对策研究》，中国可持续发展水资源战略研究报告集第3卷[C].北京: 中国水利水电出版社，2002.[3]宫渊波等.嘉陵江上游低山暴雨区不同水土保持林结构模式水源涵养效益研究[J].水土保持学报，2004(3)： 28～36.作者简介：徐卫星（1965-），男，安徽省望江县人，工程师，从事水利工程建设管理工作。

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