关于 “村改社区”若干问题的思考

第一篇：关于 “村改社区”若干问题的思考

目前，全国上下都在加快推进社区建设工作，由于《居委会组织法》滞后于经济和社会的发展需要，特别是农村城市化建设中的村改社区的有关问题没有现成定论，根据我区近几年来村改社区的实践，现就有关问题提出以下粗浅的看法。

“村改社区”的基本条件

全区城市化进程的加快，社区建设已成为区、镇（街道）党委和政府在加强城市基层民主建设中迫切需要探索、实践的一项重大课题。全区非农业人口逐渐增多，村委会职能发生了变化，各镇（街道）在推进农村城市化建设中，必然要面对撤村建社区的问题。从2001年开展社区建设以来，全区已将59个村委会和70个居委会通过改建、合并或整合等方式组建了76个社区居委会。村委会具备什么条件才可以撤村改建社区?

我们认为，社区是城市社会的基本单元，是城市管理的载体，撤村建社区应当要体现城市化的发展观和城市社区的基本构成要素。就我区而言，下列三种情况可以撤村设立社区。一是在近期城区规划范围内，因经济开发，农宅基本上都已拆迁，并基本进入复建小区，村民委员会已无法行使对村民的管理服务等职能的村。二是集镇周边的村委会，从事二、三产业的村民占总人口的一半以上，人均耕地面积低于本区人均耕地面积的二分之一的村。三是村委会虽不靠集镇，但商贸繁荣，交通便利，人员居住集中并已自然形成的中心村。

“村改社区”的设立程序

村改建社区不是简单地将村委会“换牌子”。在社区划分上，要按照便于社区服务管理，便于开发社区资源，便于社区自治的基本原则，并结合地域性、认同感等要素科学划分社区和居民小组范围。在社区管理上，要突出“以人为本，服务居民”的原则，逐步建立管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区，促进城市经济、社会和自然的协调发展。在社区规模大小上，应当从便于管理和服务的角度考虑，辖区内以1000-1500户，3000-5000人为宜。对纳入集镇统一规划的村，村规模较小的，可考虑与集镇社区合并或整合；对整建制拆迁的村，纳入复建小区统一规划管理的，可考虑设立一个或若干个社区。社区居民委员会成员职数以5-7人为宜，社区居民委员会办公、活动和服务场所应设在居民聚居的地方。

村改建社区具体如何操作，《村委会组织法》和《江苏省实施<村委会组织法>办法》对村委会的撤销只作了原则性的规定，并且要求召开村民会议讨论同意。目前，在经济较发达的地区，召开村民会议难以组织已成为一个不争的事实，从原则性和灵活性的角度来考虑，可以通过变集中召开村民会议为分散征求村民意见，然后再集中村民意见的方式，即通过充分发挥村民代表广泛联系村民的作用，来体现大多数村民的意愿，达到召开村民会议的效果。

对具备撤村建社区条件的村，如需组建社区，必须先经镇（街道）领导集体研究提出，并对村集体资产的完整性作出妥善处理，确保村集体资产不流失、不平调。然后具体可以考虑按以下六个步骤进行。第一，召开村民代表预备会议。即由村委会召集全体村民代表召开会议，提出撤村组建社区的意见。第二，征求村民意见。即由村民代表持“撤村组建社区的征求意见表”到其所联系的农户家中，逐户征求意见。意见表应有户主明确的意见，并在“同意”或“不同意”栏内签名。第三，召开村民代表会议。即由村委会按村民代表会议程序召集全体村民代表召开会议，按大多数村民的意见作出决议。第四，村提出申请。即由村委会根据村民代表会议作出的决议，向镇（街道）提出撤村组建社区的请示。第五，镇（街道）正式报告。即由镇政府（街道）向区政府提出撤村组建社区的请示，并按规范要求报送相关资料。第六，区政府审批。区政府接到镇（街道）请示后，批转民政局办理，经民政局核准提出意见上报区政府，由区政府正式行文批复。

“村改社区”的选举方式

按照《居委会组织法》的规定，居委会选举可以采取居民选举或者居民代表选举或者户代表选举的方式。因此，在具体实施中既要体现民主性又要坚持实事求是的原则，应当充分认识社区居委会与居委会虽然都是居民自治组织，但彼此间又有较大的区别。就管理和服务对象而言，过去的居委会只管辖和服务于户口在本居委会的居

第二篇：关于“村改社区”若干问题的思考

目前，全国上下都在加快推进社区建设工作，由于《居委会组织法》滞后于经济和社会的发展需要，特别是农村城市化建设中的村改社区的有关问题没有现成定论，根据我区近几年来村改社区的实践，现就有关问题提出以下粗浅的看法。“村改社区”的基本条件全区城市化进程的加快，社区建设已成为区、镇（街道）党委和政府在加强城市基层民主建设中迫切需要探索、实践的一项重大课题。全区非农业人口逐渐增多，村委会职能发生了变化，各镇（街道）在推进农村城市化建设中，必然要面对撤村建社区的问题。从2001年开展社区建设以来，全区已将59个村委会和70个居委会通过改建、合并或整合等方式组建了76个社区居委会。村委会具备什么条件才可以撤村改建社区?我们认为，社区是城市社会的基本单元，是城市管理的载体，撤村建社区应当要体现城市化的发展观和城市社区的基本构成要素。就我区而言，下列三种情况可以撤村设立社区。一是在近期城区规划范围内，因经济开发，农宅基本上都已拆迁，并基本进入复建小区，村民委员会已无法行使对村民的管理服务等职能的村。二是集镇周边的村委会，从事二、三产业的村民占总人口的一半以上，人均耕地面积低于本区人均耕地面积的二分之一的村。三是村委会虽不靠集镇，但商贸繁荣，交通便利，人员居住集中并已自然形成的中心村。“村改社区”的设立程序村改建社区不是简单地将村委会“换牌子”。在社区划分上，要按照便于社区服务管理，便于开发社区资源，便于社区自治的基本原则，并结合地域性、认同感等要素科学划分社区和居民小组范围。在社区管理上，要突出“以人为本，服务居民”的原则，逐步建立管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区，促进城市经济、社会和自然的协调发展。在社区规模大小上，应当从便于管理和服务的角度考虑，辖区内以1000-1500户，3000-5000人为宜。对纳入集镇统一规划的村，村规模较小的，可考虑与集镇社区合并或整合；对整建制拆迁的村，纳入复建小区统一规划管理的，可考虑设立一个或若干个社区。社区居民委员会成员职数以5-7人为宜，社区居民委员会办公、活动和服务场所应设在居民聚居的地方。村改建社区具体如何操作，《村委会组织法》和《江苏省实施<村委会组织法>办法》对村委会的撤销只作了原则性的规定，并且要求召开村民会议讨论同意。目前，在经济较发达的地区，召开村民会议难以组织已成为一个不争的事实，从原则性和灵活性的角度来考虑，可以通过变集中召开村民会议为分散征求村～见，然后再集中村～见的方式，即通过充分发挥村民代表广泛联系村民的作用，来体现大多数村民的意愿，达到召开村民会议的效果。对具备撤村建社区条件的村，如需组建社区，必须先经镇（街道）领导集体研究提出，并对村集体资产的完整性作出妥善处理，确保村集体资产不流失、不平调。然后具体可以考虑按以下六个步骤进行。第一，召开村民代表预备会议。即由村委会召集全体村民代表召开会议，提出撤村组建社区的意见。第二，征求村～见。即由村民代表持“撤村组建社区的征求意见表”到其所联系的农户家中，逐户征求意见。意见表应有户主明确的意见，并在“同意”或“不同意”栏内签名。第三，召开村民代表会议。即由村委会按村民代表会议程序召集全体村民代表召开会议，按大多数村民的意见作出决议。第四，村提出申请。即由村委会根据村民代表会议作出的决议，向镇（街道）提出撤村组建社区的请示。第五，镇（街道）正式报告。即由镇政府（街道）向区政府提出撤村组建社区的请示，并按规范要求报送相关资料。第六，区政府审批。区政府接到镇（街道）请示后，批转民政局办理，经民政局核准提出意见上报区政府，由区政府正式行文批复。“村改社区”的选举方式按照《居委会组织法》的规定，居委会选举可以采取居民选举或者居民代表选举或者户代表选举的方式。因此，在具体实施中既要体现民主性又要坚持实事求是的原则，应当充分认识社区居委会与居委会虽然都是居民自治组织，但彼此间又有较大的区别。就管理和服务对象而言，过去的居委会只管辖和服务于户口在本居委会的居民，而社区居委会采取属地管理的方式，其管理和服务的对象不仅包含了居委会这部分居民，更重要的还涵盖了大量的单位人和社会人。从我区社区现实情况来看，大的社区有七、八千户二万多人，一般的社区也有一千多户二、三千人。因此，在社区居委会选举上，采取全体居民直接选举目前不太可能；采取居民代表选举虽然民主面较窄，但其最主要的优势是便于组织实施和一次选举成功；采取户代表选举虽然较居民代表选举民主程度高，但组织实施相对较难。这是因为社区不像村委会那样，村民之间比较熟悉，村民利益与村委会工作有关联，村民对选谁当村干部心中有数，这是村委会能够直选的重要基础。而社区居民中有大量的单位人，其个人利益对社区依附性不强，对社区居委会工作也不关心，所以参与社区选举的积极性难以调动。但更主要的原因还在于社区宣传不到位、社区建设运行机制不健全、社区服务不完善等制约因素，使得广大社区居民并没有切身感受到社区建设给其生活带来的便利和实惠。如果在这种情况下执意扩大选举面，势必要影响居民的参与热情，造成选举组织者被动应付工作的局面，从而给选举工作造成负面影响，也就失去了选举的意义，同时也挫伤社区居民关心、参与社区事务的积极性、主动性和创造性。我们认为，在社区自治组织法律法规尚未出台前，选举应以《居委会组织法》确定的选举方法为依据，在充分体现民主、～的基础上，考虑到选举的可操作性，可采取社区居民（成员）代表大会选举社区居委会的办法。但这种选举的关键在于社区居民（成员）代表的产生，要体现广泛性和代表性的原则。这就要求选举组织者首先要科学划分居民小组，其次要从正面宣传代表的条件、职责、组成和产生办法，最后要采取自上而下和自下而上相结合的办法组织好居民小组的推选工作。只要按程序规范操作，选出的代表就应当具有广泛性和代表性，选举结果同样可以体现大多数居民的民主和～。当然，社区建设推进到一定阶段，社区居民对社区产生认同感和归属感后，应当扩大民主面，逐步推行户代表选举直到居民直选。镇政府（街道）接到区政府同意设立社区的批复后，应当在多长时间内完成选举工作呢？我们认为可以参照《江苏省村民委员会选举办法》的有关规定，社区居委会选举工作可在两个月内完成。采取居民代表选举时，可按照建立选举机构、宣传发动、民主推选代表、推选并确定候选人、组织投票选举和建章立制等六个阶段完成社区居委会组建工作。

第三篇：村改社区

“村改居”社区建设的发展思路

[摘要]推行“村改居”社区建设,是加快城市化发展步伐,消除城乡二元结构,促进城乡协调发展的客观要求,也是有效解决城市化进程中“城中村”问题的有效途径。当前,应着重解决“村改居”社区建设管理体制、组织领导模式、集体资产改制、公共财政投入、社区服务体系和干部综合素质等问题。

[关键词]“城中村”；“村改居”；社区建设；发展对策

在工业化和城市化快速推进的过程中，加快“村改居”社区建设与城市社区的接轨,是破除城乡二元社会结构、实现城乡协调发展的必然要求。目前，城市和乡村之间在土地、人口、管理体制等方面仍存在诸多差异，尤其是在农村用地、公共投入、社会治安、生活环境等方面尚未纳入城市建设区的管理范围内，容易形成介于城市和乡村之间的“城中村”现象。从表面看，撤村建居是村(居)民自治管理在名称和管理区域上的转换，但“村改居”的影响不仅仅是村委会名称的改变、农民的户口改变问题，更重要的是农村土地权益的变化、相关债权债务关系以及继承、连接以及农民的可持续发展问题。[1]

一、“村改居”社区建设的现状及难点分析

1、“村改居”社区运行体制尚未完成相应转换。“村改居”所带来的最显著的变化就是基层自治组织工作重心的改变。[2]“村改居”之前，村委会的工作是以发展集体经济为主要目标，社会管理工作大多停留在调解邻里纠纷、检查卫生和计划生育等方面；“村改居”之后，新建的社区居委会的主要管理职能是：协助政府或其派出机关，依法维护社会治安，调解民间纠纷，优化社区环境，做好计划生育和优抚救济等工作，涵盖了除发展经济之外的社会事务全方面管理。目前多数“村改居”社区仍按照原来村委会管理模式进行管理，只是牌子从“村委会”换成了“居委会”，社区管理运行体制和组织架构没有完成相应的转换。如，原村集体经济组织对外经济业务往来、签订征地拆迁补偿合同，使用的还是原村委会的名义和公章。一些在城市社区中由居民自行缴纳的物业管理、卫生保洁等费用，在“村改居”社区中基本上还是由村财务支出。“村改居”后的社区居民委员会与社区股份制企业(包括经营性公司和民办非企业机构)普遍是“两块牌子、一套班子”，即使已经完成股份制改造的社区，集体资产的管理运营仍然与居委会合为一体，尚未成立具有独立法人、市场运作的现代企业经营主体。

2、村集体资产改制过程中利益复杂矛盾突出。由于“村改居”实行“集体资产权属关系不变”的原则，居民(村民)仍然与居委会存在财产关系。[3]在清产核资方面，由于集体资产年代久远，历史旧账结算不及时，村小组账目管理不规范，造成原村集体的债权、债务比较混乱。在集体土地、原村民自留地的征用中，有的土地面积的界线因赔偿款的因素而纠缠不清，有的土地被征用后，土地性质没有及时变更登记，造成现有集体土地存量数据不够真实，有的社区土地还没有完全被征用，这些因素都影响了清产核资工作的开展。在股份界定和量化方面，在户籍迁移、人户分离、生老病死、新添人口、离异返迁妇女、“出嫁女”权限等涉及身份界定的关键问题上以及如何对集体资产分配权限进行量化和核算等方面,关系比较复杂、矛盾比较突出。在改制资产的经营管理方面，集体资产改制后，非经营性资产的改制实行“民办非企业”模式，由“村改居”后的社区居委会以民办非企业机构形式向区民政局登记，业务主管隶属所在地的街道办事处;对经营性资产应成立股份有限公司或有限责任公司，公司按照《公司法》进行运作管理，但在实际运作中对应管理原村集体的经营性资产、非经营性资产、资源性资产的法人实体地位不明确,经营模式难以确立。

3、社区自治职能和管理模式难以适应复杂的情况。撤村建居后村民虽然在户籍上转变为城市居民，但是长期农村生活形成的行为方式和生活习惯在短时间内难以改变。[4]由于长期农村工作方式和生活习性的熏陶，家族、宗族、乡里乡亲等传统关系还在起着主导作用，社区内的居民仍保留有较为浓厚的农民情结，心理上长期形成的对村委会等村社组织的认同与依赖远远大于社区居委会，“村改居”之后的社区干部、社区居民以及周围群众的认识基本上仍停留在原来的行政村。如不少村民仍习惯性地称呼居委会主任为“村长”，称社区为“我们村”。另外，“村改居”之后的辖区内部存有数量庞大、自发性、无序性流动人口，使得社会治安、计划生育、环境卫生等方面的管理难度大大增加，社区建设和管理相关经费的筹集使用面临较大的经济压力,目前社区组织对社区的管理仅仅局限于原来的村民，对大量的流动人员基本处于维持现状和保持稳定,对照成熟的城市社区，“村改居”社区的管理和服务工作处于相当严重的缺位状态。

4.“村改居”社区工作者素质有待提升。由原先农村干部过渡而来的社区干部普遍缺乏城市社区的管理经验，社区重大事情的决策依然照原来的“两委”讨论的方式进行，社区的两委成员往往是原农村致富带头人，大部分社区干部拥有自己的事业，其精力主要放在自己事业的发展和经营上，无暇顾及服务群众和推动社区发展。从历史上看，村两委班子的换届选举，受村落宗族势力影响较大。“村改居”后，大部分社区的居住群落并没有打破原有的亲缘关系，宗族势力对社区两委选举的影响并没有因为“村改居”而减弱，[5]尤其“村改居”社区大多集中于城市开发建设的热点地区，村集体财产多，征地拆迁量大，补偿形式多样，在集体资产改制尚未完成以前，社区“两委”掌握征地拆迁、住房安置、货币补偿等大量公共资源的裁量权，更加剧了两委选举的竞争程度，没有宗族势力的支持，即便是高素质人才也难以进入社区两委班子，很大程度上制约了村两委班子的优化调整。

二、“村改居”社区建设的发展思路

1、完善“村改居”的管理体制和工作机制。“村改居”之后,居委会存在着党(居民区党组织)、政(居委会)、经济(股份公司董事会)三套班子，分别按照相关的法律法规和章程选举产生，并承担相应的工作职能，必须健全和理顺“领导层”、“议事层”、“决策层”、“执行层”制度体系，注重选好配强社区两委班子，尤其是要选好社区党组织书记和居委会主任人选，采取面向社会公开招考、竞争上岗、先选后聘等形式，多渠道、多方式选拔优秀人才担任社区干部，明确规定社区干部作为社区工作者，参照事业单位落实各项待遇，享受养老、失业、医疗等福利待遇。大力推进社区党务、政务公开，构筑社情民意的收集、反映和解决通道，建立居民代表会议制度，健全议事规则，建立政务公开信息化网络系统，实行社区重大事务实行民主听证，推行居务公开、服务承诺、民主议事、民主评议等项制度，凡是与社区居民的切身利益密切相关的事项，都要由社区居民实行民主决策。

2、做好村集体资产的清产核资和资产量化工作。委托专业机构，全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系，确保集体资产的存量记录真实可靠。对于一些陈年旧账、无法追踪实现的债权债务，应向全体居民公布，在征得居民会议同意的前提下，按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则[6],以村民大会表决认定方式为主(村民自治权的体现)，以司法审判方式修正村民大会决定为辅(保障村民的合法权益)两个程序的设置，以原村规民约中有关村民待遇的规定为主，并充分考虑社会变迁所出现的新情况，合理确定折股量化的资产类型、范围和方式，严格规范界定户籍迁移、人户分离、新添人口、离异返迁妇女、“出嫁女”等群体资格确认和分配份额。在程序上可以引入律师事务所专业法律机构，由律师起草资产股份改革方案，经社区集体资产股份改制工作小组、居民小组长、社区两委讨论，最后提交社区居民代表大会讨论表决通过。

3、建立以政府为主体的社区多元化资金投入机制。把“村改居”社区纳入城市社区管理范畴，政府既不能大包大揽，也不能把应尽的职责推掉。本着循序渐进的原则，应该逐步加大财政投入基础设施、公共设施的建设力度，根据“村改居”社区建设的长期规划、财政能力和城市建设发展规划，确立一定时期内公共财政投入和村财支出的比例变化趋势，分逐步解决“村改居”社区干部工资补贴、社区卫生保洁、社会治安等由村集体负担的项目。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，推进社区服务市场化，盘活原有的公共设施资源,对于能够市场化运作的(如社区卫生服务站)，采取向社会公开招标的方式解决，通过民间资本运作，政府提供优惠政策扶持，本着便民、利民的宗旨，采取无偿、低偿、有偿服务相结合的方式，解决一部分资金困难，推动实现管理中体现自治、自治中实施服务、服务中获取效益的良性循环。

4.推动落实“权随责走、费随事转”制度。针对目前将社区建设混同于基层政权建设，把社区居委会当作政府的延伸的现象(居委会承担了政府部门的主要职责，疲于应付完成政府交办的各种行政管理事务，在事实上成为了政府部门和街道办事处的一条腿)，需要探索理顺社区管理工作中条条之间与条块之间的关系，进一步明确基层政府和政府职能部门与社区居委会的关系。按照体现“责任主体唯一”的管理原则，需要社区协助的各项工作应该实行准入制度，对于委托社区居委会协助完成的工作，要明确工作任务、工作责任,并按“权随事走、费随事转”的原则，将政府职能部门转移给社区的社会事务的经费划拨给社区，减轻“村改居”社区人力、物力和财力等方面负担。

5.提升“村改居”社区工作者素质和完善服务体系。按照职业化、知识化、专业化要求，有针对性开展各类社区业务培训，让“两委”成员了解居委会和村委会在职能上的差别，拓展“村改居”社区服务的渠道和方式。采用“掺沙子”和社会招聘的方式，将本社区具有大专以上文化程度，35周岁以下，熟悉社区情况的年青人，作为接班梯队选入社区的“两委”班子，逐步优化社区工作人员的结构。整合和利用“村改居”社区现有资源，建立多渠道的社区服务投入机制，鼓励个体、私营民营等企业通过投资入股、合伙经营等形式开办社区服务项目，重点发展面向广大居民的各项便民、利民、护民、爱民服务，面向困难群体的社会救助和福利服务，面向失地农民的再就业服务和社会保障服务，面向社区单位的社会化服务。

参考文献:

[1]张丽琴.从“村改居”看村委会的改革走向[J].理论月刊,2008,(9).[2]孙璐,毛满长.“村改居”中的社区管理转变[J].社区,2007,(2).[3]陈孜.集体资产股份制改造推动“村改居”进程[J].人民政坛,2004,(2).[4]福建农村社区建设课题组.厦门市湖里区禾山镇实施“村改居”的调研报告[J].东南学术,2003.[5]关于厦门市“村改居”工作存在的问题及建议[R].致公党厦门市委,2006.[6]集美区“村改居”社区集体资产产权制度改革的指导意见[R].厦门市集美人民政府,2007.

第四篇：村改居社区管理存在问题及对策[模版]

“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析

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□ 梁 慧 王 琳

摘要:我国“村改居”社区居委会是伴随着城市化进程而出现的,它是有别于村委会和城市居委会的一种新型居委会。由于其产生的时间较晚,“村改居”社区居委会的改制工作仍在摸索当中。本文着重针对“村改居”社区居委会管理中存在的职能定位不明确、管理人员素质不高、社区参与有限、经费来源模糊、法律法规欠缺等主要问题,提出完善我国“村改居”社区居委会管理的具体建议。

关键词:社区;村改居;“村改居”社区居委会;城市居委会

中图分类号:C916文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2008)11-0171-0

3一、“村改居”社区居委会管理的含义与特点

随着我国城市化的步伐不断地加快,很多农村地区自主或者被动地进入到城市化的浪潮当中,其管理体制、经济结构和生活文化需求等方面发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平,或者是由于要适应村级行政区划的重新调整等形势,被强制性地划入到城市建设的规划区域之内,这些地区都面临着要进行“村改居”工作。而“村改居”社区居委会就是在这种背景下产生的,它是指将原来的农村村民委员会撤销,改为城市社区居民委员会,用城市的管理模式去治理被城镇化的原农村地区。而“村改居”社区居委会管理就是指以“村改居”社区居委会为管理主体,采用科学的手段,对辖区范围内实施的有效组织管理。

我国“村改居”工作大体上是从20世纪90年代开始进行的,由于开展的时间较晚,发展仍未成熟。进行“村改居”地区有别于原来的农村地区,也与一般的城市地区相区别。因此,通过对我国“村改居”社区居委会、村委会和城市居委会管理进行区别比较,可以看出“村改居”社区居委会具有以下的特点:

第一,过渡性。这种过渡性主要体现在管理主体、管理体制和管理人员等方面。在管理主体方面,管理主体是“村改居”社区居委会,它是由村委会转变为城市居委会的,“村改居”社区居委会的产生就是为了适应从原行政村过渡到城市社区的地区在管理工作上实现和平过渡;在管理体制方面,“村改居”社区居委会仍然采用农村村委会的管理方式、方法进行管理,对社区的管理依然依靠传统的宗族关系手段,同时又受到城市居委会的影响,在某些方面已经实现了与城市居委会的衔接;在管理人员方面,“村改居”社区居委会成员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任。

第二,模糊性。一方面,“村改居”社区居委会在经费来源上比较模糊。《中华人民共和国居民委员会组织法》(以下简称为《居组法》)修改草案第26条规定:居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的工资的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;同时居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决,政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项,应提供必要的经费和条件。而村委会在履行行政管理职能时并没有得到国家财政补贴,公共事务、村干部的工资等方面的支出也主要由村集体经济承担。而“村改居”社区居委会由于改革不到位,还存在集体经济成分,因而经费来源多来自于集体经济组织。另一方面,指导“村改居”社区居委会管理的法律规范比较模糊。城市居委会有《居组法》对其管理工作进行指导,村委会有《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称为《村组法》)进行约束,但由于“村改居”社区居委会具有其特殊性,在工

作中往往不能完全参考《居组法》的规定,导致在法律指导上比较模糊。

第三,环境复杂性。一是人口构成的复杂性。“村改居”社区的居民大都是由农民转化而来,居民社会生活圈子比较小,生活环境是比较稳定和封闭,彼此之间存在联系。而城市社区的居民一般来自不同的地方,彼此之间联系较少,生活环境比较开放,生活中显得更为独立。“村改居”社区多数处在城乡结合部,除了原来的居民,还会大量涌入的外来打工者,冲击着原有的人口构成。二是经济环境的复杂性。“村改居”后的社区经济成分比较复杂,农村原有的集体经济尚未完全转制或者难以进行有效的处理而依然存在。而且仍有少数居民从事农业生产工作,依靠土地生存。而城市社区的经济主要是比较成熟的工商业,实行的是市场经济模式。

二、我国城市“村改居”社区居委会管理中存在的主要问题

“村改居”以后,由社区居委会代替了原来的村委会,管理体制发生改变,社区居委会也按照《居组法》的要求进行了改组。但由于在大部分地区,原村委会的影响力巨大,导致在实际改造的工作中,两者的关系没有理顺,在多方面产生了一些比较突出的问题,影响着“村改居”社区居委会的良好运行。

(一)“村改居”社区居委会管理职能定位不明确

在职能定位上,“村改居”社区居委会的职能能否顺利转变,将直接影响“村改居”社区居委会的工作能否顺利进行。传统村委会的职能主要是管理本村事务,管理的是本村村民,以及对村经济组织进行管理,行政色彩较为浓厚。而城市居委会的职能主要体现在提供社区服务上,实现的应是服务职能,管理的对象不再只是原来的村民,还要面对很多外来的人口,对于经济部分则不再进行统一管理。目前大部分“村改居”社区居委会未实现由行政职能向服务职能的转变,无法按照社区的要求对社区进行有效管理,也无法向社区居民提供卫生、治安、教育、社会保障等社区基础服务工作。由于政府对农村向城市转变的复杂性了解不够,准备不足,因此在取得城市发展需要的土地以后,不愿意触动原有的利益格局和人事安排,没有将新改造的社区纳入到整个城市的统一管理体系当中,将“村改居”社区事务留给原来的村组织自行解决。

(二)“村改居”社区居委会工作人员的素质有待提高

目前,“村改居”社区居委会工作人员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任的,这些人员的学历普遍不高,在管理工作上主要依靠的是个人威望和传统经验,还停留在使用“土办法打天下”的局面。无论在工作方法上,还是在管理理念上都显得创新不足,思想不够开放,再加上年龄偏大,学历不高,导致他们在工作上创新不足。

(三)“村改居”社区居民适应能力不强,社区参与有限

首先,农民传统的观念根深蒂固,对土地的依懒性很强,受到传统生活习性的影响,“村改居”虽然将其身份改变为城市居民,将其居住的地区由农村转变为城市,但很多人无法改变其农民的意识,下至居民,上到“村改居”社区居委会的管理人员对社区的认识,仍然停留在原来的行政村上。例如,不少居民仍习惯称呼居委会主任为“村长”,称呼其居住的社区为“我们村”。可见,居民仍不适应新的变化,思想观念仍停留在未改制之前。若“村改居”社区居委会的管理人员是由社会招聘而来,居民对其容易产生不信任感,容易出现“村改居”社区居委会工作不能落实的局面。

其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一样依靠土地生活,因此成为了失地人员。虽然这一部分人转变为城市居民,就业环境变得比较宽松,但由于大部分人的文化素质不高,又没有掌握相关技术工作,使这一部分人的就业存在困难。“村改居”的青年由于有年轻的资本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特别是“4050”人员,就存在着很大的困难。而部分就地

安置的居民,由于缺乏技能和上进心,造成不少居民游手好闲、不思上进,不能融入到改变后的社区生活。

第三,由于选举制度的改变,导致社区居民的参与度不足。《村组法》规定村民直接提名产生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会。虽然按照《居组法》也是采取直接选举的形式,但在实际工作中,居委会成员的产生采取的方法是间接选举或者直接向社会进行公开招聘。这对于“村改居”的居民来说,居民不能再像以前直接参与社区的事务,这会导致居民参与社区管理的权力减少,唤醒不了居民参与社区自治的意识,从而影响社区居民参与社区自治的积极性,也使“村改居”社区居委会的工作难以开展。

(四)经费来源比较模糊

由于涉及到原村民的实际利益和今后利益分配等重大问题,但在“村改居”过程中产权制度等改革不到位,政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产的处置方法等情况下,在我国“村改居”工作中,我国很多地方都在这一环节被卡住了。很多地方由于缺乏指导,就直接简单地将生产大队改为居委会,将原来村民拥有的村集体资产的所有权,实行“村改居”后的“集体资产权属关系不变”原则,将集体资产简单置换,使“村改居”社区居委会这一本来不应具有的经济管理职能的城市群众自治组织接管了原生产大队的权力,造成“村改居”社区居委会和居办集体企业政企不分的局面。由于社区管理中的经费来源多来自于集体经济组织,因此集体经济组织在社区管理中占了主导地位,而“村改居”社区居委会则沦为附属地位,严重削弱了居委会的职权。根据《居组法》第十七条规定,居民委员会的工作经费和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。但在实际工作中,由于上级政府受财力的限制,从减少政府开支的角度出发,往往未将“村改居”社区居委会列入政府财政支出,而改由居办的集体企业所承担。这种结果导致政府把财政责任推给“村改居”社区,使其容易重走以前的由村委会作财政支出的旧路,更加使其政企不分,并且影响居办集体企业的健康发展。

(五)缺乏健全的法律规范

在“村改居”过程中,由于没有明确的法律法规,导致“村改居”社区居委会在管理工作中缺乏制度的保障。在发达国家,凡是要进行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求进行改革,这样做既有法可依,改革又有法律的约束,又能落实改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相关的法律规范,因此在改制的过程中出现某些问题难以解决,如有很多“村改居”社区采用的仍是原来农村的社会保障体系,农村的社保体系覆盖面低、保障水平较差,改制后的“村改居”社区居民未能享受到城市居民的社会保障体系。

三、加强我国城市“村改居”社区居委会管理工作的若干建议

(一)完善“村改居”社区居委会管理体制

由于我国长期存在的城乡二元体制,使农村与城市之间的跨度较大,体制也不尽相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在进行新的组织体系的设置之前,我们要立足现实,基本保持原状,又要有适度的改革,使“村改居”社区居委会一步一步地转变为适合城市社区发展的要求的管理组织,实行和平过渡,从而安定民心。在管理方法上,要吸取原村委会的治理经验,借鉴村民自治的合理因素。例如在选举管理人员时,借鉴原行政村候选人的产生办法,即村民直接提名产生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会,保留民主的做法,发展基层民主。在管理模式上,要推进模式的创新,例如健全科学合理的社区自治体系,建立与基层党委、政府、社区企业等单位共建社区的机制;组建新的社区工作网络,招聘专业的社区工作者,加强“村改居”社区居委会管理人员队伍的建设;强化社区服务,建立完善的社会保障体系,把“村改居”社区的社会保障体系纳入到城市的管理体系,按城市的标准执行。

(二)推进“村改居”社区居委会职能的转变,有效提供社区公共服务

“村改居”社区居委会要把一般的社会管理职能和经济管理职能区分开来。应逐步将“村改居”社区居委会与社区企业分开,将社区管理的公共事务与社区企业的经营行为分开,减少经济功能,增强管理、服务、教育等其他功能提供更多的社区公共服务。首先,“村改居”社区居委会要向社区居民提供完善的就业服务管理,以及进一步完善居民的社会保障体系。“村改居”以后,居民失去赖以生存的土地,成为失地又失业的弱势群体。因此,“村改居”社区居委会应着重完善劳动就业培训体系,“村改居”社区居委会可以不定期地邀请专家和志愿团体为居民提供免费的劳动技术培训;可以通过与企业的良性沟通,扩大就业信息来源,为居民提供就业的平台。其次,“村改居”社区居委会作为公益型服务的提供者,应做好整体的规划,为社区居民服务。由于公益型服务的重要特点在于,它是免费提供给社区居民的,而进行公益型服务的资金主要来源于上级政府的财政拨付。“村改居”社区居委会不能只依靠政府的资金,还要依靠社区内企业的、志愿团体等提供的筹资。第三,在社区开展互助性服务。“村改居”地区在这方面具有优势条件,原来的行政村拥有传统的宗族关系,居民间相互关系非常密切,“村改居”社区居委会可以设立社区治安联防队伍,由社区的失业居民担任,利用他们对社区的熟悉度,对社区的治安状况进行管理;还可以培育志愿团体,定期探访社区的孤寡老人,提供公益性服务。

(三)培训“村改居”社区居委会工作人员

“村改居”社区居委会的治理,最重要的还是要关注居委会工作人员的能力与素质。目前“村改居”社区居委会中有一部分是由原来的村委会工作人员所担任,其素质较差引起了人们的注意。相对来说,留任一部分工作能力强的原村委会干部是必须的,因为其对于“村改居”社区各方面比较熟悉,比较容易开展工作,但应注意对这一部分工作人员进行引导和培训,转变其原有的思想观念和工作方式。加强对“村改居”社区居委会的工作人员进行培训,除了依靠正规的学校教育,还必须结合“村改居”社区工作的实际需要,不断加强对社区工作人员的管理知识、法律知识、民主意识等方面进行培训。通过学习,不断总结经验,把实践中的工作经验上升到理论认识的高度。同时在培训学习的过程当中,为了提高社区工作人员的素质,可以引入工作人员的竞争机制,采取目前比较流行的绩效评估制度,从各方面对“村改居”社区居委会工作人员进行考核,此外,还可以定期从社会进行公开招聘,促进竞争机制的有效实行。

(四)积极推进“村改居”社区居民参与社区自治

首先,采用多种形式调动“村改居”社区居民广泛参与社区自治的积极性。一是要进一步强化宣传,培养居民的社区意识。“村改居”社区居委会可以通过对社区居民树立强烈的社区意识,促使他们转变过去的原有观念,是促使他们广泛参与社区建设活动的思想基础。强化宣传要注意有针对性、广泛性和多样性。二是要建立和完善居民参与的机制。从长远来看,要使居民参与自治建设社区的积极性保持下去,就必须将居民参与社区推向规范化、制度化,要依据有关法规、政策,通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度,形成一整套参与机制。三是要坚持社区需求本位原则,注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性。“村改居”社区居委会应将社区居民的实际需要放在首位,把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区工作的重点,从而调动居民广泛参与的积极性。

其次,“村改居”社区居委会应大力培育社区自治组织,提高社区内单位广泛参与社区自治的积极性。社区自治组织主要是指社区中介组织,如志愿者协会、业主委员会等组织。通过多种形式营造社区共建的氛围,“村改居”社区内单位通过参与、支持“村改居”社区自治工作,使社区资源得到最佳整合与配置,促进社区与单位的共同发展。还需注意要在不断探索、总结共建经验的基础上逐步构建企事业单位参与社区建设与社区自治的机制体系,逐步把“村改居”社区自治推向制度化的阶段。

(五)健全法律法规,为推动“村改居”社区居委会管理提供法律保障

“村改居”社区居委会在工作中,由于缺乏有关“村改居”工作的配套法律、法规,使“村改居”社区居委会的工作较难开展,难以推进“村改居”社区的建设和发展。虽然已经出台《村组法》和《居组法》等相关法律,但“村改居”后的社区居委会由于其存在背景的特殊性,在过渡工作中,这两部法律都不能处理好有关“村改居”社区居委会的职能和换届选举等有关问题,因此,应加快完善“村改居”配套的法律、法规,以法律来约束和指导处理好过渡工作。各级地方政府应根据各地的实际情况,出台相关的地方文件,给予“村改居”社区居委会管理工作在程序上的指导。除了要制定文件,还应做好落实工作,保证文件的执行,并在适当的时候对相关文件进行修改,以适应形势的发展。同时,还应建立一套具有衔接功能的基层社区自治法规体系,以此来协调在村民向居民的过渡中出现的适用法律的相互冲突,以及主体之间的矛盾关系,保障由村民自治向居民自治的有序过渡,推动“村改居”社区居委会的管理工作顺利进行。

参考文献:

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第五篇：村改社区调研报告

关于xx乡村改社区的调研报告

随着我国城市化的步伐不断地加快，很多农村自主或者被动地进入到城市化的浪潮当中，其管理体制、经济结构和生活文化需求等方面发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平，或者是由于要适应村级行政区划的重新调整等形势，被强制性地划入到城市建设的规划区域之内。XX乡地处城乡结合部，目前正面临乡改街道、村改社区的问题。为了了解XX乡是否适合融入城市，笔者对XX社区在村改居社区后的运行情况进行了调查研究。

XX街道XX村改为社区后，将原先的XX村一分为二，成为XX社区和XX资产管理委员会。这两个机构的领导班子一样，只是分别在社区和资产管理委员会中任职挂牌。村民自愿转户，转户后成为城镇户口，若不愿转户，则仍是农村户口。社区和资产管理委员会的分工不同，XX社区办公楼设服务大厅，集中处理居民、村民的日常事务；资产管理委员会负责集体经济发展和计生工作。从属关系来说，社区归集体资产管理委员会管理。

根据长塘社区和长塘资产管理委员会的情况来看，XX乡在乡改街道后，涵盖的行政村可以向XX学习，保留农村户口，集中精力发展经济。同时成立相应的社区，将日常事务交由社区处理，让居民、村民能享受村改社区后的便利。

在村改社区的同时，也应当注意到，撤村建社区是加快城市化进程和城市扩容的需要；是加强城市社区建设和管理的需要。为帮助村改社区尽早融入城市，应该从以下几方面入手：

一，思想观念上要强化城市社区意识。其一，在发文件、开会议、布置工作时，在称呼上不再称其为某某村。不再在已改的社区树立农村工作方面的先进典型，布置农村工作任务。其二，乡党委政府，在指导社区工作时，要将已改的社区与未改的村区别开来，属于农村的工作任务尽量不要安排给村改社区，属于村改社区应享受的照顾政策应原原本本地为其兑现。其三，作为村改居的社区，适用的法律由《村委会组织法》变更为适用《城市居民委员会组织法》。

二，工作实践上要尽力解决实际问题。在居民关心的“土地征用是否区别对待”、“基础设施建设是否享受优惠政策”、“工作经费是否可以享受社区居委会同等对待”等问题上，站在居民立场上，充分为居民考虑，形成一致意见，给居民满意的答复。

三，政策措施上要积极争取上级支持。一是将城市基础设施建设尽早延伸到社区，改善居住环境，增设公益服务设施，加强环境绿化、美化、亮化，消灭卫生死角，改善人居环境。二是争取有关部门制订村改居社区居民房屋拆迁方面的新政策，消除不平等待遇，维护转居社区居民利益。