第一篇：关于粮食安全保障问题的调查与思考
-关于粮食安全保障问题的调查与思考
作者：李昌金 发布时间：2014-02-09 来源：社会观察字体： 大|中|小农为邦本，食为政先。粮食安全始终是事关国家安全、社会稳定、百姓安宁的头等大事。近年来，伴随着工业化、城市化的推进，耕地被侵蚀，土壤被污染，种粮利润低，水资源短缺、农村劳动力不足、农业人才流失和青黄不接等问题，直接危及粮食安全。今年6月初，联合国粮农组织和经合组织联合发布的《2013-2022年农业展望》指出：“在经济快速增长和资源有限的制约下，中国的粮食供应是一项艰巨的任务。”
一、我国粮食安全面临挑战
2004年以来，我国粮食生产较为平稳，没有出现大的问题，这主要得益于党中央国务院坚持把粮食安全作为国家安全基础的战略思维，得益于强农惠农富农政策体系不断完善的支持保护，同时近十年来，国我粮食进口逐年扩大也是一个重要因素。但在看似平静表象下面，粮食生产潜伏着许多定人十分担忧、需要高度警觉的问题，笔者近日在江西一个种粮县(简称H县)调查发现，新形势下要保持我国粮食持续生产能力还存在不少困难和问题，归纳起来主要有以下几个方面：
1、粮食总产量呈下降趋势。从20世纪80年代初开始，由于杂交水稻的逐步推广、化肥农药使用量增加，又恰逢其时地迎来了农业生产关系的变革——农村实行家庭联产承包责任制，H县粮食产量大幅提高，并一度出现卖粮难现象。1986年，全县粮食总产量达到16.3692万吨，商品粮达到8.5万吨，全县生猪饲养量达31.883万头。进入本世纪后，尤其是近七八年来，由于各种原因，该县粮食总产量呈逐年下降之势。据不完全调查统计，最近几年全县粮食总产量较上世纪末鼎盛时期大约减少30%，即全县粮食总产在11.5万吨左右。
2、耕地减少面积逐年减少。H县统计年鉴显示，1966年年末耕地面积为322，366亩，1982年年年末耕地面积为307，639亩。从那里起到现在30多年时间里，该县耕地面积大幅减少，减少的面积约占总面积的1/3，即减少了7――10万亩左右。耕地减少的原因，大的方面主要是退耕地造林占用粮田约6万亩，其他则为非农建设占用粮田，项目包括：政府建搞开发区和工业园区、修建公路桥梁、农民建私房、兴建水电站等。此外还有大山深处自然村整体搬迁和山排田因泉水桔竭等造成粮田荒废等。
3、粮食收储隐忧重重。上世纪末H县国有粮库收粮每年都在5万吨以上，库存最高时达14万吨。那时全县各乡粮库爆满，仓棚堆粮、露天堆垛情景比比皆是。进入本世纪后，国有粮企的收购状况可谓一落千丈，2006年全县国有粮库只收购粮食0.855万吨，而最近的五六年基本上没有收粮，2012年国有粮库存只有1.3万吨，上面下达的国家、省、县5.5万吨贮备粮任务无法完成。由于国家投入减少，该县国有粮食企业14年来没有新建一座储粮仓库，基层粮库仓储基础设施严重破损，墙体开裂倾斜、地面下陷返潮、仰顶脱落渗漏，20%仓房存在随时倒塌的风险。国有粮企未到粮，私有粮企收粮也十分有限，每年只有0.8万吨左右。
二、影响粮食安全的因素
1、耕地面积质量下降。在耕地面积不断减少的同时，耕地质量也呈不断下降的趋势。在南方稻区，过去每到春天田野紫云英绿油油一片，再加上青蛙鸣叫声，一幅春意盎然的画卷，然而这幅画卷止于上世纪80年代的大包干。现在的农田都是所谓的“卫生田”，即不种绿肥也不施农家肥(多数农民已不养家禽了)，完全依靠化肥。化肥、农药以及金属污染等导致许多耕地被污染、地力不断下降。H县全县化肥用量，1986年为11965吨，2005年为17987吨，增长66。5%;农药使用量，1995年为204吨，每亩用量为0。59公斤，2005年全县农药总用量为541吨，每亩用量为1。91公斤，10年增长37。71%。
2、种粮比较效益低。2004年以来，国家采取了一系列强农、惠农政策，但农资价格、雇工工资、农机作业价格、土地租金不断上涨，“侵蚀”着种粮效益，务农增收远比不上外出务工收入。调查显示，种一亩水稻投资投劳计610元，两季亩产1300斤，折价每斤1.4元，共计1820元，加上直补120元，双季每亩纯收入为720元。因为这个原因，H县农村总劳力71166人，外出打工的占86.7%。由于这个原因，过去双季稻田现在改成单季稻，全县每年因此减少粮食播种面积约5万亩。还有就是粮食作物改经济作物，全县制种2万多亩、烟叶1.8万亩，其他还有莲子、菌类、蔬菜、养鱼等面积也在2万亩左右，累计全县减少粮食播种面积6万多亩。
3、农业基础设施薄弱。本世纪以来，国家加大了对农田水利建设的扶持力度，仅“十一五”期间，H县就新增灌溉面积1.25万亩，改善灌溉面积1.9万亩，新增除涝面积0.23万亩。但总体看，距稳产高产的高标准要求还有很大差距，农业基础设施仍较薄弱，许多水利设施年代已久，不少老化失修，内在质量也在退化，运转能力逐渐弱化。特别是小型水库水利设施，大部分山塘、水库蓄水能力不到设计能力的50%，且不少中小型水利有的没有支渠、斗渠、毛渠配套，工程蓄、灌、排远行不良，阻塞了农田灌溉的最后“一公里”，导致效益逐年衰减。在干旱年份因为缺水，造成许多农田二晚栽不下去，或在水稻生长期间因缺水造成减产，全县因此减产在0.8万吨左右。
4、农技支撑功能不强。乡镇农技推广机构经过几次改革，服务功能并没有加强，相反还削弱了。农技人员行政化现象很严重，再就是接受培训和再教育机会少，知识日渐老化，推广手段落后，难以适应现代农业发展要求。
三、制约粮食安全的深层次原因
影响我国粮食安全保障的问题很多，有客观的也有主观的，但根本原因源还在于我们举国上下的急功近利思想，其他问题由此派生，这些问题包括：
1、数据失实
H县耕地面积和粮食总量产较上世纪末减少约30%，但该县统计年鉴上的耕地面积和粮食总产量这两个数字基本没有什么大的变化，2012年统计年鉴上的耕地面积为289815亩，粮食总产量为16.648万亩，为个数字与上世纪90年代粮食总产高峰时的数字十分接近。统计数字不实显然与地方政绩考核密切相关，同时与某些政策有关，如粮食直补以过去的上报面积为准，减了面积势必减少补贴。H县粮食生产状况在南方稻区(山区)颇具代表性，南方稻区约占我国水稻播种面积的94%，稻谷总产量占全国粮食总产量的45%。H县粮食减产幅度扣除政策性因素(退耕还林)约为20%，如果按这个标准来推算全国的粮食总产量，在推定小麦、大豆等粮食产量统计无误情况下，我国近年国粮食总产量应当在50000万吨左右。如此看来，所谓我国粮食成功实现了“十连增”就难以让人信服，同理，18亿亩耕地红线也可能下破。
2、政策失效
党和政府历来重视粮食安全工作，尤其是进入本世纪后，出台一系列旨在保障粮食安全的政策措施，如坚守18亿亩耕地红线不突破、基本农田保护制度、新增建设用地指标、建设用地增减挂钩、征收耕地占用税等。但这些政策执行的效果并不理想，有些甚至可以说是形同虚设，如在强大的利益面前，有多少人的头脑里还有“18亩耕地红线”这根弦?又有几个人严格按照《农田保护条例》审批耕地?在江西抚州市的区县城郊区、国道省道及县乡公路沿线，大量当地最好的良田被毁，用来建房或搞其他非农建设，其情其景令人触目惊心。
3、市场失真
这些年伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场出现了政策化的倾向，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，这就形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局，因此就会出现明显的负面溢出效应。这样做的结果是粮食市场价格信号的扭曲和失真，最终影响粮食生产的健康发展。
4、利益失衡
长期的价格扭曲,使得市场机制在粮食供需调节中的主导作用未能充分发挥。国家行政力量的过度干预,导致粮食产销各利益主体间利益关系严重失衡。粮食主产区和粮食生产者的利益大量转移给粮食主销区和粮食经营者,从而影响了粮食生产者的种粮积极性,进而对我国的长期粮食安全造成威胁。
四、确保粮食安全的对策建议
1、严格保护耕地夯实粮食稳定增产基础。严格保护耕地，是保护粮食综合生产力的前提。一是全面检讨相关政策法律。对有关粮食安全保障的政策法律，行之有效的坚决贯彻落实;对不起作用的甚至起负作的作出调整。二是坚决制止滥占耕地风潮。当前，新型城镇化正在各地如火如荼推进，滥占耕地建开发区、住宅区以及城乡私人建房也必然再掀高潮，对此各级政府必然高度警觉，采取坚决措施刹住这股歪风。三是有效控制土地撂荒。在摸清撂荒实情的基础上，采取相应措施，让其流转，恢复耕种。四是全面进行农村土地整理。农村自然村布局分散，尤其是“空心村”和村庄消失现象十分严重，未来应加强农地整理，推进中心村建设。
2、完善基本经营制度提高资源利用率。发展现代农业，保障粮食安全，亟需创新农村基本经营制度，以提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。要引导农民重走合作之路，即通过社区合作与专业合作的方式把农民组织起来，共同应对市场挑战，在这方面可学习东亚日韩台的“综合农协”模式。
3、加大国家扶持力度提高粮食生产能力。一是大力加强农田基本建设，改善农业生产条件，提高耕地生产能力。二是加大对产粮大县的奖励和粮农的补贴力度，切实改进粮食直补方式，逐步提高粮食最低收购价。三是建立农业保险与粮食安全预警制度。农业是高风险行业，应建立国家扶持下的农业保险，以此替农业分担压力。同时，逐步建立粮食生产、需求、储备、市场动态及突发事件跟踪的监测预警分析制度。四是建立和完善基层农业科技服务体系。
4、健全和完善粮食储备体系。主要措施是增加粮食储备规模、调增粮食风险基金、改善粮食仓储设施等。支持和鼓励不同所有制企业和多元化的市场主体参与投资、投建粮食储备仓库和主要的粮食物流节点，形成粮食基础设施建设和投入的多元化与市场化。
5、强化危机意识和危机教育。中国是饥荒之国，上世纪“三年自然灾害”对许多中国人来说，至今仍历历在目，但年青的一代对此些没有感觉，浪费粮食的现象随处可见。因此要加强全社会的危机教育和勤俭节约教育，制定出适合本地特点、操作性强的具体措施，在减少浪费的同时，加大企业和个人的粮食储备能力。
---原载《社会观察》(上海社科院主办)2013年第11期
---摘要刊发《光华时报》(江西省政协机关报)2013年9月28日
第二篇：关于保障我国粮食安全的几点思考
关于保障我国粮食安全的几点思考
粮食是安天下稳民心的战略产业，是经济发展、社会稳定、国家自立的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体着眼实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，明确提出坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略。在粮食“十连增”的高起点上，围绕如何判断我国粮食安全形势，如何实施好新形势下国家粮食安全战略，如何有效保障国家粮食安全进行了初步思考。
一、我国粮食连年丰收到底怎么看？
2004年以来，我国粮食在经历了连续5年徘徊下滑后，止跌回升，先是用5年时间恢复性增产，然后又持续5年时间不短刷新纪录，连续突破11000亿斤、12000亿斤关口，实现了新中国成立以来首次“十连增”。粮食连年增产，社会各界在给予高度肯定的同时，也夹杂着一些质疑的声音。对此现象怎么看？
首先，国家库存充裕、市场供应充足，是粮食连年丰收的最好佐证。目前，我国政府、企业各类
粮食库存消费比高达30%以上，远高于联合国粮农组织测定的17%-18%的安全线。尽管受周期性、季节性因素影响，这些年猪肉、鸡蛋、蔬菜、水果等鲜活农产品价格都出现过大的波动，但粮食价格运行总体上是平稳的，没有出现大起大落的情况。可以说，如果粮食供应出了问题，市场紧缺的信号会第一时间被放大，就不会出现“世界粮食危机四伏，我国风景这边独好”的局面。
其次，我国粮食“十连增”和“净进口”同时出现，主要与国内外粮食价差较大直接相关。最近几年，我国农业正进入生产成本快速上涨期，加之在最低收购价、临时收储等政策的作用下，粮食价格总体呈温和上涨趋势。而同期国际粮价高位回落，国际进口价格优势显现。据资料分析，2010-2013年国际大米、小麦、玉米到岸税后价比国内平均每斤低0.1-0.3元，内外价差刺激了进口量的快速增加。同时，对于大豆等市场开放程度高、国际价格传导强、比较优势差的品种，成为粮食进口增加的主要推动力，占我国粮食进口量的大头。2013年我国共进口大豆6338万吨，占当年粮食进口总量的80%以上。而小麦、大米、玉米等三大主粮品种，进口量均不到国内产量的3%。
第四，面积和单产同步提高，是推动粮食连年丰收的内在因素和决定力量。这些年粮食连年丰收，面积稳中有增是重要基础，单产快速提高是关键。从面积来看，2003-2013年，我国粮食种植面积增加1.88亿亩，对粮食增产的贡献率接近1/3。面积增加主要来自于复种指数提高和种植结构调整，10年间复种指数提高了10多个百分点，相当于增加1.2亿亩耕地。同时，调减棉花、糖料等经济作物，增加粮食面积2000多万亩。从单产来看，10年间，粮食平均亩产提高69.7公斤，对粮食增产的贡献率超过2/3。单产的提高，一方面由于新品种、新技术的推广带动了大面积均衡增产，另一方面归功于高产作物替代低产作物种植。10年来，大豆、杂粮杂豆面积分别减少3610万亩、4000多万亩，而玉米、水稻面积分别扩大18082万亩和5711万亩，由于玉米、水稻单产远高于杂粮、大豆，对粮食单产提高的贡献率在60%以上，相当于提高单产40多公斤。
二、当前及今后一个时期我国粮食生产形势怎么看？
应该看到，尽管我国粮食连年丰收，但农业基础薄弱的现状没有根本改变，靠天吃饭的局面没有根本改变。随着工业化、城镇化快速推进，我国粮
食需求刚性增长的趋势不可逆转，确保粮食有效供给面临的困难和问题更多。
从粮食生产的外部环境看，农村资源条件、农民种粮热情、农业政策走向成为影响粮食生产发展的主要决定因素。
第一，日益脆弱的农业生态环境。据有关方面分析，目前我国粮食生产已接近“三个极限”，即化肥农药施用水平接近极限、提高农作物复种指数接近极限、土地后备资源开发接近极限。一定程度上讲，通过资源透支实现的粮食增产，掩盖了我国农业生态环境日趋脆弱的现实。从耕地资源看，利用强度过高，质量持续下降。目前我国耕地复种指数达138%，是世界上最高的国家之一，由于耕地利用强度大，土壤养分失衡、耕层变薄、地力下降。耕地“占优补劣”问题也很突出，被占的多是优质耕地，而补回来的却是“生土地”，在粮食产能上存在很大差距。从水资源看，水体过度开采，总量严重不足。我国农业是用水大户，占用水总量的65%左右，而粮食产量的80%来自灌溉耕地，每年用水缺口300多亿立方米，相当于生产500亿斤左右的粮食。由于水资源过度开采，许多地方河流干涸、湖泊萎缩、地下水位下降，水资源已成为制约粮食发展的首要因素。从气候条件看，极端事件频发，威胁日益加重。据联合国灾害流行病学研究中心数据，2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前10年增加26%，其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%。受全球气候变化影响，我国气象灾害呈多发、重发、异常发生的状况，每年损失粮食产量800亿斤左右。
第二，令人担忧的粮食生产热情。自古以来，土地就是农民的命根子，是谋生的重要手段。随着经济发展和收入多元化，农民在收入不断增加的同时，从土地获取的收益比重不断下降。出于对现实利益的追求，近些年农民对土地的依赖程度在“弱化”、对土地的情结在“淡化”、对种粮的热情在“退化”，谁来种地、种不种粮日益引起社会关注。一是难以阻挡的青壮劳力外流。据测算，2004-2012年，我国农民外出务工的月均工资收入由780元增加到2290元，年均提高14.4%；而同期三种粮食的亩均现金收益由374元增加到655元，年均只提高7.2%。因此，转移出去的劳动力再返乡种田的很少，农业兼业化、妇女化、老龄化和低文化特征明显，种粮正面临后继无人的严峻形势。二是难以遏制的土地流转非粮化。与其他行业相比，种粮比较效益偏低，“种植不如养殖、种粮不如种菜”已成为不争的事实。目前黄淮海一些地方，每亩土地流转费
用高达1000元左右，如果仅种植粮食，小麦玉米一年两熟，亩纯收入也就是流转费用的水平，种粮相当于白种。一些逐渐发展壮大的种植大户、家庭农场、合作社，选择了“哪个赚钱种哪个，哪个赚钱来得快种哪个”，种粮成为“农时季节搭配、作物品种调剂”的手段，一定程度上导致种粮面积下滑。三是难以摆脱的产粮大县困境。在工业化、城镇化加快推进的背景下，如何协调好工业与农业特别是粮食生产的关系，已成为产粮大县的艰难选择。资料显示，黑龙江70个产粮大县中有43个财政收入不足亿元，21个没有摘掉贫困县的帽子，60多个靠财政转移支付维持政府运转。由于“种粮生产不了税收”，产粮大县往往陷入“越抓农业越穷、越穷越无力抓农业”的尴尬。四是难以持久的粮价上涨。随着全球贸易一体化进程加快，我国粮食市场与国际市场加速接轨，目前国内粮价已全面高于国际粮价，比配额内进口完税价格还要高。将来一旦高于配额外进口完税价格（“天花板”价格），现行粮价调控政策将陷于“两难”，如果继续提高收购价，进口量势必增加；不提高收购价，又跟不上生产成本的上升，影响农民种粮收益。“粮价泡沫”的提法，不是空穴来风，需要提早研究对策。
第三，充满期待的宏观政策走向。面对复杂的经济形势，新一届政府提出全面深化改革，改革的范围之广、力度之大都将是空前的。而对于农业本身，往往是改革的先行区和重点区。目前来看，有两点是比较明确的。一是整合、优化使用存量支农资金。近年来，在“三农”投入不断加大的同时，涉农资金多头下达、零敲碎打、平均用力等问题比较突出，加快涉农资金整合，提高资金使用效益，已是当务之急。对此，政府承诺下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，加大一般性转移支付，并对已有专项转移支付项目清理合并，以有效应对当前农业发展中的问题。二是将适合地方管理的一般性转移支付项目下放。去年中央财政以黑龙江省松花江、嫩江两大平原为突破口，将中央财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等三大类77项资金全部整合。省里根据实际需求，结合国务院各部门的政策、规划，确定具体项目、时间、地点、次序，统筹安排、调剂使用。这意味着，资金整合打破了现行制度的约束，赋予地方更大的自主权。对于种植业领域来讲，如何提高良种补贴、高产创建、标准园创建、测土配方施肥、重大病虫防控等项目的资金使用效率，是需要深入研究的重点课题。
从粮食生产的内在要求看，明确目标定位、坚守发展底线、统筹两个市场成为发展粮食生产必须正面的现实问题。
第一，要不要继续增产？我国是一个人口大国，生产足够多的粮食满足日益增长的需求，其重要性无论怎样强调也不为过。粮食连年丰收后，面临资源约束越来越紧、经济成本越来越高、市场风险越来越大的压力，粮食道路该如何走、目标该如何定，越来越成为政府关注、社会关心的重大问题。一是粮食自给率是不是越高越好？在1996年《中国的粮食问题白皮书》上，我国首次提出粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。如果按照目前我国“粮食”统计口径测算，由于近些年大豆进口量迅猛增加，2013年已超过6300万吨，粮食自给率降至90%以下。但如果按照粮农组织的“谷物”口径测算，上世纪90年代中期以来，我国平均自给率超过100%，近几年由于饲料用粮和工业用粮增加较多，自给率有所下降，但仍然保持在95%以上。因此把大豆纳入粮食统计，不仅与粮农组织的安全线不好比较，而且容易夸大我国粮食安全问题的严重性。为科学指导国内粮食生产，缓解资源环境压力，避免引发国内外舆论震荡，一些学者和部门建议将我国的粮食安全限定在谷物安全。国家发改委也提出，将“粮食自给率95%以上”调整为“谷物自给率95%以上”。这样更符合国际的通行做法，也具有统计上的可比性，是我国确保粮食安全必须坚守的底线。二是粮食总产是不是越多越好？过去我们讲“以粮为纲”，现在讲“手中有粮，心中不慌”，始终将粮食生产摆在极其重要的位置。但应看到，长期以来我国走的是一条以增加农产品供给为目标的高投入、高产出和高资源环境代价的道路，农业发展方式粗放、效率低下等矛盾和问题日渐突出。古语讲，御马不能“穷其马力”，治国不能“穷其民力”，农耕不能“穷其地力”。如果过分追求产量目标，势必会造成资源掠夺性开发，投入产出效益下降。在我国进入全面建成小康社会、努力建设美丽中国的新阶段，迫切需要更新发展理念，转变发展方式，走资源保护型、环境友好型的农业可持续发展道路。三是持续增产的年份是不是越长越好？粮食是自然再生产和经济再生产相互交织的过程，受宏观经济、自然条件等因素影响，决定了产量波动应该是一种常态。从全世界看，排名前6位的主要产粮国（中国、美国、印度、巴西、俄罗斯、阿根廷），只有美国1975-1979年、印度1966-1970年出现过“五连增”。我国作为人口数量第一、粮食产量第一的大国，粮食连年
丰收，不仅创造了中国奇迹、也创造了世界奇迹。专家分析，只要年际间粮食产量波动不超过1%，按目前产量11792亿斤计算，即不超过120亿斤，就算是基本稳定。综合考虑我国的资源禀赋和经济效益等因素，今后一段时期，粮食生产将进入平稳发展、年际间波动调整阶段。
第二，要不要坚守发展底线？未来一个时期，我国粮食等农产品需求仍呈刚性增长。据测算，到2020年，每年粮食需求增量超过200亿斤，食用植物油超过50万吨，肉类超过80万吨。从我国的资源禀赋看，要解决13亿人的吃饭问题，必须做到“三个坚守”。一是必须坚守耕地保护红线。粮食产量需要足够的耕地作保障，有了耕地粮食播种面积才有基础。耕地作为不可再生的稀缺资源，必须坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，力保“18亿亩耕地红线”。二是必须坚守粮食播种面积底线。据测算，到2020年我国粮食需求量为14400亿斤，要满足国内需求，提高单产是重要途径。但农业科技进步是一个渐进的过程，短期内难有大的突破。如果按单产年均提高1%测算，至少需要14亿亩谷物播种面积，加上豆类、薯类等作物，粮食播种面积必须稳定在16.5亿亩以上，才能牢牢掌握粮食生产的主动权。三是必须坚守粮食产量安全线。在目前
我国粮食“进口主要在大豆、主体在三大谷物”的格局下，确立11000亿斤的产量目标，是最起码、也是必须要坚守的粮食产量安全线。从另一个侧面讲，新中国成立以来，年际间粮食产量减少最多的是2000年，在遭遇严重旱灾的情况下减产924亿斤。按目前12038亿斤的产量水平，即便是遇到2000年那样的特大灾害，粮食产量也不应该降到11000亿斤以下。
第三，要不要适当增加进口？尽管我国粮食连年丰收，但由于消费量刚性增长，农产品供求总体上处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况。一方面，满足日益增长的国内粮食消费需求，适当增加进口是必然的、也是必要的。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%；人均淡水资源仅为世界平均水平的28%，受制于资源禀赋先天不足，通过进口补充实现农产品供求平衡，已成为不争的事实。以大豆为例，2013年进口量6300多万吨，按当年国内单产水平测算，相当于新增了5亿亩播种面积，接近我国粮食总播种面积的30%。因此，作为一个人多地少的发展中大国，适当增加进口调剂余缺不失为一条可取之道。另一方面，确保国家粮食安全的核心问题，不是需不需要进口，而是怎样利用好国际国内两种资源、两个市场增加粮食有效供给。
世界上诸如日本、韩国等缺粮的发达国家，早已完成了“海外屯田”的战略布局。日本在境外开发的农田高达1.8亿亩，是其国内耕地面积的3倍，而我国目前合作开发的耕地面积不到1000万亩。目前非洲有80多亿亩、拉美有60多亿亩、东南亚有6亿亩耕地尚待开发，俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等国也有大量闲置耕地，粮食生产蕴藏着巨大的开发潜力，大力推进农业“走出去”前景广阔。因此，要用全球视野来审视国家粮食安全，既要筑好自身安全的“篱笆”，把主要的粮食供给问题解决在国门之内；又要学会“借鸡生蛋”，积极拓展海外生产基地，作为国内粮食生产能力不足的有益补充。
三、进一步促进我国粮食生产发展怎么干？
在新的历史条件下、在更高的起点上，如何实现粮食持续健康发展，既要善于总结过去的经验，又要正视积累的矛盾和问题，以创新的精神、改革的勇气，将粮食生产的新思路转化为推动发展的新举措。
第一，在发展思路上，要着眼于处理好“四个关系”，做到“四个更加注重”。要按照十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总要求，一要着眼于处理好政府与市场的关系，在注重行政推动的同时更加注重发挥市场的主体作用。二要着眼于处理好当前与长远的关系，在注重数量增加的同时更加注重能力提升和可持续发展。三要着眼于处理好小规模与大生产的关系，在注重小农户个体作用的同时更加注重培育新型生产经营主体。四要着眼于处理好过程管理与内生发展的关系，在注重生产指导的同时更加注重政策引导和机制创新。
第二，在目标定位上，要遵循“有所为有所不为”，突出重点抓“三保”。首先是保口粮，即稻谷和小麦两大口粮品种自给率确保100%左右。其次是保重点，即玉米需求增加显著型品种自给率确保90%以上。还要保底线，即大豆进口依存度较高品种自给率至少保持在15%以上。专家分析，未来我国大豆进口将小幅增长并可能稳定在7000万吨左右。按此估计，我国大豆自给率可能进一步下降到15%左右，这是必须坚守的底线。
第三，在政策设计上，要立足于早争主动，“做大做强做长”寻突破。经过近10年的高速增长，我国经济增速有所放缓，继续争取财政增量的难度越来越大。需要及早谋划、创新思路，寻找新的突破口和着力点。一是从单个成熟项目看，比较迫切的是内部整合。要着眼于项目做大做强，对于技术已经成熟、有明确指向的，可以向优势区域适度集中。
比如高产创建，要将星罗棋布的万亩示范片进一步向产粮大市、大县集中，将整市整县整建制推进作为建设重点。二是从规范项目实施看，比较有用的是建章立制。对于实施多年的项目，应建立一整套规范的管理办法，将项目申报、操作实施、监督检查、考核评估等明确化、指标化、系统化、常态化。三是从具体操作层面看，比较现实的是打造平台。结合种植业生产和现有项目，可考虑集中打造三大平台，即“粮棉油糖高产高效示范区”、“园艺作物标准化提质增效示范区”和“防灾减灾稳产增产关键技术应用区”，集中打造一批综合实力突出、竞争优势明显、示范带动显著的高产高效示范区。
第四，在生产布局上，要分区推进抓重点，打造粮食生产国家队和新的增长极。结合实施国家主体功能区建设规划，科学划分粮食不同功能区，着力打造新一轮的粮食生产国家队和增长极。一是始终把主产区作为粮食生产的重中之重。重点是抓好13个粮食主产省。完善主产区利益补偿机制，增加主产区粮食风险基金规模，引导金融、保险、税收、信贷更好地服务主产区粮食生产。抓好主要作物优势产业带。水稻重点抓好东北优质粳稻产区和南方双季稻产区，小麦重点抓好黄淮海优势产区，尤其是北纬33度中低产麦区，玉米重点抓好北方春玉米
区和黄淮海夏玉米区，形成一批优势突出、布局合理、产能稳固的优势粮食产业带。抓好非主产区的优势产区。在粮食主销区和产销平衡区，立足资源条件，加强规划布局，改善生产条件，建设一批优势产区，增加区域内供给，稳定自给率。二是把主产县市打造成粮食增产的主力军。重点是抓好产量过100亿斤的33个大市和产量过10亿斤的414个大县。在粮食主销区和产销平衡区，立足资源条件，划定一批粮食主产县市和乡镇，使之成为区域平衡的“生力军”。继续加大对产粮大县的财政奖补力度，产粮越多、支持越大，充分调动主产县市发展粮食生产的积极性。三是高度重视和适度开发粮食战略后备区。加强粮食后备产区建设，是确保国家粮食安全的长远大计。在具体工作中，可统筹利用旱作节水、覆膜种植等项目资金，着手开展“三北”旱作节水农业示范区建设，将粮食潜在生产能力转化为现实产量。
第五，在能力建设上，要打基础强科技育主体，多措并举挖潜力。我国粮食“十连增”，面积增加对增产的贡献已经挖掘得很充分，在外延扩张式发展道路不可行、也走不通的情况下，必须加快转变发展方式，通过强化基础设施建设、强化农业科技支撑、强化新型主体培育，进一步挖掘粮食增产潜
力。一是通过改善农业基础设施条件挖潜力。要根据不同区域农业生产条件，结合实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划、农业综合开发、土地整治、现代农业建设等项目，加强农田基础设施建设，改善耕地质量和生态条件，加快建设灌排自如、节水高效、农机作业方便、土壤肥沃的高产稳产、旱涝保收高标准农田，提高农田防灾减灾和技术承载能力。二是通过农业科技创新和成果转化挖潜力。大规模开展高产创建和粮食增产模式攻关，打破部门、区域、单位和学科的界限，建立由政府牵头、涉农部门参与，中央与地方纵向协作、部门间横向衔接、产学研大联合大协作的格局，力争在良种培育、农机装备、资源高效利用、有害生物防控等技术瓶颈和薄弱环节有新的突破，根据不同区域特点、生产条件和增产潜力，率先推广区域性、标准化高产高效技术模式，促进农业科技成果的转化应用，提高关键技术的入户率和到位率。三是通过培育新型经营主体挖潜力。在稳定传统种粮队伍的基础上，通过发展租赁式、股份式、季节性等多种形式的土地流转，扶持培育一批种植大户、家庭农场、种粮合作社和育秧、植保、农机等专业化服务组织，推进粮食生产规模化经营和社会化服务水平，发展具有中国特色、适度规模经营的新模式。
第六，在保障措施上，要强根基建队伍抓业务，强化手段提水平。坚决贯彻落实中央“重中之重”的战略思想，始终坚持把粮食生产放在重要地位，推动各种资源向粮食生产汇聚、各类项目向粮食主产区倾斜，形成重农抓粮的强大合力。一是壮大“两支骨干力量”。这些年发展粮食生产，在坚持行政推动的基础上，很重要的一条，就是培育和壮大了农技推广、科研专家两支骨干力量。下一步，要继续巩固和壮大两支力量，在人力、资金、技术等方面给予重点支持、优先安排，切实发挥好决策参谋和服务指导作用。二是建设“三大信息系统”。信息化是粮食生产的倍增器。要以信息化为引领，着力打造农情信息系统、病虫监测预警系统和土壤墒情监测系统三大信息系统，规范信息采集、审核、报送标准和程序，建立数据统计和信息发布平台，确保信息的时效性、准确性和有效性，提高风险预警和防范能力，做到主动避灾、有效防灾、科学救灾，构建农业灾害防御的长效机制。三是打好“四套组合拳”。唱好粮食生产“四季歌”，离不开“四套组合拳”。突出抓好主要作物。也就是抓好小麦、水稻两大口粮品种，以及需求量大、增产潜力大的玉米品种。这是工作的重中之重，也是必须抓好的粮食作物品种。突出抓好关键环节。春季重点抓好田间管理和春播面积落实，“三夏”重点抓好夏收
粮油后期管理、跨区机收和夏播面积落实，“三秋”重点抓好秋粮中后期田间管理和秋冬种工作，做到环环紧扣、一招不让。突出抓好重点地区。主要是抓好东北地区水稻、玉米等高产作物种植，力争面积稳中有增；抓好黄淮海地区冬小麦、夏玉米，力争“两熟”创高产；抓好南方水稻“单改双”和稻稻油生产，力争早稻、油菜面积双增加；抓好西北地区“夏改秋”和西南地区间套种，力争产量稳中有增。突出抓好重大技术。重点抓好深松整地、秸秆还田、精量播种，小麦浇越冬水、“一喷三防”，水稻集中育秧、机插秧，玉米“坐水种”、地膜覆盖、密植高产等防灾减灾稳产增产关键技术的推广落实，提高先进适用技术的入户率和到位率。
第三篇：关于发展粮食生产确保粮食安全的调查与思考
关于发展粮食生产确保粮食安全 的调查与思考
粮食事关国计民生，粮食安全维系社会稳定。大力发展粮食生产，确保粮食安全是各级党委、政府常抓不懈的重要战略任务。可是，近年来，由于粮食价格低迷不振，农资价格上扬过快，给农民种粮的积极性予以了严重打击。为全面了解当前粮食生产现状与存在的问题，近期，我们组织力量对祁东县进行了一次专题调研。现将有关情况综述如下：
一、基本现状
祁东是国家大型商品粮基地县之
一、也是湖南省产粮大县之一, 2007年末，全县总耕地面积55.85万亩，其中稻田面积48.39万亩、旱土7.46万亩，2008年，种植粮食作物102.596万亩，其中早稻39.9493万亩、晚稻43.136万亩、中稻4.01万亩，玉米5.1万亩、红薯5.03万亩、大豆等其它旱粮作物5.35万亩。与2007年比较，除中稻减少13.89%外，其他分别增加3.82%、2.7%、29.87%、4.38%和14.42%。就祁东近五年来的粮食生产发展情况来看，总体趋势基本平稳，具体表现为“三增三减”：
三增：一是粮食作物的良种应用率增加，超级稻、优质稻的种植面积逐年扩大。据统计，2008年，祁东县超级稻种植面积达45.27万亩，比2004年增加28万亩，年均增幅23%，优质稻种植面积达69.86万亩，比2004年增加14.26万亩，年均增幅11%。二是旱土的复种指数增加，以玉米为代表的旱粮作物种植面积逐年扩大。该县2008年落实玉米种植面积5.1万亩，比2004年增加2.85万亩，年均增幅28%。三是粮食作物的单产提高，对促进粮食的总产平衡贡献扩大。2008年，该县早稻平均亩产 421公斤，比2007年增加21公斤，增5.25%，今年已收割的中稻平均亩产经测产验收已达到568公斤，创下了历史新高。
三减：一是标准粮田面积减少，受建设用地和农田基础设施遭到破坏的影响，可用耕地面积逐年递减。2007年末耕地面积 55.85万亩，比2004年末减0.65万亩，减少1%。二是双季稻种植面积减少，受种粮效益、劳力短缺等因素的影响，全县的双季稻种植面积逐年减少，2007年双季稻面积33万亩，比2004年减少3.34万亩，年递减率3%。三是粮食市场价格疲软，农民自愿销往市场的商品粮数量减少。2007年，该县销往市场的粮食数量只有8.175万吨，比2004年减32.4%。对步云桥镇新和村5组20位农户的调查情况表明，被调查对象户共有103人，2007年粮食总产51072公斤，人平496公斤，除口粮、饲料外，商品粮仅11900公斤。
二、存在的主要问题
1、农村劳动力严重短缺。近年来，随着社会经济的发展和劳务输出力度的加大，大批农村青壮年劳力纷纷外出从事农业以外的其它产业，有的甚至举家外出务工经商。在家从事农业生产的多为中老年人、妇女，农村劳动力显得十分短缺。据调查统计，在家的青壮年劳力不足留守劳力的10%，而75%以上的劳力都是55岁以上且集中在60-70岁之间，他们的耕种能力相当有限，面对成片的闲臵稻田显得力不从心。鸟江镇新家村黄金组有65人，男女劳力共45人，稻田面积48.6亩，2008年在家种田的劳力仅15 人且基本上是60岁以上的。由于劳力缺乏，该组今年双季稻面积少，甚至有一部分抛荒稻田。
2、农民的种粮积极性不高。主要是受三个方面因素的影响：一是种田的成本高、收益少，比较效益低下。突出的表现就是农药、肥料、工价平均上涨30%，导致每亩新增成本210元，而稻谷的收购价格增幅不到15%且价格不稳定，农民种田每季每亩收益不足350元，远远低于务工、经商、种经济作物的收入。二是惠农补贴政策未发挥应有的激励作用。虽然目前国家取消了农业税，并对农业生产实行了多项补贴，但是由于政策执行走样，把各种补贴变为所有农民的一种福利，没有真正贯彻“谁种粮补贴谁”的精神，未能让实际种田人得到实惠。三是种粮的保障系数低，部分农户害怕种田风险。受大旱、大涝、高低温等自然恶劣天气以及农作物病虫害爆发成灾的影响，种田的保障能力低。
3、农田基础设施落后，抗灾能力和综合产出能力弱。一是水利设施差。全县现有蓄水工程83277处，正常蓄水库容32361万m3，其中水库147坐，设计灌溉面积45.5万亩，但实灌面积只有25万亩，不及全县耕地面积的一半。主要是因为这些水利设施大都兴建于上个世纪六、七十年代，土法施工，加上维修管理资金匮乏，工程年久失修，严重老化，效益衰减。目前，90%的水库大坝存在安全病险，85%的水渠淤塞、崩垮，渠系水利用系数不到0.4，90%以上的山塘淤塞，淤塞量达30%以上，电排机埠全部瘫痪的达45%以上。近几年来新开发的农业基础设施建设项目，大多为形象工程，不能发挥实际效能。一旦发生大涝大旱，就无法应对。二是耕地的耕作层破坏严重。受长期施用化肥的影响，土壤板结，耕作层变浅，土壤的团粒结构变差，通透性能下降；受工业废水废气无序排放的影响，农田遭受环境污染的现象日益增多，耕作层破坏严重，产出能力大打折扣。
4、粮食生产的规模经营未形成气候，粮食产业化程度不高。到目前为止，该县20亩以上的种粮大户仅1100户,其中50-100亩的大户仅56户，100亩以上的大户只有18户，规模种植面积5万亩，只占全县总稻田面积的10.3%。原因主要有：一是由于国家至今还没有一套可操作的促进土地向大户流转的制度，造成当前农村土地不能合理流转。二是农业机械化操作程度不高，受地形、田块、推广力度的影响，农机作业率不及稻田面积的20%。三是农业、粮食两部门的社会化服务体系衔接不紧密，机制不配套，造成生产、销售环节脱钩，且粮食流通企业也不能很好地发挥粮食市场化运作职能。
5、粮食生产的科技含量不高，离优质、高产、高效的生产要求差距较大。近些年来，粮食生产除了在制种技术上有所突破外，其它方面的技术基本上没有更新，发展高效农业在粮食生产方面没有得到体现。究其原因，一是农技推广体系不健全，农技推广的组织机构、配套设施、责任考核、技术培训、项目管理、待遇保障等没有构建到位，农技人员普遍存在重经营轻服务的思想观念，这在一定程度上削减了对农业技术推广的支撑作用。二是种田农户的文化素质普遍偏低，接受新技术的意识不强，接受缓慢。三是各级农业部门对粮食作物生产新技术的研究、探索、试验与示范力度不到位，推陈出新的新技术成果不多。四是粮食加工企业在粮食产品的精深加工方面研究与应用的力度不够，粮食产品的附加值不高。
6、政府对粮食生产的干预效能下降。农户对农业生产享有的自主权过大，相当一部分农户对政府的号召、规划听之任之，行政干预与行政制约措施毫无用武之地。
三、对策与建议
祁东地处湘中偏南，粮食生产状况在湘南地区具有很强的代表性。如何发展粮食生产，并确保粮食安全，需要从法律层面、政策层面、组织层面等完善体制，需要在行政推进、财政支持、科技兴农、社会化服务方面加大工作力度，理顺工作关系，完善工作制度。具体来讲，要从以下五个方面下功夫：
1、平衡市场化运作与政府宏观调控之间的关系，优化粮食生产的软环境。联产承包责任制实行以后，粮食生产步入市场化，农民的生产积极性空前高涨，粮食生产潜力得到强有力的挖掘。粮食流通体制改革以后，粮食销售步入市场化，卖粮难的问题得到有效解决。市场化运作对促进粮食生产起到了积极的推动作用。但是粮食作为构建社会经济基础的特殊商品，失去政府的宏观调控，就会迷失方向。在平衡这二者之间的关系时，既要坚持市场化运作，又要在原有的基础上进一步加大宏观调控力度。具体来说，在农户的自主经营上，政府要有一定的制约权力；在农资产品的生产和经营上，政府要逐渐收编，限制厂商准入，加大价格与质量的监管力度；在粮食的流通上，要充分发挥国家粮食贮备库的主力作用，制定与种植成本相匹配、让生产者有钱可赚同时又能让消费者接受的保护收购价格，并积极参与市场竞争；在各类惠农补贴上，要明确补贴对象，完善补贴程序，加大补贴资金的监管力度，做到适得其所。
2、完善保护基本农田的法律法规，保持良田面积的稳定。国家要修正、补充、完善现有的涉及基本农田保护的法律法规，加大占用农田和任意抛荒的治理力度。针对当前城镇建设、新农村建设、道路建设中任意占田的突出问题，要全面贯彻“科学规划、合理利用、先批后占、占补平衡”的方针，要尽量少占田，多造田。农业部门要积极参与基本农田的保护，大胆执法，切实有效地保护耕地。对任意抛荒的现象，要出台制约措施，决不允许耕地闲臵抛荒。
3、完善粮食生产的投入体制，加大对粮食生产的总体投入。粮食生产的投入既要有短时期内的生产性投入，又要有长时期内的建设性投入，要保持粮食生产的稳步发展，必须加大投入。要采取多途径多渠道筹措资金，解决资金缺口。一是加强财政投入，实行政府公共财政向粮食生产倾斜。加强农田基础设施建设，增加项目与资金；加大粮食生产者的补贴力度，调控生产人员的积极性；建立粮食生产奖励机制，加大对有功单位与人员（包括种植大户）的奖励额度。二是鼓励民间资本投向粮食生产。制定优惠政策，引导有资金、有技术、会经营、善管理的有识之士将资金投入粮食领域，包括生产、加工、销售及设施建设等方面。制定有利政策，实行农业基础设施功能社会化，按照“谁投资、谁受益”的原则把农业基础设施建设推向社会，由市场进行调节，广泛利用社会闲散资金，理顺农业基础设施管理、使用、受益三者之间的关系，从而走出农业基础设施长期无人管、想修而没钱的无耐境地。三是加大信贷支持力度，对扎扎实实从事粮食生产的企业、大户，银信部门要建立信誉档案，加强跟踪服务，加大资金扶持力度。四是开展农业保险，政府要设立政策性农业保险机构，完善保险体系与机制，扩大保险覆盖率。在化解种植农户粮食生产风险的同时，又增加一条粮食生产的融资渠道。
4、创新粮食产业化经营路子，促进规模化、集约化发展。受分散经营的影响，我县在粮食产业化经营方面比较薄弱，粮食生产没有产生品牌与规模效应。以后，我们要在以下几个方面下功夫：一是创新土地流转机制。国家要出台政策，促进耕地从散户向大户流转，从外出户、缺劳户向可耕种人员流转；规范流转机制，做到有规可依，有章可循；建立流转信息平台和协调机制，帮助农民了解耕地供求信息，处理流转后双方利益关系的协调。二是发展粮食生产合作经济组织，鼓励农户自发地建立各类粮食生产协会，实行集团采购和集约经营，降能节支，增产增收。三是完善社会化服务体系，包括产前、产中、产后的一系列服务。重点是要大力发展农机事业，通过改善路网设施、加大农机购臵补贴和培育农机服务组织，大面积推广农业机械化作业。另外，还要发展订单农业，完善产后服务。四是突出生产亮点，大力发展优质稻。要通过3-5年的努力，确保中高档优质稻的面积要占到水稻种植面积的90%以上，提高我县粮食生产的品位。
5、创新科技兴粮机制，实现粮食产量与效益的突破。一是整合农业科技资源，开展科技攻关。国家要加大农业科研单位的扶持，鼓励其多出产品，多出成果。各级农业部门要把良种推广、测土配方施肥、病虫预警及综合防治与农业产业化有机结合起来。二是建设基层农技推广队伍。改善办公条件、增加工资待遇、拨付科技推广经费，以此充分调动基层人员的积极性。同时，加强管理，增强服务观念；加强培训，提高应战能力。加快农技推广机构的改革，按照“组织体系完整，职责任务明确，运作方式高效，绩效评价科学，奖惩手段有力，保障措施到位”的要求着重加强农技推广的组织体系、责任体系、考核体系、培训体系、保障体系、技术支持体系和项目实施管理体系建设，尽快建立起国家公益性农技推广机构，逐步提高农技人员整体素质和工资待遇，实行服务、经营分离制度，确保农技社会化服务队伍的单一性、纯洁性。三是搞好对农民的科技投入。通过建立村级科技服务组织和科技示范户，开展科技下乡活动，实施新型农民培训工程等措施，普及科学新技术，提高广大农民的种田水平，确保农民种高产田、种高效田。
第四篇：关于人民陪审员经费保障的调查与思考
关于人民陪审员经费保障的调查与思考
人民陪审员制度是人民群众参与国家司法活动，行使国家管理的一种重要形式，是人民当家作主与依法治国的有机统一。去年5月1日我国颁布实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称决定)，这标志着人民陪审员工作进入了法治化的轨道。全面贯彻人民陪审员制度，对于各级人民法院进一步促进司法公正，保障司法廉洁，加强司法能力建设有着十分重要的意义。人民法院要依法贯彻落实《决定》，经费保障是关键，人民陪审员参加审判活动，也需要强有力的经费保障作为物质基础，否则制定出来的各项措施无异于纸上谈兵。实施《决定》后，人民陪审员经费保障如何？现就我院人民陪审员经费保障的情况进行了粗浅探讨。
一、我院落实人民陪审员经费保障的基本情况
开展人民陪审员工作，需要充足的经费作保障。对此，《决定》第十九条针对人民陪审员经费来源及保障作出了明确规定：“人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障。”而我院在编制部门预算时，要求财政拨给人民陪审员专项经费，当地财政部门却以财力有限或以法院有行政性收费为由，不再另行安排陪审员专项经费。基层法院人民陪审员经费均不到位，经费缺乏，毫无保障而言。
在经费紧缺的困难前，我院想方设法努力筹措资金，通过自筹资金或挤压办案经费，拿出一部份经费用于开展人民陪审员选任、考核、任命、业务培训等工作及陪审员参加审判活动而支出的交通费、就餐费、误工费、奖励等补助开支，切实保障了我院人民陪审员工作的顺利开展。去年我院共聘请了25名人成陪审员，来自全县各行各业，人民陪审员正式上岗后，认真履行职责，广 泛参与各类案件的审理工作。半年来，共有20人次参加了我院的开庭审判工作，参加审理刑事、民事、行政等各类案件50余件，充分发挥了人民陪审员的职能作用，特别是对未成年人犯罪案件的教育、感化和挽救工作上表现积极，取得了较好的社会效果。
二、我院人民陪审员经费保障存在的问题
由于存在人民陪审员经费保障不到位的现象，许多好的工作设想或制度措施也因缺少经费而举步难行。经费问题成为了制约陪审员制度发展的一个“瓶颈”。
1、人民陪审员办公、业务培训条件无保障
为了保证人民陪审员依法履行阅卷、听证、开庭及合议等权利，法院必须为陪审员提供良好的办公环境。如安排专门的陪审员办公室，提供办公桌椅及笔墨纸张等其他办公用品，让陪审员感受到队伍的归属感和凝聚力。此外，法院还要订阅《人民法院报》、《司法文件选》等法律书籍供陪审员学习，定期发放一些司法信息资料及办案手册，举办陪审员法律业务培训，从而不断提高陪审员的法律知识和办案水平。但在实际调查中，基层法院因自身办公用房也比较紧张，无法为陪审员提供专门的办公室，有的基层法院原计划每季度定期举办一次陪审员业务培训，但因经费不足，无法支付培训所需的资料费、场地租赁费、聘请老师费用及陪审员交通、误餐补助，业务培训只能缩减次数或改为陪审员自学形式......人民陪审员履行职务的基本条件无法保障，在一定程度上影响了陪审员的工作效率，降低了陪审员的工作热情。
2、人民陪审员补助无法及时落实。
由于地方财政比较困难，很难拿出专门用于陪审员的专项经费，县级法院的办案经费也很有限，以至于人民陪审员补助得不到及时落实，也影响了人民陪审员的积极性和主动性。
3、人民陪审员开庭服装、标致未落实
人民陪审员与法官同坐在法庭上开庭时，法官有专门的制服、国徽，而人民陪审员却没有统一的服装和徽标。开庭时陪审员穿着五花八门的便装从在威严的高背椅上，无法体现法律的威严，也无法识别陪审员的身份，甚至有些当事人还怀疑陪审员的真假。为了维护司法形象，建议给陪审员制定统一的服装和徽标，但苦于经费短缺，该项工作很难得以落实。
4、人民陪审员人身财产、工资待遇无保障
《决定》第十八条规定：人民陪审员因参加审判活动而支出的交通费、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、资金及其福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。但在实践中，由于当地财政状况较差，法院的办公经费和办案经费往往不能足额到位，对于人民陪审员履职保障经常是心有余力不足。如在任职保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使的是国家审判权。但目前，在陪审员的人身财产等任职保障，尚无具体的规定和可操作性的程序，以至不少陪审员参与案件审理受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时，权利得不到应有的救济和保障。此外人民陪审员的履职保障，还涉及到其所在单位和基层组织的支持。有的单位为了追求经济利益，对人民陪审员的工作不予支持，有的甚至将人民陪审员参加审判活动视为“不务正业”，在工资福利待遇、工作业绩考核、提拔作用等方面给予歧视。对此，法院深知人民陪审员仅有政治荣誉感是不够的，还需必要的物质予以保障。
三、我院人民陪审员经费无法保障的原因
由于目前的财政管理体制采用分级负担、分级管理的办法，人民陪审员经费由同级财政负担，地方财政的财力状况如何和当地党委、政府对人民陪审员保障的认识程度完全影响人民陪审员的经费保障程度。
1、认识不深 重视不够
人民陪审员制度对提高审判工作透明度，强化公众监督，提高公民的政治素质和法治观念有着十分重要的意义。全面落实人民陪审员制度是我党和国家机关实践“立党为公，执政为民”宗旨的一项重要举措。但有些党委、政府领导对《决定》颁布实施的重要意义认识不深，缺乏大局意识，片面认为人民陪审员工作只是法院部门的事，经费由法院自行解决。有的领导还存在陪审员“只陪不审”的旧观念，认为增加几名陪审员工作，无须投入过多的人力、物力、财力......领导对人民陪审员制度认识不深，重视不够，经费保障问题也就变行无足轻重了。
2、财政预算流于形式
经费保障不力
法院开展人民陪审员工作需要财政予以经费保障，但“财政保障”真正的落脚点却是列入当地财政预算，没有列入财政预算，经费保障也只能是不可能充饥的纸上之饼。因此，我院在编制部门预算时，充分说明人民陪审员经费保障的重要性，努力落实人民陪审员专项经费。但由于我县经济发展欠发达，地方财政困难，财政预算是明脱钩，暗挂钩。有的财政部门只拨给法院人员工资，其它办公、业务经费均从回拨的诉讼费、罚没收入中开支；有的财政部门对法院预算实行诉讼费、罚没收入按比例回拨，以收定支。财政预算流入形式，经费保障不力，甚至还截留、拖欠上级拨入的业务补助经费。法院自身的办公、业务经费都不能及时足额拨付到位，时常陷入捉襟见肘、入不敷出的困境，对于人民陪审员的经费保障更是无能为力。
3、经费保障机制未健全
虽然《决定》相关条款明确规定了人民陪审员的经费来源及开支渠道，但由于没有建立和完善专项资金追踪问效和监督机制，经费拨付、使用环节不透明，缺乏有力监督，许多条款在实际工作中得不到有效的落实。
四、解决人民陪审员经费保障的对策
1、加强人民陪审员经费预算管理
以往法院在编制部门预算时，项目笼统，编制粗放，预算开支与实际开支脱节，无法保障经费高效使用。加强人民陪审员经费预算管理是保障陪审员经费充足到位，合理开支的一个有效途径。法院在编制人民陪审员预算时，要按照统筹兼顾的原则，细化预算编制内容，对开展人民陪审员所需的培训费、资料费、办公费、差旅补助、奖励等各项费用分项单独预算，加强定量分析，提高预算编制质量。此外，还要加强对预算执行管理，对资金使用进行全程监督及信息反馈。将预算的编制、执行和监督三个不同环节实行控制，使有限的经费都用在“刀刃”上，从而增强预算管理透明度，提高资金使用效率。
2、人民陪审员经费实行省财政垂直管理
为了确保人民陪审员经费及时到位，建议把人民陪审员经费列入专项资金，实行省财政垂直管理。陪审员经费由省财政直接拨付到法院系统，减少资金层层转拨环节，避免资金被截留、拖欠的现象。同时对经费实行单独管理、单独核算，保证专款专用，从而有效提高资金使用效率，从根本上解决人民陪审员经费难的困难。
3、健立和完善人民陪审员经费保障监督机制
鉴于各个法院对人民陪审员经费保障落实情况不同，应健立和完善专项资金追踪问效制度和监督体系。每年由财政、法院等部门人员组成督查小组，定期或不定期对人民陪审员经费保障情况进行检查。对陪审员经费落实、使用情况进行追踪问责，从而确保陪审员经费专款专用，进一步促进人民陪审员工作的良好发展。
第五篇：贵州省粮食安全保障条例
贵州省粮食安全保障条例
（2011年9月27日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 2011年9月27日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会公告[2011]第9号公布 自2011年12月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了保障粮食安全，确保粮食有效供给，规范粮食流通秩序，维护社会稳定，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事与粮食安全保障有关的粮食生产、储备、流通以及调控等活动，适用本条例。
本条例所称粮食，是指稻谷、玉米、小麦、杂粮及其成品粮。
本条例所称粮食安全保障，是指保证粮食生产稳定发展，粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，人民生产和生活对粮食的需求基本满足，粮食质量安全符合国家规定。
第三条 粮食安全保障实行县级以上人民政府行政首长负责制。县级以上人民政府应当将粮食安全保障工作纳入对本级人民政府有关部门和下一级人民政府的目标绩效考核。
第四条 县级以上人民政府负责本行政区域内的粮食安全保障工作。
县级以上人民政府粮食行政管理部门主管本行政区域内粮食安全保障的行政管理工作。
县级以上人民政府有关部门按照各自职责，做好粮食安全保障的相关工作。
第五条 县级以上人民政府应当倡导科学用粮，鼓励节约用粮，增强单位和个人的爱粮节粮意识，避免损失浪费，提高粮食综合利用率。第六条 对在粮食安全保障工作中做出突出贡献的单位和个人，应当按照国家规定给予表彰和奖励。
对危害粮食安全保障的行为，任何单位和个人都有权向有关部门检举、控告。
第二章 生产保障
第七条 县级以上人民政府应当组织有关部门根据国民经济和社会发展规划，制定粮食生产发展规划及计划，并组织实施。
第八条 县级以上人民政府应当执行最严格的耕地保护制度，依法对基本农田实行保护，确保耕地保有量，提高耕地质量和利用率。
第九条 县级以上人民政府应当采取措施，加快农田水利基础设施建设，加大对粮食生产的科技投入，鼓励研究和推广应用先进的科学技术，培养粮食科技推广人员，稳定、提高粮食综合生产能力。
第十条 县级以上人民政府应当采取发布信息、给予种粮者种粮补贴等方式，引导和鼓励粮食生产，稳定粮食播种面积。
第十一条 县级以上人民政府应当采取措施，扶持种粮大户、粮食生产合作社和有关企业，发展优质粮食订单种植。
第十二条 当粮食出现严重紧缺或者可能出现严重紧缺时，经省人民政府批准，县级以上人民政府可以决定将生产其他经济作物的基本农田用于粮食生产，并组织落实种子、肥料等生产资料，给予农户适当经济补偿。
第三章 储备保障
第十三条 县级以上人民政府实行分级负责的政府储备粮制度。第十四条 政府储备粮的收购、储存、轮换、动用，实行计划管理。
县级以上人民政府粮食行政管理部门应当会同财政部门、农业发展银行，按照有关规定及时制定并下达政府储备粮的收购、储存、轮换、动用计划，农业发展银行按照国家有关规定提供信贷资金。
第十五条 政府储备粮规模，根据国家有关规定和本省粮食市场调控需要核定。省人民政府核定省级和市、州人民政府、地区行政公署的政府储备粮规模；市、州人民政府、地区行政公署核定县级人民政府的政府储备粮规模。
县级以上人民政府应当按照核定规模，组织落实本级政府储备粮。政府储备粮应当根据储存年限规定和质量变化情况适时进行轮换更新，并根据公众的消费需求和市场调控的需要，合理调整品种结构。
第十六条 县级以上人民政府应当建立一定规模的成品粮及食用植物油储备，以保障应急调控。
第十七条 政府储备粮的收购和轮换，由县级以上人民政府粮食行政管理部门会同有关部门采取公开招标、竞价方式进行；采取其他方式的，由粮食行政管理部门会同同级财政部门确定。
政府储备粮的轮换费用补贴标准，由县级以上人民政府财政部门、粮食行政管理部门等单位协商确定，并根据物价水平适时进行调整。
第十八条 政府储备粮实行逐级动用原则。下一级人民政府需要动用上一级人民政府储备粮的，应当向上一级人民政府申请，经批准后实施。第十九条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当建立健全政府储备粮管理制度，加强政府储备粮数量、质量以及收购、储存、轮换、动用的监督检查，确保政府储备粮规模落实、数量真实、质量合格和储存安全。
第二十条 政府储备粮因自然损耗、水分杂质减量以及应急动用或者不可抗力造成的损失，承储政府储备粮的企业可以申请同级人民政府粮食行政管理部门核销，同级人民政府粮食行政管理部门在接到申请后应当会同财政部门予以核销并依法接受审计。
第二十一条 县级以上人民政府粮食、农业等有关部门应当采取措施，鼓励和引导粮油仓储企业和农户推广运用先进储粮技术，改善粮油仓储企业和农户储粮条件。
第二十二条 承储政府储备粮的企业，应当具备符合国家标准和技术规范要求的粮食仓储设施设备，具有必要的粮食保管检验、防治等管理技术人员。
承储政府储备粮的企业，应当按照国家质量安全标准要求，对储备粮出入库质量和存储期间的质量进行自行检验或者委托具有资质的检验机构进行检验。
储存粮食应当符合国家质量安全标准，不得使用国家禁止使用的化学药剂或者超量使用化学药剂，粮食不得与可能对粮食产生污染的有害物质混存。
第二十三条 承储政府储备粮的企业，不得有下列行为：
（一）违反规定销售政府储备粮；
（二）虚报、瞒报政府储备粮的数量；
（三）在政府储备粮中掺杂使假、以次充好；
（四）擅自变更政府储备粮的品种、比例和储存地点；
（五）延误轮换或者管理不善造成政府储备粮霉坏变质；
（六）利用政府储备粮及其贷款资金从事与政府储备粮业务无关的经营活动；
（七）以政府储备粮对外进行担保或者清偿债务；
（八）以低价购进高价入账、高价售出低价入账，以旧粮顶替新粮、虚报损耗、虚列管理费用、虚增入库成本等手段套取差价，骗取政府储备粮贷款及利息、管理费用和价差亏损等财政补贴。
第四章 流通保障
第二十四条 县级以上人民政府应当加强粮食流通基础设施建设，统筹规划、合理布局、科学管理，支持和鼓励发展现代化粮食物流。
第二十五条 县级以上人民政府应当安排资金支持粮食流通产业发展，并由同级人民政府发展改革、财政、粮食等部门负责落实。
第二十六条 县级以上人民政府应当鼓励多种所有制主体发展粮食产业化经营，提高粮食生产和经营的组织化程度，逐步实现区域化布局、专业化生产、社会化服务、企业化管理，推动粮食生产经营一体化。
第二十七条 从事粮食收购活动的经营者，应当依法向粮食行政管理部门申请取得粮食收购资格许可，并向工商行政管理部门办理登记手续，接受相关行政部门的管理。
第二十八条 从事粮食收购、加工、储存、销售等活动的经营者以及饲料、工业用粮企业，应当建立粮食经营台账，并按照有关规定，向所在地县级以上人民政府粮食行政管理部门报送基本数据和有关情况。粮食经营者保留粮食经营台账的期限不得少于3年。
第二十九条 粮食经营者应当严格执行国家有关粮食质量安全标准和价格等规定，不得有扰乱市场经济秩序、损害消费者合法权益等行为。第五章 调控保障
第三十条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当建立健全粮食流通统计和信息发布、粮食供需平衡调查体系制度，对粮食生产、储备、流通和消费环节进行统计调查和分析。
第三十一条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当会同价格等有关部门对本行政区域内的粮食市场进行监测、分析和预警，及时提出粮食市场调控措施。
第三十二条 县级以上人民政府应当建立粮食风险基金，并列入同级财政预算。财政部门应当按照粮食风险基金管理的有关规定及时、足额拨付补贴资金。
省级粮食风险基金规模按照国家核定的规模确定，市、州、地和县级粮食风险基金规模，由同级人民政府粮食行政管理部门会同财政部门确定，并报同级人民政府批准。
粮食风险基金管理办法由县级以上人民政府粮食行政管理部门会同财政部门制定。
第三十三条 县级以上人民政府应当建立农村低保季节性缺粮户和受灾村（居）民粮食救助保障制度。县级以上人民政府民政、财政、粮食等部门应当根据各自职责，做好资金、粮源的筹措和救助保障工作。
第三十四条 县级以上人民政府应当建立粮食监督检查综合协调机制。有关部门应当加强沟通、密切配合，依法行使职权，加强对本行政区域内粮食生产、储备、流通和消费环节的监督检查。
第三十五条 县级以上人民政府粮食行政管理部门应当会同有关部门制定本行政区域内的粮食应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府粮食行政管理部门备案。
发生重大自然灾害、突发公共事件或者其他因素引发粮食市场异常波动和供求失衡时，粮食行政管理部门应当及时向本级人民政府报告，按照规定提请启动粮食应急预案。第三十六条 粮食应急预案启动后，粮食经营者应当按照政府要求承担应急任务，服从政府的统一安排和调度，保证应急工作的需要。
粮食经营者因承担粮食应急任务遭受损失的，下达粮食应急任务的人民政府应当依法给予补偿。
第三十七条 当粮食价格显著上涨或者可能显著上涨时，由县级以上人民政府价格主管部门会同粮食行政管理部门，按照程序报经省人民政府批准，依法采取价格干预措施，稳定市场粮食价格，保护粮食生产者、经营者、消费者的利益。
实施价格干预措施情形消除后，由县级以上人民政府价格主管部门按照程序及时报经省人民政府批准，宣布解除价格干预措施。
第三十八条 在执行国家粮食最低收购价政策时，由省人民政府委托有资质的收购企业组织收购，所购粮食主要用于充实地方政府储备粮。受委托企业应当执行国家质量标准和等级差价等收购政策。
第六章 法律责任
第三十九条 县级以上人民政府违反本条例规定，未落实粮食安全保障责任，有下列情形之一的，由上级人民政府责令改正，通报批评，对政府主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）未按照有关规定及时核定储备粮的规模、计划，造成政府储备粮规模不落实的；
（二）未按照规定建立粮食风险基金的；
（三）出现粮食紧急情况时未及时采取有效措施，造成粮食价格异常波动、粮食抢购等社会不稳定事件的；
（四）其他徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的行为。
第四十条 县级以上人民政府粮食行政管理部门或者其他有关部门及其工作人员，违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）未按照粮食风险基金管理规定及时、足额拨付补贴资金，或者挤占、截留、挪用补贴资金的；
（二）未按照规定及时下达政府储备粮收购、储存计划，造成政府储备粮规模不落实的；
（三）未按照规定及时下达政府储备粮轮换计划，造成政府储备粮霉坏变质的；
（四）未经批准擅自动用政府储备粮的；
（五）未按照规定及时提出粮食市场调控措施或者粮食价格干预措施，造成粮食市场和社会不稳定的；
（六）其他徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的行为。
第四十一条 违反本条例第二十三条第一、二、三、四、五、六、七项规定的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以1万元以上5万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成政府储备粮损失的，责令赔偿损失。
违反本条例第二十三条第八项规定的，由县级以上人民政府财政部门、粮食行政管理部门按照各自职责责令退回骗取的政府储备粮贷款及利息、管理费用等财政补贴；有违法所得的，没收违法所得，并处以1万元以上10万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成政府储备粮损失的，责令赔偿损失。第四十二条 违反本条例第三十六条第一款规定，粮食经营者无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务的，由县级以上人民政府粮食行政管理部门给予警告，责令其限期改正；逾期不改的，处以5000元以上3万元以下罚款。
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