国家审计与国家治理调研报告

第一篇：国家审计与国家治理调研报告

浅议国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径

摘要：正确认识国家审计在国家治理中的位置与作用，找准国家审计在国家治理中的定位是充分发挥其作用的先决条件和关键节点。本文从国家审计的定义、地位、功能、性质等四个方面分析了国家审计在国家治理中的定位。从经济运行、改革攻坚、政策执行、权力监督等四个方面阐述了国家审计如何在国家治理中发挥应有的作用。

关键词：国家审计

国家治理

发挥途径

一、国家审计在国家治理中的定位

从国家审计的定义来看：国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。国家审计具有明显的个性特征。一是独立检查会计帐目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。二是独立于管理者之外，不参与具体的管理活动，不履行决策、计划、组织、指挥、协调职能，对财政、财务收支专司监督的例行行为。三是不论被审计单位有无问题，审计机关均应当履行其监督职能，进行例行审计。以上个性特征表明，监督是国家审计的基本职能。具体来讲，审计监督就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费行为，并督促其采取措施加以改进，促使其依法行政、依法管理、依法经营。在履行监督职能的同时，审计机关还可以对某些管理职能履行情况作出评价，如被审计单位经济效益的优劣、内部管理制度是否健全、有效等，并提出改进经营管理的建议。

从国家审计的地位来看：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理的监督控制系统之一。在实现国家治理的过程中，不同的部门担负起了决策、执行和监督控制的职责，审计承担的是监督控制职责，审计机关是代表国家进行监督的部门，它地位超脱，客观公正，不受其他行政机关团体和个人的干涉，在国家治理中具有重要的地位并能发挥积极的作用。

从国家审计的功能来看：国家审计主要是监督决策的执行情况，审计监督的内容很广泛，涉及宏观与微观的诸多部门，涉及经济活动的不同层次、不同方面和不同环节，它是国家治理系统中内生的监督控制系统，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。

从国家审计的性质来看：审计的性质职能与其他部门也不同，审计是对其他部门进行监督和制约的部门，也是对经济活动进行综合监督的部门。由于监督的全面性，能够取得各方面的材料，便于综合总揽全局从宏观和整体上看问题，从而发现一些薄弱环节，将这些信息传递反馈到有关部门能够引导或促进有关部门加强监督作用。从这个角度讲，审计并不排斥各部门的职能，也不是对其他部门监督的重复，它不但不会削弱各部门的业务和作用，而且在对整个经济监督体系中发挥着充实和完善作用，最终促进监督体系更加正确地发挥作用，从而保证国民经济的良性运行。

二、国家审计在国家治理中发挥作用的四种途径

1、国家审计在经济运行中发挥着守护卫士作用。腐败的实质就是运用权力谋取个人利益，近年来，反腐倡廉形势严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止。如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。在审计过程中揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点，也是国家审计义不容辞的责任。然而揭露和查处重大违法违规问题不是审计的目的。这只是一种手段、一种方式，要通过查处问题促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展在维护国家经济安全方面发挥了十分重要的作用，保障了国家的根本利益。

2、国家审计在改革大潮中发挥着探路先锋作用。我国当前改革进入了“深水区”和攻坚期，转变职能成为政府改革的主线，机构改革、行政审批制度改革、财政管理体制改革、投资体制改革、大部门制改革、公共服务体系建设、社会管理创新„„这些都是近年来我国在转变政府职能方面的重要举措。在2013年政府工作报告中对今后的工作建议中就明确提出了深化医药卫生事业改革发展这一任务，作为审计部门当身先士卒，为国家的改革决策提供详实的第一手资料，目前我省正在开展的基本公共卫生专项资金审计。其审计的目的一方面是通过审计摸清情况，进一步加强公共卫生专项资金管理，完善公共卫生服务体系，另一方面就是从体制、机制层面分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，为推进医疗卫生体制改革提供决策依据。

3、国家审计在政策执行中发挥着参谋助手作用。温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此在审计中发现问题的同时，充分发挥建设性作用。通过揭示反映的问题，深入分析原因，及时的向决策部门反馈信息、并提出防范和化解风险的对策建议，促进政策的调整与完善，促使有关部门强化管理和监督。

4、国家审计在监督权力中发挥着治病救人作用。温家宝总理在政府工作报告中明确提出，“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督，强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排，通过履行法定职责，促进规范权力的配置和运行。依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，国家审计机关对所有管理和使用国有资金的单位、项目和事项进行审计监督。通过审计，促进政府机构和官员依法行使权力，使权力与责任相匹配，有效发挥了规范、制约和监督的作用。

可以说，国家审计是实现国家良治的重要途径和有效方式，无论国家治理模式和国家审计体制如何，国家审计都是通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而为国家治理发挥积极作用。

主要参考文献：

（1）刘家义.2009.树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能。

（2）刘家义.2008.以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展.审计研究。

（3）溪 源.2012.关于深化改革问题的几点思考.理论网

第二篇：国家治理与社会治理

刍论国家治理与社会治理的关系

李新廷，朱凯（中共中央党校研究生院，北京100091）

摘要： 国家治理和社会治理、国家治理体系和社会治理体制是治理中重要的概念和形式，它们之间有着内在的紧密联系。社会治理是国家治理的重要领域，社会治理的主体、社会领域的问题以及社会治理的价值都是国家治理的重要组成部分。当下，我们应以社会治理体制的创新作为突破口，通过理顺政社关系、激发社会组织活力、推进基层自治和底层参与、创新社会矛盾体制、创新社会治理方式、构建多中心的治理模式等途径来推进国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理体系和治理能力现代化奠定重要的社会基础。

关键词： 国家治理； 社会治理 中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1671-6183（2014）04-0008-04 十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》除了将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 设定为全面深化改革的总目标外，还提到了政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式等概念，并把“创新社会治理” 体制单独列为一节。那么，国家治理和社会治理之间存在怎样的联系和区别？ 辨析这两种治理关系对我们进一步深化改革具有重要的理论和实践意义。

一、国家治理与社会治理

国家治理体系是在十八届三中全会的《决定》文件中第一次出现的，这一概念在我国以往的官方规范文件中并未出现过。但是在十八大报告中提出了“国家治理” 这一概念，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用” 被写入了“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革” ［1］ 部分中。可以看出，在十八大报告中，国家治理与社会管理并列一起。这里的国家治理和之后的十八届三中全会《决定》中的国家治理体系并非同一概念，而是从一个相对狭义的范畴上界定的，是与社会管理相对的。《决定》中的国家治理体系无疑是一个更为宽泛的概念，是将国家治理和社会治理包括在内的治理体系。不仅如此，在《决定》中国家治理体系的范围涵盖经济、政治、文化、社会、生态和党建等领域，可以说是全方位的。也正因为如此，全面深化改革的总目标才是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” ［2］ 3。总书记也对国家治理体系作了进一步的阐述： “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” ［3］

国家治理体系是国家治理的体系化状态。国家治理既表明了治理的主体是国家，也表明了治理的范围是在国家的领域之内。而国家本身就是一个较为宏观的概念，这一宏观性也表明了国家治理的宏观性。何增科认为： “国家治理是国家联合市场和社会力量对社会公共事务的合作管理。国家治理可以从多种维度去分析。从横向来看，可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等。从纵向来看，可分为基层社会治理、地方国家治理、全国性国家治理、国家参与区域治理和全球治理等。” ［4］ 郭小聪认为： “所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” ［5］

综上所述，国家治理的主体和方式都是多元性的，政府和执政党是治理的重要主体，社会也是重要的治理主体。国家治理的范围也深入到社会的各个公共领域。《决定》中有关治理的重要论述除了国家治理体系之外，较重要的概念就是社会治理。《决定》的第十三部分涉及的就是“创新社会治理体制”。社会治理的提出取代了以往的社会管理以及社会管理创新，也是对十八大报告以及之前所提的社会管理体制的进一步完善和提高。社会治理针对的是社会领域中的社会问题。姜晓萍认为： “社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程” ［6］。社会治理重视的是多元化的社会治理主体。《决定》中从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面来阐述社会治理体制的创新，可以说是抓住了社会治理的重点和核心，体现了国家治理体系中对社会多元力量的重视。我们也可以明显地看到，社会治理体制是国家治理体系的重要组成部分。具体来说，社会治理和国家治理的关系体现在如下几个方面。

一是社会建设是国家建设的基础，因而社会治理是国家治理的基础。国家与社会的关系存在着不同的类型。在学界已有的研究中，往往根据国家的强弱和社会的强弱将国家与社会关系分为四种类型①：即强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—弱社会、弱国家—强社会。然而，这种分类容易将国家与社会对立起来，造成一种不是国家统治社会就是社会压制国家的研究状况，不利于国家与社会的协同。我们国家在对国家与社会关系上逐渐改变了以往的国家对社会的控制与维稳的社会管理体制，提出了国家治理体系下的社会治理体制创新，强调社会建设对于整个国家治理的重要意义。十八大报告和十八届三中全会《决定》中都对社会建设予以重视，注重在改善民生和创新管理中加强社会建设，重视保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革。社会建设关切民生等重大领域，社会治理体制创新表明了国家对社会领域的重视。社会治理的成效在社会意义上决定了国家治理的成效。

二是社会治理领域问题的诊断及其解决是国家治理的主要内容。随着现代化的推进和社会转型的深入，随着市场经济的不断发展以及经济结构的调整，社会结构性的矛盾和问题日益凸显，对民生问题的关注和实现社会的公平正义成为我国国家建设和治理的主要内容。当前我们处在社会转型和国家建设与治理的关键时期，社会结构性问题的凸显不可避免。我们在国家治理方面存在的不足主要是对社会转型过程中出现的复杂问题的诊断不够准确，从而影响了治理的效果。国家治理的主要内容就是要判断当前社会转型关键期的这一事实，诊断这一大转型过程中凸显的各种社会问题，从而能够有效的进行国家治理。

三是社会治理的主体即多元化的社会力量是国家治理的重要主体。国家治理包括多种类型，存在多种维度，因而在治理的主体上也是多元化的，这是国家治理的一大特征。国家治理主体的多元化意味着公共权力并非唯一的主体，国家治理必须要从政府向社会倾斜，政府必须协同多元化的社会主体形成多元化的治理力量。十八届三中全会《决定》中也指出： 要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理”，“鼓励和支持社会各方面的参与，实现政

府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“支持和发展志愿服务组织” ［2］，等等，这些社会治理的主体也是国家进行治理的重要主体。

四是社会治理追求的价值也是国家治理追求的价值。社会治理并非一种单纯的治理过程，这一过程贯穿着它自身的价值追求。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值诉求。社会治理主张多元社会力量的参与，主张社会力量对公权力的监督，坚持人民的主体地位，这些体现的是对民主的追求。《决定》还提出治理要依法进行，做到依法治理，依法保障公民和社会组织的各项权利。社会治理最重要的目的是要化解社会矛盾、协调社会关系、整合不同的利益诉求，保证发展的成果和社会秩序的公平正义。多元化的社会主体在社会治理过程中不可能没有利益的冲突，社会治理的过程就是将这种冲突的过程在一个安定有序的状态下进行调节，因而社会治理最基本的要求是保证社会的安定有序。社会治理的另一价值追求是充满活力，这不仅是指多元主体在参与治理过程中充满生机活力，而且也指治理主体的活力能够让社会治理的整个过程也充满活力。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值追求，更是国家治理的价值追求。

二、以社会治理创新为突破口，推进国家治理体系和治理能力的现代化

社会治理体制的创新对于推进国家治理体系现代化有着重要的意义。杨雪冬认为： “国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程，也需要确定阶段性任务，明确工作重点。当前以及未来相当长一段时间，应该加快推进执政党以及政府治理的现代化，选择社会治理领域作为突破口” ［7］。

第一，社会治理体制的创新，要理顺政府和社会的关系，实现政社分开。政府应实现服务型政府的转型，退出社会领域的直接管理。2013 年，国务院颁布了《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，进一步阐述了政府机构改革的蓝图和路线，指出社会领域自治的重要性，让人民群众通过社会组织实现自我治理。社会组织的培育发展对于社会治理体制创新来说意义重大。社会公共领域是国家与个体之间的中介，而社会组织是社会领域的中介和载体。托克维尔在《论美国的民主》中指出了社团组织对于民主和社会自治的重要意义。因此，要大力培育多元化的社会组织，激发社会组织的活力，提升社会组织的自治功能。《决定》也指出，要“支持和发展志愿服务组织”，“适合由社会组织提供公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请” ［2］ 50，等等。

第二，社会治理体制的创新，离不开基层的自治和底层的参与以及社会矛盾机制的有效预防和化解。基层是社会治理的重点领域。社会转型期，基层利益纠葛问题的处理和社会矛盾的化解有利于整个社会的稳定和发展。基层治理的重点在于基层的自我治理和底层的政治参与，通过这种自治和参与的方式才能调动基层多元利益主体和治理主体的积极性，才能在自治的过程中化解矛盾，将各方的利益凝聚于治理的过程中。基层的自治和底层的参与本身就意味着一种多元化治理方式的形成。当今多元化的社会，利益、价值、需求、矛盾多元化要求社会治理的多元化，只有多元化的力量才能有效地应对这些多元化的要求，维护社会的稳定。底层力量参与社会治理可以为自身创造活力，缓解政府面临的社会压力，让政府真正地集中于顶层设计，从而壮大公民社会的力量，不断促进公民社会的成熟，不断提高社会治理的质量。因此，要健全基层自治和底层参与的制度渠道和服务体系，健全解决群众合理诉求的机制，创新有效预防和化解社会矛盾的体制。

第三，创新社会治理方式，构建多中心的治理模式。社会治理体制的创新关键在于改进社会治理方式，创建一个多中心、协同性的治理模式。正如《决定》中指出，要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动［2］ 49。社会治理体制既要顶层设计又要底层参与，发挥政府和多元化社会治理主体的协同作用。政府掌舵，制定社会治理的相关规则，明确多元主体的主体地位、职责和手段，协同好政社关系，协调好多元主体之间的利益关系，积极地致力于维护社会秩序，保障社会的有序运行，保证社会的和谐稳定，为社会的良性运行提供基本的秩序。同时，提高基层和底层参与社会事务的能力，引导社会组织在治理中的积极作用，构建一个多中心的具有协同性的治理体制。这一体制还要依法治理，在法律保障下，综合协调各方利益，标本兼治，综合治理，实现整体性的利益共赢。

总而言之，社会治理体制的创新对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义，以创新社会治理体制为突破口来推进国家治理体系和治理能力的现代化是当下的一个重点。因此，将充满活力的多元化社会力量整合到社会治理体制和国家治理体系中来，能够为国家治理体系和治理能力的现代化奠定重要的社会基础。

注释：

① 对国家与社会关系的研究的代表人物为美国学者

乔尔·S·米格代尔，相关著作有《社会中的国家》、《国家权力与社会力量》以及《强社会与弱国家》等。

参考文献：

［1］ 胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前 进 为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产

党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.http：//.［2］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定［M］.北京：人民出版社，2013.［3］习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会

精神上来［EB/OL］.http：//.［4］ 何增科.国家治理现代化及其评估［N］.学习时

报，2014-01-13.［5］ 郭小聪.财政改革：国家治理转型的重点［J］.人

民论坛，2010(2).［6］ 姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体

制创新［J］.中国行政管理，2014(2).［7］ 杨雪冬.社会治理是突破口［J］.决策，2014(1).［责任编辑： 于洋］ 11

第三篇：法治与国家治理

法治与国家治理 作者：王韶华

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称《决定》），涉及范围之广，改革力度之大可谓前所未有。其中关于“国家治理体系现代化”和“法治中国建设”的论述特别引人关注。

在笔者看来，法治化、法治中国与国家治理体系有如下的关系：

首先，从涉及范围与领域看，国家治理体系是最为宏观的，指的是一个国家治国理政，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防外交以及党的建设，而法治中国则主要集中在法治领域、法律制度体系、司法活动等方面，既包括新十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，也包括即必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

其次，从发挥功能作用的顺序及普遍性看，国家治理体系涉及整个国家治理的方方面面，与国家经济、政治、文化、社会生活息息相关，紧密相联。因此，国家治理活动最为普遍，无处不在。而法治中国则是国家治理体系中上升到法治的部分，依法治理领域，是国家治理体系重要内容和主要手段。

但是，在地位作用、重要程度上，法治化、法治中国则显得尤为重要。首先，从十八大报告确定的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标来看，其中在民主政治方面提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。可见，以全面落实依法治国基本方略为核心，以法治政府基本建成，司法公信力不断提高为支撑的法治体系建设，在十八大报告中十分明确。十八大报告还进一步要求“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。这更加明确说明法治化在治国理政中有不可或缺的作用。

十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分明确提出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”；“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这些论述都明

确无误地表明，国家的一切活动，包括国家的治理，治国理政，一切主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，这也就是要实行法治、建设法治体系，意味着未来中国必将是法治之中国。

此外，从治理手段看，除了法律手段、法治方式，尽管还有经济手段、行政手段，但经济手段、行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。

第四篇：国家审计与国家治理--刘家义讲话

国家审计与国家治理

来源： 时间：2011-8-9 14:09:07 作者： 阅读 365 次

国家审计与国家治理

——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话

刘家义

（2011年7月8日）

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各位理事、各位代表：

下午好！衷心感谢大家长期以来对审计工作的关心和支持，感谢大家对中国审计学会发展的帮助和指导，感谢大家为深化中国特色社会主义审计理论体系研究所贡献的智慧和力量！

三年来，中国审计学会坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧围绕审计中心工作，及时总结审计工作的新实践以及实践中遇到的新情况和新问题，深入研究审计的本质和规律，为审计实践提供了及时和有效的指导。与此同时，学会各项制度建设也在不断加强和完善，学会的广泛性和代表性有很大提升，为学会的可持续发展打下了很好的基础。

做好“十二五”期间的审计工作，更好地发挥审计的“免疫系统”功能，需要不断总结和深化国家审计实践，不断丰富和创新国家审计理论。借此机会，我想就国家审计和国家治理问题与大家作些探讨。

一、国家审计是国家治理的重要组成部分

马克思主义国家学说告诉我们，国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，就必须以公开性为原则，建立起有效的权力配置和监督制约机制，使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。

人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。其中，对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。

（一）从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分。长期以来，我们有两种认识，一是认为审计产生于会计又监督会计，从单一或狭隘的技术层面看，这是对的；二是认为审计是民主法治的产物和推动民主法治的工具，从现代国家审计的单项功能看，也是完全正确的。但从审计产生、发展的深层动因看，两种认识又有值得商榷的地方。例如对于资源环境审计、绩效审计、领导干部经济责任审计等等，又如何能看作是审计或监督会计呢？在中国古代西周，在西方封建君主制时期，谈不上有真正意义上的民主和法治，但是却都有审计！所以，从深层次原因看，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。我国古代国家审计的最高目标是维护皇权，强化中央集权的专制统治，保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。西周设置宰夫“掌治朝之法”，其考核、监督百官的职能已十分明确。之后审计与对官吏治绩的考核，与行政监察之间的结合日益紧密，明清时期形成了融监察、审计于一体的比较严密的监督体系。欧美各国的国家审计也殊途同归：尽管在体制上各有特色，但都通过独立、主动地行使监督职权，在促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展等方面发挥着独特作用，成为国家治理的重要方面。所以，世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位。

中外审计发展的历史反复证明，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中有着重要的地位和作用。新中国国家审计经过近30年的发展，逐步明确了通过发挥审计“免疫系统”功能，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，实现维护人民群众的根本利益的目标，从而清晰地确立了其在国家治理中的定位。保障国家安全和实现社会稳定，要求国家审计关注国家安全问题；维持国家内部秩序和实现依法治理，要求国家审计履行用权力制约权力、维护法律秩序尊严的神圣职责；实现国家和社会科学发展，要求国家审计不断地为国家治理的完善和改进发挥建设性作用；国家治理的顺利运转和公民民主权利的实现，要求国家审计为公民参政议政提供真实可靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任。中国审计署上述观点得到了世界审计组织的广泛认可和赞同，而且体现在《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。

（二）从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。其中决策系统的主要功能是围绕国家治理目标进行信息的分析和处理，制定可行性方案并进行评估，在此基础上确认决策事项和决策目标，对方案进行选优和决断，对整个决策过程进行协调和控制，并形成最终决策。执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务。监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况实施奖惩措施，进行区别激励。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。

哈罗德·孔茨认为，控制就是按照计划标准衡量计划的完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。依据我国宪法和审计法的规定，国家审计机关通过对各级政府及其各部门的财政收支、金融机构和企业等市场主体的财务收支的监督，促进政府各项重大决策贯彻落实，并服务于各级人大对本级预算执行及其他财政收支的监督。同时，审计机关向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权和参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效的社会监督。在我国现行制度下，国家审计机关还直接为执政党服务，接受有关部门委托，对党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，促进其守法守纪守规尽责。

（三）从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义。虽然各国在不同历史时期，其国家治理的目标、模式、手段和方法不同，但是实现良好的治理，即实现善治或者善政，是各个国家的共同追求。一般来说，善治包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。无论国家治理模式和最高审计机关的隶属关系如何，国家审计通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而在改善国家治理、实现科学发展等方面发挥着积极作用。

随着审计的发展进程，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。现代各国国家审计的实践，其视野早已超越了财政财务收支的范围，而是以查核相关资料为主要手段，以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容，以审计查实的数据和事实为依据，顺延着财政财务收支的线索，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。这些年来，我国审计机关着眼于经济社会发展大局，围绕党和政府的中心工作，依法对相关财政财务收支开展审计监督，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题。在审计过程中，国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，始终立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足宏观全面、坚持微观查处，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性。这些既是审计理念不断创新的结果，也是审计在实践发展基础上形成的基本特征。

（四）从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。按照“全面审计、突出重点”的要求，国家审计机关对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。

同时，国家审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。渐进性的改革总体思路，意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须不断与时俱进地改革完善。国家审计以其独立超然的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。由此累积的结果，必将推进经济社会制度的不断完善。

当前，实现国家良好治理、维护国家安全是各国人民共同的要求和愿望。国家审计作为依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制制度的集合，具备预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”。从国家治理的角度看待国家审计，就为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，提供了更宽广的视野和平台。

二、国家审计对完善国家治理具有重要作用

实现国家的良治是国家发展的客观需要。当今世界，无论各个国家国体和政体如何不同，国家审计都是作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。

（一）国家审计是监督制约权力运行的重要措施。

权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则。一个国家要实现对各项公共事务的有效控制、管理和服务，首先应做到的就是用权力制约权力，防止滥用权力现象的发生。当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了应共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。

国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力，通过执行法定的监督、揭示和评价等职能，将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内，并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配。如，英国议会于1866年以法案形式明确，政府的一切收支应由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查，主计审计长由英王任命，但只有经过议会两院的一致同意，才能令其辞退。美国在2003年6月发布政府审计准则时称，公共资源使用的责任观念是国家管理程序的关键，是健康民主制度最基本的要素。

多年以来，中国国家审计围绕加强对权力运行的监督制约，加强对政府部门和工作人员权力行使情况的审计监督，尤其是加大对领导干部经济责任审计的力度，为监督和考核各级政府官员提供了重要依据，监督手段也更加有效。十几年来，共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，使一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，在审计后得到肯定、表扬和提拔使用；一些被诬告的领导干部，通过审计使问题得到了澄清；也有一批领导干部因审计结果认定未能正确行使权力而依法受到免职、降职等处理。

（二）国家审计是推进民主法治的重要途径。

民主最早可以追溯到古希腊，其字面意思是“人民的统治”。在现代宪政理论中，民主是指政治事务中最基本的权利应属于人民，从民主的发展史来看，民主理念要在国家治理中得到实现，离不开法治。法治也是一个由来已久的观念。西方历史上的法治观念源于梭伦变法，至亚里斯多德时已经基本理论化，其核心是以“法的统治”为特征的国家治理方式。有学者指出，法治将民主制度化、法律化，为民主创造可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道；民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由和促进人的幸福生活服务。所以，民主与法治的最终目标是一致的，都是国家治理在政治制度上的优化选择，并在长期实践中逐步得到统一。

在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。现代国家审计适应民主政治的要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容，将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。例如，美国审计署认为政府责任是国家治理的关键，目前其大部分工作是项目评估和政策分析，不仅关注联邦资金是否适当使用，而且注重评价联邦项目和政策是否达到了预定的目标，以满足社会监督的需要。

几十年来，我国审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。一是不断推动审计法制建设。1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。二是促进政府部门依法理财、依法行政。近年来，审计重点逐步从预算资金的收入环节，向规范支出和提高财政资金使用效益方面拓展，逐步实现了从简单的查错纠弊向促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政。三是健全审计结果公告和信息发布制度。着眼于深化党务政务公开，推进民主管理、民主监督，在依法公开审计结果、审计计划的同时，组织媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况，为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支活动提供了重要渠道。近年来，各级审计机关制定关于审计信息公开的制度1300多项，向社会发布审计结果公告1.8万多篇。

（三）国家审计是加强反腐倡廉的有力工具。

腐败就是运用公共权力谋取私人利益，意味着公共权力的异化，是国家治理中最严重的威胁之一。推进反腐倡廉建设，是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用，是由国家审计的内生性所决定的，它不以审计人员的意志为转移，也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务，是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。其原因很多，但主要的不外乎三条：一是大多数腐败和舞弊，最终都要落到钱上，而审计工作始终紧盯国家财富，最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占；二是国家审计具有独立性，与被审计单位和被审计对象之间没有利益冲突和利害关系，能够客观公正而又敏锐地揭示问题；三是国家审计是经常性的监督制度，覆盖所有财政资金和政府机构，能够及时、有效地发现和揭露大案要案线索。

世界各国最高审计机关非常重视发挥审计在反腐倡廉方面的作用。如美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计，揭露了美国政府高官和企业相互勾结的真相；欧盟审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查；法国媒体高度关注法国审计法院披露的总统府开支合规性问题；韩国监查院则始终高度关注高官的舞弊问题。

长期以来，中国国家审计始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，切实突出对财政资金的管理、分配和使用，工程建设中的预决算、招投标和物资采购，土地出让和置换，国有资源、矿产资源开采和受让，金融机构的贷款发放、票据贴现和保险理赔，国有企业的对外投资、资产处置和执行“三重一大”制度等方面的审计监督，并与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件。这些案件的查处和公开曝光，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。

（四）国家审计是维护国家安全的重要保障。

维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。国家审计作为国家治理的重要组成部分，自成立之日起，就依法独立履行审计监督职责，密切关注国家安全，并为之做出特有贡献。首先，国家审计能够为国家治理提供及时、客观、可靠的信息，从而为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考。这次地方政府性债务审计就是很好的事例。其次，国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，能够敏锐地感知风险、发现影响国家安全的问题。国家审计在这个方面的独特作用有目共睹。第三，国家审计的独立性，保障其能够如实揭露发现的问题，提出审计建议和意见，促进整改，不断规范和制约权力运行、维护和改善经济社会秩序，最大程度地维护国家安全。

长期以来，美国审计署在维护国家安全方面做出了许多努力。2000年以来，美国审计署关于国土安全、国际事务和国防类的审计报告共有1013份，占同期审计报告总量28%。2010年，中国审计署发布新的国家审计准则，进一步明确了维护国家安全是国家审计的目标。新准则第六条明确指出，“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。”新准则对国家审计目标的诠释源于审计法，又更加明确。近年来，中国国家审计机关一直将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务，重点关注了财政金融运行、能源及战略资源、国家信息、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全提供了可靠的信息。

（五）国家审计是推动深化改革的重要力量。

变是永恒的，不变是相对的。今天，国家治理面临的一个巨大挑战就是在全球竞争的平台之上，如何持续改进和改革，以应对资源配置的全球化。国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家各个领域的改革，取得国家间竞争的优势。这既是法律赋予国家审计的责任，又是国家审计服务国家治理的重要途径。

很多国家赋予国家审计机关不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权。这种报告权，也就是国家审计机关针对审计发现的问题，有权而且必须提出改革和完善的审计建议，而这一建设性作用的最终目标，就是推动国家治理的持续改革。各国审计机关在发挥审计建设性作用、推动改革方面进行了有益尝试。如1714年，普鲁士最高会计署开展业务期间，德国的审计监督已经从单纯的凭证和账目审计发展到了提供政治咨询；又如1761年，奥地利审计法院的前身会计署成立，在其主要任务中，除了发现会计账目的差错、指出不足之外，还明确了实施预防性控制，即在女王做出决策之前，对悬而未决的经济事项表达意见等内容。1967年，美国国会发出了第一个要求审计署对项目效果进行评估的要求；1969年，美国政府经营委员会就美国审计署作为国会信息来源的潜在能力进行了广泛讨论，得出了“如果审计署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义、更为有用”的结论。“为什么要到审计署工作？因为我们说的时候，别人都在听！审计署处于政府决策的震中！”这是美国审计署网站上招揽人才的宣传词，体现出了美国审计署对自己建设性作用和地位的理解或期盼。

在推进社会主义制度不断发展完善的过程中，中国国家审计发挥了积极的促进和保障作用，全国各级审计机关围绕建立和完善市场经济体制，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，将常规审计和绩效审计融为一体，加强对现行法规法律执行情况的监督检查，认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，有力地保障了各项改革的顺利进行，在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥了积极的促进作用。2006年以来，全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇，提出审计建议102万多条，促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项。

（六）国家审计是维护民生的有效手段。

民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向，也关系到国家治理的公信力。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论。

针对近年的审计工作，美国审计署提出过四个战略目标，包括应对美国人民福利和财政安全方面面临的挑战、应对全球一体化的挑战和安全威胁、推动联邦政府转变职能和迎接21世纪挑战、使美国审计署价值最大化。美国审计署的八大审计关注领域中就有三项直接和民生相关，一是变革中的美国经济，二是美国人口的老龄化和多样化，三是美国人民的生活质量问题。由此可见民生问题被关注的普遍性。

多年来，中国国家审计机关把维护人民群众利益作为根本目标，致力于促进经济社会和谐可持续发展，在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。在审计中，始终把监督检查国家关于民生和资源环境保护政策措施的贯彻落实情况作为重要内容，高度关注涉及人民群众切身利益的问题，关注涉及“三农”、城市低收入群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理。“十一五”时期，全国审计民生及资源环保类项目和单位13万个，通过上缴财政、促进滞留或截留资金拨付到位等方式，为国家增收节支1107亿元，促进了各项惠民及环保政策措施和资金落实到位。

三、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理

为推动社会进步、实现国家良治，国家治理的任务和重点在不断变化，赋予国家审计新内涵、新任务。当前，形势的发展和要求体现在以下三个方面：

第一，国家治理的大环境发生了变化，审计工作需要主动适应。一是经济社会发展深度变革。中国改革开放30多年间，我国经济社会发展的重心是促进经济快速发展，奠定国民经济发展的物质基础；体制改革的重心是建立和完善社会主义市场经济体制，建立起适应经济发展的市场和制度基础。下一个30年的经济社会发展目标，是要全面建设小康社会、走向共同富裕，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。在这一特殊时期，一系列制度、体制、规则、程序和方式也将相应发生变化，要求审计工作必须应势而变，从主要关注经济发展到更加关注社会发展、民生改善和可持续发展。二是民主法治进程加快。人民政治参与的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。审计法规制度的不断健全，使审计工作过程、结果处在严格的法律约束和社会公众监督之下，对审计的规范化程度和质量要求越来越高。审计监督既要揭示面临的突出问题，又要推进建立有利于科学发展体制机制，对审计工作层次和深度的要求也越来越高。三是信息化成为发展趋势。随着审计对象信息化水平的不断提高和换代升级，审计机关也需要不断研究应用新方法、新技术，不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用，对审计技术方法创新的要求越来越高。

第二，国家治理的着力点发生了变化，审计工作需要主动跟进。一是转变经济发展方式、促进经济又好又快发展，要求审计机关关注中央宏观调控政策的落实情况和实施效果，关注经济发展的质量和效益，关注经济结构的战略性调整情况和效果，关注政府重大投资项目的建设过程和绩效状况，关注资源和环境保护、自主创新情况，关注国家经济安全问题，为党和政府科学决策提供及时、可靠的信息。二是加强以维护社会秩序、保障人民安居乐业、促进社会和谐为重点的社会管理，要求审计机关关注涉及民生的政策措施落实情况，关注民生资金的管理和使用情况，促进完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业和社会保障体系建设，提高社会管理的质量和水平。三是加快民主法治进程和建设法治政府、责任政府、透明政府、效能政府、服务型政府，要求审计机关加强对权力运行的监督和制约，关注政府部门及工作人员责任履行情况，关注依法理财、依法行政的落实和绩效状况，坚决惩治和预防腐败，促进各级政府不断提高公信力和管理水平。四是世界多极化、经济全球化的发展趋势，要求审计机关关注国家利用外资情况和对外开放情况，关注境外资产和投资的效益和安全情况，并认真履行联合国审计委员会委员相关职责，积极开展境外审计，在推动全球治理和区域合作中发挥积极作用。

第三，国家治理对审计的需求发生了变化，审计工作需要主动加压。一是党委政府对审计效能的要求更高了。各级党委、政府希望审计工作在推动制度创新、机制转变、政令畅通方面发挥更大作用，客观上要求我们必须认真研究党委、政府的需求，紧紧围绕党委、政府的工作中心开展审计、选择项目，提供有价值的审计报告、审计信息和审计建议，更好地为党委、政府决策服务。二是社会公众对审计效果的要求更高了。社会公众希望审计机关既要勇于碰硬，敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，更要分析原因，提出深化改革、完善法治、强化管理的建议，并及时把审计结果和整改情况向社会公开，对审计效果的关注，已经成为社会公众一种常态化的需求，要求审计机关必须狠抓审计质量，提升审计工作的管理水平，出更多更好的成果。三是审计对象对审计效益的要求更高了。经过多年的发展，大多数被审计单位对审计工作是认可和接受的，也是支持的，希望审计公平、公正和发挥建设性作用，推动被审计单位更好发展。这就要求审计机关要在关注真实、合规的基础上，更加关注效益情况，并提出切实有效的审计建议，促进科学发展。

面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验、寻找差距，不断调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断适应有效服务国家治理的需要，推动国家治理的完善和改进。

（一）要进一步解放思想，牢固树立科学审计理念。思想是行动的先导。服务国家治理，首先要明确国家审计的定位和努力方向，回答好为谁审计、为什么审计、怎么审计和靠什么审计等问题。一是要把维护群众利益作为审计的最终目标，解决好“为谁审计”问题。人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。审计机关的权力是体现人民意志的法律所赋予的，审计工作的成果最终要由人民群众来评判，审计工作的最终目标就是维护人民群众的根本利益。二是要把维护国家安全作为审计的首要任务，解决好“为什么审计”问题。审计工作要把维护国家安全作为重中之重。要加强对财政、金融、国有企业的监督，推动建立公共财政体制，防范金融风险，维护经济安全；加强对权力的制约，推动行政问责，推进民主法治建设，维护政治安全；加强民生审计，促进惠民政策落实，维护群众利益，保持社会稳定，维护民生安全；加强资源环境审计，促进资源节约型、环境友好型社会建设，维护生态环境安全。三是要把发挥“免疫系统”功能作为审计的着力点，解决好“怎么审计”问题。从强化审计的预防、揭示和抵御功能出发，努力培养预防的、动态的、宏观的和建设性的审计观念，始终坚持“两手抓”，在严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时，更加注重治本，着力分析和查找体制性障碍、机制性缺陷和管理漏洞，促进健全体制、完善机制、规范管理，从根本上提高经济社会肌体的“免疫力”。四是要把信息化作为审计的重要手段，解决好“靠什么审计”问题。在信息化已经成为社会和经济活动中重要的工作方式、生活方式和管理手段的情况下，不加强信息化建设，就有失去审计资格的可能。从一定意义上讲，中国审计的出路在信息化，信息化的关键在于数字化。在审计工作中，必须用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新，增强在信息化环境下查错纠弊、打击犯罪、规范管理的能力。

（二）要进一步突出重点，在更高层次上发挥审计监督作用。国家治理涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到体制机制创新、反腐倡廉建设等各个方面。国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。一是要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，促进结构调整和优化；加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，在推动经济发展方式转变、服务科学发展中发挥更大作用。二是要促进改善民生。改善民生，是加强和创新社会管理的需要。审计工作要更多地关注涉及群众切身利益的热点、难点问题，把关系到民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野之中，继续加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计力度，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是要推进法治建设。要通过对政府部门财政、财务收支情况的审计，揭示法治不健全、有法不依等问题，揭露和查处违法乱纪行为，促进强化对权力运行的制约和监督，促进法律得到严格执行，推进责任追究机制的建立健全和民主法治建设。四是要推动深化改革。各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，积极提出深化改革、完善制度的审计建议，并促进改革措施的落实。五是要促进反腐倡廉。认真研究和分析腐败案件发生的特点和规律，准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节，及时揭示和查处重大侵害群众切身利益问题、重大违背国家政策问题、重大铺张浪费和损失浪费问题以及滥用职权、贪污受贿、失职渎职、商业贿赂等案件，进一步规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设。

（三）要进一步改进方式，不断提升服务国家治理的水平和绩效。服务国家治理，首先要努力提高服务水平，不断探索和创新审计方法和途径，推动传统审计向现代审计转变。一是努力培养战略思维、辩证思维、开放思维和创新思维，谋划审计工作发展的新思路。围绕主题和主线，从促进经济社会科学发展的高度谋划审计工作，不断提高科学判断能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力，更加积极、主动和有效地发挥审计的“免疫系统”功能。二是以加强计划管理为先导，切实做到围绕中心、服务大局，把握审计工作发展的新方向。在当前及今后一段时间，在审计计划的编制中要落实中央加强和改善宏观调控、加快经济结构战略性调整、完善基本公共服务、创新社会管理机制、加大改革攻坚力度、拓展国际经济合作空间等中心任务，并根据不断发展变化的形势要求，适时确定、调整和下达审计任务，切实增强审计工作的灵活性和适应性。三是以改进组织方式为保障，积极做好审计资源整合，构建审计工作发展的新格局。要在结合上下功夫，将专项审计、预算执行审计和经济责任审计等不同领域的审计项目有机结合起来，推进审计成果的全方位、多角度运用。要积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式，不能单纯地就账查账、就事论事。要加强审计资源的整合，采取整合分工、上下联动、重点攻关的方式，集中力量打“攻坚战”。四是以保证审计质量为核心，督促审计发现问题的整改，取得审计工作发展的新成效。将督促整改作为审计的一个重要环节抓好抓实，发现一个问题，就推动解决一个问题，一步一步踏踏实实地促进解决经济发展方式转变中的矛盾和困难。要更加注重在审计过程中及时指出问题，及时促进纠正问题，及时促进规范管理，从源头杜绝问题的发生，切实提高审计监督效果。五是以深化政务公开为基础，加大审计结果公告力度，形成审计工作发展的新局面。要在不涉及国家安全和秘密的前提下，加大审计结果公开力度，推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下。通过公民的参与和监督，使其更多地了解政府管理者对公民责任的履行情况，了解其是否真正代表民意来开展工作，从而促进提升政府治理水平。六是进一步改进审计机关内部治理水平，提高依法审计能力，打牢审计工作发展的坚实基础。审计能力直接关系到国家审计在国家治理中发挥作用。《黄帝内经》讲：上工治未病，治其未生，治其未成，治其未发，治其未传，治其未复。所以，要未病先防、既病防变、已病早治、瘥病防复。良好的国家治理，就是要使国家这个系统健康运行，作为国家治理内生“免疫系统”的国家审计，要充分发挥其作用，就要不断提高能力，努力成为“上工”。当前，要在审计队伍中着力提升“五种能力”：第一，提高学习实践能力，坚持把实践作为检验学习成果的第一跑道，不断提高审计队伍的实战能力，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。第二，提高依法办事能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，严格审计处理处罚，坚持用科学发展的观点对待审计发现的问题，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。第三，提高科学管理能力，用科学的理念、科学的制度、科学的方法和手段来实施审计管理，将目标、责任、考核监督贯穿于业务管理制度、质量控制制度、资产管理制度、人事管理制度等制度体系中，并实现其协调运作，提高管理的科学化、规范化水平。第四，提高开拓创新能力，更加自觉、更加坚定地坚持解放思想、与时俱进，加强审计理论研究和工作创新，不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题，推动审计工作理念创新、思路创新、理论创新、机制创新和方法创新。第五，提高拒腐防变能力，要把廉政建设作为审计工作的“生命线”，把廉政纪律作为审计工作的“高压线”，严格执行“八不准”审计纪律和各项廉政规定，依法有效履行审计监督职责。

各位理事、各位代表，以上是个人几点不成熟的想法，欢迎大家批评指正。谢谢大家！

第五篇：国家审计

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国家审计独立性的损害影响及强化对策研究

摘要在我国的行政型审计体制下，国家审计的独立性问题受到很大关注，改革审计体制增强独立性的声音不绝于耳。对此，刘家义审计长在审计署司局级正职领导干部研究班上表示，要关注审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识的误区。对国外审计模式的生搬硬套只会让审计工作水土不服，只有坚持中国特色社会主义审计制度这个基本前提，才能在国家审计独立性研究中得出恰当的结论。

关键词独立性、审计体制、中国特色社会主义审计制度

国家审计也称政府审计，一般是指国家和组织实施的审计，确切的讲是国家专设的审计机关所进行的审计。国家审计是国家上层建筑的组成部分，其实质是通过监督反作用于经济基础，为公共需要和公共利益服务。当今世界各国几乎都实行了国家审计制度，但是，由于各国社会社会政治制度、经济文化发展不平衡，地域、名族、历史存在巨大差别，各个国家的审计模式呈现出多样性。目前，国家审计的模式有立法型审计模式、司法型审计模式、行政型审计模式和独立型审计模式。独立性是审计的本质特征，是审计监督的“生命之水”。其中我国的审计模式为行政型审计模式，所谓独立，就是互不影响，互不干涉，自主决策，自由发展。至于国家审计的独立性，就是指审计机关及其工作人员在开展审计项目时，在组织、人员、工作及经济上不受被审计单位或其它相关人员的影响和干预，能够独立、客观的做出职业判断。最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中的多个章节中相继指出：“最高审计机关必须独立于被审计单位、不受外部力量干预，才能客观并有效地完成审计任务。审计机关不可能绝对的独立，但在职能上和组织上必须具备完成其任务所需的独立性。最高审计机关的独立性应在宪法中予以规定，可另行立法对细节加以规定，特别是应由最高法院提供充分的法律保护，以保证其独立性和权威性不受损害。最高审计机关成员的独立性应由宪法保证，特别是任免其成员的程序和方法应列入宪法，以保证其独立性不受损害。审计人员在任期内应独立于被审计单位，不受其影响。最高审计机关有权保证其财政上的独立性。”

影响我国现行审计制度独立性的主要因素

（一）体制机制对独立性的影响。

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《中华人民共和国宪法》第一百零九条、《中华人民共和国审计法》第八条、第九条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，实行双重领导体制，即在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，其审计业务以上一级审计机关领导为主，而行政则受本级政府首长的领导。在现行审计体制下，从实质看“双重”领导应有的作用上不能得到发挥。地方审计机关在面临国家利益与地方局部利益发生冲突的时候，面临进退两难选择。若坚持以国家财经法规和国家利益为重，往往会使当地政府对审计工作失去信心和支持；若偏向地方利益，又会受到上级审计机关的批评，这种进退维谷的尴尬境地，使审计的独立性大打折扣。吴联生教授在其论文《政府审计隶属关系评价模型》中，将我国地方审计机关和审计署特派办的审计质量进行了比较，得出这样的一个结论，综合看1989-2000年的审计结果，特派员办事处的审计质量高于地方审计机关的审计质量68.18倍，造成这种状况的原因就在于地方审计机关的“双重”领导体制，可见“双重”领导体制影响了审计的独立性，是我国现存审计制度的一个弊端。

（二）审计制度设计对独立性的影响。

制度具有关联性和相互依存性，一项制度的生效与失效与其他制度的生效与失效联系在一起，审计制度同样如此。这方面的制约主要表现在两点。一是我国作为民主国家，政府作为被委托人要接受人民监督，因此审计机关要代表政府向人大负责。而人大与政府之间本来就存在着监督与被监督的关系，政府与审计机关又存在上级与下级的关系，向人大负责意味着要敢于揭露自己上级的问题，要触犯政府利益，这本身就是一个制度缺陷。它要求审计机关以超道德形态出现而忽略客观存在的种种利害关系，因而这种制度安排是不切经济活动的客观实际，也使审计人员那一难以发挥主观能动效用。二是由于审计机构归属于国家行政机关系统，既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为和经济活动，因此，它既无法摆脱业务工作的局限性，又无法超脱与其他政府部门的关联性，因而不能不影响和削弱审计的独立性。

（三）机构设置对审计独立性的影响。

我国各级审计机关是本级党委、政府领导下的一个政府组成部门，而监督对象是本级党委、政府所属的各个部门和单位，审计机关由于被审计对象属于“同胞兄弟”关系，有着过多的行政上和经济上的联系，按照审计程序和管辖权限规定，在对各部门、单位等“兄弟单位”审计之后，要对审计结果提出处理建议，这种体制下的审计监督也被认为是一种“自我监督”、或者“内部监督”。开展审计工作时会考虑到与被审计对象的政

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治关系和日常工作联系，审计机关承受着很大的政治压力，审计人员承受精神压力和职业风险，诸多外部压力使审计机关不能完全地履行自己的职责，独立超脱地完成工作任务，在一定程度上也影响着审计结果的公信力。

（四）行政关系对审计独立性的影响。

一是经费不独立。审计法规定审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。但是实际工作中，审计事业的项目建设、人员培训等方面所需经费，都来源于当地政府财政部门，如果没有当地政府的支持，没有本级财政部门的经费保障，审计事业就无从发展。审计机关依附被审计对象生存的局面从根本上没有改变。二是人事不独立。审计机关的领导人员是由本级人民政府提名或任免的，也就直接受到被审计单位的控制和影响，其他从业审计人员也是当地公务员队伍的组成部分，人员职务晋升任免，都是本级政府工作的一部分，审计机关是依托被审计对象从生存和发展的。因此审计机关与本级政府各个监督对象必然存在着密切的联系，当发生利益攸关的敏感问题时，审计人员会面对更多的压力，使得审计机关难以保持独立的态度，来实现自己的监督职能。

（五）审计结果对审计独立性的影响。

国家审计（政府审计）最显著的特点是审计的处理处罚权，对审计查实问题的处理结果是广大人民群众对审计工作关注的核心焦点，审计结果的揭示程度、评价程度和落实程度体现着审计的独立性、权威性和社会公信度。客观公正、实事求是的披露审计结果，依法规范、完全彻底的作出审计评价和审计处理，是解决“结果不透明”“审计处理难”；“屡犯屡审，屡审屡犯”的主要途径。但是，由于审计体制机制及其他原因，国家审计机构有可能因为行政干预、隶属关系、单位利益、个人利益来选择审计结果的内容，夸大或缩小审计结果，虽然有《审计准则》等法规来规范审计人员的执业行为，但无法对审计人员的心里耐受程度和利益选择心态作出实质性的规范。因此，审计结果的主观性和不完善性导致独立性缺乏。

（六）审计队伍建设对审计独立性的影响。

人的素质决定制度的执行力度，审计的独立性也是靠工作人员来执行和体现的。因此，国家审计机关工作人员的队伍建设水平是保持审计法规实施，决定审计独立性程度的重要因素。《中华人民共和国国家审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范,是执行审计业务的职业标准,是评价审计质量的基本尺度，适用于审计机

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关开展的各项审计业务。《审计准则》要求“审计人员执行审计业务时，应当保持应有的审计独立性”，因此，建设一支原则性强、道德高尚、自我约束能力强的国家审计队伍，确保各项审计行为严格约束在准则规定的范围内，才能构建保持审计制度独立性的根基，才能确保国家审计独立性有其体现的载体。

中国特色社会主义审计制度独立性的增强对策

中国特色社会主义审计制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是国家行政监督体系的重要环节，是推进依法行政与民主监督的重要力量。刘家义审计长指出：“通过研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻认识肩负的责任，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理系统中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的工作实践中自觉地完善和发展这项制度。”也就是说，研究中国国家审计制度要牢牢把握“中国特色社会主义”这个重要前提，不能抛开中国的实际生搬硬套其他类型审计模式，否则只会让审计体制水土不服。应该看到，审计机关，特别是地方审计机关的独立性在现行审计体制下受到一定的制约，主要表现在双重领导体制下地方审计机关的人员编制，经费来源、福利待遇以及主要负责人的任免调动等都受同级地方政府管理，审计结果很容易在“职业操守”与“地方利益”之间摇摆并向地方利益倾斜。因此，要巩固审计制度建设所取得的成果，多管其下完善现行审计体制，营造良好的外部条件，将中国特色社会主义审计制度的法定独立性充分体现出来。

（一）将宪法和审计法的精神落到实处

国家审计独立行使监督权在宪法与审计法中都有明确的规定，但具体落实到工作中，这些法律规定又显得过于笼统和概念化。也就是说，审计的独立性需要一系列法律法规的支撑，上至宪法，下至专门性法律，既要有原则性说明，也要有操作性较强的行为规范。比如，审计机关受同级政府行政首长领导如何体现且不流于形式，审计结果的整改与问责如何落实，审计机关负责人的独立性怎样确立，审计工作经费怎样充分保证等等问题都需要一系列法律法规给予更详细的规定，将自由载量的空间压缩至最小。地方人大和政府应该根据审计法的精神制定指导本辖区审计工作的法规或条例，规范政府对审计机关的领导，树立审计监督的权威。

（二）加强与同级人大的工作联系

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在保持审计体制基本不变的情况下，加强同级人大与审计机关的工作联系，是增强审计独立性的关键切入点。在我国审计体制中，政府向同级人大常委会提出审计工作报告，是国家权力机关介入政府内部监督工作的重要体现。只要逐步加大外部监督力度，审计工作的独立性必然会不断增强。人大应在预决算审查以及审计工作报告制度中充分挖掘审计机关的工作潜力，增加与审计机关沟通的频率与深度，借助人大内部专门委员会与审计机关建立更广泛的联系，促进审计机关独立行使审计监督权。

（三）增强审计机关负责人的独立性

从某种程度上来讲，审计机关主要负责人的独立性直接决定审计机关的独立性。一般来讲，国家审计的工作性质对审计机关负责人的教育背景、专业资质、从业经历、个人素质均有特殊的要求。然而在现行体制下，特别是在地方政府，审计机关的主要人事变动与其它部门的人事安排都是统筹考虑，许多审计机关的主要负责人从业背景复杂，缺乏相应专业资质，甚至许多被审计单位的负责人最后成为审计机关的主要领导。审计机关负责人从业背景多样，就会与其它部门形成错综复杂的利益关系；另外，审计机关负责人还要考虑到个人政治前途与职业发展，个人独立性难免受到削弱，审计工作的独立性也受到影响。为确保审计机关独立行使审计监督权，应在充分考虑审计机关特殊工作性质的基础上制定专门适用审计机关负责人的人事任免、考核与奖惩办法，办法要有一定的法律级次，该办法要既能保证其工作的专业性、稳定性与连续性，又能使其获得充分的职业发展空间。要充分重视审计系统内部的人才培养与选拔，内部选拔上来的领导独立性应该更强。

（四）实现审计计划、审计结果与整改效果的三公开

国家审计工作要坚持政务公开，只有政务公开才能避免暗箱操作，才能促进审计质量的提升。应该在完善现有公开目录的基础上，大力推进审计工作全流程公开，尤其是审计计划的制定既要“围绕中心，服务大局”，更要听取民意，关注民生。审计结果与整改效果的公开更能吸引社会舆论的关注。当审计工作成为社会舆论关注的焦点时，审计的地位随之上升，审计独立性也会增强，任何损害审计独立性的行为都将对舆论的谴责和事后的问责有所顾忌。

（五）保证审计机关掌握必需的财力

审计机关顺利开展工作必须拥有充足的审计资源并具备自由支配的权力，其中最关键的是审计经费。审计经费必须得到法律上的保证，既包括机关行政管理经费和审计人

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员薪酬福利，还包含审计事业发展所必需的一切支出。政府行政首长应该重点关注审计机关部门预算的编制、批复与执行，确保审计经费的充足。

参考文献

[1]宋夏云.审计文摘.国家审计独立性风险的控制对策 [2] 曹芳敏.会计实务.不同国家审计模式下审计独立性的比较