关于跟踪监督整改问题的研究

关于跟踪监督整改问题的研究

摘要：监督权是宪法和法律赋予的人大“四权”中形式最丰富、运用最广泛的一项职权。加强人大监督，是发展社会主义民主政治、深化全面依法治国实践的必然要求，也是贯彻党的十九大精神、坚持以人民为中心的发展思想、决胜全面建成小康社会的必然要求。现阶段各级人大监督的重点一般是影响本区域经济社会发展大局的重大事项，或者群众关心关注的热点、难点问题，涉及面广，破解难度大，一次的视察、检查、审议往往是不够的，必须多次监督，反复监督。本文结合日常跟踪监督工作实际，对跟踪监督整改问题的理论与实践进行思考,提出相应解决办法。

关键词：跟踪监督问题、解决办法

2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为跟踪监督工作的开展，提供了根本遵循。其中第14条规定，“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”法有授权必须为，各级人大常委会都在“跟踪监督”进行了积极探索，通过改进监督手段、延伸监督长度、增强监督力度，依法依规推进政府各项工作进行不打折扣，有效解决人民群众最关切的问题。

一、安源区人大开展跟踪监督工作的实践探索

在今年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中，“持续加强跟踪监督，推动打好三大攻坚战”一段，对十二届全国人大常委会5年来围绕防范化解重大风险、脱贫攻坚、污染防治开展跟踪监督的情况进行了很好概括。如“聚焦打好精准脱贫攻坚战，两次听取审议国务院相关专项报告并开展专题询问，连续5年重点督办代表关于脱贫攻坚的建议共127件，以推动民族地区、革命老区脱贫为重点检查《民族区域自治法》实施情况，开展赣南等原中央苏区振兴发展专题调研。”充分体现了综合运用听取和审议专项工作报告、开展调研、执法检查、专题询问等方法，过程动态跟踪、多年连续跟踪、针对性定期跟踪的特点。

结合全国人大在跟踪监督上的做法，萍乡市安源区人大常委会在开展跟踪监督方面，也有着丰富实践。概括起来，主要有如下几个方面的特色：

关注过程，动态跟踪。人大常委会作出决议、决定或提出审议意见后，“一府一委两院”整改落实的过程是一个动态的过程。人大常委会相关工作机构应全程跟踪监督，及时了解办理进度，必要时可组织专门视察，实地检查整改落实和问题的解决情况，督促对人大决议、决定和审议意见的落实。如2017

年以来，区人大常委会围绕增强人大监督实效，探索实施了《审议意见落实情况跟踪监督暂行办法》，由区人大常委会“出卷”，在监督“一府一委两院”工作时形成的问题清单，闭会后七个工作日内交区“一府一委两院”研究处理。区“一府一委两院”必须在三个月内做好“答卷”向区人大常委会报告。区人大常委会相关工委不定期组织代表视察、调研问题清单整改工作情况，掌握工作进度，根据事件发展变化情况进行跟踪督查，并在报社、电台开设专版、专栏，通报结果，让人民群众“阅卷”，实现动态跟踪监督程序化。

按时督办，定期跟踪。主要表现在人大常委会对人大代表所提议案、建议、批评和意见办理情况，实行定期督办。对决议、决定的落实情况和审议意见的办理情况要求“一府一委两院”在规定的期限内向人大常委会反馈。为确保大会期间提交的代表建议落地有声，区人大常委会一改集中视察、集中听取办理情况汇报的方式,建立政府领导领衔办理、人大常委会领导牵头督办、人大各专工委对口督办、组织代表现场督办的工作机制。2017年，通过对人代会上收到的代表建议进行认真分析，重点筛选事关全区经济社会发展大局或与人民群众切身利益密切相关，而又急需解决的建议，确定4件作为重点督办件，9件作为集中督办件,其他作为一般督办件，通过四个环节强化督办实效。对确定的重点督办件和集中督办件，区人大常委会先是组织提出建议的代表、相关单位负责人进行实地调研、讨论，进一步完善建议，使代表建议更有针对性和操作性。再是召开代表建议交办会，组织代表和承办、协办单位负责人座谈交流，形成办理方案。重点督办件由区政府分管领导领办，区人大常委会分管副主任牵头成立重点建议督办组，及时组织代表对各承办单位办理情况进行实地查看和现场督办，确保代表建议办理工作的质量和实效。集中督办件由区人大常委会选任联工委邀请提出建议的代表和承办单位、协办单位负责人一起进行督办，并通过召开代表建议集中督办会，由承办单位汇报办理情况，听取代表意见，确保沟通到位，代表对办理结果满意。

精选议题，持续跟踪。精选本区域具有全局性、长远性、根本性的重大问题和群众普遍关注的切身利益问题，列为人大常委会议题，打破“届”的观念和“年度工作任务”的概念，长期进行跟踪监督，直至收到预期的效果。区人大常委会针对学校食品安全问题，在上一届常委会持续5年，采取调研、视察、执法检查、暗访等多种形式跟踪监督，督促区政府制定下发了《安源区校园食品安全监督管理办法（试行）》、区教育局制定下发了《安源区学校食堂管理规定》的基础上，本届常委会决定再用5年的时间进行跟踪监督，再次采用调研、执法检查、暗访的形式，并创新利用微信平台建立教科文卫工委与学校的实时报送机制，不定期督促学校将食堂情况通过微信进行报送，达到持续跟踪常态化，确保这两个文件得到有效落实，促进全区中小学校、托幼机构饮食卫生和安全情况的进一步改善。

二、开展跟踪监督的意义和工作中存在的问题

全国人大常委会委员长栗战书在十三届全国人大专门委员会负责同志会议上强调，要“加强跟踪监督，不断增强监督工作实效。”可见，跟踪监督最重要的意义就是促进问题整改的实效性。除此之外，通过跟踪监督，可以检验人大初次监督的质量，如调研报告、审议意见、决议决定是否切中问题要害，提出的意见建议是否切实可行，具有操作性，从而有利于提升人大监督工作的计划性、针对性、科学性；可以进一步促进“一府一委两院”高度重视人大监督，认真研究办理人大常委会的审议意见，切实推动和改进工作；可以为代表履职提供渠道和平台，从而进一步发挥代表主体作用，提高代表履职的主动性和积极性、责任感和成就感。

尽管在以往进行的人大工作实践中，跟踪监督已成为一种手段进行广泛运用，但实际工作仍然存在一些问题。

首先，跟踪监督的专业性及所需人员问题是制约该项工作开展的最大难题。由于我国法律法规数量多、专业性强，地方人大常委会组成人员半数以上为兼职，专业人才匮乏，在开展跟踪监督工作时，面临的问题与需要不断强化的监督职能不相适应，导致跟踪监督效果不明显；开展跟踪监督意味着将已经进行的程序性监督项目再深入、再落实，而地方人大各专工委基本处于“光杆司令”的状态，随着经济社会快速发展，人大的监督任务越来越繁重、监督范围也越来越广，在既要满足今年人大常委会事务性工作的同时，又要将以往工作再跟进，由于人员缺乏，在时间上、内容上很难做好统筹安排，导致跟踪监督流于形式。

其次，跟踪监督从选题、实施到最后进行整改，最本质的需求是对于数据的实效性、准确性，而往往在收集监督意见及数据时，由于提供方各自关注重点不同，思考问题角度不同，往往各抒己见，真假难辨。如：代表联络站接待活动中听取的群众意见，虽然接“地气”，但部分来访群众反映问题有其主观性、特殊性，有些还有涉及自身利益取向，难于做到客观公正，将影响人大对于民意、民智的收集；开展调研、检查、视察时，虽然民主氛围很好，各方也能就事论事、畅所欲言，但由于所站角度不同，反映意见也难以全面、客观、深入，人大由于缺少自己的信息收集渠道，在开展跟踪监督的过程中容易陷入“一府一委两院”及政府组成部门提供的“误区”。

最后，跟踪监督中，如何取得监督实效，是否开展“刚性”监督，以及开展程度等等也是摆在该项工作上的重大问题。虽然现行法律对人大监督的“刚性”手段有明确规定，可以采取质询、罢免、撤职、特定问题调查等方式，但在实际工作中，县区级人大常委会的跟踪监督，往往仍是停留在“柔性”监督层面，而对于质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性、惩戒性较强的监督方式，会更多考虑党委、政府层面上的“麻烦”，不愿做、不想做，从而忽视了人大监督对于整改问题的实质需求和依法履职的初衷。

三、加强改进人大跟踪监督工作的思考

由此可见，为更好解决跟踪监督中所发现监督“对象”、监督“内容”、监管“制度”方面的问题，解决监督对象在推动重点难点问题解决上还能“打点折扣、钻个空子”的乱象，需从提升队伍业务能力、合理收集数据、完善惩戒制度上入手，有效提升人大跟踪监督实效。

一是要将提升自身能力作为加强跟踪监督的基础。

日常要把加强学习作为我们推进人大监督工作、内塑自身外树形象的第一需要，做到把学习作为一种责任、一种使命、一种精神追求，让学习伴随人大干部的成长进步，推动人大工作向前发展。要坚持学习的问题导向和需求导向，按照“缺什么补什么，弱什么强什么”的原则，补短板、强基础、促提升，哪个方面短就提高哪个方面的业务能力，哪个方面弱就要加强哪个方面的知识储备。加强政治理论和业务学习，关键是要坚持学以致用、用以促学、学用相长，着眼于提高自身履职能力；同时还要充分吸收“外脑”的力量，为人大监督履职提供源源不绝的人员支撑，通过出台相应制度，保障“外脑”在参与监督过程中的合法化，加大公众参与力度；最后在跟踪监督上要创新方式。开展监督前理清思路，完善实施方案，做好准备，做到层层深入持续跟踪、步步推进定点跟踪、环环相扣定期跟踪，在步骤、时间、手段上不按套路，全面真实的了解问题、情况，找准问题源头，为后续审议报告、提出意见提供依据。

二是要将合理运用数据作为推进跟踪监督的依据。

人大作为权利机关，应与大数据平台进行充分接轨。通过整合现有的信息化系统，实现持续而有效的数据交互以及数据监督，并将与人大履职有关的所有数据资源实时进行筛选、报送，实现本地各级人大、人大机关干部和各级人大代表全覆盖。也可以借助大数据平台的计算能力，通过梳理、比较、分析，精准分析出“一府一委两院”工作的薄弱环节以及群众关注的难点问题，有效增强人大监督的针对性，较为客观掌握社情民意，提出高质量的监督意见，达到通过大数据发现问题、针对问题开展监督、通过监督解决问题的最佳效果。并积极与兄弟市区人大进行广泛联系，通过网络平台标准接口实现与更广区域的人大常委会联动共享，保障人大跟踪监督处于信息交流第一线。

三是要将建立完善制度作为落实跟踪监督的准绳。

地方人大应建立相应“刚性”监督制度标准，选择好角度，掌握好尺度，把握好力度，根据监督内容、反映问题、涉及对象的不同，结合实际适时依法启用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性、惩戒性较强的“刚性”监督手段。比如，在开展质询等监督前，组织人大代表视察、调研，了解实情，形成客观、理性的监督意见，情况不构成采用“刚性”监督的，经主任会讨论，转为“柔性”监督。比如，针对政府历史遗留性问题，产生通病的问题，可以积极采取特定问题调查，找寻问题出现的源头，杜绝此类问题再次发生。比如，政府部门因为整改不合格而被问责时，要依法通报，严厉追责，保证人大开展“刚性监督”的公信力。总之，地方人大应全面考虑问题大小、程度来确定采用“柔性”监督或是“刚性”监督，不出现一种问题两个做法，保障人大监督的权威性，提高政府配合监督的积极性。

（肖锋、唐志杰、张林平、李文惠、张凌霄）

参考文件：

《持续推进跟踪监督

提高人大工作绩效》

出处：《浙江人大》

2018年

《发挥人大工作委员会作用

增强人大监督工作实效》

出处：《内蒙古人大》

2016年

《听审“一府一委两院”专项报告的法定环节及相关监督形式探讨》

出处：《法治与社会》

2017年