法治与国家治理

第一篇：法治与国家治理

法治与国家治理 作者：王韶华

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称《决定》），涉及范围之广，改革力度之大可谓前所未有。其中关于“国家治理体系现代化”和“法治中国建设”的论述特别引人关注。

在笔者看来，法治化、法治中国与国家治理体系有如下的关系：

首先，从涉及范围与领域看，国家治理体系是最为宏观的，指的是一个国家治国理政，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防外交以及党的建设，而法治中国则主要集中在法治领域、法律制度体系、司法活动等方面，既包括新十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，也包括即必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

其次，从发挥功能作用的顺序及普遍性看，国家治理体系涉及整个国家治理的方方面面，与国家经济、政治、文化、社会生活息息相关，紧密相联。因此，国家治理活动最为普遍，无处不在。而法治中国则是国家治理体系中上升到法治的部分，依法治理领域，是国家治理体系重要内容和主要手段。

但是，在地位作用、重要程度上，法治化、法治中国则显得尤为重要。首先，从十八大报告确定的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标来看，其中在民主政治方面提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。可见，以全面落实依法治国基本方略为核心，以法治政府基本建成，司法公信力不断提高为支撑的法治体系建设，在十八大报告中十分明确。十八大报告还进一步要求“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。这更加明确说明法治化在治国理政中有不可或缺的作用。

十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分明确提出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”；“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这些论述都明

确无误地表明，国家的一切活动，包括国家的治理，治国理政，一切主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，这也就是要实行法治、建设法治体系，意味着未来中国必将是法治之中国。

此外，从治理手段看，除了法律手段、法治方式，尽管还有经济手段、行政手段，但经济手段、行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。

第二篇：国家治理与社会治理

刍论国家治理与社会治理的关系

李新廷，朱凯（中共中央党校研究生院，北京100091）

摘要： 国家治理和社会治理、国家治理体系和社会治理体制是治理中重要的概念和形式，它们之间有着内在的紧密联系。社会治理是国家治理的重要领域，社会治理的主体、社会领域的问题以及社会治理的价值都是国家治理的重要组成部分。当下，我们应以社会治理体制的创新作为突破口，通过理顺政社关系、激发社会组织活力、推进基层自治和底层参与、创新社会矛盾体制、创新社会治理方式、构建多中心的治理模式等途径来推进国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理体系和治理能力现代化奠定重要的社会基础。

关键词： 国家治理； 社会治理 中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1671-6183（2014）04-0008-04 十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》除了将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 设定为全面深化改革的总目标外，还提到了政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式等概念，并把“创新社会治理” 体制单独列为一节。那么，国家治理和社会治理之间存在怎样的联系和区别？ 辨析这两种治理关系对我们进一步深化改革具有重要的理论和实践意义。

一、国家治理与社会治理

国家治理体系是在十八届三中全会的《决定》文件中第一次出现的，这一概念在我国以往的官方规范文件中并未出现过。但是在十八大报告中提出了“国家治理” 这一概念，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用” 被写入了“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革” ［1］ 部分中。可以看出，在十八大报告中，国家治理与社会管理并列一起。这里的国家治理和之后的十八届三中全会《决定》中的国家治理体系并非同一概念，而是从一个相对狭义的范畴上界定的，是与社会管理相对的。《决定》中的国家治理体系无疑是一个更为宽泛的概念，是将国家治理和社会治理包括在内的治理体系。不仅如此，在《决定》中国家治理体系的范围涵盖经济、政治、文化、社会、生态和党建等领域，可以说是全方位的。也正因为如此，全面深化改革的总目标才是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” ［2］ 3。总书记也对国家治理体系作了进一步的阐述： “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” ［3］

国家治理体系是国家治理的体系化状态。国家治理既表明了治理的主体是国家，也表明了治理的范围是在国家的领域之内。而国家本身就是一个较为宏观的概念，这一宏观性也表明了国家治理的宏观性。何增科认为： “国家治理是国家联合市场和社会力量对社会公共事务的合作管理。国家治理可以从多种维度去分析。从横向来看，可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等。从纵向来看，可分为基层社会治理、地方国家治理、全国性国家治理、国家参与区域治理和全球治理等。” ［4］ 郭小聪认为： “所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” ［5］

综上所述，国家治理的主体和方式都是多元性的，政府和执政党是治理的重要主体，社会也是重要的治理主体。国家治理的范围也深入到社会的各个公共领域。《决定》中有关治理的重要论述除了国家治理体系之外，较重要的概念就是社会治理。《决定》的第十三部分涉及的就是“创新社会治理体制”。社会治理的提出取代了以往的社会管理以及社会管理创新，也是对十八大报告以及之前所提的社会管理体制的进一步完善和提高。社会治理针对的是社会领域中的社会问题。姜晓萍认为： “社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程” ［6］。社会治理重视的是多元化的社会治理主体。《决定》中从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面来阐述社会治理体制的创新，可以说是抓住了社会治理的重点和核心，体现了国家治理体系中对社会多元力量的重视。我们也可以明显地看到，社会治理体制是国家治理体系的重要组成部分。具体来说，社会治理和国家治理的关系体现在如下几个方面。

一是社会建设是国家建设的基础，因而社会治理是国家治理的基础。国家与社会的关系存在着不同的类型。在学界已有的研究中，往往根据国家的强弱和社会的强弱将国家与社会关系分为四种类型①：即强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—弱社会、弱国家—强社会。然而，这种分类容易将国家与社会对立起来，造成一种不是国家统治社会就是社会压制国家的研究状况，不利于国家与社会的协同。我们国家在对国家与社会关系上逐渐改变了以往的国家对社会的控制与维稳的社会管理体制，提出了国家治理体系下的社会治理体制创新，强调社会建设对于整个国家治理的重要意义。十八大报告和十八届三中全会《决定》中都对社会建设予以重视，注重在改善民生和创新管理中加强社会建设，重视保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革。社会建设关切民生等重大领域，社会治理体制创新表明了国家对社会领域的重视。社会治理的成效在社会意义上决定了国家治理的成效。

二是社会治理领域问题的诊断及其解决是国家治理的主要内容。随着现代化的推进和社会转型的深入，随着市场经济的不断发展以及经济结构的调整，社会结构性的矛盾和问题日益凸显，对民生问题的关注和实现社会的公平正义成为我国国家建设和治理的主要内容。当前我们处在社会转型和国家建设与治理的关键时期，社会结构性问题的凸显不可避免。我们在国家治理方面存在的不足主要是对社会转型过程中出现的复杂问题的诊断不够准确，从而影响了治理的效果。国家治理的主要内容就是要判断当前社会转型关键期的这一事实，诊断这一大转型过程中凸显的各种社会问题，从而能够有效的进行国家治理。

三是社会治理的主体即多元化的社会力量是国家治理的重要主体。国家治理包括多种类型，存在多种维度，因而在治理的主体上也是多元化的，这是国家治理的一大特征。国家治理主体的多元化意味着公共权力并非唯一的主体，国家治理必须要从政府向社会倾斜，政府必须协同多元化的社会主体形成多元化的治理力量。十八届三中全会《决定》中也指出： 要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理”，“鼓励和支持社会各方面的参与，实现政

府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“支持和发展志愿服务组织” ［2］，等等，这些社会治理的主体也是国家进行治理的重要主体。

四是社会治理追求的价值也是国家治理追求的价值。社会治理并非一种单纯的治理过程，这一过程贯穿着它自身的价值追求。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值诉求。社会治理主张多元社会力量的参与，主张社会力量对公权力的监督，坚持人民的主体地位，这些体现的是对民主的追求。《决定》还提出治理要依法进行，做到依法治理，依法保障公民和社会组织的各项权利。社会治理最重要的目的是要化解社会矛盾、协调社会关系、整合不同的利益诉求，保证发展的成果和社会秩序的公平正义。多元化的社会主体在社会治理过程中不可能没有利益的冲突，社会治理的过程就是将这种冲突的过程在一个安定有序的状态下进行调节，因而社会治理最基本的要求是保证社会的安定有序。社会治理的另一价值追求是充满活力，这不仅是指多元主体在参与治理过程中充满生机活力，而且也指治理主体的活力能够让社会治理的整个过程也充满活力。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值追求，更是国家治理的价值追求。

二、以社会治理创新为突破口，推进国家治理体系和治理能力的现代化

社会治理体制的创新对于推进国家治理体系现代化有着重要的意义。杨雪冬认为： “国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程，也需要确定阶段性任务，明确工作重点。当前以及未来相当长一段时间，应该加快推进执政党以及政府治理的现代化，选择社会治理领域作为突破口” ［7］。

第一，社会治理体制的创新，要理顺政府和社会的关系，实现政社分开。政府应实现服务型政府的转型，退出社会领域的直接管理。2013 年，国务院颁布了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，进一步阐述了政府机构改革的蓝图和路线，指出社会领域自治的重要性，让人民群众通过社会组织实现自我治理。社会组织的培育发展对于社会治理体制创新来说意义重大。社会公共领域是国家与个体之间的中介，而社会组织是社会领域的中介和载体。托克维尔在《论美国的民主》中指出了社团组织对于民主和社会自治的重要意义。因此，要大力培育多元化的社会组织，激发社会组织的活力，提升社会组织的自治功能。《决定》也指出，要“支持和发展志愿服务组织”，“适合由社会组织提供公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请” ［2］ 50，等等。

第二，社会治理体制的创新，离不开基层的自治和底层的参与以及社会矛盾机制的有效预防和化解。基层是社会治理的重点领域。社会转型期，基层利益纠葛问题的处理和社会矛盾的化解有利于整个社会的稳定和发展。基层治理的重点在于基层的自我治理和底层的政治参与，通过这种自治和参与的方式才能调动基层多元利益主体和治理主体的积极性，才能在自治的过程中化解矛盾，将各方的利益凝聚于治理的过程中。基层的自治和底层的参与本身就意味着一种多元化治理方式的形成。当今多元化的社会，利益、价值、需求、矛盾多元化要求社会治理的多元化，只有多元化的力量才能有效地应对这些多元化的要求，维护社会的稳定。底层力量参与社会治理可以为自身创造活力，缓解政府面临的社会压力，让政府真正地集中于顶层设计，从而壮大公民社会的力量，不断促进公民社会的成熟，不断提高社会治理的质量。因此，要健全基层自治和底层参与的制度渠道和服务体系，健全解决群众合理诉求的机制，创新有效预防和化解社会矛盾的体制。

第三，创新社会治理方式，构建多中心的治理模式。社会治理体制的创新关键在于改进社会治理方式，创建一个多中心、协同性的治理模式。正如《决定》中指出，要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动［2］ 49。社会治理体制既要顶层设计又要底层参与，发挥政府和多元化社会治理主体的协同作用。政府掌舵，制定社会治理的相关规则，明确多元主体的主体地位、职责和手段，协同好政社关系，协调好多元主体之间的利益关系，积极地致力于维护社会秩序，保障社会的有序运行，保证社会的和谐稳定，为社会的良性运行提供基本的秩序。同时，提高基层和底层参与社会事务的能力，引导社会组织在治理中的积极作用，构建一个多中心的具有协同性的治理体制。这一体制还要依法治理，在法律保障下，综合协调各方利益，标本兼治，综合治理，实现整体性的利益共赢。

总而言之，社会治理体制的创新对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义，以创新社会治理体制为突破口来推进国家治理体系和治理能力的现代化是当下的一个重点。因此，将充满活力的多元化社会力量整合到社会治理体制和国家治理体系中来，能够为国家治理体系和治理能力的现代化奠定重要的社会基础。

注释：

① 对国家与社会关系的研究的代表人物为美国学者

乔尔·S·米格代尔，相关著作有《社会中的国家》、《国家权力与社会力量》以及《强社会与弱国家》等。

参考文献：

［1］ 胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前 进 为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产

党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.http：//.［2］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定［M］.北京：人民出版社，2013.［3］习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会

精神上来［EB/OL］.http：//.［4］ 何增科.国家治理现代化及其评估［N］.学习时

报，2014-01-13.［5］ 郭小聪.财政改革：国家治理转型的重点［J］.人

民论坛，2010(2).［6］ 姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体

制创新［J］.中国行政管理，2014(2).［7］ 杨雪冬.社会治理是突破口［J］.决策，2014(1).［责任编辑： 于洋］ 11

第三篇：城镇化城市治理与法治

城镇化、城市治理与法治

任进

2013-06-15 22:42:00来源：《行政管理改革》2013年第6期

[摘要] 城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局的调整，往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生，城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如何处理改革创新与城市依法治理的关系，是城镇化面临的新课题。中国特色新型城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，需要重视法治的规范和保障功能，也需要研究总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

[关键词]城镇化；城市治理；法治

[党的十八大提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动城镇化和工业化、信息化、农业现代化协调发展。中国特色新型城镇化是一项系统工程，需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用，需要重视法治的规范和保障功能，也需要总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

一、城镇化与城市治理模式

（一）城镇化与城市化

在我国，“城镇化”与“城市化”的概念不同。根据1989《城市规划法》，“城市”是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，但该法被2007《城乡规划法》取代，“城市”的法定定义已不存在；而且城镇化将“镇”单列出来，强调中小城市和镇的地位。因此在我国，应更多使用“城镇化”概念，但在国际比较和研究中仍可使用“城市化”提法。

一般认为，城镇化是指伴随工业化的发展，非农产业持续向城镇集聚、人口向城镇集中、乡村向城镇转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明逐步传播扩散的历史过程。

改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国城镇化取得很大进步，城镇化率由1978年的17.9%上升到2011年51.3%，但是我国城镇化仍然滞后，给经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的问题。因此，促进城镇化健康发展，是我国现代化建设的历史任务。

（二）国外城市化和城市治理模式

从工业革命以来的人类发展史看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时应同步推进城市化。西方国家的城市化率，一般在75%～80%，甚至更高，但由于各自不同的经济、政治状况，各国形成了不同的城市化和城市治理模式。

1．由市场主导的松散型城市化和城市自治：以美国为例

美国是市场经济的代表，也是典型的联邦制国家，其一贯坚持由市场主导调节经济，在城市化中也由市场占主导地位，并实行城市自治。经过一百多年来的发展形成松散型的城市化，联邦和州政府一般较少进行干预或调控。

美国殖民地时期城市沿袭英国近代教区、自治城市和特区模式。从19世纪末到20世纪70年代，伴随工业化的快速发展、对西部地区的开发和对郊区的扩张，美国城市化率在1970年已超过70%。此后，城市化增速放缓。目前，美国城市化水平已经超过90%，但人口密度偏低。

美国行政区划分为三级：联邦、州和地方。州以下地方单位，有县、市、乡、镇、市镇、村镇等。美国实行家乡自治（home rule），其中，市是当地居民为地方的利益与便利和办理地方事业，经州特许或由州法规定而成立的，通常享有比县更多的决策权和自治权，提供更广泛的服务。美国城市自治政府体制大致有三种：市长-议会制、议会-经理制、委员会制。

2．政府调控下的集聚型城市化和城市自治：以西欧为例

西欧国家的城市化依然建立在市场机制的基础上，只是相比美国，西欧国家侧重采用集聚型城市化模式，政府运用规划、法律有效地引导、调控城市化的发展。

在英国，产业革命后，随着工商业的迅速发展，大量农村人口涌入城市；在工商业发达的地区，形成许多新的城市中心。1835年英国议会通过《城市法人法》，城市成为“自治法人”；1909颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法。以后，由于人口向伦敦及其他大城市高度集中，1972年制定《地方政府法》，1963年制定《伦敦政府法》，以后不断修改。英国城市结构，在英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰不尽相同，城市自治政府包括议会及其执行机关，市长多由市民直接选举产生。

法国的领土单位是：大区、省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方单位。法国城市化较晚，但发展较快，且注重与农业现代化结合。法国与市镇有关的法律，主要是1884《市镇法典》及其修改。法国市镇具有独立的公法人资格，享有自治权，市镇设议会由市民直接选举产生，并设市镇长作为执行机关。除巴黎等少数区域外，大多数市镇的法律地位相同。2003年修宪后法国国家结构形式为分权单一制，市镇自治权有所扩大。

德国作为联邦制国家，最初是历史上城邦君主之间的联盟，1871年实现了民族统一，开始步入工业化和城市化快速发展的轨道。在德国，除柏林、不来梅和汉堡三个城市州外，各州地方政府的主要区域单位是乡镇和县（市）。由于德国独特的地理环境，大部分乡镇在德国是指城市化的区域；县主要存在于农村地区；地位较为重要、且居民人数超过10万的县，称为城市县。在巴伐利亚等州，相当于县的区域称专区。《联邦德国基本法》第28条明确规定实行乡镇自治，但各州的城市自治政府体制不尽相同。

（三）政府主导与市场基础性作用相结合：我国城镇化特点

我国城镇化具有长期性、艰巨性和复杂性等特点，这要求我国从实际出发，积极稳妥地走出一条中国特色城镇化道路，做到公平共享、集约高效、可持续。政府有效调控与市场基础性作用相结合，是我国推进城镇化的一大特色和优势。城镇化过程是一个经济发展过程，而且是一个涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理和行政管理等问题的综合过程。大多数国家的城市化过程中，市场机制起主导或重要作用，但政府不可或缺，也要发挥引导、规制、规划等作用，但在我国城镇化中，政府扮演着更重要的角色，特别是各级地方政府，拥有比西方国家地方政府更广泛的职能。

但是，城镇化的过程涉及生产要素集聚和更高效率配置，还必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，不能违背市场规律和城镇化发展规律，以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”，违法损害群众权益。另外，社会力量和公众在城市治理中的作用，也不能忽视。

二、政府在推进城市（镇）化中的作用

我国实行不同于西方国家的政治体制、国家结构形式和地方制度，推进城镇化、城市治理也具有中国特色，但西方国家重视依法推进城市化和治理城市等做法值得研究、关注。

（一）域外经验：以德国、日本为例

德国在推进城市化过程中的先进理念与治理经验，表现在以下几点：一注重区域协调发展。《联邦德国基本法》第106条规定，德国应追求区域平衡发展和共同富裕；二大中小城市合理布局；三重视城镇规划，强调功能完整、公共设施建设立足长远、专家和公众参与；四突出特色产业支撑，城市规模大小不等，但各有特色；五关注文化遗产、环境保护，注意人口社会融合。

日本作为“二战”后首个实现工业化的亚洲国家，其城市化的经验值得关注。1945年日本战败时城市化率只有28%，到2011年，日本的城镇化率为91.3%。日本的城镇化进程，主要是依靠工业化的推动，政府在城市化过程中也发挥了重要作用。日本政府的做法，一是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，投入大笔资金进行基础设施建设，促进了中小城市和农村地区的发展；二是日本国会制定了《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局法》等法律，通过工业化和城市化发展，引导农村人口向周围城镇集中；三是先后制定和实施五次全国综合开发计划，较好地解决了各地区发展不平衡的问题；四是合并市町村；五是地方公共团体根据《城市规划法》制定城市计划，实行街区土地划分整顿、城市再度开发等城建措施。都道府县及政令指定市政府首长将城市中需要进行综合整建、开发、保护的区域指定为城市规划区域（包括街区化区域和街区化调整区域），在指定区域内开发建设，须报请都道府县或政令指定市、核心市或特例市政府首长批准；城市规划由地方公共团体首长拟订，并通过

举行公开的听证会、公开城市规划草案及经过各都道府县设置的城市规划审议会讨论通过。日本过度城市化也带来了一系列问题，近年来速度在放慢，但预计今后城市化会继续发展。

（二）我国地方政府在推进城镇化中的职责

我国《宪法》、《地方组织法》等规定了地方政府的广泛职权；《城乡规划法》和《土地管理法》等，对城乡规划和土地规划的体系、编制主体、管理主体、审批主体和许可制度等有明确规定，其他法律法规也有相关规定。地方政府全面履行政府职责，在推进城镇化中承担重要角色。

一是科学编制和实施规划。地方政府按城镇空间合理布局的要求，编制促进城镇化健康发展规划，做好与土地利用等规划的衔接，并对规划实施进行监管。二是促进基础设施建设。统筹市政公用设施建设，提升基础设施水平，扩大城市绿化面积和公共活动空间。

三是发挥产业支撑作用。着力优化产业布局，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，提高城镇服务业比重，支持高新技术产业，加快发展现代服务业，提升吸纳就业人口的能力。

四是加强资金支持，拓宽融资渠道。地方政府可安排专项资金用于城镇化建设，并合理确定各项财政支出的比例；建立多元化的地方政府融资渠道，广泛吸引社会资金支持城镇化建设。

五是做好保障工作，落实配套政策。改革户籍管理，消除户籍管理对农民进城落户的限制，消除农民享受城镇公共服务的障碍；建立城乡一体化劳动力市场，提高农民从事二三产业就业能力；统筹城乡社会保障，实现城乡社会保障衔接；加强城镇住房保障；合理调整行政区划，适度合乡并镇、撤乡设镇、撤乡镇设街道、撤县设市（区）。

六是加强组织领导，落实责任。地方政府是城镇化工作的责任主体和实施主体，推进城镇化应纳入对政府工作绩效评估考核体系；设立推进城镇化健康发展领导小组，协调解决有关问题。

三、在推进城镇化进程中坚持创新与依法治理的统一

中国特色新型城镇化，是顶层设计和基层探索的有机结合，一方面，要重视中央政府的总体规划和宏观指导，另一方面也要鼓励地方政府探索创新。近年来，出现过各种新型城镇化的改革尝试，如天津模式、成都模式、广东模式、江苏模式和浙江模式等。

（一）财税改革和城市治理创新

上述地方的改革尝试涉及城镇规划和土地规划、基础设施建设、产业布局、财政资金和融资、人口就业等各项保障以及城市治理体制等内容，其中不容忽视的问题，包括如何在城镇化进程中，做好财税体制改革、如何实行城市治理创新等。

推进财税体制改革，有利于形成城镇化科学发展的激励机制。我国地方政府财政收入主要是地方税收（资源税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、耕地占用税、土地增值税等），中央与地方共享收入中地方分享的增值税、所得税等，营业税主要是地方税收；另一来源是土地有偿使用收入、教育费附加以及排污费、城市水资源费等；其他还包括罚没收入以及上级政府补助等。按照财源与事权相匹配的财税体制，应提高市镇财政能力；调整支出结构，将更多资金投向公共服务和社会发展领域；合理确定土地出让收入分配比例，将其纳入公共财政进行管理，提高使用效率，减少城市政府对土地财政的依赖；探索实行城市政府发债制度，并在条件成熟时试点城市地方依法决定和征收地方税。

走中国特色的城镇化道路，应当重视城市治理创新。城镇作为具有相对独立地位的地方区域，应享有更多自主权，在管理上可探索实行市县分治，使之有别于普通行政区划，并在城市政府的职能履行和机构设置上更多体现城市的特点；要简化行政层级，适时适度调整城镇规模和管理幅度；推动城市政府职能归位、服务职能下移；创新社区管理和社会组织管理体制；涉及规划、行政区划调整、环境、住房、社保等与居民密切相关的重大决策，须听取居民意见。

（二）依法推进城镇化进程

根据依法行政的基本要求和2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》和党的十八大提出到2020年“实现基本建成法治政府”的目标，各级政府特别是地方政府在推进城镇化进程中应做到组织适格、职权有据、行为法定、程序正当、高效便民和权责统一。

《地方组织法》明确要求：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”。地方政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着城镇化健康发展的进程。2008年5月国务院发布《加强市县政府依法行政的决定》，提出加强地方政府依法行政的主要任务和措施。

城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局调整，往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生，城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如何处理改革创新与城市依法治理的关系，是城镇化面临的新课题。各级城市政府及领导者要正确看待城镇化进程中社会环境的新变化，准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应公众的新期待，综合考虑城镇化发展速度、改革力度和公众可接受程度，注重协调利益关系，特别是不能为一时一事的解决而突破法律法规和政策底线，引发新的攀比和矛盾纠纷。

为保障城镇化健康发展，还应随着城镇化的需要适时出台、修改相关法规、规章和规划，在法治框架下推进改革，防止城镇化的随意性。

第四篇：论行政诉讼与法治国家

行政诉讼通常是法治国家保护公民免受强大国家机器压迫而建立的一项重要制度，同时又是法治国家得以实现的前提条件。本文试图就行政诉讼与法治国家的关系，以及如何加强和完善我国行政诉讼法展开讨论，以期为行政诉讼对建设社会主义法治国家的重要性提供一个理论依据。

一、行政诉讼的概念及其产生原因

行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益的一种司法程序。行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度等。

其产生原因是： 行政机关是行政执法的主体，它和行政相对人在行政法律关系中的地位是不平等的。行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，反之行政相对人在行政法律关系中处于被管理、被支配和服从的地位，其合法权益往往易受到行政机关行政行为的侵犯。由于行政相对人在行政法律关系中处于一种从属地位，而行政机关则不仅处于支配地位，而且还拥有来自于全社会的影响力或支配力，这就使行政机关有可能凭借它所拥有的支配力或影响力，使相对人服从于行政机关的权势，因此行政相对人为维护其合法权益免受行政权的侵害，并在受到侵犯时能及时予以有效救济迫切需要由独立于行政机关之外的司法机关，通过公正、权威的适用法律来审理行政案件并作出相应的判决，以保障和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼正是为了满足行政相对人的这一合法的要求，并且经过一个艰难曲折发展的过程而逐渐产生和发展起来的。

二、法治国家及其实现条件

法治国家是一个复杂的概念，是与专制国家相对立的，它既是指一种治国的思想体系，又是指一套治国的方式、原则和制度，还是指依法治国所形成的一国理想的社会状态。通常又分为形式意义上的法治国家和实质意义上的法治国家，前者就是依法治国，要求国家机关的一切活动都必须依据宪法和法律，后者是指良法治国，不仅要求国家机关依法活动，还要求宪法和法律必须是民主、自由、平等、正义、人权、理性、文明、秩序和效益的完美结合。

为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们首先必须培养公民的现代法治精神，它至少包括以下几个观念：

第一、善法恶法观念：以正义为标准，我们可以这样认定，即如果一部法律以正义实现为追求，该法便是善法，舍弃了正义的标准，便是恶法。恶法不为法，人人有权予以抵抗。当一个社会中的人们普遍掌握了判别法律正义与否的标准并且具有抵抗恶法的意识，该社会的法律制度也就具有了去恶从善的内在活力，满足了实质法治的最低要求。

第二、法律至上观念：该观念要求消除特权，立法者和统治者守法，法律是全体民众的主人，不论其权力大小和地位高低；反之，如果公众心目中的认同的最高权威不是法律，而是权力或宗教信仰等其他东西，那么这个国家就肯定不是法治国家。在凡有权力高于法律的地方，法律都是随执掌权力者的意志被随意塑造的，都是人格化的，没有理性而且多变，连形式法治都不能实现。

第三、权利文化观念：天赋人权是近代启蒙思想产生以来人们追求人格独立、身份平等和行动自由的必然结果和普遍共识，而权利文化观念则是其中应有之义。它首先表明公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位为义务，其次还表明国家权力来源于公民通过宪法和法律同意让渡的部分权利，为公民更好地行使权利服务，如果权力行使背离保障公民的宗旨，公民有权通过法律改造之。

为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们还必须在制定具体的宪法和法律等国家基本制度时坚持如下的现代法治原则：

第一、分权制衡原则：任何权力如果不受到控制就会走向专制和腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，而控制权力的最好方法不外乎权力分立和以权制权。只有在法律上确定这样的制度和原则，才能实现权力之间的相互牵制，而不是权力破坏法律。

第二、权力与责任相统一原则：不论哪种权力主体，只要其启动了权力，就应当为其预设责任，以防止其滥用权力或不履行义务。

第三、司法独立和中立原则：司法权是一种判断权，司法的判断性要求它排除干扰与利诱，保持公正与纯洁，不偏不倚地依既定规则办事，即保持独立和中立。另外，由于司法权是国家权力中的终极性权力，它对争执的判断和处理是最后和最权威的，这必然要求它代表着社会公正，如果不能保持独立和中立，司法公正就会受到怀疑，社会公正也就荡然无存，而没有了社会公正法治国家也就不复存在。

三、行政诉讼对于建立法治国家具有重要作用

1、行政诉讼通过提高全体社会成员的民主意识增强了人们对恶法的抵抗精神。

行政诉讼为全体社会成员提供一个学习民主、提高民主观念的有效途径。行政诉讼是民告官的诉讼，它通过官民同在法庭上争论是非曲直，平等地接受和服从判决，把在行政法律关系中行政机关及其工作人员与行政相对人双方之间不平等的地位改变为在行政诉讼法律关系中双方完全平等的地位，这就有助于打破“官贵民贱”、“官治民”、“民不可告官”的旧观念，培植全体社会成员民主意识。只有全体社会成员具有了平等的民主意识，他们才会敢于和恶法作斗争。

2、行政诉讼通过维护宪法和法律的权威强化了人们的法律至上观念。

宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，法律则是国家立法机关制定的，他们的效力要高于行政机关的规范性文件，同时行政机关的一切活动都要以宪法和法律为依据。行政诉讼的建立正是依据这一原理，审判机关通过进行司法审查，对与宪法和法律相冲突的其他规范性文件予以撤，还拥有制定法律法规的权力。原先的依法行政，所谓法指的是议会制定的法律，立法权属于议会，现在却向行政机关转移，在我国国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级政府和较大的市的政府有权制定政府规章。这些即属于行政立法，都属于抽象行政行为的范畴。

在我国目前的行政诉讼法框架下，法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为，并且只能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为，这样起不到审判权对行政权的监督作用。所以，必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围，法院应当可以审查法律范畴之外的所有规范性文件，包括国务院的行政法规、地方法规、部门规章、政府规章以及规章以下的其他抽象行政行为。行政权之行使，无论表现为具体行政行为，还是抽象行政行为，审判机关都可以行政诉讼的方式进行监督以决定是否加以适用。只有如此才能真正体现体现权力制衡原则，满足法治的要求。

第二，关于与行政复议的冲突的解决

1990年我国在政府内部建立了行政复议制度，即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关，受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请，这里所谓的行政复议机关，在大多数的情况下指的是政府所属工作部门，少数情况下指的是各级政府。通过该制度，一些具体行政行为被从行政诉讼的受案范围中排除，还有一些具体行政行为在提起行政诉讼前必须经过行政复议。该制度的建立依据或是因为一些政府部门的行政业务具有极高的技术性和专业性，法院没有能力审查；或者因为政府部门行政级别过高如国务院，法院没有资格监督。

这种行政复议制度在一定程度上剥夺了公民接受审判的权利，侵犯了司法机关应当享有的法律赋予的审判权，破坏了分权原则，与法治国家的目标是背道而弛的。另外，由于行政复议机关隶属行政部门，不具有独立性，是行政机关自己充当自己的法官，其公正性难以保证。因此为符合法治的要求，笔者建议，取消行政复议制度，将其与行政诉讼制度合并，统一由司法机关行使。

第三，关于具体行政行为合理性的审查

1989年行政诉讼法只是建立起审判机关对行政权执法活动中的具体行政行为的合法性的审查，由于现代行政权拥有极大的自由裁量空间，行政权的行使除了其合法性以外，还有一个在自由裁量权的范围内，具体行政行为是否合理的问题，而对于广泛存在的具体行政行为是否合理的问题法院却无权审查，这显然是我国行政诉讼制度的一大缺陷。

如前文所述，现代法治是指实质意义上的法治，即良法之治，它以追求社会正义和公正为目标，它要求司法机关在作出裁决时，不仅考虑行为的合法性，还要求考虑合理性，并且赋予法官很大的自由裁量权以保证最终判决的合理，因此只有在行政诉讼中增加对行政行为合理性的审查是才能符合善法之治的法律精神。

参考文献：

1．《行政诉讼法》 应松年 中国政法大学出版社 1994年版

2．《美国行政法》 王名扬 中国法制出版社 1995年版

3.《行政诉讼法学》 姜明安 北京大学出版社 1995年版

4．《发达国家行政诉讼制度》 阎黎平时事出版社 2001年版

5．《案例诉讼法教程》 陈桂明,马怀德 中国政法大学出版社1996年版

6.《行政法学》罗豪才 中国政法大学出版社1999年版

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第五篇：加强农村基层法治建设 助力国家治理现代化

加强农村基层法治建设 助力国家治理现代化

2015-10-13 来源：人民法治网 作者：文耀全 罗永胜

——四川省泸州市古蔺县着力推进村级治理法治化

文/文耀全

罗永胜

党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层是社会的单元细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力的现代化，直接影响着国家整个法治化进程。近年来，四川省古蔺县农村社会治理工作取得一定的成效，但面对新形势、新任务，还存在许多不容乐观的现实问题。如何因地制宜地破解农村社会治理难题，促进社会和谐稳定是当前面临的重大课题。笔者现结合古蔺县的情况和法治实践，就推进农村基层社会治理谈谈自己的见解。

农村社会治理面临的主要问题

民众法治观念淡薄。古蔺县属于山区贫困地区，老百姓文化素质相对不高，整体法治观念淡薄，法律权威还没有从根本上树立起来，信访不信法，信大不信小，信闹不信理，不依法按程序表达利益诉求，热衷于“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的诉求方式依然存在，依法办事的意识不强。

普法教育形式落后。普法宣传还停留在发单子、搭台子、摆桌子等形式上，照搬照抄法律条文，生硬进行普法宣讲还普遍存在，缺少群众看得清、听得懂的普法宣传形式，法治宣传的长效机制还没有建立起来。

村民自治浮于表面。部分村（社区）没有制定村规民约、自治章程、村民参事议事机制。部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。

社会治安问题突出。农村“两抢一盗”案件多发，破案率低，尤其是入室盗窃、盗窃摩托车犯罪活动突出。涉及毒品、赌博等违法犯罪屡禁不绝，涉毒案件数量、违法犯罪人员大幅增加，民众社会安全感缺失。矛盾纠纷量大面宽，征地拆迁、城镇建设、劳动就业、医疗纠纷、道路交通、社会保障等问题引发的矛盾纠纷和涉稳隐患多。

推进村级治理工作的对策建议

破解农村社会治理难题，关键是要遵循法治思维，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把农村社会治理纳入法治化轨道，把群众工作贯穿到社会治理的各个方面、各个环节，坚持完善基层群众例会制度，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

（一）着力更新思想观念，提升依法治理意识

一是培育村级干部依法治理理念。思想是行动的先导，只有思想观念大解放，才能推动服务管理大发展。农村党支部书记要大力加强法律知识、理论和政策的教育培训，提高运用法律解决农村社会实际问题的技巧，提高依法办事、依法管理的能力。

二是加强全民法治宣传教育。把提高农民尊法、知法、守法、用法意识，作为推进农村社会治理的重要目标。采取院坝会、大喇叭广播、农民法制夜校等多种形式加大对党的路线方针政策、农村适用法律法规、社会主义核心价值观等方面的宣传力度，让各项政策、法律深入人心。要大力宣传以维护农村社会稳定为内容的法律法规，重点宣传《禁毒法》、《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》、《刑法》、《信访条例》等相关法律法规，采取返赃大会、巡回法庭、公开审判等方式以案说法，增强人民群众的法治意识，引导人民群众通过法律途径和正当渠道解决矛盾纠纷、维护自身合法权益。要进一步推进“一村一顾问”制度，整合机关干部、全县律师、基层法律工作者，担任村（社区）法律顾问，培养农村“法律明白人”。

三是着力打造法治示范村（社区）。围绕法治示范村（社区）创建，着力打造古蔺镇崇文社区、箭竹乡富强村、大寨富民村、太平长征街社区等一批重点村（社区）。充分挖掘，深入提炼打造特色亮点，围绕“项目富民，法治强村”特色，打造箭竹富强法治示范新村；围绕“一线一园一点”特色，打造全省依法治村典范的大寨富民新村；围绕“一心一会一产业”特色，打造马嘶茶园法治示范新村；围绕“1个核心、2个平台、N个支撑”社会管理创新模式，打造古蔺镇崇文法治示范社区；围绕“以文化人，以德育人，以法治人”德法共治特色，打造太平镇长征街社区。通过以点带面，彰显法治示范引领作用。

（二）着力狠抓农村基层基础，夯实平安稳定根基

一是抓好平安细胞创建。深入开展平安家庭、平安网格、平安村（社区）创建工作，加大宣传力度，提高群众的知晓率和参与率，形成创建活动人人参与，创建成果人人共享的良好氛围。紧紧围绕创建标准，细化工作措施，打造一批治安秩序良好、防范机制健全、基层组织有力、服务管理到位、环境优美整洁、群众安居乐业的平安和谐村（社区）、平安和谐网格，以基层小平安促进全县大平安。

二是全面推行群众例会制度。推广“定时间、定内容、定纪律、定主题”的群众例会工作规程，每个村社每月召开一次村民群众例会，借助群众例会平台，宣讲政策法律、公开党务村务、排查调处矛盾纠纷，让群众有话会上说、村级发展会上议、邻里矛盾会上调，推动党群干群关系进一步好转。通过群众例会，让群众充分运用好自己在村民自治活动中的知情权、参与权、管理权和监督权，达到还权于民的目标。

三是深化矛盾纠纷的排查化解。要把预防化解纠纷作为维护社会稳定的基础性工作和重点环节来抓，做到预防工作走在调解前、调解工作走在激化前,实现源头预防动态化，分层掌控。村两委建立完善村级矛盾纠纷排查调处机制，每一个村要有1—2名矛盾纠纷排查调处信息员，每半个月定期分析研究和排查处理矛盾纠纷，对排查出的矛盾纠纷，落实责任人员限期调解处理，努力做到“小事不出组，大事不出村，矛盾不上交”。探索设立县长接转热线，将一般民间纠纷从派出所接处警中分离，重点交由乡镇、村、社化解处理。认真落实“三三调解制”，立足及早发现和及时化解，对群众提出的合理诉求，不推不拖，在第一时间解决，分清矛盾纠纷性质，对该属于刑事处理的，不能作为纠纷调处，不能盲目调解，要讲究调解艺术，找准问题关键，依法处理问题。

四是抓实网格化服务管理工作。切实把网格化服务管理作为基层社会治理的重要工作来抓。将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴，将安全、维稳、信访、调解纠纷、打非治违、重点人员管控纳入网格化服务管理，努力做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服务到位。真抓真办网格事件，常态化督查督办网格事件办理等工作，对乡镇、47个部门网格事件办理不重视、落实不力、群众不满意的，实行严格问责考核，确保网格化真正服务民生、服务管理。

（三）着力加强基层组织建设，提高依法办事水平

一是完善村民自治制度。进一步拓宽农民民主参政的渠道，发挥农民群众的主体作用，让群众充分享有知情权、参与权、管理权和监督权，保障群众依法行使民主权利。完善村规民约，建立健全符合本村发展的村民自治章程、村规民约，完善各项村级事务管理制度，制订村规民约必须经过村民代表大会讨论同意通过，必须发到每家每户，让村民了解、理解，村民做事才能有章可循，充分实现村民自治，促进农村各项事业逐步走上规范化、法治化轨道。

二是完善村务公开制度。进一步完善公开内容、公开程序、公开机制，实行村务党务财务上墙公开、群众例会公开，使村务公开经常化、制度化、规范化、程序化。尤其是新村建设中各级财政到村到户的优惠政策和支农资金、社会各界的帮扶资金和建设项目以及村民要求公开的其他事项，及时纳入村务公开的内容范围，实现农村社会事务阳光操作。

三是积极培育农村社会组织。村（社区）要搭建沟通平台，积极培育调解组织、行业协会等，引导农村社会组织规范发展，切实发挥社会组织在矛盾调处、维护稳定中的积极作用。同时积极调动农村的经济能人、致富能手等充当农村社会治理的中坚力量，利用其在群众当中的威信和影响力，协调关系，化解矛盾，促进社会和谐。

（四）着力抓好治安防控，维护农村社会稳定

一是加强农村治安防控建设。健全完善村（社区）专兼职“红袖标”队伍，各乡镇政府所在地场镇，建立10人以上队伍，各村（社区）民兵连长牵头、村组干部参与，建立5人以上队伍。网格员要参与巡逻，落实“定目标、定地段、定时间、定职责”的“四定”运行模式，常态实施网格化巡防。抓好村(社区)治保会建设，积极有序发展治安巡防队、治安信息员等多种形式群防群治队伍，实行邻里守望，十户联防、三湾联防，降低盗窃摩托车、盗窃耕牛等可防性案件发案率，提高人民群众满意度。

二是强化特殊人群的服务管理。全面摸排掌握本村邪教人员、吸毒人员、社区矫正人员、扬言报复社会人员、易肇事肇祸精神障碍病人、刑满释放人员等特殊人群的服务管理工作，做到底数清、情况明、动态准、行为可控。加强情报信息工作，实现动态监管，密切掌握涉稳、涉群体事件、涉访等情报信息，落实管控措施，做到人员不脱管、漏管。加大法律援助工作力度。降低受援门槛，扩大受援范围，畅通援助渠道，针对农民工、老年人、妇女、儿童、残疾人、低保家庭、少数民族群众等，开展法律帮困、法律扶贫、法律维权，完善司法救助制度，切实保障人民群众的合法权益。

三是坚决严厉打击各类违法犯罪。要紧紧围绕人民群众反映的突出治安问题，深入排查，及时上报党委政府。畅通群众举报渠道，通过召开群众例会、设立举报箱、举报电话、建立奖励制度等形式，发动群众举报突出治安问题，检举揭发违法犯罪行为。严厉打击“两抢一盗”等侵财犯罪，严厉打击村霸、路霸等恶势力犯罪，严厉打击破坏农村基层组织选举，侵害群众利益，欺压群众，危害农村社会稳定的恶势力。加强摩托车管理，配备交通安全协管员，摸清本村摩托车及其驾驶人员基本情况，建立台账。督促摩托车驾驶人员入户办证，村组干部要亲自参与摩托车整治，形成基层联动治理的局面，切实提高人民群众安全感。

（作者文耀全系古蔺县委常委、政法委书记，罗永胜系古蔺县委政法委纪工委副书记）

（刊载于《人民法治》2015年10月号）