关于完善和深化中心户长制的调查报告

关于完善和深化中心户长制的调查报告

为深入了解中心户长制实际运行情况，不断完善中心户长管理和保障制度，挖掘中心户长潜能，锤炼一支思想素质好、工作能力强的群众工作力量，真正把中心户长制打造成我市加强和创新农村社会管理的长效机制，市委政法委近期组织人员，深入9个乡镇、15个村（居），与广大中心户长、乡镇分管负责人、综治信访助理和村支书（综治办主任）作了广泛深入的交流座谈，现形成调查报告如下：

一、基本情况

自2010年5月起，经试点先行、全面推广、规范化建设等过程，我市中心户长制不断完善，中心户长作用发挥日益突出，逐步成为镇、村干部处理基层事务的得力助手，为农村和谐稳定作出了贡献，中心户长制也成为我市加强和创新农村社会管理的特色品牌，得到了上级机关及领导的充分肯定，受到了广大基层干群的普遍欢迎。

1.队伍组成情况。中心户长的组成人员主要是农村行政区域合并前的自然村村干部、生产队长（队委），也有少部分退休工人、教师、个体户，年龄普遍在50岁至70岁之间，以60岁左右居多，文化程度以初中、小学为主，有三分之一左右的中心户长是党员。中心户长均以原生产队为单元选举产生，大部分的中心户长是经过村民选举、村（居）两委会审核、乡镇（街道）综治办审定，也有少量的村是由村干部在村民代表中指定，但聘用期均为一年，个别例外的如姚王镇毛庄村，中心户长的聘用与村两委会换届同时开展，中心户长的聘用期为三年，由村（居）发放聘书。绝大多数的中心户长，为人正派，有较强的基层工作能力，在村民中享有较高的个人威望，对自然村和生产队，有着强烈的归属感，视队为家、视村荣为己荣，在工作中奉献精神强，善于办实事、敢于办难事。河失镇碾庄村中心户长蔡可军身患胃癌，仍坚持在基层维稳一线，姚王镇中心户长张金龙为拆迁做群众思想工作，连续三天未休息，累倒在工作现场。在整个调查过程中，类似的优秀中心户长有很多，他们用自己的凡人善举，诠释着中华民族的传统美德，使广大群众在潜移默化中见贤思齐，大力倡导了农村文明新风尚。

2.履行职责情况。经过三年实践，中心户长职能已从以“五大员”为主，逐步过渡到“五大员”、“生产队长”和“义务服务员”三大职能并列，大力加强了农村社会管理。一是“五大员”职能进一步巩固。中心户长来自群众，熟悉村情民情，张长李短关系也十分清楚，遇到小纠纷，凭借个人威信，很容易将矛盾化解在田间地头、房前屋后。2012年，根思乡中心户长即成功调处各类矛盾867起，真正做到了小事不出队、大事不出村，矛盾不上交，延伸了治安工作末梢，保持了基层社会稳定。对个别刺头，中心户长也有自己的办法。如根思乡兴许村刑释解教人员张连生，整日寻衅滋事，但又不犯大错，派出所、村干部和其家人都难以管好，中心户长常荣明主动介入，通过讲父辈间的老感情、回忆他儿时趣事，并自掏500元钱帮其修缮房屋，以和风细雨的劝导和真挚的感情，逐步引导其行为回归常态，不再无事生非。二是“生产队长”作用日益突出。秸杆禁烧、屋址地界、防违拆违、征地拆迁、公务用工是当前农村工作的重点，也是难点，村大干部少、农民思想难做通、少数群众认人不认理、更有个别心术不正的人在群众中煽动是非，人为设置障碍。镇、村两级组织充分发挥中心户长作用，赋予其“生产队长”职能，搭建了村民与镇村干部之间的沟通桥梁，扩大了基层民主，融洽了干群关系，增强了基层事务管理的有效性。元竹镇中心户长在两季秸杆禁烧期间，每天吃住在田间地头，为全镇秸杆禁烧工作建立了第一道屏障。滨江镇蒋港村中心户长灵活开展群众工作，积极策应镇村干部，两个月内完成了376户拆迁任务。宣堡镇中心户长主动参与防违拆违，为后续开发奠定了坚实基础。三是“为民服务”领域不断拓展。当前，农民就业渠道不断拓展，农村生活节奏日益加快，不少家庭白天基本无人在家，村干部开展政策宣传、费用收缴等工作相当困难，部分家庭青壮年外出打工，空巢老人无力独自完成栽种、收割等农业生产。广大中心户长默默践行着服务群众的光荣使命，帮助群众解决了大量生产生活过程中遇到的困难和问题。根思乡双港村的中心户长们帮助在外打工村民代交医保，最多的一年垫付1000余元。滨江镇龙港村中心户长郑新宏连续十余年帮助孤寡老人收割农作物。曲霞镇部分有一技之长的中心户长主动传授致富经验，带领群众创业致富。元竹镇申庄村的中心户长们自发组织起来，为孤寡老人办后事，没花村一分钱。

3.管理保障情况。自中心户长制全面推行以来，各地均能严格执行市综治委下发的《关于进一步规范治安中心户长制度的意见》，对中心户长的管理和保障逐步完善，为中心户长充分发挥作用提供了组织保证。在管理方面，结合选聘，与中心户长签订工作合同，明确中心户长职能定位，规范日常工作内容，基本杜绝了村干部兼任中心户长、长年外出打工人员担任中心户长等不正常现象；普遍建立中心户长培训和例会制度。黄桥镇、元竹镇坚持每年年初召开中心户长工作会议，以会代训，提升了中心户长履职能力，增强了具体工作的针对性、有效性；广泛采取一事一签（合同、责任状）等方式，组织中心户长参与村镇环境整治、秸杆禁烧等，确保了各项中心工作的顺利完成。在保障方面，大部分乡镇、村（居）在市定额补助1000元每年的基础上，通常采取三种模式发放中心户长误工补助。一是定额补助，一般乡镇、村两级的补助发放都在300元至600元之间，好的乡镇，如滨江、宣堡，镇级补助达到1000元，好的村如宣堡镇北森庄村、元竹镇申庄村近两年来也保持在1000元左右；二是“一事一议”发放误工补助，在开展秸杆禁烧、医保收费等中心工作时，部分村（居）采取定量考核方式向中心户长发放误工补助。姚王镇在开展秸杆禁烧工作时，如达到要求，中心户长每人每天补助80元，元竹镇申庄村规定，中心户长组织农村医保、房产保险等收费工作，收费率达到98%，按收费总额的2%发放奖励，通过一事一议发放补助，最多的中心户长一年可收入3000余元；三是考核奖励，结合市综治委季度考核，部分镇、村开展了“优秀中心户长”等评比活动，单项奖金普遍在200元至500元之间，活动开展得好的如元竹镇，不仅有物质奖励，还召开专门表彰大会，所有获奖中心户长均披红戴花、颁发荣誉证书，在中心户长队伍中营造了浓厚的比学赶超氛围。

二、存在不足

中心户长制是党的群众路线在我市农村的生动实践，也是我市加强和创新农村社会管理的重要抓手，其地位作用经过实践已得到肯定。但在实际运行中还存在一些不足和缺陷，具体主要有四个方面：

1.队伍素质参差不齐。从整体看，当前中心户长队伍年龄结构偏大、文化程度偏低，多数人凭声望、靠经验开展工作，虽能发挥一定作用，但在理解宣传党的惠民政策、法律法规，开展专项收费等工作过程中，政策讲不清楚、道理说不透彻，工作达不到预期效果。如在收取财产保险、意外伤害保险等工作中，因少数中心户长对类似保险规则、作用说不清楚，反而引起群众误解，认为他们是在为政府乱收费、自己得回扣。更有少数中心户长，地域观念、站队思想严重，对村上工作表面积极、说话公正，实际却在背地里说牢骚怪话，煽动群众不满情绪。如姚王镇毛庄村个别中心户长，因自然村合并等原因产生心理怨恨，在争创“三星级”康居村过程中屡设障碍，影响争创进程。

2.管理机制不够完善。一是选聘过程仍有漏洞。少数村（居）的中心户长选聘把关不严，从实地调研和电话抽查情况看，个别已聘中心户长长年在外打工、中心户长调整不按程序办理等。二是任职培训不够全面。多数镇、村对中心户长的培训，形式单一，内容空洞，且大都以布置工作提要求为主，缺乏全面性、针对性，大部分的中心户长对“五大员”职责说不全面。三是管理考核流于形式。虽然不少乡镇都制定了日常管理和考核细则，但在实际运行中，不会管、不愿管、不敢管等现象普遍存在，不少村（居）的法治宣传工作基本不搞、治安巡防形同虚设，季度考核搞平均主义，体现不了真实情况。四是宣传引导不够深入。农村中心户长制虽然已实行三年多时间，但不少群众对中心户长的职能作用仍未有全面了解，中心户长在履行职能过程中被误解的情况屡有发生。这其中最根本的原因是少数镇村对中心户长制的宣传引导工作不够深入，甚至有极少数负责人认为中心户长发挥不了什么作用，只能跑跑腿、干干粗活，既不重视挖掘中心户长的潜在能力，也不注意在群众面前维护中心户长的威信，客观上加大了中心户长开展工作的难度。

3.规划定位缺失不明。不少村（居）对中心户长制存在重建轻管或只顾当前、不顾长远的现象，不制定中心户长队伍建设的中长远规划，大多数的基层组织只是以此为契机，简单恢复原生产队长职位，对为什么设立中心户长制、中心户长制到底能发挥什么作用缺乏深入的调查研究，少数村（居）干部除了在发生矛盾问题时、在开展中心工作时想到中心户长，在日常工作和生活中缺乏对他们的关心、爱护和支持，不注重宣传、教育、引导和队伍后备力量的培养，既影响了中心户长参与基层工作的积极性，更制约了中心户长制的长远发展。同时，对中心户长身份界定不清、过度使用也是当前存在的主要问题。从农村传统上讲，“大不过中央，管用不够生产队长”，赋予中心户长部分“生产队长”职能，利用其特有影响力协助镇村干部处理基层事务的做法是可行的，也是管用的。但是，把中心户长当成“在编干部”，作为镇、村布置中心任务的“中转站”，则既远远偏离设立中心户长制的初衷，更远远超出中心户长所能承受的范围。从调查了解情况看，一方面，大部分中心户长年龄偏大、文化基础薄弱，且都或多或少地从事着其他职业，精力上无法兼顾；另一方面，由于中心户长属于聘用性质，以临时参与、义务服务为主，在具体操作过程中很难按政策要求做到权随职走、费随事转，也让中心户长面临着无米下炊的两难境地。

4.保障机制不够健全。市综治委在《关于进一步规范治安中心户长制度的意见》中，明确规定要“严格执行中心户长误工补助不得低于每人每年2000元的标准（含市补助每人每年1000元）”，但从抽查情况看，仍有曲霞、新街等10个乡镇未按要求进行配套，占全市乡镇（街道）总数的63%；已配套的如河失镇，标准只有300元每人每年，即使加上该镇各村配套的300元每人每年，离规定标准也有较大差距。同时，不少中心户长反映，他们在工作中不可避免会与群众发生口角，且年龄偏大，过度劳累或因交通等原因易发生意外事故，目前没有对应保障；任务过重、补助太少，部分中心户长甚至要求退休待遇。绝大多数的中心户长都是在群众中有威信的老人，有的更是其家族的“头”，这些问题如不能及时处理好，就埋下了稳定隐患，极易引发涉稳事件。

三、对策措施

中心户长制经过三年实践，虽然还不够完善，但只要善于解决问题，敢于大胆突破，精于组织管理，中心户长这支队伍将能更好地发挥作用，为农村社会的和谐稳定作出更大贡献。

（一）加强顶层设计，明确目标定位

从实践看，中心户长职能逐步突破，直至目前成为事实上的“生产队长”，既充分证明中心户长制设立科学及时，也更反映了农村社会管理的实际需要。因此，必须高度重视中心户长机制建设，并及时顺应形势发展需要，加强顶层设计，科学谋划引导，确保中心户长队伍健康发展。

1.明确发展方向。随着城乡一体化建设进程的不断深入，农村社会矛盾更加复杂多变，群众生产生活需求日趋多元化，而现有农村社会管理，特别是服务体制已不能适应形势发展需要。综合调查情况和我市济川街道网格化管理模式成功经验，建立农村网格化管理模式，健全基层党组织领导下的群众自治机制，完善便民快捷的服务体系，是加强农村社会管理、促进农村社会和谐、推进城乡一体化建设进程的有效途径。探索建立农村网格化管理模式，首当其冲的是要加快培养一支素质过硬的网格员队伍。就我市来讲，以现有中心户长队伍为基础，对照城区网格化管理制度，结合农村实际，进一步完善中心户长队伍结构、拓展职能范畴、扩大为民服务领域，使其定位逐步向城区社区网格员过渡，是最合理，也是最有效的捷径，应大胆实践、加快落实。

2.明确组织体系。农村中心户长较城区社区网格长而言，个体素质、特别是自我约束力相对不足，且现有中心户长制组织结构松散，镇村对中心户长的外在约束相对薄弱，不利于实现由中心户长向网格员的过渡。对此，可探索把中心户长这支队伍作为社会组织，纳入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理大结构之中，加强组织性、提高约束力。总的思路是：以市、乡镇、村（居）三级社会管理服务中心为依托，配套建立“农村中心户长协会”。采取党委政府政策指导、基层组织统一使用、干部群众联合考核的管理模式，和政府购买服务、社会组织志愿服务相结合的工作模式，推动中心户长制创新发展。具体方法是：在市社会管理服务中心设立“中心户长指导办”，统筹制定中心户长工作和管理制度，定期进行考核，发放市级误工补助；在乡镇（街道）社会管理分中心设立“农村中心户长指导站”，统一组织属区内中心户长选聘和培训工作，并负责月份考评和本级补助发放，遇有重要工作、中心任务需中心户长参与时，担负组织、协调职能；由村（居）社会管理服务窗口负责人牵头，成立中心户长服务队。中心户长服务队应在村两委会指导下，采取常规工作独立完成、中心工作集中组织、有偿服务协议合作的模式开展工作。在条件成熟的地区，可探索成立中心户长服务队党小组，加强中心户长队伍建设，增强中心户长岗位认同感，自觉把日常工作置于农村社会管理大局之中。

3.明确管理原则。要进一步明确，中心户长制是党委政府加强和创新农村社会管理的一项制度创新，而不是农村行政体制的改革；成立“农村中心户长协会”，是为扩大基层民主、增强农村群众参与村务管理的有序性、健全基层党组织领导下的群众自治机制的有益补充。对于中心户长，要明确其“服务群众”的主体定位，在管理和使用上合理合情，既不缺位、也不越位。坚持三个明确到位：一是身份明确到位。中心户长是协助镇村干部处理基层事务、维护社会稳定的群众力量，而不是在编干部，也不是享受固定报酬的工作人员；二是责权明确到位。科学赋予中心户长议事权、处事权、监督权和建议权，以方便中心户长调处纠纷、服务群众；三是保障明确到位。按照“谁使用、谁管理、谁保障”的原则，强化管理措施，完善误工补助制度，既确保中心户长尽心尽职、有劳有得，也避免留下后遗症。

（二）加强管理保障，建立长效机制

在具体工作中，可采取项目化管理模式，按照“

任务牵引、定向考核、对口保障”三位一体管理原则，拓展职能范畴、丰富保障形式，切实解决中心户长队伍管理尺度把握难、经费保障筹措难等问题，确保中心户长队伍健康有序发展。

1.健全义务帮办制度。将市综治委设立的中心户长“五大员”职责明确为中心户长义务工作范畴，采取联合考核、定向补助保障模式。即按“五大员”职责细化工作内容、设定工作目标、量化“百分制”考核细则（即每名中心户长基准分100分，视工作成绩进行加分、减分），建立由下而上的联合考核机制，村（居）社会管理服务窗口负责建立台帐，每日对中心户长工作进行打分，乡镇(街道）每月进行汇总，市每季度进行抽查，相关考核情况应在村务公开栏上进行公示。义务帮办的误工补助由市、镇、村等三个部分组成，原则上市每人每年1000元，乡镇（街道）每人每年不低于600元，村（居）每人每年不低于400元，镇、村同时共同担负中心户长购置意外伤害保险的费用。误工补助的实际发放，应严格结合考核成绩发放，季度平均成绩低于90分、群众不良反响较大的中心户长，应酌情扣发，所扣发补助作为优秀中心户长的奖励基金。同时，对考核成绩位列前茅、且年富力强的中心户长，可作为村级后备干部培养。

2.规范组织交办制度。将两季秸杆禁烧、农用水电收费、11类保险收费、村镇环境集中整治等短期性、突击性中心工作以组织交办形式，明确标准，纳入中心户长必做的工作范畴。采取一事一议的保障模式，由村（居）与中心户长签订合同（或责任状），误工补助由双方约定，按绩发放。原则上，按要求完成任务的中心户长，误工补助应不低于当地农民工平均工资标准。

3.推广协议约办制度。将农村“四位一体”管护、街道清扫、绿化维护、垃圾清运和集中居住点物业管理等长期性工作以政府购买服务的模式，尽可能交与中心户长负责。一方面多数中心户长没有固定职业，收入低，以此形式可拓宽中心户长收入渠道；另一方面，中心户长肯吃苦、责任心强，将上述工作交付他们也可提高工作质量。保障模式可采取定额制、也可采取月薪制，由村（居）与中心户长签订合同，误工补助由双方约定。

4.试行为民代办制度。为方便基层组织更好地落实党的惠民政策，更好地满足农村群众对社会化服务的新需求，可探索建立中心户长组团式代办服务制度，尝试让中心户长为群众提供适当的手续审批、生产援助、生活服务（如照顾空巢老人、接送学龄儿童、指导孩子教育等)等代办业务，在为外出务工人员提供稳定大后方的同时，提升中心户长为民服务技能，深化为民服务意识，加快农村中心户长向社区网格长角色转变进程。可采取政府提倡奖励一点，能人推动赞助一点，个人自愿交一点的“三个一点”保障模式，既拓展中心户长收入渠道，更作为营造一方有难、四方来帮良好社会风尚的有力途径。

（三）加强队伍建设，提升履职能力

在明确中心户长性质、完善管理制度、拓展保障渠道的基础上，还要抓好中心户长选聘、培训和氛围营造等三个方面的工作，切实加强中心户长队伍建设，提升履职能力。

1.严格选聘调整程序。加强队伍建设，人员选聘调整是关键。第一，要严把进口。要在选举前做好宣传发动，向群众讲清设立中心户长的重要意义和现实作用，讲清中心户长“服务群众”的主体定位，引导群众做到公正选举，同时让“官迷”、心术不正的人知难而退；第二，要加强选举监督。镇、村组织中心户长选举，要做到程序公开透明，自觉把选举的每一个环节都置于群众监督之下，对家族势力影响选举、拉帮结派操纵选举等不正常现象，要充分发挥村两委会、村民代表的作用，坚决予以抵制、杜绝；第三，要坚持一年一聘。畅通进出两个渠道，特别对奉献精神不强，不听招呼、阳奉阴违，甚至背后生事的中心户长，必须坚决、及时进行调整。

2.健全教育培训机制。要对照中心户长岗位要求，在充分发挥中心户长基层工作经验的同时，本着“缺什么、补什么”的原则，强化中心户长培训工作。要针对农村实际，组织政法、计生、610办等各个部门进行广泛调研，编写通俗易懂的任职培训教材，并组织精干人员进行巡回授课，切实提高中心户长开展政策宣传、解决复杂矛盾的能力水平。要确保培训时间，市每年、镇每季度至少要组织一次中心户长进行培训，每次培训时间不得少于1天，村要结合工作实际，经常性组织培训，每月不低于2次，每次专项培训时间不得少于半天。要丰富培训模式，广泛采取专项培训、以会代训、研究交流、现场观摩等方式进行中心户长培训，有条件的乡镇（街道），可适时组织中心户长参观考察，以开拓视野，不断创新。

3.营造良好工作氛围。广大中心户长工作在基层一线，奉献在田间地头，默默无闻地做着琐碎却又必不可少的小事、杂事、好事，为农村社会的和谐稳定作出了极大贡献。各级党委政府、基层组织领导干部要真正在工作上体谅支持、在生活上关心照顾，让他们切实感受到组织的关怀、群众的支持，激发工作热情、增强做好工作的主动性和创造性。同时，要加强宣传引导，广泛开展“优秀中心户长”评比等活动，着力培养典型、大力宣传典型，及时总结好的经验做法，通过电视、报刊和组织宣讲团等多种形式，让社会了解中心户长、让群众支持中心户长的工作，为中心户长队伍的长远建设营造良好氛围。