关于人大协商机制的探索

关于人大开展协商民主机制的探索

丰台区人大法制办公室

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律，作出健全社会主义协商民主、推进协商民主广泛、多层、制度化发展的重大决策部署。近年来，社会主义协商民主全面展开，为改革发展提供了强大的智慧和力量支持。

在行使宪法和法律赋予职权的同时积极开展人大协商，对于坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义法治体系建设具有重要意义。如何将协商民主制度化地融入人大工作运行机制和行使职权的相关方面，更好地发挥协商民主在人大工作中的作用，需要我们在工作实践中不断研究和探索。

一、社会主义协商民主建设的目标任务

2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序。同年11月，中共北京市委印发了《中共北京市委关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》（以下称《实施意见》），对新形势下发展人大协商民主作出了具体部署。

《实施意见》提出，推进北京市协商民主建设的总体要求是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，紧紧围绕中央关于加强社会主义协商民主建设总体部署，牢牢把握中央关于加强社会主义协商民主建设的基本原则，从北京实际出发，着力构建程序合理、环节完整的协商民主体系，大力推进协商民主广泛多层制度化发展，为建设国际一流的和谐宜居之都凝聚智慧和力量。

二、人大开展协商民主的主体范围

区县级人大协商民主是在党委的领导下，在人民代表大会制度政治框架内开展的民主政治实践的重要形式，是多领域多层面的协商制度机制，在协商过程中参与者的法律地位是平等的。协商民主的参与者即协商主体，具有广泛性、多层性与代表性。

1.人大常委会。人大协商民主是在平等主体之间进行的，人大常委会即是基层开展协商民主实践活动的主导者，同时也是平等参与的主体之一。

2.人大代表。人大代表是地方国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体，也是参与协商民主的主体。人大及其常委会各项职能，只有人大代表的积极参与才能得以实现。

3.党政机关。人大工作中协商民主的范围主要是在公共权力领域中进行的，与党政机关的沟通与协商是常委会工作的一项重要内容。党政机关是人大协商民主的主体之一，这里包含两个层次，一是人大常委会与区委和“一府一委两院”的协商民主，二是常委会专门办公室与对口部门的协商民主。

4.人大街工委、乡镇人大。区县人大很多重点工作都需要人大街工委、乡镇人大的实施与配合，人大街工委、乡镇人大是与人大代表、人民群众接触最为广泛的组织，起着上传下达的重要作用，是人大协商民主的主体之一。

5.社团组织和社会机构。在市场经济条件下社会利益关系呈现出多元化发展趋势，社会结构发生了新的变化，不仅有传统意义上的群团组织如妇联、工会、共青团等，还有代表不同群体利益和诉求的各类民间社团组织，如民间商会、行业协会、专业合作社等，这些社团组织是人大协商民主的团体主体。另一团体主体是各类社会机构，如大专院校、科研院所、法律服务机构、文化艺术团体等，这些社会机构的参与，可在协商议题的专业领域中发挥智囊作用，有助于拓展协商民主的广度和深度。

6.公民。公民是人大协商民主的个体主体。随着社会的发展，公民利益诉求、维权意识、参与政治的需求日益增长。实现公民有序的政治参与，是协商民主真正成为人民群众实现广泛民主的重要形式。

三、人大开展协商民主的领域探索

根据十八大报告、十八届三中、四中、五中全会及中央、市委文件中关于社会主义协商民主的论述，人大协商，要围绕经济社会发展的重点问题和涉及群众切身利益的问题来开展。

1.立法工作中的协商民主。立法协商是人大工作中运用协商民主最为重要的内容，《实施意见》也对此提出了具体要求，包括完善立法项目征集和确立机制；健全法规起草协调机制；健全立法论证、听证、评估机制和拓宽公民有序参与立法途径四个方面。对于区县级人大来说，虽然没有立法权，但上一级人大的立法活动会通过下一级人大向社会公开，对于区域性特点强的法规文件，还会授权区县人大制定。法规起草、意见建议征集等环节都应拓宽公众参与途径、加大公众参与力度，充分发挥出立法协商在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用。

2.监督工作中的协商民主。常委会监督工作主要体现在关系改革发展稳定全局和涉及群众切身利益的监督事项，要让公众参与到人大监督中来，特别是建立健全监督公开制度，落实监督法关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”的规定，将监督事项纳入协商民主的范围，完善公众参与的常态化机制，确保人大监督工作始终置于人民群众的监督之下，有效提升人大监督工作的实效。

3.重大事项决定中的协商民主。主要体现在重大事项决定过程中，让公众了解重大事项的内容，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，为人大决策权的行使提供广泛的民意基础，促进决策科学化、民主化、法治化。《北京市丰台区人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第三条规定就规定：“区人大常委会讨论、决定重大事项，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持民主集中制，围绕国家、北京市和本区工作大局，依法行使职权，维护人民群众的根本利益。区人大常委会讨论、决定重大事项的情况，应当向本级人民代表大会报告，并向社会公开，接受监督。”

第十四条第一款规定：“区人大常委会讨论、决定重大事项，应当加强调查研究，广泛听取人大代表、有关机关、人民群众和社会各方面的意见；必要时可以举行论证会、听证会，或者通过媒体向社会公开征求意见。”

4.人大代表履职工作中的协商民主。一是人大代表列席人大常委会会议，每年年初应根据常委会工作安排和代表意愿，制定全年列席计划，除代表主动要求列席外，还应根据常委会议题邀请或安排相关代表列席。二是代表议案建议办理工作，提出议案建议是人大代表履行职责的重要方式，应依法按程序开展议案建议办理工作，将办理过程和协商沟通过程结合起来，加强与代表的沟通协商，提高交办层级，加强督办和公开，促进办理工作取得实效。三是人大代表与人民群众的联系工作。包括人大换届选举各阶段，及当选后人大代表与选区、选民的联系和沟通，向选民述职，经常性地深入选区，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。《实施意见》要求，建立市人大代表联系原选举单位和人民群众制度，搭建三级人大代表之间以及人大代表与人民群众之间的联系平台，促进各级人大代表与人民群众的直接联系。

5.其他方面。如人事任免工作中的协商民主，在坚持党管干部原则与依法行使人事任免权相统一的前提下，完善对拟提请人大常委会任命人员的事前协商和任前公示制度；还比如规范性文件备案审查中的协商民主，在规范性文件备案审查过程中，与行政相对人和法律顾问等相关专业人士开展充分协商，发挥专业优势，由普遍实行的形式审查深化到对其合法性、合理性、可行性等具体内容进行实质审查。

四、人大开展协商民主的形式探索

人大工作中开展协商民主，要根据参与协商的不同主体和具体的协商内容，应用不同的协商民主形式，平等协商，促进对话与互动。

1.专题协商。专题协商以会议为主要形式，一事一议，目标明确、议题鲜明，集探讨、交流、协商、议政于一体。

2.征求意见。这是人大工作中运用最多的协商民主形式。法律法规征求意见、重大事项听取意见、咨询法律顾问、干部任前公示等都是征求意见的形式。

2.听证会。听证一般是在立法工作和重大事项工作中采用。听证的程序性强、工作量相对较大。需要举行听证的，主要是涉及群众切身利益或有较大意见分歧的重大事项。

4.网络互动。随着互联网等现代科技的广泛应用，互联网、公众号等已成为信息传播的新兴媒介，可通过开通人大门户网站、公众号与网民互动，网络具有传递快捷、覆盖面广、互动性强的特点，未来将是拓展协商广度的重要载体。

5.其他形式。如民意测验、民主恳谈会等，随着民主法治进程的不断推进，还将进一步完善多种协商形式。

五、人大开展协商民主工作应注意的问题

1.积极推进协商民主的制度建设。根据常委会履行职权的范围和工作特点，针对不同领域的协商，通过可行的制度设计，构建系统完备、运行有效的制度体系，使协商民主的运行真正做到有法可依、有章可循，为广泛深入开展协商民主，打造载体，搭建平台。在制度建设上要着重解决好协商主体、协商内容、协商方式、成果运用等方面的问题。

2.努力拓宽协商民主的广度深度。广泛深入地开展人大协商民主，就要在实践中不断完善和创新实现路径，深化协商民主的成果，促进协商成果的落实和转化，使协商成果切实融入到人大的工作中，在满足人民群众的新期待上发挥作用，推动人大工作的民主化和专业化，提高社会公众对人大的信任度和向心力。

2018年6月