对个体工商户登记中经营场所认定的分析思考

第一篇：对个体工商户登记中经营场所认定的分析思考

对个体工商户登记中经营场所认定的分析思考

改革开放30余年来，工商行政管理部门积极鼓励、引导、扶持个体私营等非公有制经济发展。个体私营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，个体私营等非公有制经济的健康发展，繁荣了城乡经济，增加了财政收入，扩大了社会就业，改善了人民生活，促进了经济发展。随着我国改革开放和市场经济不断深入，城市化和社会主义新农村建设不断推进，电了商务活动越来越广泛，从事个体私营等非公有制经济的人员不断增多，涉及个体工商户登记中经营场所的问题越来越突出。笔者就个体工商户登记中经营场所的问题作如下分析思考。

一、个体工商户登记中经营场所存在的问题

在实际登记中，很多经营者无法提供经营场所证明的房产证复印件，难以确认经营场所，这些问题大多数出现在新建房、农村居民自建房和一些特殊行业。因此造成了经营者对工商部门不满，给登记工作带来极大的负面影响。

（一）新购房，经营者难提供经营场所证明。由于新建房，房屋所有人还未办理房产证，只有房屋买卖合同或者是房屋预售许可证。预告登记属于临时登记性质，是相对于现实的物权登记而言的一种预备登记，房屋还不具备不动产物权登记的实体属性，所以不宜作为工商登记的住所或者经营场所

证明材料，申请人必须同时提交房屋竣工验收证明、购房合同和房屋销售许可证，方可作为经营场所的权属证明。

（二）农村居民自建房，经营者难提供经营场所证明。一是是农村居民自建房，没有房产证，场地证明需居委会或村委会盖章方可。现在农村房屋涉及到拆迁占地赔款等问题，经营者较难取得居委会、村委会提供的证明材料。二是农村居民自建房的地址不具体，没有确定的街道名称和门牌号。一般以某村几组为名，所以存在大量经营场所重复现象。

（三）特殊行业，经营者难提供经营场所证明。在运输行业中，有的经营者直接把运输工具停在小区、院子、操场，没有租赁合同和房产证，也无法提供场地证明。但经营者又需要营业执照办理税务登记，所以不得不另找场地办理营业执照，导致营业执照上登记的经营地址与实际不符。

（四）自住房，经营者难提供经营场所证明。现在很多经营者用自己的住房作为经营场所，在小区内进行经营活动，产生一定噪音、垃圾等污染物，损害小区内其他居民的合法权益。所以就出现了有的新建小区，禁止在小区内进行经营活动。还有的行业不需要在街道的营业房从事经营活动，比如美容、旅馆、网店等等。特别是公改房小区，有的根本就没有成立业主委员会，所以经营者无法提供相关证明文件。而经营者为办理营业执照，又会提供其他地方的场所证明，于是出现了营业执照上登记的经营地址和实际不符。

二、对个体工商户登记场所认定的建议

市场交易方式的现代化，信息技术的广泛应用和金融服务业的不断发展，使市场活动方式日益现代化，电子商务成为市场活动现代化的典型形式，现有的法律法规在适用过程中遇到一些问题和障碍。

（一）修改或废止相关规定，落实相关政策，降低市场准入门槛。一是对现用的2011年1月8日国务院令第588号修定的《无照经营查处取缔办法》、1987年8月5日国务院国发[1997]71号发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》和1998年12月3日国家工商局令第86号修定的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》、2004年6月14日国家工商总局令第12号公布的《个体工商户登记程序规定》等涉及个体工商户登记、验换照的内容进行修改或废除。二是按照国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）和四川省人民政府《关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》（川府发[2011]4号）等文件政策，进一步降低准入门槛，减少行业限制。三是实行对个体工商户开放式一站登记发照，可试为“商事登记”，登记事项为经者姓名、经营地址、名称，不设定前置审批事项；营业执照有效期限定为4年或6年，在有效期间不验换照到期自行作废。对社区内从事家政服务、日用品销售、维修等微利性经营者，试行社区备案，免予工商登记，注重加强后

期监管。

（二）放宽个体私营经营登记场所限制。个体私营经营者在办理《个体工商户营业执照》时，经营场所证明，只需提供房屋租赁合同（商用）或房屋产权证复印件即可。

（三）明确部门责任，建立齐抓共管联动监管机制。由县级政府负责，落实相关行政许可部门责任，搭建信息共享平台，建立相关行政许可部门齐抓共管联动监管机制，加强对个私经营的监督管理。

第二篇：对个体工商户年报制度的思考

对个体工商户年报制度的思考

2014-02-08 13:15

2013年12月10日，国家工商总局发出通知，通知要求：“按照国务院常务会议通过的工商登记制度改革方案精神，总局正在抓紧制定出台包括《个体工商户报告办法》在内的相关配套管理办法，个体工商户验照将改为年报制度。鉴于此，请各地自2014年1月1日起暂停个体工商户验照工作。”该通知的发布，意味着施行多年的个体工商户验照制度将改为年报制度。

所谓个体工商户年报制度，就是个体工商户每年应当在工商部门规定的时间内提交报告，报告的内容主要包括登记事项情况、经营情况等，逾期不报告者，将载入经营异常名录登记簿中。可以预料的是，随着《个体工商户报告办法》的出台和实施，将把许多基层工商干部从繁重的验照工作中解放出来，对广大个体工商户的自律意识、守法意识提出更高的要求。

在《个体工商户报告办法》即将出台之际，许多人担心，一旦实施年报制度，很可能出现这样的尴尬局面：个体工商户主动年报者寥寥无几，经营异常名录登记簿上却人满为患。为什么会出现个体工商户不愿主动申报的情况呢？笔者认为有以下几个方面的原因：首先，个体工商户尤其是偏远农村的个体工商户法制意识普遍有待增强。很多个体工商户的营业执照是在基层工商干部的一再催促下申办的，现在要让这些连申办营业执照都不愿意的个体工商户主动年报，显然不现实。其次，无论是以前的个体工商户管理费收取，还是一直进行中的个体工商户验照工作，基本上是工商干部主动到个体工商户营业场所办理。多年来，个体工商户在与工商部门打交道时，已经习惯了被动地接受，现在要让他们主动年报，需要一个适应过程。最后，个体工商户数量大、分布广，无论是大中城市，还是偏远乡村，都有个体工商户存在，要让所有个体工商户知道年报制度并主动申报，也需要一个宣传政策过程。针对以上情况，笔者认为，要使报告制度产生最佳社会效果，应做好以下几个方面的工作。

下大气力做好《个体工商户报告办法》的宣传工作。宣传好年报制度是做好个体工商户年报工作的基础工程，这项工作做好了，可以起到事半功倍的作用，否则事倍未必有功半。工商部门要用喜闻乐见的宣传方式，让个体工商户了解年报制度，知道为什么要年报，怎样年报。要让个体工商户知道，一旦载入经营异常名录登记簿，会影响其个人信用，不良的个人信用记录，又会给个人信贷、合同签订、对外投资等带来不利影响。要通过宣传，增强个体工商户年报的自觉性和主动性。年报的方式方法要多样化、简单化。所谓多样化，是指个体工商户可以通过不同的途径进行年报，可以通过互联网、手机、传真、邮寄等形式进行年报，也可以到工商窗口当场年报。这就要求《个体工商户报告办法》在制定时，要设计出多样化的年报方式。另外，考虑到个体工商户文化水平的不同，特别是农村偏远地区的个体工商户文化水平相对偏低等情况，年报的要求不必面面俱到，以便让不同的人群可以轻松进行年报。

发挥现代通信科技优势，及时提醒因疏忽而忘记年报的个体工商户。工商部门可以通过电话、电子邮件、QQ群、微信等现代化的通信手段和个体工商户进行联系，提醒个体工商户按时年报。做好这项工作，要求工商部门平时要注意搜集、掌握辖区个体工商户的联系方式。

□江苏省盐城市盐都工商局 张成胜

第三篇：行政许可法对企业登记要求分析思考（本站推荐）

2004年7月1日,《行政许可法》(以下称《许可法》就要实施了。为了做好实施准备工作, 企业登记机关有必要弄清许可法对企业登记的基本要求。本文试对此加以分析, 供大家参考。

一、在登记依据上,《许可法》强调以法律和行政法规为主, 地方性法规和规章关于企业登记的创设性规定, 以及前置性审批规定将停止执行

首先, 根据《许可法》第十五条关于“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章, 不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”的规定, 企业登记的立法权专属于中央, 只有全国人大和国务院可以对企业登记作出创设性规定。地方性法规和规章关于企业登记的创设性规定 , 以及关于企业登记前置性审批的规定 , 将随许可法的实施而停止执行。

其次 , 根据《许可法》第十六条关于行政法规可以在法律 , 地方性法规可以在法律、行政法规 , 规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内 , 对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法 设定的行政许可作出的具体规定 , 不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定 , 不得增设违反上位法的其他条件的规定 , 地方性法规和规章(包括地方政府规章和国务院部门规章), 虽可作为企业登记的依据 , 但是只限于有关的实施性规定 , 增设的行政许可和许可条件不能作为登记依据。

二、在登记机关的职责上, 许可法弱化了登记时的审查职责 , 强化了登记后的监督职责, 同时为地方政府赋予登记机关承担统一受理企业登记前置性审批申请的职责提供了法律依据

(一)弱化了登记机关登记时的审查职责

根据《许可法》第五十六条关于“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可, 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的, 行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的, 行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理 ”的规定 , 登记机关的审查职责将以形式审查为主 , 原则上只对申请材料是否齐全 , 是否符合法定形式进行审查。需要对申请材料的实质内容进行核实的 , 才进行实质审查。而且 , 进行实质审查时应当依照许可法第三十四条第三款的规定办理 , 即指派两名以上工作人员进行审查。目前 , 登记机关的审查职责通常认为是以实质审查为主的。与之相比 , 许可法所作的上述调整无疑是弱化了登记机关的审查职责。

(二)强化了登记机关登记后的监督职责，登记机关对企业负有实施有效监督的义务

《许可法》将“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督” 作为基本原则, 在总则中作了明确规定。此外, 还设专章对“监督检查” 进行了全面、具体的规定。主要内容包括 :

1.要求建立监督记录和记录公开制度。根据许可法第六十一条关于 “ 行政机关应当建立健全监督制度 , 通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料 , 履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时 , 应当将监督检查的情况和处理结果予以记录 , 由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录 ” 的规定 , 行政机关应当建立健全监督制度 , 对监督检查的情况和处理结果予以记录 , 并将记录公开。公众有权查阅记录 , 行政机关不得限制 和缩小查阅人的范围。

2.规定了行政机关抽查的权力和相应的义务。根据许可法第六十二条关于 “ 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测 , 对其生产经营场所依法进行实地检查 ” 的规定 , 以及第六十三条关于 “ 行政机关实施监督检查 , 不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 , 不得索取或者收受被许可人的财物 , 不得谋取其他利益 ” 的规 定 , 许可法一方面赋予了行政机关权力 , 可以对被许可人生产经营的产品进行抽样检查、对其生产经营 场所进行实地检查;另一方面也设定了义务 , 一是检查应当依法进行 , 二是不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 , 并不得谋利。

3.要求建立举报受理制度。《许可法》第六十五条规定 :“ 个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动 , 有权向行政机关举报 , 行政机关应当及时核实、处理。” 即为要求建立举报受理制度的规定。

4.要求建立行政机关相互联动的监督机制。根据《许可法》第六十一条关于“行政机关应当创造条件 , 实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联 , 核查被许可人从事行政许可事项活动情况”的规定 , 以及第六十四条关于 “ 被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外

违法从事行政许可事项活动的 , 违法行为发生地的行政机关应当 依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关 ”的规定 , 行政机关之间一方面要建立和实行对被许可人的联网监督 , 另一方面要实行抄告制度 , 将对被许可人的违法查处情况通 报许可机关。

5.确立了对违法许可的撤销制度。《

许可法》第六十九条对撤销的适用的 6 种情形、程序和原则 , 以及主管机关都作出了明确规定。适用程序是 , 行政机关可以根据利害关系人的请求撤销 , 也可以依据职权撤销。适用原则是 :（1）要考虑和维护公共利益。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的 , 则不能撤销。(2)要考虑和维护被许可人的合法 权益。除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可 , 其基于行政许可取得的利益不受保护外 , 撤销致使被许可人的合法权益受到损害的 , 行政机关应当依法给予赔偿。撤销的主管机关是作出许可的行政机关 , 或者其上级机关。

6.要求行政机关依法注销有关行政许可。根据许可法第七十条的规定 , 有下列情形之一的 , 行政机 关应当依法办理有关行政许可的注销手续 :(1)行政许可有效期届满未延续的;(2)赋予公民特定资格的行政许可 , 该公民死亡或者丧失行为能力的;(3)法人或者其他组织依法终止的；（4）行政许可依法被撤销、撤回 , 或者行政许可证件依法被吊销的;(5)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。以上六项内容是适用于所有许可事项的 , 没有例外。因此 , 企业登记也要受此调整 , 企业登记机关也应当担负起对企业进行有效监督的职责。

(三)为地方政府赋予登记机关统一受理企业登记前置性审批申请职责提供了法律依据

目前, 在企业登记工作中, 有的地方根据当地政府的要求, 已经采取了登记机关“统一受理 , 抄告相关 , 并联审批 , 限时办结”的做法。这一做法得到了许可法立法者的重视和肯定。《许可法》第二十六条关于“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的, 本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理”的规定 , 即是其体现。因此, 许可法实施以后 , 可能会有更多的地方政府要求当地登记机关统一受理企业登记前置性审批申请。

三、在登记程序上,登记机关需要承担更多、更明确的义务

(一)在申请阶段,登记机关应当接受申请人以信函等多种方式提出申请,并履行相应的协助申请义务。

第一 , 登记机关应当接受申请人以信函等多种方式提出申请。根据许可法第二十九条关于“ 申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是 , 依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”的现定 , 申请人不仅可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出登记申请 , 而且可以委托代理人提出登记申请。因为 , 现行法律法规规章中并没有关于申请人应当到登记机关办公场所提出登记申请的规定。

第二 , 登记机关应当尽到协助申请的义务。这方面的义务包括 :(1)免费向申请人提供申请书格式文本。目前 , 企业登记工作中基本上都推行了申请书示范文本。这不仅为申请人提出申请提供了方便 , 而且也规范了申请行为 , 便于登记机关进行审查 , 有必要继续保留和完善。根据许可法第二十九条关于 “申请书需要采用格式文本的 , 行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本 ”, 以及第五十八条关于 “ 行政机关提供行政许可申请书格式文本 , 不得收费 ” 的规定 , 登记机关应当免费向申请人提供格式文本。(2)将登记依据等在办公场所进行公示 , 并应申请人的要求作出准确的说明和解释。关于公示的内容 , 许可法第三十条作了明确规定 , 包括 “ 法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等 ”。(3)一次性告知申请人需要补正的材料。根据许可法第三十二条关于 “ 申请材料不齐全或者不符合法定形式的 , 应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容 , 逾期不告知的 , 自收到申请材料之日起即为受理 ” 的规定 , 登记机关对只需进行形式审查的登记申请 , 应当当场告知需要补正的全部内容 , 对需要进行实质审查的登记申请 , 应当在五日内告知需要补正的全部内容。

(二)在受理阶段, 登记机关负有即时告知, 允许 当场更正和出具书面凭证的义务

第一,即时告知。根据《许可法》第三十二条的规定, 对申请事项依法不需要登记的 , 登记机关应当即时告知申请人不受理;对申请事项依法不属于本登记机关职权范围的 , 应当即时作出不予受理的决定 , 并告知申请人向有关登记机关申请。何为“即时”?(《现代汉语词典(修订本)》的解释是“立即”。)

第二,允许当场更正。根据许可法第三十二条的规定, 申请材料存在可以当场更正的错误的, 登记机关应当允许申请人当场更正。

第三,出具书面凭证。根据许可法第三十二条的规定, 登记机关受理或者不予受理登记申请 , 应当出具加盖本登记机关专用印章和注明日期的书面凭证。

(三)在审查和决定阶段, 登记机关应当以形式审查为主, 并在法定期限内作出决定, 对不予登记的, 应当说明理由并告知救济权

第一 , 登记机关对登记申请应当以形式审查为主。

第二 , 登记机关应当遵守法定登记期限。根据许可法第四十二条关于“ 除可以当场作出行政许可决定的外, 行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的 , 经本行政机关负责人批准 , 可以延长十日 , 并应当将延长期限的理由告知申请人。但是 , 法律、法规另有规定的 , 依照其规定” 的规定 , 登记机关对需要进行实质审查的登记申请, 可以在现行法规规定的期限内作 出登记与否的决定, 但是,对只需进行形式审查的登记申请, 则应当当场作出是否登记的决定。

第三 , 登记机关对不予登记的 , 负有作出书面决定 , 并说明理由和告知救济权利的义务。根据许可法第三十八条的规定 , 登记机关对依法不予登记的申请 , 一要作出书面决定 , 二要在决定中说明理由 , 并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第四篇：对乡镇财政所财政财务检查中分析思考

乡镇财政财务检查中发现问题的

分析与思考

（安陆市财政监督局）

乡镇财政所是财政部门的最基层单位，其工作好坏直接关系着党的财政政策在农村是否有效贯彻落实。如何加强对乡镇财政所的各项工作的规范化、制度化、标准化管理，是财政工作者应该不断探索的一个重要课题，本文结合近年来对基层财政所财政财务检查的有关情况，简要分析一下问题产生的原因，并提出相应管理对策。

一、财政财务检查中发现的主要问题

（一）财政所预算管理中存在的问题。一是大部分乡镇财政所乡镇预算编制和预算执严重脱节，有钱就用，无钱就等，没有发挥预算的平衡、调节和制约作用；二是专项资金存在滞拨现象；三是由于历史原因和会计人员会计核算操作等原因，没有及时调账或列支，造成预算账上的暂存款、暂付款历年挂帐累计数额较大；四是个别乡镇因工商各税欠收，出现买税现象，或者用预算外资金、财政所经费垫缴财政收入；五是一些财政所预算账中存在部分不良资产，如库存的货币资金中有无法变现的历年村级借款、个人欠款、应收账款和应列支未列支款项等；六是个别所将预算外资金随意划转，将预算内、预算外资金相互划转；七是拨款和核销支出 没有按规定的审批程序严格执行；八是在会计核算方面，有部分所会计基础工作较差，部分会计资料附件不齐，如没有收集银行存款余额调节表和银行对账单。总会计帐簿的设置不规范，总帐与明细分类账合二为一。会计帐簿启用表中的科目、编号、起讫页数均未编制。在账户管理上有的单位还存在多设账户情况。

（二）乡镇财政所经费管理中存在的问题。一是部分所违反规定扩大开支范围，用于发放所内人员各项补助、福利，在财政所经费账上列支不应由财政所负担的款项；二是列支不规范的原始凭证。如白条、过期发票、无经手人签字发票、审批人和经手人同为1人的票据，并且在经费账中存在原始凭证和记账凭证不符等；三是一些所未设固定资产账，或有固定资产账无明细台账；四是少数所乡镇购置固定资产未纳入政府采购；五是经费会计、出纳未分设；六是“经费暂存”或“暂付款”历挂帐数额较大，没有及时进行调账或列支；

（三）制度建设及其他方面存在的问题。一是部分基层所制定的管理制度已过时，不能适应新形势的需要；二是制度的制定不够全面；三是部分所制定的一些管理制度可操作性不强；四是部分所制定的各项管理制度在落实上还须进一步加强。

二、问题产生的主要原因 一是相关政策法规学习不够。部分基层所对日常工作中涉及的政策法规学习不够重视，如：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等，因而在日常工作中法律师法规规意识较弱，以致出现上述一些问题。

二是各项制度没有全面有效落实

基层所制定的预算管理制度、经费管理制度、拨款审批制度、考勤制度等没有得到较好的落实，在预算管理、经费收支、拨款审批程序上，相关制度没有取到应有的控制作用，各项制度挂在墙上形同虚设，没有做到以制度管人，以制度管事。

三是局机关对基层所的管理存在一些缺位。一是对基层所的预算管理及经费管理的业务指导、会计培训、资金收支核算、规范的制度建设等方面，县市财政机关没有明确相关的股室来负责指导，有的虽然明确了，但在指导很不到位，在一定程度上导致了财政所会计的业务水平不能得到应有的提高，以致在预算管理及经费管理上出现了一些不规范行为，资金收支也没有完全按相关制度的要求审批办理；二是县市财政机关的监督力度不够，主要表现为整改不力。财政监督部门虽然每年对基层所都进行了内部检查，但现在对查出的问题往往轻描淡写，整改措施落实力度不大，效果不够明显。

四是部分所在管理上对自身的要求不够。部分所在日常 管理中对自已的要求有些放松，以致出现一些问题：一是在预算的执行上，没有严格按照要求编制预算、执行预算、调整预算，以致预算数与实际执行数存在较大差异，调整预算不符合法定程序；二是在会计基础工作上，部分财政所没有按法规的规定严格要求自已，收集原始会计资料、记录会计凭证、登记会计账簿，同时也未按规定设置会计岗位，建立内部控制制度；三是预算账、经费账中暂存款、暂付款挂账余额较大，有的所预算账中暂存款余额达到200余万元，没有及时清理、收回或核销；四是少数财政所对专项资金的管理意识不强，对专项资金的拨付、使用要求不严格，致使专项资金在拨付及使用方面存在一定的不安全性，具体表现为滞留或挪用专项资金，没有做到专款专用。

三、强化乡镇财政财务管理的思考

乡镇财政所在财政财务管理上形成的问题，牵涉到方方面面，彻底整改既要时间，更需要上下联动，逐步加以规范。建议如下：

（一）组织 “五项培训”。一是组织与财政工作相关的法律法规知识培训，系统学习《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规；二是组织了会计专业知识培训，讲解新的企业会计准则及审计准则，行政事业单位会计核算方法，预算会计、经费会计实务操作等；三是组织了财政职业道德培训，讲解 从事财政工作应遵循的职业道德准则；四是组织了计算机操作知识技能培训，对日常工作中应具备的计算机技能进行了系统的培训；五是组织财经应用文写作培训，提高应用文写作水平，以适应日常工作中的工作计划、工作总结等应用文写作要求。

（二）完善 “五项制度”。针对部分财政所制定的管理制度已过时，不能适应新形势的需要、或者制度的制定不够全面、可操作性不强等问题，需要以县市为单位，制定并完善统一的乡镇财政所管理制度，主要是以下五顶制度：预算管理制度、经费管理制度、拨款审批制度、专项资金管理制度、日常工作管理制度，如考勤制度、奖惩制度等。

（三）划分 “五项职责”。为加强对乡镇所的预算管理、经费管理的业务指导，规范对乡镇所的日常管理，县市财政部门需要明确划分了相关单位和股室对乡镇所的五项指导职责：一是农村财政管理局负责乡镇所的制度建设与落实、财政的经费预算与管理；二是预算股负责乡镇部门预算编制的指导与审核，一般预算收支的监管与控制，按月与年初部门预算对照并下达月度资金拨付计划，指导各乡镇所搞好预算管理，规范乡镇总预算的会计核算；三是国库股根据局领导的审批负责向乡镇所拨付资金，包括转移支付资金、各类专项资金、乡镇所工资及经费等，并定期与乡镇所对账，指导乡镇所搞好年终决算；四是会计管理部门负责对财政所会计 基础工作方面的管理，并定开展《会计法》执行情况检查；五是相关业务股室对财政所各类专项资金的划拨及使用情况指导监督。

（四）开展 “五项监督”。

以监督促落实、以监督促提高，充分发挥财政监督在乡镇财政所管理上的作用。一是开展日常监督检查。主要包括预算编制及执行情况、预算收支及经费收支管理的检查、政府采购的执行情况、非税收入征管及票据使用检查等；二是开展专项资金的监督检查。围绕财政改革和财政支出的重点以及群众关心“焦点”、“热点”问题，主要检查涉及农民利益的粮食补贴资金、贫困生补贴资金、农村合作医疗等各类社会保障资金的提取、上缴、拨付、使用等；三是配合会计管理部门开展《会计法》执行情况的监督检查。主要检查乡镇单位财务人员无证上岗、会计基础工作不规范、会计监督制度不完善、内部控制制度不健全、会计信息失真等现象；四是开展离任审计检查。乡镇财政所所长每年都有一定数量变动，对其调动开展离任检查，以对任期的工作作个全面的客观评价；五是试行开展财政支出绩效评价检查。根据年初各乡镇所编制的乡镇部门预算，从部门预算的项目预算中选取一些项目，试行项目绩效评价检查，重点检查项目的完成情况、项目完成的质量、资金拨付情况、项取得的社会效益及经济效益。

（五）实施“五项考核”。一是财政收入完成情况，全年预算的编制及执行情况；二是各项制度的落实情况及效果；三是专项资金的管理及使用的规范性，如涉农补贴资金是否全部发放到位、各类社保资金的征收发放是否到位等；四是财政四项改革的政府采购制度、国库集中支付制度、零户统管、非税收入征管等是否得到有效的推行，并深化落实；五是考核日常工作中的其他方面，如各所的考勤情况、学习氛围、完成局各项突击性工作的效率等。通过考核评比，奖优罚劣，鼓励先进，激励后进，促进各个财政所共同提高。

第五篇：对房屋买卖合同中的登记效力的分析

对房屋买卖合同中的登记效力的分析

一、案情：

1999年，程某欲将其座落在某市市区的自有房屋一栋（二层楼房）出售。个体户刘某闻讯后，主动上门洽谈买房。经过协商，程某与刘某于1999年4月12日签订了房屋买卖合同。合同规定：房价总共15万元，买方分三次给付：1999年4月18日前付4万元；1999年5月1日前付9万元，1999年6月20日支付剩余的2万元。卖方于第二次付款后交付第一层房屋，全款付清后交付第二层房屋并办理过户登记手续。合同还规定，如果卖方将房屋又私自另卖给他人或者买方届时悔约，不买此房的，违约方需赔偿对方总房价的5％的违约金。同年4月17日，刘某支付房款4万元，4月28日支付9万元，程某依约将房屋第一层钥匙交与刘某，自己仍居住于二层房屋内。刘某遂将该房的一层进行了装修，准备做为个体经营的店面。1999年5月，该市新设一个经济开发区，因程某的房屋邻近开发区，某贸易公司遂与程某洽谈，愿一次性给付其房款17万元购买此房。程某同意，双方于1999年6月4日另行订立了房屋买卖合同，并于6月15日到房管机关依法办理了房屋所有权转移的登记手续。6月20日，刘某依协议到程某家付剩余的2万元房款时，得知房子已被别人买走，即与程某发生争执。刘某向法院起诉，要求确认第一个买卖合同有效，解除程某与刘某之间的购房合同。

二、对本案的不同观点

两个房屋买卖合同，哪一个具有法律效力，法院在讨论中形成几种不同意见。

第一种意见认为，程某与刘某的房屋买卖合同有效，应当给予保护。因为根据民法理论，房屋是特定物，对特定物的买卖合同从双方达成协议时成立，本案中双方已经依约作出了部分履行，可见该合同已经生效，为保护先买者的优先权，应当保护程某与刘某之间的合同。某贸易公司明知程某已将房屋卖与刘某，仍与程某签订购房合同，办理过户手续，其主观上具有恶意，所以其与程某之间的购房合同应确定为无效。

第二种意见认为，房屋是一种特殊的特定物，其买卖必须到房管机关办理过户登记手续后，合同关系才生效。刘某未办理登记过户手续，还未取得房屋所有权，所以程某仍是房屋的所有权人，可以将该房出卖给他人。刘某在未取得房屋产权证之前即对房屋进行装修，主观上也具有一定过错。因此刘某无权要求程某履行一个未生效的合同，也无权要求解除贸易公司与程某的购房合同。

第三种意见认为，刘某与程某之间的买卖合同是有效的，但因程某的违约行为，导致了未办理登记过户手续的刘某无法依约取得房屋所有权。刘某有权要求程某按约定实际履行合同，补办登记手续。但由于程某已将房屋登记过户给第三人，造成实际履行不能，所以刘某仅可就合同要求程某承担违约责任。

三、笔者的观点

（一）本案争议的焦点在于登记对于购房合同具有什么效力的问题。

登记作为不动产物权变动的公示方法，已为各国民法所接受，但各国对登记的效力却有着不同的学说。一为成立要件主义，即物权变动如未进行登记，则确定的不发生变动的效力；一为对抗要件主义，即登记虽具有社会公信力，但并非物权变动的要件，未经登记的物权的变动在法律上也可有效成立，但只能在当事人之间产生效力，不能对抗第三人。我国的立法采纳了成立要件主义。目前已有许多学者对成立要件主义的合理性提出质疑，因为这将不利于保护善意一方当事人在非因其自己的过错而未进行登记情况下的利益保护。学者们的这些观点是有道理的。但我认为本案争议的焦点不应放在采纳何种学说更为合理上，因为无论学说合不合理，法官在执法过程中仍须按现行法的规定去判决，而不能脱离现行法律的强行性规定而按学者们的理论学说去处理案件。[!--empirenews.page--] 我认为，分析本案的关键在于区分登记是应作为物权变动行为的生效要件，还是应作为买卖合同的生效要件来对待。这就涉及到对《合同法》第44条第二款规定的理解问题。《合同法》第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”对于这里“登记”的含义，法规并未明确，因此造成了实践当中对“登记”的涵义的理解各不一致。如本案这种情况，许多人即认为，产权变更的登记即是房屋买卖合同所必须具备的生效要件。我认为这种理解是错误的，它混淆了合同行为本身的“登记”与合同履行过程中因转移所有权的需要而进行的“登记”。这两种“登记”是不同的，前一种“登记”是合同这种债权行为生效的要件，是衡量那些法律作出特殊规定的合同行为是否合法有效的标志；后一种“登记”则是一种物权变动的生效要件，是衡量合同的履行行为是否完成的标志。《合同法》130条规定：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”可见，标的物所有权的移转，是买卖合同的实质内容，也是其履行的目的和结果。《合同法》133条规定：“标的物的所有权自标的物交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”这一条规定的是买卖合同的标的物物权转移的公示方法，即原则上以交付为公示方法，但“法律另有规定或当事人另有约定的除外”。所以。前述的第二种“登记”应指该法条的但书中所包含的例外情况，即不动产的所有权转移以登记为要件，如果未登记，可以认为是合同义务的履行行为没有完成，或者可以认为这时买卖合同的根本目的即标的物所有权的移转因为一方履行行为的瑕疵而落空了。法院在审理本案中形成的第二种意见实际上即混淆了这两种“登记”的涵义，张冠李戴，将物权变动的“登记”适用于合同行为本身，以此作为合同是否生效的要件，这种观点是站不住脚的。

值得研究的是，房屋买卖合同本身是否属于那些法律作出特别规定的合同，即需要经《合同法》44条第2款所说的“登记”方可生效的合同呢？关于这一点，有必要研究一下两部法规之间的效力关系问题。1983年12月17日，国务院国发[1983）194号通知颁布了《城市私有房屋管理条例》（以下简称1983年条例），其第二章《所有权登记》中的第6条规定：“房屋所有权转移或房屋现状变更时，须到房屋所在地房管机关办理所有权转移或房屋现状变更登记手续。”而其第三章《买卖》中的第9条规定：“买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地房管机关办理手续。任何单位或个人都不得私买私卖城市私有房屋。”其第12条规定：“买卖城市私有房屋，双方应当本着按质论价的原则，参照房屋所在地人民政府规定的私房评价标准议定价格，经房屋所在地房管机关同意后才能成交。”从这一法规的规定来看，它明确地区分了“产权过户登记”与“买卖合同登记”手续，从其禁止“私买私卖”的规定可以看出，该法规认为私下进行的房屋买卖行为本身就是无效的，合同本身须“经房屋所在地房管机关同意后才能成交”。可见依此法规的规定，私房买卖合同本身也须办理一定手续方可生效。但是，1994年7月5日八届全国人大常委会第八次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）对此问题却有不同的规定。该法专设一章即第四章规定了房地产交易的有关法律问题。其中第35条规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记”。此处的“权属登记”，即该法的第60条第三款的规定：“房地产转让或者变更的，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核定，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”。可见，这里要求的“登记”仅指产权登记，而非买卖合同本身的登记，该法未明确规定房屋转让行为须经房管部门同意方可成交，这与1983年条例的规定是不同的。[!--empirenews.page--] 问题在于这两部法律文件均未被明令废止，那么应当根据哪一部文件的规定处理案件呢？这首先应确定这两部法律的适用范围是否一致或有重合，如果二者完全不一致，则分别有效，不产生冲突，如果一致或有重合，则在一致或重合的部分就会产生适用哪一部法规的问题。1983年《城市私有房屋管理条例》第2条规定：“本条例适用于直辖市、市、镇和未设镇建制的县城，工矿区内的一切私有房屋。”1994年《城市房地产管理法》第2条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发，房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法”。这两条规定分别确定了这两部法规的适用范围，二者的适用范围显然是不一致的，那么是否发生重合呢？根据《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”而根据1991年建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第2条的规定：“本办法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”因此，城市市区的私有房屋的土地也属国有土地范围内的建筑物，这两部法规的适用范围是有重合的。本案又恰好属于重合的部分。对此案究竟应适用哪一部法规？我认为应适用后者，即1994年的《城市房地产管理法》，因为这两部法规，后者既是新法，又是全国人大常委会通过的法律，前者不仅是旧法，而且属于国务院制定的行政法规，所以应当依照后者的规定处理。根据《城市房地产管理法》的规定，房屋买卖合同不属于法律有特殊登记要求方可生效的合同，因此房屋买卖合同的生效不应依《合同法》44条的第二款规定而应依该条的第一款规定处理，即：“依法成立的合同，自成立时生效。”因此，程某与刘某的房屋买卖合同自双方协商一致合同成立时即已生效了。至于后来发生的一系列行为均是对生效合同的履行过程中发生的问题。

（二）对原告刘某的补救：

前面已经论述了刘某与程某之间合同是有效并且已经生效的合同，那么刘某应当通过何种途径寻求补救呢？笔者认为刘某可以有两种选择：

1.刘某可根据《合同法》第94条第（四）项的规定主张解除合同。因为由于程某的违约行为致使该房屋买卖合同的根本目的-房屋所有权的移转不能实现，构成根本违约，所以刘某可以据此主张解除合同。根据《合同法》97条的规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中刘某可以要求程某承担恢复原状、赔偿损失的责任。恢复原状，即恢复到合同订立前的状况。刘某为订立合同所花费的费用以及为装修一层房屋所支出的费用在合同未订立前均不会发生，因此这两部分费用均应由程某赔偿。这部分属于因恢复原状而发生的损害赔偿，程某应当赔付。

另外，在主张解除合同的同时，刘某还同时可以要求程某支付违约金，因为违约金的主要作用就在于制裁违法行为，以担保债务履行。由于合同解除是因为程某的过错而造成的，对于这种过错行为，可以由支付违约金的办法来加以制裁。

2.刘某可坚持合同的效力，并基于程某的违约行为要求其承担违约责任。要确定程某应承担何种违约责任，首先应确定程某的违约形态。根据合同法的规定，违约形态可分为不履行合同义务和履行合同义务不符合约定两大类，其中履行合同义务不符合约定包括：迟延履行、不适当履行和部分履行。程某的履行属于部分履行，即他只履行了部分合同义务，如交付一层房屋的占有权，但未履行交付第二层及办理产权过户登记两项义务，由于这种部分履行造成了合同目的的落空，非违约方可以选择解除合同或主张违约责任，如果刘某不选择解除合同，那么刘某可以主张哪些违约责任方式进行补救呢？[!--empirenews.page--] 《合同法》107条规定：“当事人一方履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”下面我们逐一进行分析：

（1）关于继续履行的问题。由于本案的标的物房屋的所有权已因登记而转移给第三人，所以主张实际履行必须在程某能收回房屋所 有权的前提下才可行。程某能否取回所有权呢？这就需要讨论一下下面一项措施。

（2）关于采取补救措施的问题。从本案来看，由于交易对象是房屋这种特定物，唯一的补救措施即看能否主张贸易公司与程某之间的买卖合同无效，以使程某取回该房的所有权。法院审判中的第一种意见即主张贸易公司明知程某已将房屋卖与刘某仍与程某洽购并以高价买得该房，符合《合同法》52条第（二）项的规定，可将其合同确认为无效。我认为，恶意串通的前提是以故意损害第三人的利益为目的的，贸易公司与程某缔结第二个合同的目的主要是为了从合同中获取自己希望得到的利益，而并非主要为损害刘某的利益。况且在市场竞争条件下，明知他人对某一特定物享有债权仍然购买，是市场竞争中常见的现象，只要特定物所有权未转移之前，所有权人有权选择给其带来最大利益的交易对象，当然所有权人也同时应承担违背前一合同的违约责任。另外从整个社会的角度来说，该特定物交给出价最高的买受人势必更能发挥出其更大的经济效用，所以，不应轻易认定这类交易行为无效。因此房屋的所有权已转移他人，这使得实际履行在事实上已不可能。

（3）损害赔偿。经过前述论证，损害赔偿成为刘某的最终的选择。根据《合同法》113条的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约的所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”所以损害赔偿的范围应是合同正常履行以后非违约方的应当可以得到的利益和因违约方违约行为导致的利益损失之间的差额加上非违约方为履行合同义务而遭受的损失。在房价不断上涨的情况下，可得利益的计算应以房屋在合同正常履行后的市价价额减去合同约定价额后的差额。但是原告为装修所支出的费用不应包括在内，因为在合同正常履行的情况下这部分费用是原告必须支付的。至于刘某在买房后利用该房经营生意而可能带来的收益，由于并不是房屋买卖合同必然带来的利益，因此不能列入赔偿范围。另外，本案中原告还可以在要求赔偿损失的同时主张被告支付违约金。因为合同中规定的违约金为总价款的5％，不属于《合同法》114条规定的于“过分高于造成的损失”的情况，法院应允许该违约金与损害赔偿并用。

由以上分析可以看出，对本案的原告可以有两条补救途径，至于选择哪一条，应交由原告选择，哪一条更有利于维护其利益，更能使其损失受到完全的补偿，原告即可选择哪一种补救方法。需要说明的是，无论其选择哪一种方法，我们都必须承认刘某与程某之间的合同是合法有效的，因为合同的解除本身即是对有效合同而言的，而对于无效合同根本不存在解除的问题，必须依国家公权力宣告其不符合法律的强制性规定而自始无效，当事人对此是没有选择权的。在一房二卖的情况下，我们不能因为第二个买卖合同是合法有效的就否定第一个合同的有效性而宣布其为无效合同。事实上，本案之所以保护了第二个买受人的利益，并非由于其买卖合同的效力优先于前一买卖合同，而是由于第二个买受人已通过合法的债仅行为取得了合法的物权，基于此物权上的优先性而形成的结果。