全球视野中的地方治理

第一篇：全球视野中的地方治理

全球视野中的地方治理发展趋势

[日期：2006-03-17] 来源：北京社科规划 作者：谢庆奎 杨宏山

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近年来，在全球性的新公共管理和政府再造运动中，地方治理（local governance），已经成为公共管理研究的新领域。地方治理是现代社会多中心治理结构中的重要组成部分，它不仅涉及中央与地方关系以及地方政府间关系，还涉及政府组织与非营利组织、民间社会组织、营利性企业以及公民之间的互动关系。本文主要关注于地方治理在不同层级政府间的权力配置和权力行使方式。总结全球视野中的地方治理发展趋势，对于推进我国地方政府体制改革具有借鉴意义。20世纪80年代以来，伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展，世界各国都在推进政府再造和治理变革。在全球视野中，各国地方治理普遍呈现出地方分权和自治、府际合作及多中心治理等发展趋势。

一、推行地方自治制度

地方自治，是指由地方居民直接选举产生地方自治机关，依照宪法、法律或国家授权，自主管理地方事务的地方管理模式。地方自治是相对于中央政府对全国各地事务的绝对控制而言的。当前，地方自治与宪政、民主、法治等制度建构一起，已经成为政治现代化的重要组成部分。一般而言，可以依据三个标准对地方自治与否进行判断：从地方政府的产生方式看，地方自治是在国家监督下，由地方自行组织政府机关并行使自治权力。如果地方行政首长系由当地人民直接选举产生，而不是由中央政府所任命产生，地方政府拥有相当程度的自主权力，不必凡事都必须奉上级命令行事，则为实行地方自治；从地方政府的基本使命看，如果地方机关主要对当地社区和居民负责，人民可以参与地方重大决策，则是实行地方自治；从地方机关的权力划分看，凡实行制度性地方分权而非临时性或原则性地方分权者，则为实行地方自治。

地方自治不同于地方自决。在地方自治制度下，国家允许地方自行处理本地事务，但地方的事权须由国家授权或依据国家法令，且必须接受国家的监督。地方自治团体为了处理地方事务，虽然可以自行制定规章，但这些规章不能违背国家法令，且以国家授权范围为界限。因此，地方规章制定以后，一般还要报请上级政府核准或备案，使上级政府理解地方自治团体的所作所为。而地方自决却未必依照国家法令，甚至不受中央政府的监督。地方自决是地方割据、独占一方的产物。有些地方自决政府也可能尊重民意，推行政治民主化，但长期维持地方自决的后果，很可能使国家走向分裂之途。

地方自治通过参与选举、直接请求、实施请愿、居民诉讼和信息公开等方式，保障了基层政府的自组织性及其与居民之间的密切关系。由于历史传统、文化背景、政治和经济发展不同，各国的地方自治制度，大体可分为先天自发型和后天习得型两种模式。先天自发型模式是地方居民自发行使自治权的结果，地方政府普遍拥有广泛的自治权。后天习得型模式不是建立在市民自治意识基础之上，而是国家有意推行民主自治的结果。先天自发型模式以英美法系国家为代表，它最初创制于英国，后传入英国的殖民地和受英国政制影响较深的国家，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国。后天习得型模式以大陆法系国家为代表，法国、德国、日本、意大利、俄罗斯等国都属于该模式。

世界各国的地方自治制度各有特色，但透过复杂多样的具体形式，仍可总结出许多共同之处。概而言之，各国地方自治制度具有以下共同特点：（1）通过宪法或法律明确划定地方自治的范围和职权。在地方自治制度下，地方政府的权限是由宪法或法律规定，非经法律允许，中央政府不得干涉地方政府自治范围内的事务。实行地方自治的国家都制定有专门的地方自治法律。地方自治法律规定了地方自治机关的组织机构以和自治权限。（2）地方自治机关的议会议员和行政首长经由地方居民经由直接选举产生。地方居民参与选举并有权决定地方代议机关和行政首长人选，这是地方自治的最显著特征。直接选举可促使地方官员对地方居民负责，促使地方政府贴近民众，能够对地方居民需求及时作出回应。（3）地方自治机关负有推行地方自治和执行中央政令的双重职责。地方自治机关既承担着地方自治范围内的事务，同时也承担一部分中央委托的事项。（4）地方自治机关有权通过法律手段抵制中央政府的越权干预。为了当地方自治机关认为中央政府干涉其自治事务时，可以向最高法院、专门法院或普通法院提出诉讼。这一制度安排是地方政府维护合法的自治权限的有效保障。（5）各级地方自治政府在法律关系上处于平等地位。地方自治机关的上下级之间没有行政隶属关系，各自的自治权限都来源于法律规定，彼此之间在法律关系上处于平等地位。

二、扩大地方分权程度

20世纪80年代以来，新自由主义思潮在世界各地大行其道，地方分权可谓是天下大势、浩浩荡荡。新自由主义与地方分权是一对孪生姐妹，其基本政策立场是“小政府”和地方分权。在新自由主义看来，中央政府因推行凯恩斯主义和“福利国家”政策而导致财政赤字急剧增大，从而使中央政府陷入了严重的财政危机。新自由主义主张，减少中央政府对经济生活的干预和财政支出，中央政府向地方政府下放权力。美国里根政府的“还权于州与地方”改革，法国于1982年启动的地方分权改革，就是典型的例证。

美国是联邦制国家，在联邦和州之间实行纵向分权体制。但罗斯福“新政”中止了政府间彼此独立的“二元联邦主义”，转而实行“合作联邦主义”。在合作联邦主义下，联邦政府通过实行分类补助、管制和无预算项目等方式，经常将触角伸向州与地方政府，使州与地方政府成为联邦政策的执行工具。为此，州的领导人经常抱怨首都华盛顿对下面管得过多，而地方政府的领导人又越来越多地抱怨州政府对下面管得过多。“还权于州与地方”改革，就是在这样的背景下启动的。1980年里根当上美国总统以后，面对庞大的联邦财政赤字，开始向各州下放权力，重新确立“自己照料自己的联邦主义”。

1982年，法国密特朗政府制定了《权力下放法案》，并以此为据推动地方分权改革，促使地方政府更好地服务于社会，更好地回应社会公众的多元化需求。进入1990年代以后，韩国、泰国等新兴现代化国家，前苏联解体后的新独立国家，以及东欧剧变后的新东欧国家，都开始推进地方分权改革。20世纪90年代前期，为了应付“泡沫经济”造成的困难局面，日本政府采取扩大公共投资、降低利率等政策措施，这种带有凯恩斯主义色彩的经济政策，使财政赤字迅速膨胀起来。与此形成对照的是，实行新自由主义政策的美国经济出现了持续繁荣景象。于是，日本各界开始高喊“遵守国际标准”。在此背景下，日本桥本内阁重新推行地方分权改革，并使地方分权改革成为行政改革的主旋律。

伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着“准联邦制”的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。不论是美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”，还是英国的“完全地方自治”、法国和日本的“不完全地方自治”，经过历史的演变，目前已经成为越来越类似的地方治理制度。概言之，地方分权的好处主要在于：（1）有利于促进居民参与当地公共事务。地方居民可通过政治参与表达各自的利益偏好，地方自治还可提升居民的民主意识和自治能力，从而为国家的政治民主化奠定基础。（2）有利于促进地方政府对本地居民负责。由于地方议会和行政首长都由民主选举产生，它迫使地方政府必须尊重居民的意见和要求，必须成为地方利益的真正代表者。（3）有利于减轻中央政府的治理负担。现代国家治理如果事事都依赖中央政府，将会导致效率低下和治理不善。（4）有利于促进地方治理的制度创新。在地方分权制度下，由于各地的具体情况不同，地方政府有权根据自身情况进行政策试验和制度创新，容易形成各种新思路和新做法。（5）有利于发挥地方政府的信息优势。斯蒂格勒的最优分权理论表明，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区居民的效用和需求，对本地事务更加具有信息优势，地方分权具有内在合理性和必要性。（6）有利于缩小地方政府的总体规模。地方分权可根据实际需要自主设置工作机构，而不必片面地追求与中央政府对口设置机构，可以缩小地方政府规模和抑制财政支出的上升。

三、建构政府间合作机制

传统的政府间合作建立在行政等级制基础上，各级政府的法律地位和权利义务具有不平等性。20世纪80年代以来，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即在地方自治和法定分权的基础上，通过自愿性的政策协调和财政补贴建立伙伴合作关系。随着现代社会管理的日益复杂化，中央政府和地方政府的管理职责都越来越繁重。中央政府职责范围内的许多经济和社会管理职能，必须通过地方自治政府才能更好地执行和实施。可是，这些事项并不属于地方自治政府的份内职责。加之地方自治政府的财力和人员有限，无力履行自身职责之外的其他事项，无法承担社会发展所额外附加的政府职能。为此，中央政府通过财政专项补助的方式，促使地方政府支持并执行中央政策。

伴随着城市化的快速发展，20世纪60年代以来，发达国家的大城市超越了原有的地域界线向周边地区扩展，中心城市与周边地区融为一体，形成了大都市地区和大都市复合体。大都市地区的形成，客观要求各个地方自治政府在交通运输、基础设施建设、社会治安、环境保护等方面互相配合。然而，西方国家现行地方政府格局是在19世纪形成的，许多地方自治政府的管辖范围十分狭小，彼此之间的横向协调又存在诸多问题。例如，纽约大都市区内的政治小单位多达1400个。这样多的独立而平等的政治小单位使合作非常困难，这种情况被称为大都市区治理的“巴尔干化”。随着大都市在国家中的地位越来越重要，中央政府难免要关注大都市发展及其存在的问题。中央政府通过财政补贴、行政指导等多种途径，促成中央与地方合作以及地方政府之间的合作，以更好地解决大都市管理所面临的卫生、住房、供水、污水处理、照明、交通、教育、道路和财政等问题。

近年来，地方政府之间的横向合作关系也获得了长足发展。根据尼古拉斯·亨利对美国政府间关系的研究，从1789年到1940年间，美国各州只签订57项州际合约，但接下来的50年，另外就有122项州际协定出现。平均而言，每个州签订了20项州际合约，许多州与州之间的协议已经演化成为跨州机构。除了州际合约外，美国还有许多诸如政府间协议、地方政府协会、市自治团体协会、县议会协会、城区议会协会等合作机制。由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题，难以解决跨区域的垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治安等问题，地方政府之间通过签订协议或成立联合委员会，可以协调解决跨区域性公共产品和服务的供给问题。20世纪90年代以来，地方政府之间的横向合作，已经不仅局限于协调地方政府间的问题，一些地方政府还通过横向联合形成政治力量，对中央政府的公共决策产生影响。例如，1976年，美国东北部7个州组成东北部州长联盟，凭借统一的政治联盟在国会争取更多的联邦补贴资金。

四、实行多中心治理体制

近年来，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家的地方治理都呈现出明显的多中心治理趋向。所谓多中心治理，就是在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品和服务。在多中心治理理论看来，集体选择问题应当尽可能在较低的治理层次得到解决，更高的治理层次主要承担着辅助性功能。为此，要尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善基层政府的治理权力。在多中心体制下，地方政府不论辖区大小，彼此间的法律地位平等，它们并不依赖传统的官僚科层和等级体制进行运作，而是分别自主地提供公共产品和服务。从政府善治的立场出发，多中心治理是人类值得珍视的宝贵财富。近年来，在竞争全球化和政治民主化的挑战和压力下，一股强大的多中心治理运动正蓬勃兴起。多中心治理的基本目标是，拉近地方政府与人民之间的距离，恢复草根民主和公共精神，尽可能地实行多层次的地方自治，依靠多元治理主体通力合作共同解决地方性问题。

发达国家的大都市地区治理是地方治理多中心化的一个缩影。大都市地区包括人口高度密集的城市中心地区以及与该中心有着高度的社会经济联系的若干个临近社区。以美国为例，由于郊区化的快速蔓延，形成了许多布局庞大且分散的大都市区。每个大都市地区都存在着大量独立的、平等的公共管辖机构，许多新兴城镇纷纷设置自治区域并成为相对独立的自治市。大都市区不仅包括中心城、市镇和特别区，还包括县政府。大都市区包括着大大小小多个地方自治单位，其中，没有一个地方自治单位能够在区域中发挥绝对主导作用，各个自治单位彼此合作、共同治理大都市地区。相对于单中心的市政管理体制而言（即在统一的大都市政府的领导下，大都市范围内的基础设施和公共服务等实行统一计划和协调管理），这种多中心体制由于政府较小，弹性较大，能够更好地回应公民的多样化需要，更有效地满足公民的公共服务需求。

近年来，发达国家将地方自治政府的部分权力向基层社区下放，由社区居民组成的各种社会团体（邻里法人、邻里协会、邻里社区协会等）自主管理自己的事务。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，“我们的各级政府开始把公共服务的所有权和管理权从官僚和专业人士手中夺回来交给社区。” 在多中心治理理论看来，地方治理不仅依靠政府部门，而且依靠社会团体、基层社区和居民个人。在政府部门之外，社会上还由一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。新公共管理理论主张，地方政府部门应该更多地向社区授权，将公共事务的治理权和控制权交给社区，政府部门不再直接提供公共服务，转而主要执行掌舵、监督和筹集资金等责任。通过授权社区组织进行自主管理，社区将从政府机关附属机构的地位中解放出来，转而成为真正的群众性自治组织。在美国，许多社区组织积极行动起来解决面临的公共问题，如组织居民进行治安保卫和卫生维护，提供就业技能训练，组织杂活服务队，组织男童子军油漆房屋，组织青少年修剪草坪，付钱给小孩让他们给老人干杂活，组织本地区护士提供护理服务，等等。一位社区服务组织者指出，“我们的做法是自己解决自己的问题，这是政治家们做不到的事，也是市议会的议员做不到的事。”

在地方治理的多中心发展进程中，经济学家蒂博特提出的“用脚投票”机制开始发挥作用。该理论指出，在允许自由迁徙的前提下，企业和公民从自身效用最大化出发，将会不断地寻找合适的地方政府并在其辖区内居住下来。人们之所以愿意居住在某个地方政府的管辖区域内，是由于他们在这里找到了公共服务与所征税收之间的最合理组合。在多元地方政府并立情况下，为了使本辖区对企业和居民具有吸引力，每个地方政府都有确保公共产品和服务有效供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的公共服务选择，它有助于形成竞争性的地方治理格局。

（“全球视野中的地方治理发展趋势”阶段成果）

第二篇：地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

地方治理视野中的政策执行：退耕还林政策案例研究

果佳

【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01

【复印期号】2010年01期

【原文出处】《学海》(南京)2009年5期第96～102页

【英文标题】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者简介】果佳，香港大学政治与公共行政学系博士候选人 【内容提要】 随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为中国中央政府的工作重心。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策成为了当前公共行政领域的热点与难点。政策执行文献指出通过建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策(尤其是经济发展政策)的执行，但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制。而地方治理理论指出通过引入政府外力量到政策过程中可以有效地提升政府环境保护和生态保持的绩效。本文基于治理理论，以退耕还林政策为案例，探讨环保政策执行中的地方治理问题。【关 键 词】政策执行/地方治理/退耕还林

引论

新中国成立后，为了快速“超英赶美”及满足人口增长对粮食的需求，推崇“以粮为纲”的发展战略，大量砍伐树木、开垦荒地林地，给生态带来了一定的影响。20世纪70年代末80年代初进行的经济改革，取得了举世瞩目的成就，但同样由于片面追求经济增长，以大量的自然资源的投入换取经济的高速发展，造成了严重的环境污染和生态退化。①随着改革开放的深入和社会经济环境的转变，环境保护和生态保持已经成为政府的工作重心。中央政府在环境保护和生态保持方面的投入逐年增多，“九五”期间，全国环境保护累计投资达到3600亿元，占GDP得0.93％，高于“八五”期间0.73％的水平；而在“十五”期间全国环境保护投资占GDP的比例首次超过1％。②政府同时还展开多项环境保护和生态保持的工程以求恢复生态环境从而达到可持续性发展。

但是随之而来的就是相关政策在地方执行不力的问题。中国首任环保部部长周生贤就多次公开表示“环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。”③根据美国学者Elizabeth Economy的研究，中国政策执行的主要障碍在于地方官员认为环境保护会损害地方经济发展的观念，以及由中央政策到地方执行的沟通协调不力。④可以说，地方政府及官员在环境保护和生态保持政策中发挥着重要的作用，某种程度上决定了政策的成败。而委托代理理论(Principal-agent theory)提出的信息不对称和利益冲突更进一步揭示了中央政策地方执行的博弈困境。如何确保地方政府有效执行中央的环保政策，成为了当前公共行政领域的热点与难点。

政策执行文献指出通过加强体系内对官员的控制，即建立相关政治制度和行政机制，如人事任命和绩效评估，特别是将环境和生态保护纳入绩效评估，可以有效地约束地方政府及官员行为，从而确保中央政策的执行。但这些研究未能充分的解释地方官员环保执行领域的激励与约束机制，并且忽视了政治控制和绩效控制可能带来的负面影响。与之相对应的，治理理论提出通过在政策过程中引入政府之外的力量，包括民营组织、公民组织等，可以有效地提升地方政府政策执行绩效，并有助于塑造更加高效、负责的政府形象。这种政府外部力量的介入特别在环境保护和生态保持领域有着显著的作用。

本文以中国政府从20世纪90年代末推行的退耕还林政策为研究案例，突破传统的体系内控制理论，以治理理论为基础，从地方治理结构出发讨论如何加强和推动地方政府对中央环境保护政策的执行。退耕还林政策是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计投资约4000多亿元，工程涉及全国2000多个县。退耕还林工程从1999年试点到2002年全面展开，取得了巨大的成效，陡坡耕地减少，森林覆盖率上升，工程区人民生活水平也有提高。但是随着工程的深入，工程的可持续性越来越成为问题。“运动式”的造林模式和地方政府“锦标赛”式的绩效竞争带来了激励不足、监管不足的问题，从而导致工程过度扩张，给工程的可持续性造成了负面影响。

退耕还林政策制度演变

退耕还林工程是当前中国规模最大、投资最巨、涉及地区最广的生态工程，中央政府总计计划投资4000亿元，工程涉及全国2000多个县。⑤

其实，早在解放战争时期和建国初期就已经有了“退耕还林”思想的雏形。1949年4月，晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》规定：已开垦而又荒芜的林地应该还林。⑥1957年5月，国务院通过《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定原有陡坡耕地在规定坡度以上的药逐年停耕，进行造林种草。⑦1963年，国务院发布的《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地为主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世纪70年代末90年代初，西部各地逐渐展开了一些退耕还林的实践，四川、云南、内蒙、陕西和宁夏等地开展了规模较大的退耕活动。⑧1983年胡耀邦到甘、陕等地视察，曾提出了“种草种树、发展畜牧、恢复生态、促进农业”的“反弹琵琶”的治理方针。20世纪90年代中后期，我国粮食产量已经积累到了相当的阶段，粮食产量稳步增长，出现了供大于求的局面，国家主导进行退耕还林的物质基础已经具备。1998年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思，中共中央、国务院制定《关于灾后重建、政治江湖、兴修水利的若干意见》，把“退耕还林”放在首位。1999年，朱镕基总理视察西南、西北6省区，提出“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施。四川、陕西、甘肃3省率先开展试点工作。2000年1月，国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》，明确规定25度以上的坡地应当用于植树、种草。2000年1月，国务院西部地区开发会议将退耕还林列为西部大开发的重要内容。2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合下发《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》，涉及中西部地区13个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龙江四纳入省退耕还林(草)试点。2001年2月，辽宁、江西和广西3省(区)纳入退耕还林试点范围。⑨2001年3月，中央政府正式将退耕还林还草工程列入国民经济和社会发展“十五”规划。

在退耕还林的试点阶段，国家退耕还林组织结构初步形成。国家林业局成立了以周生贤为组长的国家林业局林业重点工程建设领导小组，加强对退耕还林等六大工程的组织领导。领导小组下设退耕还林办公室。又经中央编制办公室正式批复成立了国家林业局退耕还林(草)工程管理中心，核定了编制，明确了经费。⑩ 随着退耕试点工作的成熟，中央政府决定将退耕工程推向全国。2001年10月国务院西部地区开发领导小组决定加快实施“退耕还林，开仓济贫”，在2002年全面启动退耕还林工程。2002年1月，国家计委、国务院西部开发办和国家林业局联合下达了《关于下达2002年退耕还林任务计划的通知》，退耕还林任务由2001年的98万公顷增加到493万公顷，建设范围扩大到24个省和新疆生产建设兵团。2002年8月，国家计委、国务院西部开发办、财政部、国家林业局和国家粮食局《关于新增2002年退耕还林计划的通知》，将海南省列入退耕范围。(11)2002年12月国务院公布《退耕还林条例》，并于2003年1月20日正式实施。

退耕还林自1999年开始试点，截至2007年，国家共安排退耕还林任务2567.7万公顷，退耕还林工程已涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的2279个县(包括县级单位)、3252.8万农户，成为我国涉及面最广、农民受益最大的生态建设工程。(12)根据退耕还林工程政策补助年限和标准初步测算，1999-2007年退耕还林工程已安排任务共需中央投入4304.9亿元，截止到2007年底，中央已实际投入资金1577.2亿元。2008-2021年还将陆续投入2727.7亿元。

2007年退耕还林政策进行了重大的调整。为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。现行退耕还林粮食和生活费补助也调整为长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。同时，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。(13)2007年的政策调整被视为退耕还林工程的必然归宿。根据《财经》的报道，“中国自1999年试点退耕还林，2003年达到5050万亩“耕地还林”峰值，2004年退耕指标紧缩至1000万亩，2005年实际已降至700余万亩。在知情者看来，‘暂停’不过是委婉的说法，事实上退耕还林计划已经全面告停”。(14)退耕还林工程从试点阶段开始就出现了过度的快速扩张。(15)根据2003年中国国际工程咨询公司组织专家对退耕还林工程进行的中期评估，工程进度太快，实际所需退耕造林的耕地约为1.48亿亩，已完成退耕1.08亿亩。(16)而在指标缩减的2004年，虽然中央计划安排1000万亩，但事后的调查发现，该年仅经核实的超计划退耕地造林面积就高达949万亩。(17)过度快速扩张使得退耕还林工程的激励不足，监管不足，对工程可持续产生了负面影响，主要体现在三个方面：

第一，工程过度扩张导致退耕还林整体“底数不清，绩效难评”，对于每年退耕的具体数据统计，林业部门、国土资源部门以及统计部门之间的数据有着明显的差异，这影响了中央政府对工程持续投资的信心，也引发了退耕威胁耕地、粮食安全的担忧，这也是2008年政策调整的主要原因。

第二，工程过度扩张对退耕农户产生了负面影响。基于现有制度安排，农民参与工程的主要激励在于获得国家的经济补偿，一旦停止补助，农民很可能因为生计而复耕。(18)但是由于地方政府退耕扩张过快，农户没有自主权选种、够种权，一些地区还存在强迫退耕的现象；造林初植成活率低，农民普遍要补种两到三次，多的达五至六次，造林成本高，50元一亩的种苗费普遍不足，农民积极性受到打击；验收标准单一，采用“一刀切”的标准，不考虑气候和生态的影响和农民实际的困难，农民很可能因为造林合格率低而得不到退耕补助。(19)第三，工程过度扩张对中央政府和地方政府形成了巨大的财政负担。退耕还林作为一项公共产品，主要经费由中央财政付出，而工程快速扩张使得有限的中央财政难以负荷，国家退耕补助兑现率下降；同时，因为退耕区由3省区迅速扩张到25省去2000多个县，中央林业部门有限的人力、物力难以组织有效的全面的监督监察；对工程的管理、监管费用由地方财政负担，而参与退耕的地方政府多位于西部较贫困地区，地方财政也难以负担和组织有效的监管；退耕后基层工作量加大，没有积极性；同时，因为退耕补贴兑现率低及2004年后大幅度削减退耕指标，地方政府的退耕积极性也遭受打击。

工程的过度扩张导致退耕还林工程激励不足、监管不足，可持续性堪忧，在背后还有着更深层次的制度底蕴——运动式的造林模式和“锦标赛式”的绩效竞争。美国学者Ross Lester以“运动式”(campaign style)形容中国的环境政策执行，(20)“运动式”的政策执行指的是通过获得高级领导人的关注而动员大量人力物力推动环境保护政策的执行，其优势在于可以短时间获得政策执行所需的资源推动政策，其劣势在于很难保持政策的可持续性。退耕还林工程代表了典型的“运动式”政策执行，因为在短时间内推出政策，中央政府在退耕工程之始并没有明确的长期规划，整个工程依赖于中央财政拨款，具有很强的不确定性；这使得地方政府的行为呈现出“短期性”的特征，由于退耕工程的资源依赖于中央领导的关注，而补助款有时间限制，具有不可预期性，为了享受退耕还林这一“免费的午餐”，(21)地方政府通过快速扩张谋利，为了尽可能获得更多的中央资金，往往超规模退耕，因而造成了过度扩张。

“锦标赛”式的绩效竞争指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。(22)这一竞争模式在经济改革中曾经对地方政府起到了很好的激励作用，但它也存在着扭曲的作用。这一扭曲作用的第一个表现就是地方政府唯GDP论，地方官员只关注可以快速刺激地方经济发展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促进地方积极发展。有些地方政府把退耕还林工程视为“扶贫工程”和“增收工程”，追求退耕的数量而不重质量。第二个表现就是为获得上级奖赏而追求“超额完成任务”。各级政府往往通过向下一级政府下达超过计划的任务指标来确保完成任务，这也形成了“超额完成任务”的惯性思维，各级地方政府，尤其是县乡政府经常超额超计划完成退耕任务，而不考虑退耕的成本、质量和可持续性的问题。

从控制到治理

2007年出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》凸现了地方政府的作用，《通知》要求退耕还林有关地区要加大投入力度，加强基本口粮田建设；在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。但是在实际执行过程中，地方政府往往只强调退耕面积和中央补助的多少，只对上负责，搞“形象工程”。(23)所以切实解决退耕还林工程的可持续性问题关键在于看地方政府是否有“作为”，是否切实按照中央政府的要求加大相应投入，这涉及了不同层级政府间关系和官僚控制的问题。

政策执行的关键在于政策制定者如何克服执行者的不合作行为，委托代理理论提出的信息不对称和利益冲突机制较好的解释了政策制定者和执行者之间的不对称的关系。委托代理理论建立在理性选择的基础上，认为代理者相对于委托者拥有信息的优势，并且代理者的行为最终会影响双方。(24)在中国语境中，中央政府作为政策制定者可以称为委托人，而地方政府作为中央政策的执行者可以理解为代理人，在二者之间存在着典型的不对称关系。以退耕还林政策为例，中央政府与地方政府间存在着严重的利益冲突和信息不对称。中央政府推行退耕还林的初衷是为了保持水土、恢复生态环境，而地方政府更多关注的是地区的经济发展，虽然在大部分西部地区，退耕带来的经济收益要大于农田耕种的收益，但因为退耕涉及农业税的减免，这也在一定程度上影响了地方政府的财政收入；此外，地方政府所看重的退耕经济补偿也由于兑现的延迟和退耕指标的大幅削减而变得不确定，这也成为中央与地方利益冲突的来源之一。而就信息不对称来说，因为退耕还林工程涉及面非常广，并且工程任务受到当地土壤、气候和社会因素影响非常明显，中央不可能获得全面准确的执行信息，地方自主裁量权很大。在这种情况下，中央政府要实现促使地方政府加大退耕投入以达成工程可持续性的目的要面临相当的困难。这涉及控制地方政府和地方官员“作为”的问题。

伴随着经济改革的行政分权增强了地方政府与中央政府讨价还价的能力，地方政府对中央政策的执行成为问题，(25)中央政府如何控制地方政府确保政策的执行成为中国研究的重要内容。(26)一批研究中国的学者，如黄亚生、EDIN等人认为中央政府仍然可以通过体系内的控制来确保中央政策在地方的执行。(27)这种体系内的控制包括意识形态的控制、人事任命的控制、绩效考核的控制和调整组织结构的控制等。但是体系内的控制强调的是自上而下的控制，面临着三方面的限制：第一，自上而下的控制和监督需要消耗人力物力资源，中央政府无法确保分配足够的资源控制和监督每一项政策的执行，更加无法保证监督的有效性。第二，这种体系内的控制，如绩效考核可能会对地方政府和官员产生负面激励的作用，诱使地方政府过度使用自由裁量权。以GDP增长为导向的绩效评估往往使得地方政府为了本地区经济的发展而扭曲中央政策的执行、置换中央政策原本的目标以换取地区经济的发展。(28)而地区竞争加剧了这种趋势。(29)在这种绩效考评激励下形成的县乡“压力型体制”，县乡政府经常会超额完成任务以此获得行政和经济方面的奖励。(30)这在某种程度上也是退耕还林过度扩张的原因之一。而即使将环保生态的政策目标纳入绩效考核，地方政府也往往只注意的是完成的数量、速度而非实际效果和可持续性问题。第三，体系内的控制因为强调自上而下的控制，强调来自上级的奖惩，因而忽略了来自于普通民众的要求。这造成地方政府只对上级负责，而忽略了普通民众的需要。

与控制理论相对应的是日益成熟的“治理”理论。自20世纪90年代开始，“治理”及其理论逐渐被中国政治学和行政学学者所熟悉。地方治理，作为“治理”结构中关键的一环，也已经逐渐成为国内政府行为研究的重要切入点，并为解决控制官僚问题提供了良好的启示。

国内学者对于“地方治理”这一概念也给出了不同的界定和梳理。万鹏飞认为“治理”就是“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度和钻到公共部门、私营部门和支援(第三)部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和智慧转向领导、推动、合作和讨价还价；从登记和权威关系转向网络和伙伴关系。”(31)“地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共五福和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。”(32)可见，“治理”强调的是引入政府以外的力量参与到政策过程中去，从而提升政府公共管理的绩效。

而这种“治理”的模式，对中国的环境生态保持有着非常明显的作用。一批学者的研究从实证的角度上证明了“治理”的积极作用。(33)他们通过研究中国生物多样化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水坝等案例发现，引入积极的大众、媒体、NGO组织和国际组织的参与，会对中国政府在环境保护方面产生积极的影响，这些非政府力量发挥了重要的促成舆论、协调立法和公共监督的作用。本文的研究同样发现，国际林业合作的经验同样也对退耕还林政策产生了一定的积极影响。本文将会在下面的四个县的个案分析中详细的说明“治理”理论在退耕还林工程中的应用。

个案分析 1.个案选取

为了论证“治理”理论在退耕还林工程中的应用，本文选取了执行退耕还林工程的四个县进行深入的案例研究。这四个县W，B，Q和H分别选自陕西和内蒙古两省区。

选取陕西和内蒙古两省区的原因在于：第一，陕西和内蒙古都属于退耕还林工程黄河上中游及北方地区退耕区。退耕还林工程可以划分为黄河上中游及北方地区退耕还林区和长江上中游及南方地区退耕还林区。黄河上中游及北方地区海拔相对较低，多在1000-2000米之间，山体坡度也较缓，但流域内分布着大范围的黄土和沙化土地，不仅水土流失严重，而且风沙肆虐。(34)而陕西和内蒙古又分别代表了这一大区域内的两个主要工程区。内蒙古自治区位于我国西北部，土地总面积100万平方千米，属于温带干旱半干旱地区。降水少，风沙大，耕地多为沙化耕地。还林试点区包括乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔盟的11个旗县。(35)陕西省土地总面积19万平方千米，是黄土高原水土流失比较严重的地区，试点区在104个县开展。(36)第二个原因在于这两个省区退耕还林的范围和规模在全国范围内占优，具有一定的代表性，并且可以提供大量的个案样本。从分省情况来看，在25个工程省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团退耕地造林完成总量中，以陕西、内蒙古最多，分别为101.9万公顷和92.2万公顷。1999-2007年，国家共确认和下达陕西省退耕还林计划任务3349.5万亩。(37)退耕还林工程在内蒙古于2000年开始试点，2002年全面启动。截止2008年底，国家累计安排内蒙古退耕还林工程总任务3957万亩。工程建设覆盖全区12个盟市，96个旗县，742个乡镇(苏木、办事处）。(38)除了地理环境的因素，这四个县的选取还考虑到经济发展水平对环保生态政策执行可能产生的影响，为了控制变量，对这四个县的选取还控制了其经济发展水平，见表1。

2.个案描述：三种治理结构(1)B县：弱政府主导型

B县位于陕西省中部的渭北黄土高原沟壑区，较湿润。抽样显示，B县主要农作物是油菜籽、小麦和玉米，退耕地上主要种植柿子树、花椒和苜蓿，主要为经济林。(39)B县1999年开始进行退耕还林工程，是“试点”时期的先锋县之一，但是B县没有因此获得足够的中央政府的支持，退耕指标不能完全获得满足，2003年到2008年B县年平均退耕指标为35000公顷，而陕西省这一时期年平均退耕指标为33500公顷，仅仅略高于省平均水平。(40)B县退耕执行机构为县林业局下设办公室，属于弱政府主导型，经费和编制十分紧张，年均退耕投入几乎为零，后续产业等发展也不理想。(2)W县：强政府+积极国际合作型

W县位于陕西省偏北部的陕北黄土丘陵沟壑区，是黄土高原水土流失最严重的地区，受干旱威胁最大。主要造林树种包括刺槐、小叶杨、河北杨、侧柏、油松、苹果及柠条、紫穗槐等。(41)W县同样也是退耕还林的先锋县之一，从1999年开始进行退耕。与B县相比较，W县获得的中央政府支持较足，2003到2008年年平均退耕指标为95，000公顷，远高于省平均水平。(42)W县有着广泛的国际林业合作经验，该县自2001年开始就参与了中德国际合作造林项目，在退耕还林工程全面展开后，该县在执行退耕的过程中也采用了德方在国际合作造林中推广的参与式的模式，积极鼓励农民参与关于树种的选择、地块的选择以及退耕补助分配等过程。受到国际合作的影响，在2003年，该县还专门成立了一个独立于县林业局的退耕还林办公室，专门负责退耕工作的执行和协调。

较为强势的地方林业部门和积极的国际林业合作经验对促进W县退耕，尤其是促进地方政府投入和发展后续产业有重大的影响。自2003年起，W县年平均投入200万元作为工程管理和帮助农民补植补种的专项基金；在县政府的推动下，W县成立了发展后续产业的公司，大力发展沙棘产业，增加了农民的收入，提升了工程的可持续性。根据访谈，W县还计划自主投资兴建全国第一个退耕公园，发展旅游业。(3)Q县和H县：强政府主导型

Q县和H县位于内蒙古中南部，属于黄土丘陵沟壑类型区，退耕地以坡耕地为主。还林方式以营造水土保持林为主，树种以油松、落叶松、杨树、樟子松、沙棘、柠条、紫穗槐等位主。(43)Q县和H县分别于2000年和2002年开始退耕还林。两县与中央政府和自治区林业厅都保持较好的关系，年平均退耕指标分别为103250公顷和123000公顷，均高于自治区平均水平。两县虽然也是由林业局内设部门负责退耕工作，但由于林业部门在自治区的历史优势，仍然比较强势。两县也参与了中日合作的贷款造林工程，但并没有将国际林业合作的经验引入到退耕还林中去。(44)通过陕西、内蒙古两省区四个县的个案分析，笔者发现，在退耕过程中引入“治理”的理念，积极引入非政府力量是一条可行之路。W县的案例表明，强势地方林业部门和积极国际林业合作相结合的治理模式可以有效地解决可持续性的问题，更易于促使地方政府加大退耕投入，并积极引导后续展业的发展。因为强势的地方林业部门在纵向上可以确保中央退耕指标，减少地方与中央的利益冲突；在横向上，强势的林业部门也更容易沟通协调各部门。而国际林业合作经验及其所带来的农民参与的模式，可以减少地方政府对信息的独占，形成外部的有效的压力，促使地方政府加大退耕投入，并积极响应农民的需求，解决造林补植补种和后续产业发展的问题。

这种地方林业部门和国际合作、农民参与相结合的地方治理模式似乎揭示了我国生态环境政策执行的未来发展方向；同时也对其他类型中央政策在地方的执行具有一定的指导意义。在政策执行过程中更多地引入非政府的力量，如普通群众的广泛参与，对于提升政策执行能力和水平，建立更加负责任的政府具有积极的影响。

注释：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②国家环保部：《国家环保“十五”规划》，《国家环保“十一五”规划》。

③周生贤：《要使环保政策和执行像钢铁一样硬》，《人民日报》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我国共有县级行政区划单位2860个。其中内蒙古101个，陕西107个。中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划简册2007》，中国地图出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)国家林业局退耕还林办公室：《退耕还林指导与实践》，中国农业科学技术出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10页。

⑧刘树人：《退耕还林工程对我国农业生产的影响与对策》，北京大学，2008年。(12)张鸿文、刘树人、刘再清等：《完善政策稳步推进巩固和发展退耕还林成果》载贾治邦《改革与发展：2006年林业重大问题调查研究报告》，中国林业出版社，2007年，第79-82页。

(13)国务院：《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，2007年。(14)(17)常红晓：《退耕还林进退失据》，《财经》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中国国际工程咨询公司：《退耕还林项目中期综合评估》，2003年。

(18)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第33页。

(19)(21)(23)康慕谊、董世魁、秦艳红：《西部生态建设与生态补偿：目标行动问题对策》，中国环境科学出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110页。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中国地方官员的政治锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)荣敬本等：《从压力型体质向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。

(31)万鹏飞：《地方政府与地方治理总序》，载《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年。

(32)孙柏瑛：《当代地方治理——面向21实际的挑战》，中国人民大学出版社，2004年，第33页。

(33)这些文献包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)国家林业局：《退耕还林技术模式》，中国林业出版社，2002年，第3、38、81、81、39页。

(37)陕西省林业厅：《退耕还林工程建设情况情况汇报》，2008年3月13日。(38)内蒙古自治区林业厅：《关于全区集体林权制度改革和退耕还林工程进展情况通报》，2009年2月8号。

(39)张蕾等：《中国退耕还林政策成本效益分析》，经济科学出版社，2008年，第50页。

(40)数据由作者根据2008年11月在B县的访谈计算所得。(42)数据由作者根据2008年11月的在W县的访谈计算所得。(44)作者于2008年11月在内蒙古自治区的访谈所得。

第三篇：现代民主治理视野中的和谐社会

和谐社会是社会的各种要素和关系相互融洽的状态，这是一个内涵相当丰富的概念。它涉及到人与人之间、人与社会、公民与政府、人与自然等多重关系，涵盖了人们的经济生活、政治生活、文化生活和日常生活。在不同的社会历史条件下，和谐社会的基本要素和评判标准也各不相同。因而可以从不同的角度去认识和理解和谐社会，并提出建设和谐社会的不同途

径，在这里我仅从现代民主治理的角度谈谈对和谐社会的几点认识。和谐社会是一个理想的社会。使社会变得更加和谐，这本来就是人类所追求的基本价值。政通人和、和衷共济、和睦相处、和谐有序、尚同一义、博爱互助等等，既是我国古人追求的“大同世界”，也是西方人向往的“理想国”。马克思主义所追求的共产主义社会则是人类迄今最理想的和谐社会：按照马克思的设想，在共产主义社会，阶级差别、城乡差别、工农差别完全消灭，私有制和社会分工带来的不平等和社会冲突不复存在，人性得以完全解放，人们的创造力获得充分释放。可见，使社会更加和谐，一直就是人们孜孜不断地追求的东西，是人类的理想目标。

和谐社会是一个多元的社会。多元社会事实上是利益多样化的社会，它是市场经济的必然结果，也是民主政治的必然要求。在市场经济逻辑的作用下，社会利益分配或迟或早会在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始逐渐形成，它们之间的利益冲突往往是不可避免的。不同的利益群体一经形成，它们不仅有经济上的要求，而且必然会产生出相应的政治要求和其他社会要求。它们需要有合法的正常渠道来表达其利益要求，并要求国家的政治决策充分体现其利益需要。因此，一方面，政府和社会应当为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道，使得处于不同利益群体中的个人有机会申诉其愿望和要求；另一方面，政府必须协调各种利益矛盾，使人与人、群体与群体之间和睦相处。

和谐社会是一个合作和宽容的社会。在市场经济和民主政治的条件下，社会的和谐是各种利益群体和各种思想观点同时并存，在社会生活中承担不同的角色，发挥各自不可替代的作用。这是一种相互融洽的关系，是古人所追求的“和而不同”。因此，和谐社会需要一种宽容的氛围和精神，要容忍各种不同利益关系的存在，尊重别人所做出的不同选择，特别要保护少数群体和困难群体的合法权益。要建立一个和谐社会，尤其要倡导宽容、谦让、奉献的社会公共道德，营造团结友爱、互助合作的社会氛围以及和睦相处的人际环境。从这个意义上说，和谐社会不仅是一个宽容的社会，也是一个团结的社会、互助的社会、合作的社会。

和谐社会是一个民主和善治的社会。善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系。建设一个和谐社会，必须协调好各种社会关系，其中最为重要的是政府与公民的关系。和谐社会当然需要人人友爱、家庭融洽、邻里团结、社区敦睦，但是，如果公民与政府处于互不信任、互不合作，甚至相互对立的状态，纵使人际环境再好，也不可能有真正的社会和谐。因此，一个和谐的社会，应当是一个公共利益最大化的社会，一个公民与政府良好合作的社会，一个政治参与和政治透明程度较高的社会。简而言之，和谐社会应当是一个民主的社会、善治的社会。

和谐社会是一个秩序和法治的社会。社会生活的和谐，必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活秩序。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。和谐社会需要权威和秩序，它要求，无论社会发生何种变化，始终有一个核心的政治权威，它有能力驾驭错综复杂的政治局面；它还要求，无论社会变化如何之大，社会生活依然遵循着基本的秩序。当然，在现代的市场经济和民主政治条件下，社会生活的井然有序不能再建立在“传统的稳定”之上，而是建立在“现代的稳定”之上。传统的稳定是一种静态的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现存的秩序。与此不同，市场经济所要求的现代的稳定则是一种动态的稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。维持社会生活秩序的基本工具就是法律和制度，没有对法律规范的充分尊重就没有井然有序的社会生活，从这个意义上也可以说，和谐社会是一个法治的社会。

和谐社会是一个公平的社会。社会和谐的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等的分配。古今中外的大量事例表明，严重的社会不公，明显的两极分化，势必导致社会成员、社会群体和社会阶级之间剧烈的利益矛盾，直至暴力冲突。一旦社会的尖锐利益冲突演化成剧烈的政治冲突，社会和谐就随之失去了制度的保障。因此，社会公平是社会和谐的基石。社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。这样的社会公平是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。

和谐社会是一个诚信的社会。社会和谐的深层基础在于全社会之间拥有一种普遍的认同，人与人之间有一种相互信任的纽带。政府与公民之间的冲突、人与人之间的不睦，说到底是因为缺乏相互信任。古希腊圣哲亚里士多德

说，人是天性合群的动物，唯其如此才能组成社会。人类之所以能合群，是因为能够相互信任。人类若没有足够的相互信任，那么人与人之间就失去了相互联系的基本纽带，社会就不能正常运行。正因为信任对于社会的存在与发展具有根本性的意义，所以自古以来没有一个民族，没有一个国家，没有一种宗教，没有一种文化，不把它当作核心价值和基本规范。用我们古人的话来说就是，“民无信不立”、“国无信不立”。同样的道理也完全适用于和谐社会的建构：没有诚信，就没有相互的合作，就没有社会的团结，就不能形成普遍的认同，也就没有社会的和谐。

和谐社会是一个可持续发展的社会。人与自然的和谐发展一直是中国古人心目中的社会理想。古人在****多年前就提出的“天人合一”问题，或人类与自然的关系问题，用现在流行的术语来说，就是“可持续发展”问题。

中国古代著名的哲学家老子和庄子都明确主张“天与人一也”，“天与人不相胜”，“治人事天，莫若啬”，认为“人法地，地法天，天法道，道法自然”。“天人合一”是中国古代哲学的最高境界，所谓“天人合一”，就是充分尊重自然，平等地对待人与自然，使人与自然达到高度和谐，协调发展。和谐社会要求人类的经济发展不能超越资源与能源、生态与环境的承载能力。社会经济的增长既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。进而言之，和谐社会所要求的可持续发展，既是经济增长与生态环境的统筹，以及人口、资源、环境、生态的平衡，也是社会的经济、政治、文化、教育的协调。

总而言之，建设社会主义和谐社会，与建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化是不可分割地联系在一起的。从公共治理的角度看，政府是建设和谐社会的关键，政通才能人和。各级政府应当把构建和谐社会当作是自己的重要职责，努力维护和实现社会公平，努力推进公共权力与公民社会对社会事务的共同管理，带头成为民主的表率、法治的表率、善治的表率、宽容的表率、诚信的表率、合作的表率。

第四篇：新世纪全球视野下的台湾问题

新世纪全球视野下的台湾问题

—我国政党外交的推进与演变

台湾问题或者叫台海问题或者两岸问题，是指从1949年中华人民共和国成立与以蒋介石为首的国民党集团退守台湾，至今所衍生的一系列主权或领土问题。解决台湾问题，实现国家统一，是全体中国人民一项庄严而神圣的使命。中华人民共和国成立后，中国政府为之进行了长期不懈的努力。中国政府解决台湾问题的基本方针是“和平统一、一国两制”

“和平统一、一国两制”的基本点。“和平统一、一国两制”是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策。这一方针，有以下基本点：

（一）一个中国。世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，中央政府在北京。这是举世公认的事实，也是和平解决台湾问题的前提。

中国政府坚决反对任何旨在分裂中国主权和领土完整的言行，反对“两个中国”、“一中一台”或“一国两府”，反对一切可能导致“台湾独立”的企图和行径。海峡两岸的中国人民都主张只有一个中国，都拥护国家的统一，台湾作为中国不可分割的一部分的地位是确定的、不能改变的，不存在什么“自决”的问题。

（二）两制并存。在一个中国的前提下，大陆的社会主义制度和台湾的资本主义制度，实行长期共存，共同发展，谁也不吃掉谁。这种考虑，主要是基于照顾台湾的现状和台湾同胞的实际利益。这将是统一后的中国国家体制的一大特色和重要创造。

两岸实现统一后，台湾的现行社会经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济文化关系不变。诸如私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权、华侨和外国人投资等，一律受法律保护。

（三）高度自治。统一后，台湾将成为特别行政区。它不同于中国其他一般省区，享有高度的自治权。它拥有在台湾的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；党、政、军、经、财等事宜都自行管理；可以同外国签订商务、文化等协定，享有一定的外事权；有自己的军队，大陆不派军队也不派行政人员驻台。特别行政区政府和台湾各界的代表人士还可以出任国家政权机构的领导职务，参与全国事务的管理。

（四）和平谈判。通过接触谈判，以和平方式实现国家统一，是全体中国人的共同心愿。两岸都是中国人，如果因为中国的主权和领土完整被分裂，兵戎相见，骨肉相残，对两岸的同胞都是极其不幸的。和平统一，有利于全民族的大团结，有利于台湾社会经济的稳定和发展，有利于全中国的振兴和富强。

为结束敌对状态，实现和平统一，两岸应尽早接触谈判。在一个中国的前提下，什么问题都可以谈，包括谈判的方式，参加的党派、团体和各界代表人士，以及台湾方面关心的其他一切问题。只要两岸坐下来谈，总能找到双方都可以接受的办法。

“和平统一、一国两制”的基本点。“和平统一、一国两制”是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策。这一方针，有以下基本点：

（一）一个中国。世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，中央政府在北京。这是举世公认的事实，也是和平解决台湾问题的前提。

中国政府坚决反对任何旨在分裂中国主权和领土完整的言行，反对“两个中国”、“一中一台”或“一国两府”，反对一切可能导致“台湾独立”的企图和行径。海峡两岸的中国人民都主张只有一个中国，都拥护国家的统一，台湾作为中国不可分割的一部分的地位是确定的、不能改变的，不存在什么“自决”的问题。

（二）两制并存。在一个中国的前提下，大陆的社会主义制度和台湾的资本主义制度，实行长期共存，共同发展，谁也不吃掉谁。这种考虑，主要是基于照顾台湾的现状和台湾同胞的实际利益。这将是统一后的中国国家体制的一大特色和重要创造。

两岸实现统一后，台湾的现行社会经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济文化关系不变。诸如私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权、华侨和外国人投资等，一律受法律保护。

（三）高度自治。统一后，台湾将成为特别行政区。它不同于中国其他一般省区，享有高度的自治权。它拥有在台湾的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；党、政、军、经、财等事宜都自行管理；可以同外国签订商务、文化等协定，享有一定的外事权；有自己的军队，大陆不派军队也不派行政人员驻台。特别行政区政府和台湾各界的代表人士还可以出任国家政权机构的领导职务，参与全国事务的管理。

（四）和平谈判。通过接触谈判，以和平方式实现国家统一，是全体中国人的共同心愿。两岸都是中国人，如果因为中国的主权和领土完整被分裂，兵戎相见，骨肉相残，对两岸的同胞都是极其不幸的。和平统一，有利于全民族的大团结，有利于台湾社会经济的稳定和发展，有利于全中国的振兴和富强。

为结束敌对状态，实现和平统一，两岸应尽早接触谈判。在一个中国的前提下，什么问题都可以谈，包括谈判的方式，参加的党派、团体和各界代表人士，以及台湾方面关心的其他一切问题。只要两岸坐下来谈，总能找到双方都可以接受的办法。

时光荏苒，风云变幻，新中国外交胜利地渡过了六十个春秋，取得了辉煌的成就。六十年来，受国际关系格局以及与主要大国关系的影响，中国外交在战略上经历了一个调整、变化和发展的过程，呈现出每十年一个大调整的基本态势。

进入21世纪，世界多极化进一步发展，经济全球化不断深化，科技革命加速推进，国与国相互依存日益紧密，国际形势总体稳定、总体缓和、总体和平。中国的社会主义现代化建设处于近代以来难得的战略机遇期。另一方面世界仍然很不安宁，霸权主义和强权政治依然存在，局部紧张、局部动荡、局部冲突此起彼伏，全球经济失衡加剧，南北差距拉大，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，世界和平与发展面临诸多难题和挑战。

中国根据国内外形势的新特点，高举和平、发展、合作的旗帜，秉承外交为全面建设小康社会服务的宗旨，努力营造和平稳定的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境、互信协作的安全环境和客观友善的舆论环境，同各国人民携手努力，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。

适应全球化的发展，形成了总体外交的格局。在安全领域，大力倡导互信、互利、平等、协作的新安全观，积极开展和深化反恐等非传统安全领域的国际合作，全力维护国家主权安全，在国际上与“台独”、“藏独”、“东突”等分裂活动进行坚决有效斗争。

第五篇：干部学习讲稿：全球视野中的文化产业发展

各位学员，大家好！今天讲“文化产业发展问题研究”。近年来，文化产业已经成为大众传媒中的一个高频词，一个热词，也成为社会关注的热点现象、热点话题。近年来，在中央的一系列文件中，包括十七届六中全会提出的建设社会主义文化强国中，文化产业都担当了重要的使命。在十八大以及十八届三中全会，十八届五中全会都提出了要将文化产业培育成国民经济的支柱产业。在文化产业这些年的迅猛崛起中，文化产业也积累了一些问题，今天通过对文化产业发展中的一些问题的观察、思考、分析，为“十三五”时期文化产业的健康理性发展提供一些参考意见。全球视野中文化产业发展仍然分为几个部分。第一部分，文化产业发展的全球化视野；第二部分，中国文化产业的分类标准和统计指标；第三部分，在全面改革中，深化对文化产业概念的理解。

一、文化产业发展的全球化视野

第一，在全球视野中来看发达国家的文化产业发展的一些现状。21世纪以来，有一个非常重要的时代语境的变化是文化的地位和作用的全球凸显，文化领域越来越成为国际、政治、经济、文化竞争的一个焦点话题之一。在文化领域的扩张和反扩张，渗透和反渗透，已成为国际政治经济竞争的内容，大多是由文化产业来实现的。在这个意义上讲，文化产业已经成为全球政治、经济、文化产略格局重组的一条中轴线，这是在总体上的判断。与总体判断相一致的是在整个的资源配置中发生了很大的变化，资源配置出现了分化和重组。那出现分化和重组的一个契机或机缘是文化的地位和作用的凸显，使得文化不单纯作为一个要素，而且文化、文化创意，现在更成为一种驱动性的力量。在此境遇下，对文化资源和话语权的争夺成为全球性资源重组的重要内容，越来越多的文化产品开始进入全球市场。那越来越多的区域文化经济开始进入现代市场体系，以前我们看到文化基本上是区域市场，是一个国别的市场。那现在越来越成为一个大范围的全球市场或国际市场，区域文化经济开始融入到全球的经济运行的体系中，这是从整个国际视野来看而出现了这么一个变化，具有这样一个特点。正是在这个时代的语境下，在变化的格局中，文化产业已经成为许多发达国家的支柱产业，美国、英国、日本、韩国等文化产业发达国家正在引领国际经济贸易、产业结构的升级以及文化思潮的流动。2009年到2012年，核心版权产业实际增长值的年增长率为4.73%，整个版权产业的实际增长值年增长率达到了4.99%，而同期美国国内经济年增长率仅为2.14%，由此可见，整个版权产业对于美国gdp的重要性。还有一个非常重要的特点，核心版权所创造的产值不仅仅是国内文化市场，它更多的是通过海外市场来创造的产值，我们就以核心版权为例来做一些数字上的说明。核心版权就包括录音产业（音乐、录像）、影视产业、电脑软件产业、传统意义上的报纸(书籍、期刊)，这都是传统出版产业，这构成了美国的核心版权产业。美国的好莱坞大片，美国好莱坞影业，每年都创造几百亿美元的产值，但影视，特别好莱坞电影在美国整体的核心版权产业中所占的比重并不是很大。核心版权产业中，每年所创造的海外销售额占了整体的相当大的一部分。2009年四种核心版权产业海外销售额达到了1292亿美元。2010年达到了1338亿美元，2011年是1409亿美元，2012年达到了1420亿美元，这也是文化产业发展主要是在国内收回成本，在海外市场来盈利的。文化产业有这个特点，这是跟文化产业、文化贸易的特点，它是产业内的贸易，不是产业间的贸易，由这一特点来决定。往往是文化产业（产品）3亿美元，也是文化产业的出口国。文化贸易大多是在几个发达国家之间来实现贸易的。文化产业（版权产业）对整个的国民经济就业的情况以及所创造的工资情况，这都是比较理想的，它有利于拉动就业。版权产业在2012年就雇佣了近1110多万的工作人员，占全美就业人数的8.35%和私人雇佣劳动力的近10%。另外，我们通过核心版权产业是一个重要的海外的出口创汇的工业品牌，版权产业的外贸总额，这些年在美国是第一强势出口品牌，因为它早早超越了美国那些强势的传统意义上的支柱产业，如航空航天业，航空航天业的出口是1060亿美元，农业出口是701亿美元，食品出口是647亿美元。仅仅核心版权产业早早超过的这一数字，2009年就达到了1292亿美元，2012年达到了1420亿美元，它已成为第一出口品牌产业。这是美国的情况。

（二）英国的文化战略与效果 英国是最早实现工业革命的国家，以其工业革命奠定了其工业强国。随着英国工业强国地位的失落，随着产业结构的调整，英国在发展过程中不断地失去了其地位。随着地位的失去，英国也越来越被世界视作一个不断衰落的国家。那为了改变一个不断衰落的国家形象，英国在20世纪七八十年代就提出来发展创意产业。英国是世界上第一个从国家层面以国家政策的方式推动创意产业发展的国家，只不过国家政策多以政策报告的形式来推动的，如推出了“创意五年策略”（2008—2014）等一系列的报告、《创意经济宣言》等。英国如何理解创意产业？英国有文化主管部门，有文化媒体体育部，但为了推动整个国家的创意产业的发展，尤其是在工党执政，布莱尔执政期间，成立了一个超越于文化媒体体育部的机构，直属首相的一个小组是创意产业领导小组，来推动全国文化产业的发展，推动创意产业的发展。他们将创意产业理解为一种全民性的活动，在全民培育创意思维，甚至提出了创意英国活动，不仅在国内做创意英国活动，同时也向全球通过创意英国来宣传和建构英国的国家形象，它也到中国的一些城市，如广州、城市，做过“创意英国”的宣传活动，且取得了不错的效果。他们将“创意”理解为民族凝聚力的增强或增强国家认同感的一种重要方式，它是在全民，尤其是在青少年的艺术教育中来普及这种创意，来增强他们对创意的理解和认同。经过全民性的创意活动的普及，特别是“创意英国”这一活动的展开，英国的创意产业发展得如火如荼，风生水起。对于英国的创意产业所发展的程度可以通过2012年伦敦奥运会得到最直接鲜明的感受。2012年的伦敦奥运会的开幕式和闭幕式所展示的创意令全世界叹为观止。在伦敦，金融业是伦敦的支柱产业，那经过这几年的培育，伦敦的创意产业已经和作为第一支柱产业的金融业已并驾齐驱。甚至很多银行家说，之所以将银行总部或在那儿设立分布或办事处在伦敦，主要是看重的伦敦的创意氛围，喜欢伦敦的氛围。金融业和创意产业相互交融、相互促进，都已成为伦敦的支柱产业。经过这些年的发展，英国已经改变了以前不断衰落的形象，而成为一个日不落帝国，一个令人着迷的英国。在全球视野中，重新建构了一个英国的国家形象，这主要是靠大力发展创意产业，所以，下面通过一些数字来感觉一下英国的创意产业发展的态势。提到英国创意产业，不得不提其流行乐。英国的音乐产业，每年创造产值都50亿英镑以上，其中13亿英镑出口的，就这些出口的净收益而言，比英国钢铁工业还要高。英国在整个世界经济产业结构升级调整中，它是被衰落的，它的制造业是远远落后的，所以，仅仅是音乐产业出口就超过钢铁工业，这是无需大惊小怪的。就音乐销量而言，英国是世界上第三大市场，英国在音乐上的地位仅次于美国。从总体上来讲可以看一组数字，英国创意产业，2012年的产值达到710亿英镑，2008年、2012年间，这一产值的价值增长了15.6%，增速都比较高。而英国整体经济，仅增长了5.4%，创意产业出口总价值在2011年达到了155亿英镑，占英国服务出口总额的8%，占的比重还是比较高的。它还有一个计划，到2020年，创意产业服务出口额要翻一番，从155亿英镑，要达到310亿英镑，那创意产业出口企业的数量要翻一番，从2011年的750家，增长到15000家。从我们数据可以看出英国文化产业发展的一些现状，还是比较强势的，也是在国际上还有竞争力的。正是因为它比较强势，有竞争力，它靠一系列的知名的文化品牌，包括总书记访英都谈到的一些很有名的文化企业、文化品牌，如英剧，《神探夏洛克》《、唐顿庄园》，包括在伦敦奥运会上制作了很多特效的特效公司framestore，这都是英国非常知名的一些文化品牌。那对于中英贸易之间，中国是一个顺差的状态，那对于顺差的地位，英国两任首相都曾发表过一些评论，“铁娘子”撒切尔在上世纪中国经济崛起时，中国在某种程度上而言已经取代的英国的“世界加工厂”的地位，中国成为了“世界加工厂”，中国的经济崛起，中国的基础制造业开始在世界中占有重要的地位，大量的产品出口，在中英贸易中是处于顺差的地位。对于顺差的地位，“铁娘子”说过一句很有刺激性的话。她说：“因为中国没有那种可以用来推进自己的权力，从而削弱我们西方国家的具有传染性的学说，今天中国出口的是电视机，而不是思想观念。”一个仅仅出口设备、出口物的国家，而不生产和传播思想的国家，是不会成为世界超级大国的。这个话对我们的刺激很大，这也可以看出来我们要大力发展文化产业，尤其是要发展内容产业的紧迫性。同时，在布莱尔期间，对于中英贸易的逆差状况，布莱尔而曾不无自豪感地说，对于贸易逆差，我们对中国出口的流行音乐，出口的英语，包括一系列的英语雅思考试等，都给英国带来了大量的创汇。文化在整个国际传播上，美国不仅仅是有经济效益的收益，它更有价值观和思想观念的传播。所以，美国好莱坞大片不仅在市场上赚得钵满盆溢，有市场效益和经济效益，它更是传播的美国的意识形态和美国的生活方式。所以撒切尔夫人才讲，她说，一个仅仅出口电视机的国家，而不传播生产原创思想的国家，是不会成为世界超级大国的。可见，思想要远远比一般的货物贸易要重要得多。