《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的指导思想与基本原则

第一篇：《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的指导思想与基本原则

《纲要》的指导思想与基本原则

2008-11-07 信息来源：中国国土资源报

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》从我国土地国情出发，认真贯彻党的十七大精神，明确提出了今后土地利用和管理的指导思想。其核心内容有两点：一是科学发展，二是转变方式。

科学发展。包含两方面内容：一是土地利用作为发展的重要组成部分，必须以科学发展观为统领，贯彻以人为本和全面协调可持续发展的要求，落实节约资源和保护环境的基本国策，把保护耕地和节约集约用地作为长期坚持的指导方针，实行最严格的土地管理制度。二是土地利用规划和管理必须以保障经济社会的科学发展为目标，坚持发展是第一要务，按照全面建设小康社会的要求，支持发展，搞好服务，保障和促进科学发展。这两方面相辅相成，互为补充，关键是要正确处理保障发展与保护资源的关系，既不能乱占滥用资源盲目求发展，也不能超越发展阶段消极谈保护，要树立“在发展中保护、在保护中发展”的理念，走出一条开源节流并举、节约集约并重的新路，实现发展与保护的双赢。

转变方式。有两方面内容：一是转变经济增长方式。土地利用规划和管理不仅要支持全面建设小康社会目标的实现，还要通过加强宏观调控，统筹经济社会与土地利用协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。二是转变土地利用和管理方式。从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律经济行政

科技等手段，落实共同责任，转变用地方式，促进多方合作，推进科技创新，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

按照上述指导思想，《纲要》进一步明确了五项原则，即严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控。这五项原则是深入贯彻落实科学发展观对土地利用和管理的基本要求，也是今后各级规划和管理都必须严格遵循的基本方针。

严格保护耕地。这是贯彻耕地保护基本国策和维护国家长远利益对土地利用和管理的基本要求。耕地是土地资源的精华，是农业生产最基本的条件，兼具生态、环境、景观、间隔、保障、资产等多方面功能。粮食安全、经济安全、生态安全、社会稳定等事关全局和长远发展的问题，无不与耕地紧密相关。我国人口众多、人均耕地少、优质耕地少，随着城镇化、工业化发展，耕地还在继续减少，可以预见，耕地问题过去是，现在是，将来还会是我国土地利用和管理必须面对的首要问题。在当前经济全球化背景下，虽然我们可以从国外进口粮食，但只能解决暂时的需求，不能保障长久的安全，更不用说生态、环境、景观、保障等功能无法进口。因此，必须从保障国家长治久安和广大人民群众的根本利益出发，以历史的、战略的角度和危机的、谨慎的态度高度重视耕地保护。把严格保护耕地作为土地利用规划和管理的前提，对现有耕地特别是基本农田做到应保尽保，能保尽保。按照稳定、提高农业基础地位和立足解决“三农”问题的要求，加大土地整

理复垦开发补充耕地力度，提高农村人均耕地拥有量和农业综合生产能力，为农村繁荣发展创造有利条件。在保护资源的基础上，加大对以耕地为核心的农地利用的引导，以用促保，提高耕地保护的策略性、持续性和有效性。

节约集约用地。这是建设资源节约型社会和提高土地对经济社会发展保障能力对土地利用和管理的基本要求。土地资源紧约束和土地粗放浪费并存，这是长期以来我国土地利用中存在的最突出的问题。进入21世纪，要全面建设小康社会，抓住机遇加快发展，城镇化、工业化、区域化和新农村建设等各项事业都将产生大量的用地需求，在土地资源十分有限和资源保护压力加大的情况下，如何保障科学发展的合理用地需求，是土地利用规划和管理必须回答和解决的关键问题。党中央、国务院从新世纪、新阶段国家发展全局出发，提出了科学发展观和建设资源节约型社会的重大战略，落实到土地利用上，就是要把节约集约用地作为保障未来各项建设和经济社会可持续发展的主要途径，走出一条建设占地少、利用效率高、符合我国国情的土地利用新路子。具体讲就是要把节约集约用地作为我国长期坚持的一条根本方针，坚持把节约用地放在首位，合理控制新增建设用地，着力转变用地方式，提高用地效率；通过优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间，在盘活存量上下功夫，加快实现各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变，杜绝用地浪费，推动经济结构升级和经济发展方式的转变。

统筹各业各类用地。这是统筹城乡和区域发展、优化调整土地利用结

构与布局对土地利用和管理的基本要求。市场经济体制下，土地利用日趋多元化，城乡、行业发展盲目圈地，用地结构比例失调，区域用地恶性竞争，已成为当前土地利用面临的普遍问题。这些问题不仅影响土地利用整体效率的提高，还带来城乡矛盾、土地浪费、盲目投资、重复建设等一系列问题。为此，土地利用规划和管理要加强全面统筹和协调，把各行业、各类型、各区域的土地都纳入统筹考虑，通盘谋划。按照以人为本的要求，妥善处理建设与非建设、基础与非基础、城市与农村、生产与生活等用地的关系，着力协调城乡、区域和行业用地的矛盾。落实国家区域发展总体战略的要求，以促进形成国土开发新格局为导向，加大调整力度，优化用地配置，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。

加强土地生态建设。这是建设环境友好型社会、推进生态文明建设对土地利用和管理的基本要求。我国自然生态环境条件较差，人地关系紧张，生态环境压力大，土地的荒漠化、石漠化、盐碱化和水土流失范围广，工农业生产给土地造成的污染严重。要保障可持续发展，既保证当代发展需求又不损害后代发展能力，就必须协调人与自然的关系，把土地利用活动限制在土地资源和环境承载的能力之内，不能只求一时的发展而不顾资源环境后果。为此，土地利用规划和管理，要把保护和改善生态环境提上与保障经济社会发展同等重要的位置，按照统筹兼顾的要求，着力协调土地利用与生态环境保护的关系，合理安排生产、生活和生态用地；要树立科学的资源资产价值观，加强对湿地等具有重要生态价值和重要的自然、人文遗产用地的保护，优先

保护自然生态空间，通过国土综合整治和科学的土地整理复垦开发，实现经济社会和生态环境的良性互动，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

强化土地宏观调控。这是进一步发挥土地闸门作用、促进国民经济平稳运行对土地利用和管理的基本要求。我国正处在由计划经济向市场经济的转变阶段，经济体制、社会结构、利益格局深刻调整，投资主体日益多元化，加大了宏观调控的难度。特别是一些地方固定资产投资过快增长，传统的宏观调控手段效果不理想。国家赋予土地参与宏观调控的职能，就是要利用我国实行土地的社会主义公有制，政府控制土地一级市场和实行土地用途管制的有利条件，进一步健全宏观调控体系。今后土地利用规划和管理，要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要目标，按照促进国民经济又好又快发展的要求，科学把握土地供应的总量、结构和时机，充分运用土地政策，并与产业政策、区域发展战略等紧密配合，从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，保障民生用地，防止区域过度开发，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。通过不断完善规划实施的保障体系，逐步形成保障和促进科学发展的新机制。（全国土地利用总体规划修编工作委员会）

第二篇：全国土地利用总体规划纲要

全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）

第一章 土地利用面临的形势

第一节 土地利用现状

──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。

──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。

──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。

──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。

土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。

──优质耕地减少和工业用地增长过快。

──建设用地粗放浪费较为突出。

──局部地区土地退化和破坏严重。

──违规违法用地现象屡禁不止。

第二节 机遇与挑战

──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。

──建设用地的供需矛盾更加突出。

──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。

第二章 指导原则与目标任务

第一节 指导原则

要遵循以下基本原则：

──严格保护耕地

──节约集约用地。

──统筹各业各类用地。

──加强土地生态建设。

第二节 规划目标

──守住１８亿亩耕地红线。

──保障科学发展的建设用地。

──土地利用结构得到优化。

──土地整理复垦开发全面推进。

──土地生态保护和建设取得积极成效

──土地管理在宏观调控中的作用明显增强。

第三节 主要任务

围绕规划目标，明确以下主要任务：

──以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。

──以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。

──以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。

──以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。

──以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

第三章 保护和合理利用农用地

第一节 严格控制耕地流失

严格控制非农建设占用耕地。

严格禁止擅自实施生态退耕。

第二节 加大补充耕地力度

严格执行建设占用耕地补偿制度。

积极开展工矿废弃地复垦。

适度开发宜耕后备土地。

第三节 加强基本农田保护

稳定基本农田数量和质量。、加强基本农田建设。

第四节 强化耕地质量建设

加大耕地管护力度。

确保补充耕地质量。

第五节 统筹安排其他农用地

提高园地利用效益。

严格保护林地。

推进牧草地综合整治。

合理安排畜禽养殖用地。

第四章 节约集约利用建设用地

第一节 严格控制建设用地规模

严格控制新增建设用地规模。

加大存量建设用地挖潜力度。

积极拓展建设用地新空间。

第二节 优化配置城镇工矿用地

控制城镇工矿用地过快扩张。

优化工矿用地结构和布局。

引导城镇用地内部结构调整。

第三节 整合规范农村建设用地

积极支持新农村建设。

加强农村宅基地管理。

稳步推进农村建设用地整治。

第四节 保障必要基础设施用地

保障能源产业用地。

统筹安排交通用地

合理安排水利设施用地。

加强矿产资源勘查开发用地管理。

第五节 加强建设用地空间管制

实行城乡建设用地扩展边界控制。

落实城乡建设用地空间管制制度。

完善建设项目用地前期论证制度。

第五章 协调土地利用与生态建设

第一节 加强基础性生态用地保护

严格保护基础性生态用地。具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在７５％以上。

构建生态良好的土地利用格局。

第二节 加大土地生态环境整治力度

巩固生态退耕成果。

恢复工矿废弃地生态功能。

加强退化土地防治。

第三节 因地制宜改善土地生态环境

快速城镇化地区，平原农业地区，要把严格保护耕地特别是基本农田放在土地利用的优先地位，加强基本农田建设，山地丘陵地区，要大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动，积极防治地质灾害。

能源矿产资源开发地区，要坚持资源开发与环境保护相协调，禁止向严重污染环境的开发项目提供用地。

第六章 统筹区域土地利用

第一节 明确区域土地利用方向

第二节 实施差别化的区域土地利用政策

根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布大力推进优化开发区域土地利用转型。严控建设用地增量，积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级，促进国家竞争力的提升。

有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求。

切实发挥限制开发区域土地对国家生态安全的基础屏障作用。

第三节 加强省级土地利用调控

根据各土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各省、自治区、直辖市的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等土地利用约束性指标，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等预期性指标（详见附表１－６），强化省级政府的土地利用调控责任。

第七章 规划实施保障措施

加强规划对土地利用的整体控制，健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规划基础建设，确保规划目标的实现。

第一节 加强规划对土地利用的整体控制

落实耕地保护和节约集约用地责任制。

地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。各地应在土地利用总体规划的控制和指导下，编制土地整理复垦开发等专项规划，落实总体规划。

第二节 健全规划实施管理制度

强化近期规划和计划控制。

严格建设项目用地预审。

加强农用地转用管理。

严格土地利用总体规划修改。

加强规划实施动态监管。

第三节 完善规划实施的利益调节机制

健全耕地保护的经济激励和制约机制。

加大对补充耕地的资金支持力度。

强化节约集约用地的价格调节机制。

第四节 加强规划实施的基础建设

不断提高土地规划的法律地位。

加强土地调查统计和监测评价。

集约利用潜力调查评价。

提高土地规划信息服务水平。

第五节 推进规划民主决策

改进规划工作方式。

加强规划宣传。

第三篇：贯彻落实土地利用总体规划纲要 严金明

访谈主题：贯彻落实土地利用总体规划纲要 访谈时间：11月26日14：00—15：00

访谈嘉宾：严金明，中国人民大学公共管理学院，土地管理系教授 主办：国土资源部门户网站 资源网 [主持人]

大家好，欢迎关注国土资源部门户网站、资源网在线访谈。经过长达数年的研究论证修改，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）由国务院发布实施。《纲要》规划期内全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。《纲要》对我国规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，作出了十分精心和科学合理的安排和部署，进一步明确了规划期内土地利用管理的目标和任务。

为了让更多的人了解土地利用总体规划的重要性，全面理解《纲要》要点，推动《纲要》的贯彻落实，我们邀请到了中国人民大学公共管理学院，土地管理系严金明教授，欢迎您严教授，这一次他将对“贯彻落实土地利用总体规划”进行解读，并回答网民提出的热点问题。(2008-11-26 13:58)

[主持人]

这里有一个网友问到土地利用总体规划对大多数非土地专业的网友而言比较陌生，请你给我们介绍一下土地利用总体规划的工作内容以及在我国土地管理工作中的作用？(2008-11-26 13:59)

[严金明]

广大网民下午好，非常高兴有机会来到国土资源部的门户网站和资源网，跟大家谈谈我对于全国总体规划纲要以及土地利用规划修编的一些看法。刚才一个网友提出来的问题关于对土地利用总体规划工作的内容，以及在我国土地管理工作中的作用。我们大家都知道规划是对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。土地利用总体规划是在一定的区域内，根据当地的自然和社会经济条件，以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定调整土地利用机构和布局的宏观的战略措施，土地利用总体规划的核心是确定和调整土地利用结构和用地布局，土地利用总体规划的实质是有限的资源，在部门间的合理配置，土地资源部门间的分配，这里有五个要素：一个是土地的数量；第二个是质量；第三个时间；第四是个空间；第五个是用途。具体的来说要借助土地的优化加以实现，因此土地利用结构调整和布局是土地规划的核心的内容。

土地资源是一种数量有限的自然资源，社会发展对于经济发展的增长与稀缺性之间的不协调性历来是土地利用总体规划所研究的一个永恒的主题，土地管理的核心问题，即土地的合理规划与利用，土地合理规划是土地规划体系中的重要组成部分，它是土地利用和管理的龙头，在我国土地管理事务中具有及其重要的作用。编制土地管理规划是各级人民政府的一项紧迫的任务，《土地管理法》第17条明确规定，各级政府依照政府和发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供应能力和环境建设的需求，组织编制土地总体规划。

这为编制土地总体规划提供法律依据，编制土地总体规划对有效的开发和利用，整治和保护土地资源，以适用我国经济社会的发展具有十分重要的意义。具体到本人的规划，其作用主要是落实国家严格土地管理，运用土地政策参与宏观调控的要求，统筹各地用地，促进经济社会发展，立足区域城镇和新农村建设的要求，以土地资源集约节约利用，确保经济社会的可持续发展，缓解土地资源面临的各种矛盾，落实规划区的耕地，基本农田，新增建设用地，和开发复垦总体布局和指标，确定区域用地的规模和范围，这里我说的可能比较长。因为是开头，主要是工作内容以及工作中的作用来说。(2008-11-26 13:59)

[主持人]

谢谢您，我们都知道这次规划纲要发布实际上是我国第3次土地利用规划修编，你能给我们介绍一下此次修编的背景吗？(2008-11-26 14:02)

[严金明]下面我首先简单的把我们前两轮的规划做一个回顾，然后再谈第三轮规划的背景。第一轮规划是1991年到2000年，1987年1月1号《中华人民共和国土地管理法》正式实施，当年国务院办公厅下发了国家土地管理局在开展利用土地总体规划的通知，其后国家省、市、县、乡五级土地标准规划就陆续的开展了起来。第一轮规划虽然许多地方编制了，但是实施的效果并不是很理想。第二轮规划是1997到2010年，1997年中共中央国务院发出了11号文件，即关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，决定在全国范围内，冻结非农业建设的耕地一年，冻结县改市的审批，11号文件下发后，第二轮土地利用总体规划又在全国开展起来。在比第一轮规划更加全面和系统，但是在实施的过程中也还存在着一些问题。

第三轮规划，也就是说我们现在目前所说的这种规划是2006年到2020年，进入二十一世纪以来，我们进入一个新的历史发展时期，经济和社会结构正在加速的变化，土地利用管理面临前所未有的压力，随着经济全球化的发展和我国计划济体制向市场经济体制的转轨，在比较利益原则下的国际分工和区域分工进一步强化，我国的工业化、城镇化、现代化进程进一步加快，产业结构调整也不断加大，对于土地需求十分强烈。与此同时耕地锐减，土地资源浪费，土地利用效率低下，土地生态环境恶化，土地权益公平失衡等问题也日益尖锐。在此情况下，社会经济环境和相关政策的变动，对第三轮规划提出了新的要求，立足国情抓住机遇应对挑战，进行了这一次规划的修编。

背景有三点我尤其要强调的，第一点我们必须要充分认识我们的基本国情，人口众多，土地资源相对不足，环境承载能力较弱，短期以内难以根本改变。第二点我国即将迎来三大高峰，人口高峰、城市化高峰、工业化高峰。未来的20年中，我国的城镇人口将会净增约3亿人，平均每年增加一千万到一千三百万人。也就是有这么多人要从农村转移到城镇，我们说的人口高峰城镇化和工业高峰，这必然会带来了土地的非农化。

第三耕地面积逐年减少。人地矛盾日趋尖锐，过去10年间，我国城市化水平每提高一个百分点，耕地减少45万公顷，这相当于2004年全国耕地总量的0.37%，在世界上近30个5千万人以上的国家中，我们的人均耕地排名是倒数第二，人地矛盾在世界发展大国中是最尖锐的，也是最特殊的。好，第二个问题我就谈到这。(2008-11-26 14:02)

[主持人]

有一个网友谈到，您认为这次修编与前两次有什么显著的变化，在《纲要》体现在哪些方面？(2008-11-26 14:07)

[严金明]

那么我认为这一轮的规划修编，与前两轮有四个方面发生了显著的变化。第一点我们说这一轮规划是经过反复的论证，经过了规划的前期的研究，一直到规划的编制的阶段。在我们有的层级规划中是从规划的前期到规划大纲的编制，再到规划成果的编制，有这三个内容。我们大家知道，这一轮规划的时候，从开始前期一直到现在已经经过几年的时间，这在以往的时候，就全国土地总体利用纲要规划的时候，像这样的反复论证是不多的，这是第一点。

第二点我认为这一轮规划的修编与前两次相比，注重了科学发展观与五个统筹的要求，高举了节约与集约用地，严格保护耕地的两面旗帜。

第三点在规划的指标设置上有了创新，提出了规划的刚性与弹性指标，分类设置规划总量、增量、效益三个指标。进行规划指标的分层控制，具体来说，比如说在规划的刚性和弹性指标方面，这次规划里面明确的提出了约束性指标和预期性指标，这在原来的规划是没有这样来划分，也很明确。约束性指标是规划期内不能突破的指标，这次在规划期内有6项是约束性指标，这6项是耕地保有量、基本农田面积、补充耕地义务量、新增建设占用耕地量，城乡建设用地、人均城镇用地，这有6个约束性指标。预期性指标就规划期内引导实现的指标，实际上它还是可以变动的，共有九项，分别是园地、林地、牧草地、工程补充耕地、新增建设占农用地、总的建设用地、城镇工矿用地、交通水利用地，新增总的建设用地，有这九个预期性指标。

具体来说第二个方面是分类设置指标，也就分别控制总量、增量、效益三类指标，总量指标包括耕地、基本农田、园地、林地、牧草地、总建设用地、城乡建设用地，城镇工矿用地、交通水利

用地共9项。增量的指标包括新增总建设用地，新增建设占用农用地，新增建设占用耕地，补充耕地义务量，工程补充耕地共五项。效益的指标主要是人均城镇工矿用地以及从社会效益、经济效益和生态效益方面来考虑的一些因素。

具体指标上的创新是分层控制规划指标，这个方面就是说分了三个层次，建设用地总量的控制，第一个层次。第二个层次是城乡建设用地控制。第三个层次是新增建设用地总量的控制。

第四个方面是提出了新一轮土地利用总体规划各类用地空间管制，基本农田保护区，城镇建设扩展边界，规划空间分区，各类用地空间布局次序，这里面我说是明显的显著变化的四点。第一个修编的时候，经过反复论证。第二个就是注重科学发展观与五个统筹的要求，高举了节约和集约用地的两面旗帜，第三是规划指标的创新。第四是提出了新一轮土地利用总体规划各类用地的空间管制，主要是这四点，好，谢谢。(2008-11-26 14:07)

[主持人]

我们知道严教授您参与了全国土地利用总体规划纲要修编的工作，你能给我们介绍一下这项工作开展的难点和重点吗？(2008-11-26 14:15)

[严金明]

在这次全国土地利用总体规划纲要的修编中，我有幸参与了一些研究工作，承担人口发展与研究的专题，多次出席了相关问题的研讨，总的我觉得我受益匪浅。那么本轮规划工作开展中的原则是以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以集约与节约利用土地为核心，主要依据了是《国办发200532号文件》，围绕六大重点问题进行研究。

第一研究如何加强耕地和基本农田保护问题，按照严格保护耕地，特别是基本农田，控制非农建设占农用地，落实耕地保护和占补平衡数量和质量的原则，围绕现有农田数量不减少，质量不降低的目标，严格提出规划修编中基本农田保护的目标。

第二研究如何促进节约和集约利用土地的问题，按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，为了保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型的目标，从规模、结构和时序等方面，研究提出了土地利用规划修编中的问题，调控各类用地的目标。

第三研究如何优化城乡用地结构和布局问题，按照统筹安排城乡用地的原则，围绕严格控制城乡建设用地规模和优化结构布局的目标，研究提出规划修编时调控城乡建设用地的目标。

第四研究如何统筹区域土地利用问题。按照统筹安排各类各区用地的原则，围绕促进区域分工合作和协调发展的目标，与区域经济、产业和人口发展战略相适应，研究提出分类指导的战略调控指标目标。

第五研究如何协调土地利用与协调生态环境的问题，按照社会保障和社会环境的原则，围绕土地可利用的目标，研究环境保护和社会建设的土地调控目标。

第六是研究如何强化规划管理保障措施的问题，按照加强土地用途管制的要求，研究土地利用规划、计划，在用地规模、结构、布局和时序上发生保障措施，提出确保土地规划有效实施的政策、制度、机制和办法。

这上面就是我所说的这一轮规划的重点，难点主要就是两保的问题，就是如何处理既要保护土地资源，又要保障社会和经济的发展，这可能也是我们本轮规划以及下轮规划中的难点。第四点就谈到这。(2008-11-26 14:15)

[主持人]

土地利用规划和城市规划的衔接是规划领域关注的重点之一，您认为《纲要》在这方面有没有新的突破，请具体说明一下？(2008-11-26 14:18)

[严金明]

在本轮规划之中，对于两规的衔接，上面应该是有所考虑，如果从创新和突破上来说，我觉得主要是考虑了两点。一个是界定了城乡建设用地的边界，那么就是说圈内用地范围，也就是城乡建设用地的规模的范围。第二界定城乡建设用地扩展边界，那么就是说在规模的边界和扩展边界之间

城镇用地范围的变化的区域，也是城乡用地挂钩管制的一个区域，这是我们说如果是有创新。实际在做的过程当中，在这一轮规划的时候，因为全国规划的时候主要还是宏观的纲要，很难去说到一个具体的，就是说土地利用规划和城市规划，实际上土地利用规划和城市规划衔接的问题，应该在我们下面的地方规划，尤其是在地级市的规划和下面县一级的城镇规划这一方面的衔接更为重要，所以我们在实际过程之中，把这两轮规划进行叠加和衔接，把城镇的扩展和土地利用所能供应的之间进行相关的分析。据我了解在这一轮规划中，不少地方在这方面也做了许多的工作。

这轮规划是按照统筹安排城乡用地的原则，围绕严格控制城乡建设用地规模和优化结构布局的目标，研究提出规划修编时调控城乡建设用地的目标及政策的建议。这一点里面，在规划的《纲要》里面，有一个目标就是说城乡用地的结构现在是3：7，调整到规划的目标年调整到4：6，也就是说现在的时候，在城乡用地总量中，我们说城镇用地是占到30%，农村居民点等的用地占到70%，未来的时候，也就是说从比例3：7，调到4：6，这是非常重要的一点。

当然我们在这个过程中，重点是按照工业化、城镇化发展方向和进程，分析经济社会发展条件和资源环境容量，预测城乡建设用地规模不同类型，不同层次的城乡用地的建设规模。研究提出优化城乡用地的措施，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整体的举措，第五个问题。(2008-11-26 14:18)

[主持人]

我们看现在有一个网友提出的问题说，既要吃饭，又要建设，您认为在规划修编中如何协调耕地与建设用地的关系，那么您又有什么样的建议？(2008-11-26 14:23)

[严金明]

刚才在上面谈论的时候，谈到本轮规划难点的时候，实际上我刚才谈了，如何处理保障社会资源，又保障社会发展，通俗的讲就是既要吃饭，又要建设，实际上这个问题的时候，简单的回答，我们说一要吃饭，二要建设。我们首先要考虑人的吃饭问题，衣食住行是人基本的需求，在满足衣食住行的时候我们考虑建设，当然发展也是硬道理。如果从这方面来说的时候，实际上我们要从辩证的或者带有哲学的思维来看待这个问题。经济发展与耕地资源保护之间的统一是客观存在的，但积极能动的统一，是国土资源的前提和基础，发展经济或多或少要占用耕地，但并不意味着经济发展与耕地保护之间的矛盾不可调和。

因此我们既要反对片面的经济发展观，又要摒弃禁止僵化的耕地资源的保护观，按照生产力与生产关系相互作用，相互影响的客观环境，使经济发展与耕地保护相适应，不能不能顾自然保护盲目的发展，在发展中保护，在保护中发展，建立积极能动的统一观，为实施土地管理预制政策的空间。

在这里我可能要强调一下我们的发展阶段，最近我刚刚从英国回来，我在英国剑桥大学做访问学者，在和剑桥大学的同仁交流的时候，在探讨的时候，也就存在着发展和保护之间的一个关系，实际上在西方发达国家保护比发展看的更重，比如我们很简单的一个直观印象，当我们到西方国家的时候，有时候我们是五年去的，甚至十几年去的，但是我们到他们城市的时候，发现他们城市没变化，你十年前到那，那个街道还是那个街道，那个房子还是那个房子，所以他们非常重视对人文景观，对历史文化遗产，当然也包括对农用地的保护，他们即使社会经济很发展了，但是对农地的保护也丝毫不敢松懈。

我们的发展阶段和西方国家现在还有差别，在英国历史上的时候，也曾发生了大量的“圈地运动”，这是我们小学课文中学到的。另外我们现在城镇化大约在45%到46%，西方发达国家的城镇化水平一般都达到了80%以上，那么从这个方面来说，可能我们目前的阶段也许是西方发达国家以前的某一个阶段。再说我们的人均GDP来说，人均GDP我们处在2000到3000美元之间，但是西方发达国家一般都在2万到4万美元之间，这个差距也是很大的，所以我们在这所说的时候，我们在处理经济发展和保护的时候，我们还要考虑到我们的发展阶段。

刚才主持人给我提出了主要是具体的建议，具体建议这针对我们目前基本情况，我说探索建立和完善规划实施中，耕地和农田保护的激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实，各级针

对应该从政府的财政、土地开发、土地出让受益中，拿出一部分建立耕地和基本农田的保护基金，建立农地非农化过程中，基本农田保护的经济机制。西方发达国家在农地非农化过程之中，他们在保护农地上的时候，更重视的对农地发展权在实行补偿机制，在美国、英国在法律上都有这样的规定，但是我们目前在基本农田和农地保护的时候呢，主要是靠规划的编制所确定的，实际上某种程度上是带有行政的强制性，当然对于利益的补偿我们现在没有做考虑。

这样农民在保护农地的时候，他没有这样的积极性，所以我们说政府和社会我们一直强调要耕地保护，但是我们要从另外一个角度考虑，如何调动农民出自内心保护耕地的积极性，所以在这一点上的时候，我在这提出来，我们要从建立基本农田保护的基金，这样我们实行了一种财政的支付转移，来给农民以实实在在的好处，这是我所谈的第六个大的问题。(2008-11-26 14:23)

[主持人]

严老师，现在有网友提出，国务院已经审议下发了大纲，是在投资过热宏观调控严峻的形势下提出了，现在国家形势发生了根本变化，想问一问，现在有没有应对政策。(2008-11-26 14:30)

[严金明]

这是一个非常好的政策，我们在下面的时候，我要详细的谈这个问题，这个问题非常好。这实际上就是说，目前国际国内经济形势，因为美国的金融危机发生了很大的变化，刚才规划《纲要》的时候我们是始料未及的，这对未来的实施有什么影响，尤其是对我国应对危机，也就是说在美国金融危机，在全世界的经济所放缓的情况下，那么我们怎么来应对，当然国家的政策很明确，国家已经扩大内需的4万亿投资，这已经决定了。我们下面是各个省、地方上也在扩大内需进行投资，当然这是一个不完整的统计，可能有高达10万亿以上，所以这个投资的规模是非常庞大的，对土地利用规划来说是怎么样的呢，确实我们刚才谈《纲要》的背景，实际上这个土地规划纲要搞了几年了，刚制订的时候，是在经济比较过热，在宏观调控下面。

所以我们说土地规划按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用来做出一个科学的安排，也就是说规划要适应经济社会环境的变化，以社会经济发展的状况为主要编制和实施的依据，所以我们现在的时候，社会经济发展的背景又发生了变化，所以我们在规划的实施，全国规划的实施，尤其是省、市、县、乡四级规划的编制以及未来过程中，我们要重视扩大内需对规划带来的挑战。我们大家知道土地成为宏观调控的手段以来，主要的经济环境就是发展过热，固定资产投入过快，作为宏观调控的闸门之一，土地供应坚持有保有压，但是我们目前的时候，经济现在已经明显的放缓，我们的第三季度的GDP已经下降了9%左右，所以经济过热到过冷状态的转变，国家为了防止经济发展速度的下滑，在土地政策上面我们怎么进行适时的调整，这对土地的宏观调控和规划修编提出了新的要求。

受全球性的经济危机的影响，我国的经济增长的速度在全球之间应该还是保持比较好，比较快的。但是为了我们经济能够保持平稳较快的发展，我们说中央的投资是在2010年底之前，就安排了4万亿，我们也就是说2年左右的时间要投入这么多。其中包括加快铁路、公路和机场等重大基础设施的建设，包括加快农村基础设施的建设，包括加快建设保障性住房。这里面最大的一块是加快基础设施的建设，在4万亿的投资之中，绝大部分是基础设施建设，而基础设施建设用地量又是非常大的。

所以我认为面对这种形式，在确保18亿亩耕地红线，坚持最严格的耕地保护机制和最严格的集约、节约用地两个前提下，规划的编制和实施，特别是在土地的供应上，应该适当放宽建设用地的土地供应。放宽土地供应，特别要注意土地结构上的调整。因为我们上面所说的时候，就是说产业结构、经济结构和土地利用的结构之间是相互作用的，所以说我们对确定优先重点发展的产业用地，尤其是基础设施建设，必须公路、铁路、能源等重点行业，我们要重点保护。

第二与老百姓密切相关的民生用地，比如保障性住房用地，我们这个时候也要保障供应。第三是新农村建设方面的时候，这个用地的时候，这几年以来，中央的1号文件，都是以新农村建设为题来下发的文件，所以在这方面我们也要保证。

为此具体的来说，我有三个方面需要注意： 第一、扩大内需的用地，在各级土地利用总体规划的修编中，要作出相应的安排。应该加快地方土地利用总体规划的修编，将扩大内需的用地要做一个统筹的考虑，保证中央扩大内需政策这一目标的实现。

第二、在2009年和2010年的土地利用计划上，要作出相应的调整安排，要保障中央确定的拉动内需的相应的用地指标，因为全国的土地利用总体规划纲要，已经对建设用地的指标确定，我们在这种情况下的时候，可以说以时间换空间，也就是说我们可以把本来安排未来的用地，把一些指标可以适当的前移，挪到近期来使用。

第三、要简化有关的手续，提高效率，尤其是对扩大内需的项目用地，要加快用地的预审、审批。因为有一些拉动内需的项目，是为了使对经济的拉动使它产生比较快的效果，所以在土地审批上面的时候，我们说能简化的就简化，如果说能快的则快，这样使它拉动经济的效果能够比较快的显现出来。打个比方土地规划和土地供应，就像开汽车一样，要根据路况，适时的调整方向盘，我们调整规划的稳定性，同时也要注意规划的灵活性和动态性。不过这里我还要强调一点，我们也要防止重复建设用地，防止借扩大内需之名，行违法用地之实，我们在之前用地中，大马路、大广场、大规模的扩展开发区，在这些方面我们还要严格的控制。(2008-11-26 14:30)

[主持人]

有一个网友问到，土地规划实施力度，以及备受关注，以前有句话叫“墙上挂挂，纸上画画”如何才能有效的落实土地利用规划，你又有什么样的建议？(2008-11-26 14:42)

[严金明]

实际上这句话完整是这样的，就是说规划规划“墙上挂挂，纸上画画，不如领导一句话”，实际上我们目前的时候，为了改变这样的现象，我们要做的工作还是比较多，尤其是规划的时候，我们有这样一个说法，三分规划，七分落实，在规划的修编过程中，要充分落实规划的保障机制，加强规划实施管理问题，要按照加强和改进土地用途管制的要求，研究进一步发挥规划、计划对用地规模、结构和时序调整和引导作用，提出确保规划有效实施的政策、制度、机制和办法。具体的来说我有几点，第一个要尽快完成土地规划法的起草，健全土地规划的立法机制。我们目前土地规划的地位很高，我们说它有龙头的作用，我们现在说到违法用地的时候，实际上就是违反规划用地，如果规划本身还不是法，规划本身在编制和实施的时候无系统完善的法律作为依据的话，又怎么能来谈我们说是科学合理的、合法的用地呢。

第二点要加强和改进土地利用计划，建设项目用地预审管理。土地利用的计划，我在这主要说，我们要做计划的定量和定位，除了土地利用计划以外，我们还要注意土地开发供应的计划。实际上我们说的土地利用计划，主要是说新增建设占用耕地和建设用地范围内的一个指标，但是对于土地开发供应情况，我们说的对土地的包括存量的建设用地和增量用地总的情况。

第三要加强规划的动态监测，建立完善规划的完善规划管理信息系统，通过规划的动态监测和完善的规划管理信息系统来提高规划的管理水平和科技水平。

第四我们要注重规划公众参与的机制。规划的公众参与在我国还是刚刚起步，还处于不成熟的阶段，但是规划的公共参与在西方发达国家，在规划的编制和实施之中是普遍采用的，这也是一个民主的决策机制，它有利于规划的实施。

第五要注重和加强规划的编制的结构和人员的规范，也就是说我们对于规划，比如说我们要建立土地规划师的结构，我们现在已经搞了关于土地规划结构分了甲级、乙级，当然这个方面我们还要进行完善，我这主要从五点上来说。(2008-11-26 14:42)

[主持人]

有一个网友说，我想问一下，大纲中2020年建设用地的总规模为什么不等于城乡建设用地规模与交通、水利其他用地总规模的和？(2008-11-26 14:46)

[严金明]

这里面所说，对他的问题我没有全面了解到，在这里面的时候，我们建设用地的总规模这里面有一增一减，就是说我们建设用地的时候，就是说我们要新增一块建设用地，比如说城乡、交通和水利，我们要去增加用地。但同时我们建设用地本身又有挖潜，比如说农村居民点或者其他，它总量就缩减了，所以这上面建设用地的总规模和城乡建设用地总规模之间，可能不一定完全的相等。这里面说一下，比如说在北京城市总体规划，北京市提出来城市总体规划建设总量不增加，如果从我们一般来看这不可能，但是从一般的时候，该用的时候还用的，但是通过农民的挖潜来补充的增加一块，这样显示总量上不增加。(2008-11-26 14:47)

[主持人]

好。感谢严教授对《纲要》的解读，我们希望通过这次访谈，能够增强全社会依法依规用地意识，提高全民的科学用地节约用地认识，真正把遵守土地利用法律、规划、政策变为全社会的自觉行为。今天的访谈到此结束，谢谢大家！(2008-11-26 14:47)

[严金明]

大家如果有什么问题的话，可以继续提问，我会为大家耐心解答。(2008-11-26 14:48)

第四篇：土地利用总体规划调整与修改

土地利用总体规划调整与修改 办事依据

1、《中华人民共和国土地管理法》第26条；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第12条；

3、《湖南省国土资源厅关于规范土地利用总体规划调整与修改工作的通知》（湘国土资发[2012]10号）。

办理条件

一、申请规划调整的，必须符合下列条件之一：

1、规划文本中已作安排，但选址未定的交通、能源、水利等单独选址建设项目，需落实到规划图上的；

2、规划文本和规划图上已作安排的单独选址建设项目，实际用地规模或位置需作调整的；

3、在允许建设区规模不增加的前提下，对允许建设区的空间布局形态进行调整，在有条件建设区进行选址建设的；

4、因矿山建设或安全、环保等原因，对选址有特殊要求的项目，不符合土地利用总体规划的；

5、法律法规和国务院、省级人民政府规定的其他情形。

二、申请规划修改的，必须符合下列条件之一：

1、未列入规划，但符合《土地管理法》第26条规定，经国务院或省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，需要修改土地利用总体规划的；

2、未列入规划，也不符合《土地管理法》第26条规定，确需建设的单独选址项目，需要修改土地利用总体规划的；

3、因实施国家和省重大战略，城镇化进程加快，行政区划调整，城镇和村庄功能定位转变，省级以上开发园区新立、扩区、调区等需要，需要超出允许建设区规模使用有条件建设区或改变规划确定的城乡建设扩展边界的；

4、法律法规和国务院、省级人民政府规定的其他情形。办理流程

一、规划调整须提交的材料及办理流程

1、提出申请。县市区国土资源部门向规划原批准机关同级国土资源部门提出规划调整申请，并编制或委托具有土地规划相应资质的单位编制调整规划方案。申报材料包括：规划调整的请示文件；《土地利用总体规划调整审核（备案）表》；规划调整项目的材料、纪要等。规划调整方案包括：调整前后土地利用总体规划图件，调整涉及的地块编号、地类、土地面积以及规划调整后对规划主要控制指标的分解落实情况等说明材料。

2、调整规划。对经审查确需规划调整的，由规划原批准机关同级国土资源部门，在《土地利用总体规划修改(调整)审核(备案)表》出具同意规划调整的审查意见。对经审查不同意规划调整的，由规划原批准机关同级国土资源部门，向县级国土资源部门反馈不同意规划调整的意见。

3、更新数据库。经规划原批准机关同级国土资源部门审查同意的，相关县级国土资源部门应在7个工作日内，将调整后的规划数据库提交省国土资源信息中心更新，并由该信息中心出具数据库更新证明。

4、成果备案。在省国土资源信息中心更新数据库后7个工作日内提交市国土资源局信息中心进行数据库更新备案并出具数据库备案证明。规划调整审批同意后7个工作日内应当将上述办理规划调整流程中的所有相关资料报送其同级国土资源部门备案，同时提交规划调整后的土地利用总体规划文本、说明、图件6套及电子光盘4套至省国土资源厅备案，提交相同的成果一套至市国土资源局备案。

二、规划修改须提交的材料及办理流程

（一）申请对省人民政府审批的规划进行修改的，应提交的材料及办理流程：

1、提出申请。由市人民政府向省人民政府报送要求规划修改的请求。

2、开展评估。省厅根据省人民政府转来的市人民政府请求规划修改的请示，委托具有土地规划相应资质的单位对原规划的实施情况进行评估，编制规划实施评估报告，并组织专家进行评审，提出是否有必要对原规划进行修改的意见。

3、修改规划。对经评估确需修改规划的，由具有土地规划相应资质的单位编制规划修改方案，修改规划。对经评估不同意修改规划的，由省厅向省人民政府报告评估和审查结果并回复下级人民政府。

4、成果审查。修改后的规划由市人民政府报省厅，省厅组织专家和有关部门对规划成果进行评审。申报材料包括：市人民政府初审意见；修改完善后的规划修改方案及专家评审意见；规划修改的听证纪要、公示材料；修改后的规划成果。

5、规划审批。市人民政府按照成果审查意见对土地利用总体规划修改完善后，由省厅将规划成果报省人民政府审批。

6、更新数据库。省人民政府审批同意7个工作日内，相关市、县级国土资源部门将修改后的规划数据库提交湖南省国土资源信息中心更新，并由该中心出具数据库更新证明。

7、成果备案。在省国土资源信息中心更新数据库后7个工作日内提交市国土资源局信息中心进行数据库更新备案并出具数据库备案证明。规划修改审批同意后7个工作日内应当将上述办理规划修改流程中的所有相关资料报送省国土资源厅备案，同时提交规划调整后的土地利用总体规划文本、说明、图件6套及电子光盘4套至省国土资源厅备案，提交相同的成果一套至市国土资源局备案。

（二）申请对市人民政府审批的规划进行修改的，应提交的材料及办理流程：

1、提出申请。由县级人民政府向市人民政府报送要求规划修改的请示材料，包括：要求规划修改的文件；规划修改情况说明。

2、开展评估。市国土资源局根据市人民政府转来的县级人民政府请求规划修改的请示，委托具有土地规划相应资质的单位对原规划的实施情况进行评估，编制规划实施评估报告，并组织专家进行评审，提出是否有必要对原规划进行修改的意见。

3、修改规划。对经评估确需修改规划的，由具有土地规划相应资质的单位编制规划修改方案，修改规划。对经评估不同意修改规划的，由市国土资源局向市人民政府报告评估和审查结果并回复县级人民政府。

4、成果审查。修改后的规划由县级人民政府报市国土资源局，市国土资源局组织专家和有关部门对规划成果进行评审。申报材料包括：原规划实施评估报告及专家评审意见；县级人民政府初审意见；修改完善后的规划修改方案及专家评审意见；规划修改的听证纪要、公示材料；修改后的规划成果。

5、规划审批。县级人民政府按照成果审查意见对土地利用总体规划修改完善后，由市国土资源局将规划成果报市人民政府审批。

6、更新数据库。市人民政府审批同意7个工作日内，相关县级国土资源部门将修改后的规划数据库提交湖南省国土资源信息中心更新，并由该中心出具数据库更新证明。

7、成果备案：在省国土资源信息中心更新数据库后7个工作日内提交市国土资源局信息中心进行数据库更新备案并出具数据库备案证明。规划修改审批同意后7个工作日内应当将上述办理规划修改流程中的所有相关资料报送市国土资源局备案，同时提交规划调整后的土地利用总体规划文本、说明、图件6套及电子光盘4套至省国土资源厅备案，提交相同的成果一套至市国土资源局备案。

第五篇：关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题

关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题

许 坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

摘要：本文认为，一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划、二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系、三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划、四、城市内部的土地利用应服从城市规划、五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾。

关键词：综合规划；局部；整体；政府领导人；认识

一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划

土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会经济条件而编制的，在部门间分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的战略构想和设计方案。也可以说它是对一定地域范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的战略布暑和统筹安排。因此，土地利用总体规划是综合规划。目前有些部门的同志把土地利用总体规划说成是耕地保护的单项规划，这是不对的。

同时，城市规划是城市发展和建设的依据，城市规划的任务是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标，综合研究制定城市发展

战略以及城市性质、规模、发展方向、建设时序，对城市空间布局、土地使用，各类产业发展用地、各项重大建设等进行综合部署和统筹安排。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有高度综合性。因此，城市规划也是综合规划。有些部门的同志把城市规划说成是关于房屋建筑的单项规划，这也是不对的。

二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系

城市规划与土地利用总体规划虽然都是综合规划，但在规划面积上有大小之分。城市规划只是对城市一个范围内的土地进行综合规划，而土地利用总体规划是对城市和农村两个范围内的土地进行综合规划。虽然对于有些地区而言，如某些直辖市、某些省城、某些设市城市，农村已被城市吞并，城市规划的面积与土地利用总体规划的面积相等了，但对于大多数地区而言，城市面积肯定不会大于城市加农村的面积，城市规划的面积肯定不会大于土地利用总体规划的面积。因此，规划面积小的城市规划与规划面积大的土地利用总体规划就是局部规划与整体规划的关系。

三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划

关于局部与整体的关系，哲学上有还原论与整体论两种观点。还原论认为，整体的性质是受构成整体的要素的性质决定的，因此，整体应该服从构成整体的要素。自然科学中的经典数理化，社会科学中的个人主义，联邦论等，都是以还原论作为认识论基础的。整体论则认为，整体的性质决定组成整体的要素的性质，因此局部应该服从整体。自然科学中的系统论，社会科学中的集体主义，中央集权论等，都是以整体论作为认识论基础的。中国历来是以整体论作为认识论基础的国家，在中国做一切事情都强调局部服从整体，因此，从中国的认识论国情出发，作为局部的城市规划应服从作为整体的土地利用总体规划。

中国的城市规划已搞了几十年，而土地利用总体规划才搞了十来年，让搞了几十年的城市规划去服从才搞了十来年的土地利用总体规划，这合理吗？笔者认为这是合理的。因为这是由经济发展模式的转变决定的。经济发展有单峰经济和双峰经济两种模式。单峰经济是政府只考虑发展工业和城市，不考虑发展农业和农村，农业农村让农民自己去发展。双峰经济则把工业和农业的发展，城市和农村的发展统一起来考虑。世界经济发展模式演化的普遍规律是从单峰经济转向双峰经济。一般说来，一个国家在城市化启动初期都是单峰经济，因为当时的农业和农村能为工业和城市的发展提供支撑，因此政府往往只是考虑发展工业和城市。但随着工业和城市发展到一定程度，工业和城市的发展动摇了农业和农村的基础地位，当农业农村基础的动摇影响了工业和城市的进一步发展时，单峰经济就开始转向双峰经济了，因为这时就需要把工业和农业的发展、城市和农村的发展统一起来考虑。就我国的规划而言，过去只搞城市规划，不搞土地利用总体规划，是与我国当时实行单峰经济有很大关系。我国长期以来总是认为我国是地大物博，把土地、耕地看成是无限的，因而城市发展规模不考虑土地的约束，一味贪大，结果是耕地数量急剧减少，农业基础地位受到严重破坏。土地利用总体规划的出现，意味着我国的经济发展模式开始从单峰经济转向双峰经济，意味着城市发展要服从于城乡一体化发展的需要。所以，从经济发展模式转变的大背景出发，单纯体现城市发展的城市发展规划也应服从于体现城乡一体化发展的土地利用总体规划。

笔者认为，城市规划服从土地利用总体规划的含意主要是两点：

一是城市发展规模要服从土地利用总体规划；二是城镇体系要服从土地利用总体规划。通俗地说就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用总体规划确定。我国以前在城市发展的规模与城镇布局上，只考虑城市发展需要多少土地，如果考虑约束也只考虑投资能力的约束，不考虑土地供给的约束。现在中国向全世界承诺中国要保证粮食自给，而要保证粮食自给就必须保证现有耕地不能再减少，这就表明农村不能再向过去那样无限地向城市供给土地了。这就对城市发展构成了土地的供给约束。用土地利用总体规划约束城镇布局与城市规模，就是土地供给约束的一种表现形式。城镇体系和城市发展规模若不服从土地利用总体规划，这种土地的供给约束就体现不出来。

四、城市内部的土地利用应服从城市规划

笔者认为，城市规划应服从土地利用总体规划只限于城市发展规模与城镇体系服从土地利用总体规划，至于城市内部的土地利用则应服从城市规划，这是因为我国的城市规划已搞了几十年，已达到一个相当高的水平；土地利用总体规划只给城市发展画了一个圈，并不涉及内部的土地利用；城市（建成区）内部的土地已经非农化了，继续怎么使用不会影响到耕地面积的减少。所以，有人借口城市规划应服从土地利用总体规划而要求城市内部的土地利用也要服从土地利用总体规划，这是不对的。

这里需要说明的是，我们这里所指的城市规划是指与农村相对的基础设施比较完备的非农人口 居点的规划（这里的土地利用总体规划是指城市与农村的共同规划），不是指一个设市行政区域的规划。一个设市行政区域，它内部包括着城市与农村。如果城市总体规划是对这个行政区域的土地做总体规划，那么这样的城市规划与土地利用总体规划就是一个东西。比如，北京市作为一个行政区域，是包括着

城市与农村的。北京市的城市规划如果是对整个行政区域的规划，那么这样的城市规划与我们所说的土地利用总体规划就是一个东西。我们所指的城市规划不是指包括城乡一体化的这个城市总体规划，而是指服从于总体规划的那个建成区的规划。

五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾

目前，城市规划与土地利用总体规划存在着矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人认为在于部门之间的权力之争。按我国目前的体制，城市规划归属建设部门编制，土地利用总体规划归属土地部门编制。两个部门之间为了争夺权力，各自强调各自编制的规划的重要，各自要求对方编制的规划应服从自己编制的规划。有人则认为矛盾的根源在于法律的不完善。比如说现在的法律只是要求城市规划与土地利用总体规划要相互协调，可怎么个协调法，如果不协调发生了矛盾该怎么解决，法律却未做出明确规定。这就留下了两个部门互不相让的隐患。与这两种看法不同，笔者认为城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人关于经济发展模式认识上的矛盾，理由是：按现在有关法律的规定，无论城市规划还是土地利用总体规划，虽然分别由两个部门在组织编制，但最后都要经过当地政府批准，因此，实际上都是一个政府在那里编制。如果两个规划存在矛盾的话，政府完全可以协调好。目前中国有些地方是城市规划服从了土地利用总体规划。在这些地方是建设部门有意见；而在另外一些地方则是土地利用总体规划服从了城市规划，在这些地方是土地部门有意见。在同样的法律规定下，为什么会出现完全不同的两种情况呢？原因就在于不同地方的政府领导人对经济发展的模式认识不同。那些注重发展工业和城市的政府领导人，他们就会强调城市规划的重要，就会强调

土地利用总体规划应服从城市规划；而那些看重工业与农业、城市与农村协调发展的政府领导人，则会强调土地利用总体规划的重要，强调城市规划应服从土地利用总体规划。而在那些政府领导人在注重城市发展还是注重城乡协调发展的问题上自己还未有清晰认识的地方，必然在批准规划时表现出认识上的矛盾。在批城市规划时，认为城市规划重要，于是批了城市规划。在批土地利用总体规划时，又认为土地利用总体规划重要，于是又批了土地利用总体规划。结果两个规划就发生了矛盾。所以笔者认为，真正要解决城市规划与土地利用总体规划的矛盾，必然首先解决政府领导人对经济发展模式的认识问题。只有政府领导人对本地经济发展模式有了正确的认识，两个规划才能以最佳的形式统一起来。

本文刊载于《土地月刊》1998年第10期